高一飛

監(jiān)所檢察是指我國檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄、看守所的檢察監(jiān)督，是我國檢察制度的一部分。監(jiān)所檢察制度先后出現(xiàn)了三種制度形式：派駐檢察、巡回檢察、巡視檢察。①袁其國：《我國刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望》，《人民檢察》2016 年第12 期。每一種形式都有其監(jiān)督重點(diǎn)、操作流程，這幾種形式相互配合，共同形成了中國特色的監(jiān)所檢察制度體系。其中巡視檢察和巡回檢察都具有流動(dòng)、不定期的特征，本文統(tǒng)稱為流動(dòng)性檢察。

監(jiān)所檢察制度形式復(fù)雜多樣，出現(xiàn)了形式多元、功能重復(fù)、應(yīng)有功能退化的問題。如何調(diào)整三種監(jiān)所檢察制度的關(guān)系，學(xué)界爭論已久。但學(xué)界的研究側(cè)重于巡回檢察與派駐檢察的關(guān)系，很少有人提出協(xié)調(diào)三種監(jiān)所檢察制度形式的整體性方案。為此，本文將全面反思現(xiàn)有監(jiān)所檢察制度形式之間的關(guān)系，提出保留和加強(qiáng)各級(jí)派駐檢察、巡回檢察上提一級(jí)、巡視檢察并入巡回檢察的監(jiān)所檢察系統(tǒng)化改革方案。

一、監(jiān)所檢察改革的策略性問題

我國監(jiān)所檢察改革經(jīng)歷了條塊化改革的過程，也作過整體化改革的努力。

（一）條塊化改革缺乏整體性

派駐檢察、巡視檢察、巡回檢察三種監(jiān)所檢察制度形式分別產(chǎn)生于新中國成立初期、2012年、2021年。

至今，派駐檢察改革已持續(xù)70 多年。派駐檢察在1949 年予以確立。1957 年，為貫徹中央提出的“對(duì)勞動(dòng)改造單位的檢察工作要經(jīng)常化”的指示，檢察機(jī)關(guān)開始實(shí)行駐場檢察。②張永恩：《監(jiān)所檢察教程》，北京：中國檢察出版社，1991 年版，第42-45 頁。1979 年《人民檢察院組織法》重新確立我國監(jiān)獄檢察制度。①1979 年《人民檢察院組織法》第五條：“各級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)：……（五）對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督?！蓖?，最高人民檢察院要求在勞動(dòng)改造、勞動(dòng)教養(yǎng)場所、看守所設(shè)駐所檢察員。②袁其國：《我國刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望》。1984 年《人民檢察院勞改檢察工作細(xì)則（試行）》規(guī)定：“在大型勞改、勞教單位應(yīng)設(shè)置派出人民檢察院，在中小型單位應(yīng)設(shè)置駐場所檢察組?！雹墼鋰骸段覈淌聢?zhí)行檢察的回顧與展望》。2001 年頒布的《最高人民檢察院關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問題的規(guī)定》對(duì)派駐檢察機(jī)構(gòu)及其隊(duì)伍進(jìn)行規(guī)范。④周偉：《刑事執(zhí)行檢察：監(jiān)所檢察理論與實(shí)踐的發(fā)展》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013 年第4 期。2007 年《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》第二十條原則上取消基層檢察院派駐檢察室，要求一般由市級(jí)人民檢察院設(shè)立派駐檢察機(jī)構(gòu)，2011 年的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院派駐監(jiān)管場所檢察室建設(shè)的意見》重申了上述規(guī)定。派駐檢察制度包含派出檢察院或派駐檢察室兩種形式，到2015 年底，全國共設(shè)立派出檢察院89 個(gè)、派駐檢察室3396個(gè)，其中包括668 個(gè)派駐監(jiān)獄檢察室。⑤袁其國：《我國刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望》。派駐檢察機(jī)構(gòu)以派出機(jī)關(guān)名義開展監(jiān)督工作，歸屬于某一檢察院的刑事執(zhí)行檢察部門。

巡回檢察已有20 多年歷史。最高人民檢察院2001 年9 月3 日發(fā)布的《關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問題的規(guī)定》（現(xiàn)已失效）第五條提出“監(jiān)管場所常年在押人員較少的，應(yīng)實(shí)行巡回檢察或派駐專職檢察員”。2007 年3 月《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》第二十三條提出“常年關(guān)押人數(shù)較少的小型監(jiān)管場所，可以實(shí)行巡回檢察”。在上述兩個(gè)規(guī)定中，巡回檢察是針對(duì)沒有設(shè)置派駐檢察院和派駐檢察室的小型監(jiān)獄的監(jiān)督形式。因?yàn)楫?dāng)時(shí)勞教制度沒有廢除，還需要對(duì)勞教所進(jìn)行檢察監(jiān)督，全國監(jiān)所數(shù)量太多，全部設(shè)立派駐檢察室可能浪費(fèi)資源。2013 年，檢察機(jī)關(guān)共對(duì)3684 個(gè)監(jiān)管場所進(jìn)行派駐檢察，占全部監(jiān)管場所的94.8%；有5.2%的監(jiān)所不設(shè)立派駐檢察機(jī)構(gòu)，而是通過巡回檢察來進(jìn)行檢察監(jiān)督。⑥袁其國：《我國刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望》。2015 年12 月頒布的《最高人民檢察院關(guān)于全面加強(qiáng)和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》第十二條對(duì)巡回檢察內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充：一是擴(kuò)大巡回檢察的范圍，將對(duì)社區(qū)矯正活動(dòng)的監(jiān)督包含在內(nèi)；二是對(duì)巡回檢察頻次進(jìn)行細(xì)化，規(guī)定巡回檢察每周不得少于一次；三是程序設(shè)置更為規(guī)范，規(guī)定參加人員不得少于兩人；四是規(guī)范巡回檢察后的工作程序，規(guī)定每次巡回檢察結(jié)束后應(yīng)當(dāng)制作檢察記錄、報(bào)告重大事項(xiàng)，以保證巡回檢察的有效性。

巡視檢察只有10 年的歷史。2012 年最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于上級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》（簡稱2012 年《意見》）。根據(jù)這一意見所確定的巡視檢察制度具有如下特點(diǎn)：（1）檢察體制是以上對(duì)下的雙重監(jiān)督，即地（市）級(jí)以上人民檢察院監(jiān)所檢察部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)由下級(jí)人民檢察院監(jiān)督的監(jiān)所執(zhí)法進(jìn)行檢察，同時(shí)對(duì)該監(jiān)所的派駐檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。（2）檢察時(shí)間隨機(jī)決定、臨時(shí)進(jìn)行。（3）檢察內(nèi)容全面詳細(xì)，包括六大方面、20 多個(gè)子目。（4）檢察方法形式多樣，在合法前提下檢察方法不拘一格。截至2013 年2 月，在該制度實(shí)行一年期間，全國檢察機(jī)關(guān)對(duì)400 余個(gè)監(jiān)管場所及派駐檢察室進(jìn)行了巡視檢察。⑦袁其國：《以監(jiān)所檢察工作為視角看巡視檢察》，《檢察日?qǐng)?bào)》2013 年2 月25 日，第3 版。2015 年12 月頒布的《最高人民檢察院關(guān)于全面加強(qiáng)和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》（以下簡稱2015 年《決定》）第十四條對(duì)巡視檢察再次予以規(guī)定，其對(duì)2012 年《意見》補(bǔ)充的主要內(nèi)容包括：一是規(guī)定了巡視的數(shù)量，要求“市級(jí)以上人民檢察院對(duì)轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管場所每年要確定一定的比例進(jìn)行巡視檢察”；二是規(guī)定了每次巡視的時(shí)間“原則上不得少于3 天”；三是規(guī)定可以邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)以外的代表參加。巡視檢察有利于強(qiáng)化“檢察一體化”功能，是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督工作領(lǐng)域上下級(jí)監(jiān)督的特有方式。

以上改革措施是以條塊的形式分別對(duì)三種不同的監(jiān)所檢察形式進(jìn)行改革，由于缺乏整體性，各種措施之間缺乏銜接和協(xié)調(diào)。

（二）整體性改革缺乏系統(tǒng)化

進(jìn)入新時(shí)代以來，最高人民檢察院注意到了三種監(jiān)所改革措施需要協(xié)調(diào)的問題，出臺(tái)了整體性改革方案。

2018 年5 月28 日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄實(shí)行巡回檢察試點(diǎn)工作方案》，改革的初衷是“以派駐取代巡回”。①徐盈雁：《積極推進(jìn)對(duì)監(jiān)獄實(shí)行巡回檢察改革試點(diǎn)工作》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018 年6 月6 日，第1 版。但是，實(shí)踐中，最高人民檢察院改“派駐”為“巡回”的試點(diǎn)面臨著改革成本與成效的雙重質(zhì)疑。②李?yuàn)^飛、王怡然：《監(jiān)獄檢察的三種模式》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第3 期。改革的結(jié)果是，選擇試點(diǎn)地區(qū)并沒有以“巡回檢察”取代“派駐檢察”，而是采用了“派駐+巡回”的模式。這一改變頂層設(shè)計(jì)的做法得到了最高人民檢察院的默許和肯定，對(duì)監(jiān)獄實(shí)行“派駐+巡回”的檢察方式隨之全面推開。③向德超：《實(shí)行巡回檢察是檢察方式的重大變革》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019 年1 月22 日，第3 版。試點(diǎn)結(jié)束后，2018 年11 月30 日發(fā)布實(shí)施了《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》（以下簡稱2018 年《規(guī)定》），在規(guī)定對(duì)監(jiān)獄實(shí)行巡回檢察的同時(shí)實(shí)施派駐檢察。至此，“派駐+巡回”模式在法律上得到了確認(rèn)，監(jiān)獄檢察改革方案塵埃落定。

2018 年《規(guī)定》確立的巡回檢察制度是吸收了中外流動(dòng)性監(jiān)督制度的經(jīng)驗(yàn)，集各種流動(dòng)性監(jiān)督制度優(yōu)點(diǎn)于一體的全新制度。在成員的組成上，其吸收了巡視檢察和社會(huì)巡視制度④陳衛(wèi)東：《羈押場所巡視制度研究報(bào)告》，《法學(xué)研究》2009 年第6 期。的優(yōu)點(diǎn)。人民檢察院根據(jù)巡回檢察工作需要可以邀請(qǐng)司法行政、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、審計(jì)等部門人員參加，巡回檢察組由本院和下級(jí)院的檢察人員、司法行政人員、司法機(jī)構(gòu)以外的專家組成。在巡回檢察的方式上，其吸收了2012年《意見》中巡視檢察制度的內(nèi)容，將“采取明察暗訪、隨機(jī)抽查、突擊檢查和不定期檢查等方式”類型化為常規(guī)巡回檢察、專門巡回檢察、機(jī)動(dòng)巡回檢察、交叉巡回檢察等四種巡回檢察形式。在巡視檢察效力方面，2018 年確立的巡回檢察制度吸收了2012 年《意見》中巡視檢察制度的內(nèi)容；在巡視結(jié)果的公開上，吸收了西方國家巡視報(bào)告向社會(huì)公開⑤高一飛、李慧：《國際規(guī)則視野下的監(jiān)獄獨(dú)立巡視制度》，《中國監(jiān)獄學(xué)學(xué)刊》2018 年第4 期。和《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》⑥《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第三十二條：“巡視進(jìn)駐、反饋、整改等情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督?！钡南嚓P(guān)內(nèi)容，2018 年《規(guī)定》第二十三條要求“巡回檢察工作開展情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式向社會(huì)公開”。2018 年發(fā)布實(shí)施的巡回檢察制度是具有中國特色的、前所未有的監(jiān)獄檢察制度。

2021 年12 月8 日，最高人民檢察院出臺(tái)《人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定》（以下簡稱2021 年《規(guī)定》），并宣布實(shí)施了三年多的《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》同時(shí)廢止。新的規(guī)定最大的變化有四個(gè)方面。

第一，新的巡回檢察對(duì)象不僅包括監(jiān)獄，還包括看守所和其他刑事執(zhí)行活動(dòng)。2018 年《規(guī)定》是一個(gè)專門規(guī)范監(jiān)獄巡回檢察的文件，這是考慮到我國全面推行巡回檢察的經(jīng)驗(yàn)還不成熟，先從監(jiān)獄開始，具有試點(diǎn)先行、在探索中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、再全面推廣的特點(diǎn)。至2021 年10 月，全國檢察機(jī)關(guān)共開展監(jiān)獄巡回檢察3856 次，共發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄問題30253 個(gè)，提出書面檢察建議4159 份，提出糾正違法通知書3105 份，已監(jiān)督糾正26653 個(gè)；發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索682 條，已立案查辦職務(wù)犯罪138 人；發(fā)現(xiàn)派駐檢察存在的問題1062個(gè)。⑦于瀟、單鴿：《最高檢發(fā)布〈人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定〉健全刑事執(zhí)行檢察制度體系頂層設(shè)計(jì)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021 年12 月28 日，第1 版。雖然上述文件沒有將看守所納入規(guī)范的范圍，但是，2018 年修訂的《人民檢察院組織法》第十七條規(guī)定，“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所等場所設(shè)立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)，也可以對(duì)上述場所進(jìn)行巡回檢察”，使得對(duì)看守所進(jìn)行巡回檢察具有充分的依據(jù)。為此，2021 年4 月至10 月，最高人民檢察院在20 個(gè)?。▍^(qū)、市）部署開展看守所巡回檢察試點(diǎn)工作，發(fā)現(xiàn)看守所存在的問題4230 個(gè)，發(fā)出糾正違法通知書565 份、檢察建議書335 份；發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪和違法違紀(jì)線索62條，已立案偵查4 件6 人，移送紀(jì)委監(jiān)委線索25 條；發(fā)現(xiàn)罪犯再犯罪線索2 條；發(fā)現(xiàn)派駐檢察存在的問題763 個(gè)。①于瀟、單鴿：《最高檢發(fā)布〈人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定〉健全刑事執(zhí)行檢察制度體系頂層設(shè)計(jì)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021 年12 月28 日，第1 版。為期半年的看守所巡回檢察試點(diǎn)，為制訂2021 年《規(guī)定》準(zhǔn)備了充分的實(shí)踐條件和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

第二，明確了各級(jí)檢察院負(fù)責(zé)特定類型巡回檢察的分工模式。2018 年《規(guī)定》第十條規(guī)定：“常規(guī)、專門和機(jī)動(dòng)巡回檢察一般由對(duì)監(jiān)獄負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的人民檢察院組織，交叉巡回檢察一般由省級(jí)人民檢察院組織?！睆臈l文字面含義來看，各級(jí)檢察院都有常規(guī)、專門和機(jī)動(dòng)巡回檢察的權(quán)力。由于監(jiān)獄是省屬機(jī)構(gòu)，基層檢察機(jī)關(guān)一般沒有對(duì)于監(jiān)獄的檢察監(jiān)督權(quán)，也沒有巡回檢察的權(quán)力。2021 年《規(guī)定》第九條②2021 年《規(guī)定》第九條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院或者刑事執(zhí)行派出檢察院負(fù)責(zé)組織實(shí)施對(duì)轄區(qū)內(nèi)監(jiān)獄、看守所的常規(guī)、專門、機(jī)動(dòng)巡回檢察。省級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)組織實(shí)施對(duì)轄區(qū)內(nèi)監(jiān)獄、看守所的交叉巡回檢察，對(duì)看守所的交叉巡回檢察根據(jù)情況也可以由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院組織實(shí)施。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)全國的監(jiān)獄、看守所巡回檢察工作，可以采取隨機(jī)抽查等方式對(duì)各地巡回檢察工作情況進(jìn)行檢查，必要時(shí)可以直接組織省級(jí)人民檢察院進(jìn)行跨省交叉巡回檢察?！币?guī)定：設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院或者刑事執(zhí)行派出檢察院負(fù)責(zé)常規(guī)、專門、機(jī)動(dòng)巡回檢察以及對(duì)看守所的交叉巡回檢察；省級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)組織實(shí)施對(duì)轄區(qū)內(nèi)監(jiān)獄、看守所的交叉巡回檢察；最高人民檢察院可以進(jìn)行跨省交叉巡回檢察。其明確規(guī)定基層檢察院沒有巡回檢察的權(quán)力，形成了不同檢察院不同的巡回檢察職責(zé)的分工模式。另外，2021 年《規(guī)定》還補(bǔ)充和完善了各種巡回檢察組的成員，實(shí)施巡回檢察的頻次、工作時(shí)長（現(xiàn)場檢察時(shí)長）、程序、權(quán)限等內(nèi)容。

第三，修改派駐檢察制度。2021 年《規(guī)定》和2018 年《規(guī)定》一樣，在名為“巡回檢察”的規(guī)范中，附帶對(duì)派駐檢察進(jìn)行了重大修改。2018 年《規(guī)定》第八條規(guī)定“人民檢察院派駐監(jiān)獄檢察室應(yīng)當(dāng)配備不少于一名檢察人員……派駐監(jiān)獄檢察室檢察人員在檢察室工作時(shí)間每周不少于兩個(gè)工作日，每年應(yīng)當(dāng)輪換一次”。而2021 年《規(guī)定》第十七條要求“派駐監(jiān)獄、看守所檢察室應(yīng)當(dāng)配備不少于二名檢察人員，其中至少一人為檢察官。派駐檢察人員每月在檢察室工作時(shí)間原則上不得少于十二個(gè)工作日，并保證每個(gè)工作日都要有檢察人員在崗，每三年應(yīng)當(dāng)在刑事檢察等部門之間輪崗交流一次”。從過去的可以沒有檢察官，只要有一名檢察人員，修改為“不少于二名檢察人員，其中至少一人為檢察官”；從過去的“每周不少于兩個(gè)工作日”——這意味著在只有一名檢察人員的情況下，派駐并非常駐，可能有五分之二的時(shí)間沒有人駐守在派駐場所——修改為“每個(gè)工作日都要有檢察人員在崗”。這體現(xiàn)了對(duì)派駐檢察工作的加強(qiáng)和重視。

第四，首次明確了對(duì)派駐人員的監(jiān)督的用詞為“檢查”。2021 年《規(guī)定》第二章為“對(duì)監(jiān)獄、看守所的檢察”，其中第八條規(guī)定“人民檢察院對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行巡回檢察，重點(diǎn)監(jiān)督……”，第三章為“對(duì)派駐檢察工作的檢查”，第十六條規(guī)定：“人民檢察院在巡回檢察中，應(yīng)當(dāng)對(duì)派駐看守所檢察履職情況進(jìn)行同步檢查?！睂?duì)檢察機(jī)關(guān)自己的監(jiān)督行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的，用的是“檢查”一詞。2018 年《規(guī)定》的第九條中沒有對(duì)兩種檢察行為進(jìn)行各自表述，造成表述上的含糊、籠統(tǒng)，需要對(duì)不同工作的表述都要加主體和對(duì)象，造成了表述上的煩瑣；沒有通過名稱來區(qū)分對(duì)外監(jiān)督和對(duì)內(nèi)監(jiān)督，導(dǎo)致兩種檢察監(jiān)督行為沒有詞語上的標(biāo)識(shí)性。2021 年《規(guī)定》將對(duì)外的檢察行為稱為“監(jiān)督”，對(duì)內(nèi)的檢察行為稱為“檢查”?！氨O(jiān)督”一詞在漢語中有第三者監(jiān)視、督促的意思，“檢查”在漢語中往往有內(nèi)部工作檢查的意思，符合約定俗成的表述習(xí)慣，選擇這兩個(gè)詞區(qū)分兩種情況的檢察行為，是必要且適當(dāng)?shù)?，有利于工作交流和學(xué)術(shù)交流。

“派駐+巡回”是以問題為導(dǎo)向的監(jiān)所檢察新模式，①李?yuàn)^飛等：《監(jiān)獄巡回檢察：完善制度設(shè)計(jì)激發(fā)監(jiān)督活力》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019 年3 月25 日，第3 版。從運(yùn)行情況來看，確實(shí)取得了巨大的成績，這是中國檢察制度的重大創(chuàng)新。但是，這一方案沒有將巡視檢察納入整體協(xié)調(diào)的范圍，而是對(duì)巡回檢察進(jìn)行規(guī)定的同時(shí)順帶規(guī)定派駐檢察問題。2021 年《規(guī)定》對(duì)派駐檢察的規(guī)定只有一個(gè)簡單條文，在具體的內(nèi)容上，規(guī)范制定者可能意識(shí)到在一個(gè)名為《人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定》的文件中不宜全面規(guī)定派駐檢察制度，對(duì)于2018 年《規(guī)定》第八條中“主要負(fù)責(zé)”的七項(xiàng)內(nèi)容全部刪除，只是在第十六條“對(duì)派駐看守所檢察履職情況進(jìn)行同步檢查”的對(duì)象中附帶規(guī)定了派駐檢察工作的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，2021 年《規(guī)定》仍然是缺乏系統(tǒng)化設(shè)計(jì)的改革方案。

二、監(jiān)所檢察改革的系統(tǒng)性缺陷

監(jiān)所檢察制度體系中巡回檢察、巡視檢察出現(xiàn)了功能重合，它們與派駐檢察的關(guān)系也出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)，需要我們?nèi)鎸徱暋?/p>

（一）巡視檢察與巡回檢察功能重合

通過對(duì)巡視檢察和巡回檢察功能的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，二者在預(yù)設(shè)功能上的差別是：巡視檢察是上級(jí)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)及其監(jiān)督的監(jiān)所的監(jiān)督，與紀(jì)委監(jiān)委巡視中以上對(duì)下的性質(zhì)相似，目的是通過發(fā)揮檢察一體化中上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督功能來實(shí)現(xiàn)監(jiān)所檢察職能；巡回檢察是一個(gè)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)本部對(duì)派駐檢察機(jī)構(gòu)及其監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督，目的是各個(gè)檢察院防止本單位派駐檢察機(jī)構(gòu)因長駐而因熟生腐、因熟生懶的問題。但是，因?yàn)閷?duì)二者的改革沒有同步進(jìn)行，巡回檢察和巡視檢察兩種制度出現(xiàn)了功能重合的問題。

一方面，巡回檢察中已經(jīng)存在上級(jí)對(duì)下級(jí)的巡視檢察功能。根據(jù)2021 年《規(guī)定》第九條：“省級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)組織實(shí)施對(duì)轄區(qū)內(nèi)監(jiān)獄、看守所的交叉巡回檢察，對(duì)看守所的交叉巡回檢察根據(jù)情況也可以由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院組織實(shí)施。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)全國的監(jiān)獄、看守所巡回檢察工作，可以采取隨機(jī)抽查等方式對(duì)各地巡回檢察工作情況進(jìn)行檢查?！苯徊嫜不貦z察實(shí)際上已經(jīng)具備了以上對(duì)下的巡視檢察功能，組織形式和檢察功能都與巡視檢察相同。

另一方面，巡視檢察也具有同級(jí)檢察院巡回檢察的功能。2012 年《意見》第六條規(guī)定：“巡視檢察組成員由本級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門工作人員組成，可以視情況邀請(qǐng)檢察技術(shù)部門工作人員或者抽調(diào)下級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門工作人員參加?！碑?dāng)下級(jí)人民檢察院監(jiān)所檢察部門工作人員參加時(shí)，巡視檢察組檢察的對(duì)象是同級(jí)執(zhí)行刑罰機(jī)構(gòu)和執(zhí)行檢察的同事，這時(shí)巡視檢察與巡回檢察的功能完全相同。兩種流動(dòng)性檢察制度的人員重合、功能重合，已經(jīng)完全沒有必要并存。

2015 年巡視檢察改革以后，當(dāng)時(shí)的主管領(lǐng)導(dǎo)提出：新的巡視檢察是和巡回檢察“有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展”，②袁其國：《我國刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望》。強(qiáng)調(diào)了改革后的巡視檢察具有巡回檢察和巡視檢察的雙重特征和有機(jī)結(jié)合。既然巡視檢察和巡回檢察二者要有機(jī)結(jié)合，二者的結(jié)構(gòu)調(diào)整是必然趨勢。隨著2018 年《人民檢察院組織法》的修訂，以派駐檢察為主的監(jiān)所檢察形式，逐漸過渡到“巡回+派駐”相結(jié)合的模式。③向德超：《實(shí)行巡回檢察是檢察方式的重大變革》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019 年1 月22 日，第3 版。巡視檢察這一重要的監(jiān)所檢察制度在實(shí)踐中已經(jīng)不再實(shí)際執(zhí)行。

多種監(jiān)所檢察形式并存會(huì)導(dǎo)致刑事執(zhí)行檢察部門司法責(zé)任制落實(shí)困難。在人民檢察院員額制改革的背景之下，一個(gè)檢察院的刑事執(zhí)行檢察部門人數(shù)不多，卻同時(shí)承擔(dān)多種執(zhí)行檢察職能。在這樣一種頂層設(shè)計(jì)中，監(jiān)所檢察監(jiān)督被分割成了多種內(nèi)容相似、功能相同的不同條塊，導(dǎo)致人員組成形式多樣、辦案人員可能扮演多種角色。這一方面會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行監(jiān)督職能膨脹，加劇人案矛盾；另一方面，由于力量分散、重復(fù)勞動(dòng)多，最終會(huì)導(dǎo)致辦案責(zé)任制難以落實(shí)。

（二）同級(jí)巡回檢察仍難實(shí)現(xiàn)“破熟”初衷

建立新巡回檢察制度的根本原因和目的是解決派駐檢察制度中監(jiān)督者與被監(jiān)督者相互熟悉而產(chǎn)生的問題，實(shí)踐中簡稱“破熟”。最高人民檢察院認(rèn)為，派駐的檢察人員與被監(jiān)督對(duì)象容易形成熟人關(guān)系，產(chǎn)生“因熟生腐、因熟生懶、見怪不怪”的問題。①記者：《最高檢：對(duì)監(jiān)獄看守所巡回檢察可避免因熟生腐等問題》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018 年10 月27 日，第1 版。派駐檢察人員熟悉監(jiān)獄工作情況“會(huì)出現(xiàn)對(duì)監(jiān)獄存在的問題熟視無睹的現(xiàn)象”。②侯亞輝：《以求極致標(biāo)準(zhǔn)深入推進(jìn)巡回檢察工作》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020 年3 月30 日，第3 版。改革者認(rèn)為監(jiān)督者與被監(jiān)督者長期在一起工作，會(huì)形成利益共同體和熟視無睹的疲憊心理，弱化監(jiān)督制約。

學(xué)者們也具體論證了“破熟”問題。有學(xué)者認(rèn)為，派駐檢察室在辦公場所等物質(zhì)條件上、工作開展上依賴于監(jiān)獄，監(jiān)獄檢察人員與監(jiān)管人員形成了一個(gè)互相熟識(shí)、利益相關(guān)的生態(tài)圈。③李?yuàn)^飛、王怡然：《監(jiān)獄檢察的三種模式》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第3 期。還有學(xué)者將派駐檢察的弊端概括為三個(gè)方面：一是“同化”問題，監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系密切，形成利益共同體，弱化了檢察監(jiān)督。二是派駐檢察人員“畫地為牢”的問題。派駐檢察人員由于長期獨(dú)立于本部，不愿讓所派檢察院插手管理。三是派駐檢察人員消極懈怠、工作滯后。由于遠(yuǎn)離院部，派駐檢察室對(duì)自己的工作要求不嚴(yán)。④李雅新：《檢察機(jī)關(guān)巡回派駐檢察制度初探》，《中國檢察官》2018 年第6 期?？梢?，學(xué)者們對(duì)因熟生腐、因熟生懶的問題也深感憂慮。

但是，從實(shí)踐運(yùn)行的情況來看，巡回檢察達(dá)不到“破熟”的目的，難以實(shí)現(xiàn)上述目的的根本原因在于檢察機(jī)關(guān)整體員額的限制，檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門人員太少。如青海省海南州檢察院內(nèi)設(shè)刑事執(zhí)行檢察處，轄區(qū)內(nèi)五縣檢察院均未設(shè)置刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)，由本院內(nèi)設(shè)偵查監(jiān)督科兼職履行刑事執(zhí)行檢察職責(zé)。海南州履行刑事執(zhí)行檢察工作職責(zé)的干警有10 名，其中，海南州院4 名、共和縣院2 名、貴德縣院1名、貴南縣院1 名、同德縣院1 名、興?？h院1 名。⑤海南州檢察院監(jiān)所檢察處：《海南州檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告》，《青海檢察》2017 年 第3 期。四川全省執(zhí)檢系統(tǒng)入額檢察官共341 名，除去省檢察院10 名以及市級(jí)檢察院（包括派出院）115 名員額，每個(gè)基層刑事執(zhí)行檢察部門平均僅有1.12 名入額檢察官。⑥林紅宇、鄭粉粉：《論司法改革對(duì)刑事執(zhí)行檢察部門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的影響及對(duì)策研究——以四川省檢察機(jī)關(guān)為例》，《中國檢察官》2018 年第9 期。刑事執(zhí)行檢察中，僅派駐檢察職能就需要1 名專門檢察官負(fù)責(zé)，導(dǎo)致除派駐檢察以外的刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)沒有專門檢察官負(fù)責(zé)。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，由于刑事執(zhí)行監(jiān)督部門人員數(shù)量很少，同為檢察院一個(gè)部門的派駐檢察人員和巡回檢察人員與監(jiān)獄都存在長期的工作聯(lián)系。2021 年《規(guī)定》第十七條規(guī)定，派駐檢察人員“每三年應(yīng)當(dāng)在刑事檢察等部門之間輪崗交流一次”。三年一次的內(nèi)部輪換，導(dǎo)致巡回檢察組的人員往往是過去在監(jiān)獄的派駐檢察人員，最終導(dǎo)致“破熟”無法實(shí)現(xiàn)。從理論邏輯來看，“因熟生腐、因熟生懶”是一個(gè)想當(dāng)然的推論。按此邏輯，檢察機(jī)關(guān)的批捕、公訴部門（現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)行“捕訴合一”，二者是一個(gè)部門）與公安機(jī)關(guān)是很好的協(xié)作關(guān)系，長期進(jìn)行警檢協(xié)調(diào)，也相互成了熟人，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督也成了擺設(shè)。為此，檢察機(jī)關(guān)通過批捕和公訴對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查監(jiān)督這一重大制度安排也可能需要重新調(diào)整。

總之，現(xiàn)行“派駐+巡回”的監(jiān)所檢察模式讓檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督部門有限的檢察人員輪流擔(dān)任巡回人員和派駐人員幾個(gè)角色，脫離現(xiàn)實(shí)、違背司法規(guī)律，往往導(dǎo)致形式主義、無效監(jiān)督。

（三）派駐檢察受到不應(yīng)有的弱化

2018 年《規(guī)定》在保留派駐檢察的基礎(chǔ)上，對(duì)派駐檢察制度作了改革，導(dǎo)致了派駐檢察面臨名存實(shí)亡的現(xiàn)實(shí)問題。這一《規(guī)定》要求“檢察室應(yīng)當(dāng)配備不少于一名檢察人員”“派駐監(jiān)獄檢察室檢察人員在檢察室工作時(shí)間每周不少于兩個(gè)工作日”。2021 年《規(guī)定》第十七條的規(guī)定使派駐檢察得到了加強(qiáng)。但是，弱化派駐檢察的整體趨勢并沒有改變。

其一，從2021 年《規(guī)定》第十七條“應(yīng)當(dāng)配備不少于二名檢察人員，其中至少一人為檢察官”的要求來看，只要有檢察室，就不可能一名檢察官都沒有，所謂“至少一人為檢察官”，其本意是精簡原來派駐檢察室的人員，將其調(diào)整到新設(shè)立的巡回檢察機(jī)構(gòu)，但其可能被理解為“一名檢察官也就夠了”。

其二，從2021 年《規(guī)定》第十七條“保證每個(gè)工作日都要有檢察人員在崗”的要求來看，這意味著派駐檢察機(jī)構(gòu)只有一名檢察官助理或者書記員駐守也就夠了。2019 年10 月1 日修訂實(shí)施的《檢察官法》第二條規(guī)定，“檢察官”包括“檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員和檢察員”。2021 年《規(guī)定》要求“每個(gè)工作日都要有檢察人員在崗”，這里沒有使用“檢察官”一詞，檢察人員可以不是檢察官，只要是檢察機(jī)關(guān)的工作人員即可。派駐檢察人員已經(jīng)弱化成了只有一名工作人員駐守監(jiān)所，這樣的做法難以完成2021 年《規(guī)定》第十五條所提到的六項(xiàng)艱巨任務(wù)，駐守在派駐檢察機(jī)構(gòu)的一個(gè)工作人員其實(shí)僅僅是一個(gè)聯(lián)絡(luò)人而已。

2018 年《規(guī)定》和2021 年《規(guī)定》所確立的派駐檢察改革方案是在“派駐取代巡回”改革失敗后，從實(shí)質(zhì)上弱化派駐檢察制度。雖然2021 年《規(guī)定》對(duì)派駐檢察有所強(qiáng)化，但力度仍然不夠，體現(xiàn)了改革設(shè)計(jì)者對(duì)派駐檢察的重視不夠。

三、監(jiān)所檢察改革的系統(tǒng)化方案

如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)所檢察的科學(xué)化、系統(tǒng)化，存在六種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)確立派駐檢察為主、巡回檢察為輔的模式。①白泉民：《監(jiān)獄改革背景下中國監(jiān)獄檢察制度的改革與完善》，《中國刑事法雜志》2009 年第8 期。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)確立巡回檢察為主、派駐檢察為輔的模式。②陳波、張文峰、劉利平：《以國家審計(jì)為視野重構(gòu)監(jiān)所檢察監(jiān)督模式》，《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2012 年第5 期。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)確立派駐檢察與巡回檢察并重的模式。③耿光明：《論我國檢察權(quán)在刑事執(zhí)行過程中的配置》，《法治研究》2007 年第10 期。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)確立完全形態(tài)的巡回檢察模式，即最高人民檢察院最初設(shè)想的“巡回取代派駐”的模式。④劉家華：《我國監(jiān)獄巡回檢察改革路徑選擇與制度構(gòu)建》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第1 期。第五種觀點(diǎn)是很特殊的“巡回派駐檢察模式”，即“由入額的檢察官為主體搭配檢察官辦案組，輪流對(duì)各監(jiān)管單位進(jìn)行派駐檢察”。⑤李雅新：《檢察機(jī)關(guān)巡回派駐檢察制度初探》。這種觀點(diǎn)的本質(zhì)是以派駐代替巡回，但派駐的檢察官在各監(jiān)管單位之間輪崗流動(dòng)。第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立派駐、巡回、巡視檢察三級(jí)一體的模式，⑥祝黎明、馮琦媛：《派駐、巡回、巡視檢察三級(jí)一體——對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)檢察方式的創(chuàng)新設(shè)想》，《上海法學(xué)研究》集刊2019 年第7 卷。即派駐檢察、巡回檢察、巡視檢察并行，但三種檢察形式由三級(jí)不同的檢察機(jī)關(guān)分別承擔(dān)：第一級(jí)為基層檢察院，只承擔(dān)派駐檢察職能；第二級(jí)為檢察分院（市、自治州級(jí)），只承擔(dān)對(duì)基層檢察院的巡回檢察職能，巡回檢察上提一級(jí)；第三級(jí)為省級(jí)檢察院，只承擔(dān)巡視檢察職能。

前述第一至第五種觀點(diǎn)最大的問題是，只討論巡回檢察和派駐檢察之間的關(guān)系，不涉及兩種流動(dòng)性檢察之間的關(guān)系調(diào)整，存在嚴(yán)重缺陷。筆者基本同意第六種觀點(diǎn)中將巡回檢察與巡視檢察納入流動(dòng)性檢察通盤考慮的思維方法。但這種觀點(diǎn)主張地市級(jí)檢察院設(shè)置巡回檢察職能、省級(jí)檢察院設(shè)置巡視檢察職能，對(duì)巡回檢察與巡視檢察的功能重復(fù)問題沒有足夠重視。

本文提出的監(jiān)所檢察系統(tǒng)化方案是：保留和加強(qiáng)派駐檢察，實(shí)行巡回檢察上提一級(jí)，合并巡回檢察和巡視檢察，統(tǒng)稱為“巡回檢察”，具體方案和理由如下。

（一）保留和加強(qiáng)各級(jí)派駐檢察

我國派駐檢察制度優(yōu)勢明顯，也存在一些問題，但這是改革中的問題?！拔覈鴻z察機(jī)關(guān)創(chuàng)造性地采取了將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)所檢察部門派駐到監(jiān)獄內(nèi)部的方式”，①李?yuàn)^飛、王怡然：《監(jiān)獄檢察的三種模式》。派駐檢察具有“全程性、親歷性、及時(shí)性”的特征，②祝黎明、馮琦媛：《派駐、巡回、巡視檢察三級(jí)一體——對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)檢察方式的創(chuàng)新設(shè)想》。設(shè)置派駐檢察的初衷是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的“即時(shí)性和便利性”。③李?yuàn)^飛、王怡然：《監(jiān)獄檢察的三種模式》。同步、即時(shí)的檢察監(jiān)督，是暫時(shí)、非同步的其他監(jiān)督形式無法代替的。其優(yōu)勢可以概括為三個(gè)方面：同步性、專業(yè)性、全面性。

從同步性來看，派駐檢察的特點(diǎn)是在監(jiān)管場所設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，派駐檢察人員日常工作均在監(jiān)管場所進(jìn)行，通過每日深入學(xué)習(xí)、勞動(dòng)和生活的三個(gè)場所和活動(dòng)區(qū)域（即“三大現(xiàn)場”）例行檢察、會(huì)見檢察、出入監(jiān)所檢察、檔案查閱、情況征詢等形式，確保監(jiān)督范圍的全面性，從而對(duì)刑罰執(zhí)行進(jìn)行全程監(jiān)督。

從專業(yè)性來看，對(duì)監(jiān)所的人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等雖然也能發(fā)揮其特有的作用，但嚴(yán)格來說都是外行人的監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是政法機(jī)關(guān)，檢察監(jiān)督是深入內(nèi)部的同步專業(yè)監(jiān)督。非專業(yè)的監(jiān)督表面上很客觀、公正，但并不嚴(yán)格，就像媒體對(duì)司法的監(jiān)督一樣，批評(píng)可以是尖銳、大膽的，但有可能是情緒化、表面化的。而檢察監(jiān)督是內(nèi)行對(duì)內(nèi)行、專業(yè)對(duì)專業(yè)的監(jiān)督。

從全面性來看，派駐檢察監(jiān)督內(nèi)容廣泛。2015 年《決定》提出對(duì)刑事執(zhí)行檢察部門辦理的減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督、羈押必要性審查、查辦職務(wù)犯罪、被監(jiān)管人死亡檢察等案件，都納入檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。根據(jù)2021 年《規(guī)定》第十五條，派駐檢察官的“重點(diǎn)工作”包括以下內(nèi)容：對(duì)罪犯收監(jiān)、出監(jiān)、計(jì)分考核、立功獎(jiǎng)懲等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)監(jiān)獄特殊崗位罪犯選用、老病殘罪犯認(rèn)定等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)監(jiān)獄教育改造活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；辦理或者協(xié)助辦理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督；辦理或者協(xié)助辦理事故檢察。派駐檢察復(fù)雜的工作內(nèi)容體現(xiàn)了監(jiān)督的全面性，也可以證明其工作內(nèi)容不能用流動(dòng)性檢察形式替代，需要派駐檢察人員才能完成。如監(jiān)獄日常的計(jì)分考核工作和監(jiān)獄會(huì)議的列席只有常駐人員才能完成，不可能等到巡回檢察人員的定期來訪日進(jìn)行。一名檢察人員進(jìn)行監(jiān)所監(jiān)督，很難完成現(xiàn)場、同步的監(jiān)督，體現(xiàn)不出派駐檢察的優(yōu)勢。

派駐檢察制度是歷史與經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物?！芭神v檢察是我們國家有別于世界其他任何國家的一項(xiàng)獨(dú)具特色的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督方法?！雹芾钛判拢骸稒z察機(jī)關(guān)巡回派駐檢察制度初探》。監(jiān)獄社會(huì)巡視制度是西方國家監(jiān)獄監(jiān)督的最主要的法定監(jiān)督形式，其優(yōu)點(diǎn)是向全社會(huì)開放，其缺點(diǎn)是走馬觀花式的監(jiān)督缺乏專業(yè)性。⑤高一飛、李慧：《國際規(guī)則視野下的監(jiān)獄獨(dú)立巡視制度》。而中國派駐檢察制度的特點(diǎn)是用公權(quán)力監(jiān)督另一種公權(quán)力，因而具有程序性、強(qiáng)制性，是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)舉，也具有西方國家對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行的社會(huì)監(jiān)督所不具有的特殊作用。

派駐檢察至今走過了60 多年的歷程，是行得通、真管用、有效率的制度。在監(jiān)所這樣一個(gè)封閉的地方，只有派駐檢察制度才能做到讓執(zhí)法者在監(jiān)管囚犯的同時(shí)，自己也受到監(jiān)督；只有同步監(jiān)督，才能讓囚犯人權(quán)保障中的問題得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)。同步、專業(yè)的派駐檢察監(jiān)督，與西方國家對(duì)監(jiān)獄的社會(huì)監(jiān)督方式相比具有特殊的優(yōu)勢，是中國特色社會(huì)主義檢察制度的產(chǎn)物，是囚犯人權(quán)保障制度的中國方案，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善這一制度。

前述第六種觀點(diǎn)雖然主張保留派駐檢察組織，但提出只在基層檢察機(jī)關(guān)設(shè)置派駐檢察機(jī)構(gòu)。①祝黎明、馮琦媛：《派駐、巡回、巡視檢察三級(jí)一體——對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)檢察方式的創(chuàng)新設(shè)想》。這種設(shè)想不符合現(xiàn)實(shí)要求，因?yàn)楸O(jiān)所的級(jí)別存在各種層次，需要同級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行派駐監(jiān)督。首先，最高人民檢察院有必要設(shè)立派駐檢察機(jī)構(gòu)。最高人民檢察院第五檢察廳還設(shè)有駐公安部秦城監(jiān)獄檢察室和駐司法部燕城監(jiān)獄檢察室，②孟亞旭：《捕訴合一：最高檢內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)全新亮相》，《北京青年報(bào)》2019 年1 月4 日，第8 版。因?yàn)楸O(jiān)獄分屬公安部和司法部兩個(gè)中央最高司法機(jī)關(guān)，只有最高人民檢察院才能監(jiān)督。其次，省一級(jí)檢察機(jī)關(guān)也有必要設(shè)立派駐檢察室。因?yàn)槭∫患?jí)司法廳有自己管理的監(jiān)獄，省一級(jí)公安廳也有自己的看守所。再次，地市一級(jí)檢察機(jī)關(guān)也需要設(shè)立派駐檢察機(jī)構(gòu)。有些地方如成都市，已經(jīng)取消了基層公安機(jī)關(guān)的看守所職能，統(tǒng)一設(shè)立成都市看守所，這種情況下由某一個(gè)基層檢察院進(jìn)行派駐監(jiān)督，級(jí)別上不對(duì)應(yīng)。基于以上理由，由基層檢察院承擔(dān)對(duì)所有監(jiān)所的派駐檢察工作顯然是不合適的，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)設(shè)立派駐檢察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)對(duì)同級(jí)別監(jiān)所的檢察監(jiān)督職能。

2018 年《規(guī)定》和2021 年《規(guī)定》都保留了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的派駐檢察制度，這是明智的選擇。2021 年《規(guī)定》與2018 年《規(guī)定》相比，加強(qiáng)了派駐檢察，這是重大的進(jìn)步。但是，與派駐檢察的重大意義相比，現(xiàn)有的必須派駐二名檢察人員（至少一人為檢察官）、每個(gè)工作日都要有檢察人員在崗的做法仍然不科學(xué)。

本文建議，將現(xiàn)有的二名檢察人員（至少一人為檢察官）、每個(gè)工作日都要有檢察人員在崗修改為“四名檢察人員（至少一人為檢察官）、每日都要有二名以上檢察人員在崗”。原因在于，節(jié)假日往往是監(jiān)所的高度戒備時(shí)期，需要檢察人員在崗，所以不能以“工作日”作為在崗的標(biāo)準(zhǔn)；派駐檢察機(jī)構(gòu)同步觀看監(jiān)所的監(jiān)控錄像，需要一人每日值班，一人在崗難以承擔(dān)觀看錄像以外的其他工作。另外，2012 年《規(guī)定》第二十七條作為對(duì)派駐檢察制度的重大改革，在《人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定》中附帶規(guī)定，必然出現(xiàn)也已經(jīng)出現(xiàn)內(nèi)容不全面、不系統(tǒng)、不科學(xué)的情況，有必要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺(tái)新的規(guī)定來全面規(guī)范派駐檢察制度。

（二）巡回檢察上提一級(jí)

上提一級(jí)后的巡回檢察只在地市級(jí)以及分院以上的檢察機(jī)關(guān)設(shè)立巡回檢察機(jī)構(gòu)，基層檢察院只有派駐檢察職能，不再有巡回檢察職能，即以“上級(jí)巡回+本級(jí)派駐”的方式進(jìn)行監(jiān)所監(jiān)督。

上提一級(jí)的巡回檢察形成了以上對(duì)下的監(jiān)督模式。巡回檢察上提一級(jí)以后，與過去的巡視檢察相似，只負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)所檢察對(duì)象和監(jiān)所檢察工作進(jìn)行巡回檢察，具有指向的對(duì)下性。巡回檢察針對(duì)的下級(jí)可以是下一級(jí)，也可以是任何下級(jí)，根據(jù)需要，最高人民檢察院可以對(duì)基層監(jiān)所及其同級(jí)派駐檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行巡回檢察。

巡回檢察上提一級(jí)符合效率原則。巡回檢察上提一級(jí)后，巡回檢察不再是同級(jí)的一對(duì)一形式，而是以點(diǎn)對(duì)面的形式，節(jié)約了司法資源?！把不亍币辉~最早來源于英國上訴法院的巡回法院，它是由法官臨時(shí)組成巡回法庭到各地去處理國王收到的對(duì)各地基層法院的投訴。后來，交通不便時(shí)代的美國聯(lián)邦大法官坐著馬車巡回全國接待上訴。③傅郁林：《最高人民法院巡回法庭的職能定位與權(quán)威形成》，《中國法律評(píng)論》2014 年第4 期。從司法史上巡回一詞的習(xí)慣用法來看，它是以上對(duì)下、一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)多個(gè)機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性監(jiān)督。同級(jí)巡回檢察只是本院執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)刑罰執(zhí)行和本院派駐檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，工作內(nèi)容上與派駐檢察具有重復(fù)性，而且是一對(duì)一的，而上提一級(jí)的巡回檢察組織無論是對(duì)刑罰執(zhí)行的監(jiān)督還是對(duì)派駐檢察工作的監(jiān)督，都不存在內(nèi)容上的重復(fù)性?；鶎臃ㄔ罕O(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)人員少，承擔(dān)派駐檢察與巡回檢察雙重職能，會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)人案矛盾的問題。在市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)設(shè)立巡回檢察機(jī)構(gòu)，對(duì)所轄的下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)所檢察工作進(jìn)行流動(dòng)監(jiān)督，避免了一對(duì)一的本級(jí)巡回檢察制度所帶來的人案矛盾問題。

根據(jù)2021 年《規(guī)定》，我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層看守所的巡回檢察上提一級(jí)（見表1）。該《規(guī)定》沒有再規(guī)定基層檢察院的巡回檢察權(quán)，對(duì)基層看守所的巡回檢察由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院組織。但遺憾的是，對(duì)于監(jiān)獄，仍然由設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院或者刑事執(zhí)行派出檢察院進(jìn)行常規(guī)巡回檢察。由于監(jiān)獄是省級(jí)監(jiān)獄局的下屬機(jī)構(gòu)，派駐檢察機(jī)構(gòu)也是由同一檢察院派出，因此，對(duì)監(jiān)獄的常規(guī)巡回檢察沒有能夠體現(xiàn)以上對(duì)下；另外，市級(jí)公安機(jī)關(guān)也有可能設(shè)置看守所（如成都市看守所），對(duì)設(shè)區(qū)的市級(jí)看守所的巡回檢察也由該市的檢察機(jī)關(guān)完成?？梢?，我們對(duì)監(jiān)所巡回檢察只實(shí)現(xiàn)了部分的“以上對(duì)下”。為此，本文主張對(duì)監(jiān)所的常規(guī)巡回檢察全面上提一級(jí)，即在肯定基層檢察機(jī)關(guān)沒有巡回檢察權(quán)的情況下，設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院或者刑事執(zhí)行派出檢察院對(duì)基層檢察院派駐監(jiān)督的看守所進(jìn)行巡回檢察，省級(jí)檢察院對(duì)設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院或者刑事執(zhí)行派出檢察院派駐監(jiān)督的監(jiān)獄、看守所進(jìn)行巡回檢察，最高人民檢察院對(duì)省級(jí)檢察院派駐監(jiān)督的監(jiān)所進(jìn)行巡回檢察。

表1 2021 年《規(guī)定》中對(duì)監(jiān)所進(jìn)行巡回檢察的主體與對(duì)象對(duì)應(yīng)表

巡回檢察上提一級(jí)，可以體現(xiàn)權(quán)威性和中立性。現(xiàn)行巡回檢察制度實(shí)施程序的特點(diǎn)是巡回檢察要監(jiān)督刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也檢查本院派駐檢察機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)獄的監(jiān)督情況。巡回檢察上提一級(jí)后，新設(shè)立的巡回檢察是上級(jí)對(duì)下級(jí)派駐檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督，也是對(duì)下級(jí)派駐檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的檢查，其權(quán)威性和中立性將得到更大的提升。

（三）巡視檢察并入巡回檢察

上提一級(jí)的巡回檢察應(yīng)當(dāng)完全合并巡視檢察。巡視檢察是與巡回檢察一樣的專門針對(duì)監(jiān)獄等監(jiān)所進(jìn)行的上級(jí)巡視監(jiān)督制度，巡視檢察和巡回檢察除了形式不一樣，監(jiān)督的目的和對(duì)象完全相同。巡視檢察從監(jiān)所檢察形式中淡出是歷史必然。合并后的巡回檢察可吸收巡視檢察的功能，建立以下機(jī)制。

第一，擴(kuò)大適用范圍。2021 年《規(guī)定》第四十八條要求“對(duì)社區(qū)矯正等其他刑事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行巡回檢察，參照本規(guī)定執(zhí)行”。因此，巡回檢察對(duì)象不僅包括監(jiān)獄、看守所，財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行等所有執(zhí)行檢察工作也已經(jīng)被納入巡回檢察范圍。新的巡回檢察工作的適用范圍仍然包括：監(jiān)督下級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)監(jiān)督的所有刑事執(zhí)行活動(dòng)；檢查下級(jí)人民檢察院自身的刑事執(zhí)行監(jiān)督工作。但是，“參照”的具體方式和程序，還需要進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施機(jī)制，如對(duì)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行工作的巡回檢察，由于其執(zhí)行方式和程序的特殊性，有必要制定區(qū)別于監(jiān)所巡回檢察的專門巡回檢察實(shí)施程序。

第二，優(yōu)化具體監(jiān)督方式，即每年都要巡回檢察所有的監(jiān)管場所和執(zhí)行活動(dòng)。2021 年《規(guī)定》要求對(duì)監(jiān)所的常規(guī)巡回檢察“每年至少一次”，其吸收原來同級(jí)巡回檢察的優(yōu)點(diǎn)，不再是抽樣檢察，同時(shí)輔之以交叉、專門、機(jī)動(dòng)巡回檢察，基本實(shí)現(xiàn)了巡回檢察全覆蓋。但是，巡回檢察形式多樣、內(nèi)容重疊，不便于實(shí)踐中理解和掌握，如專門巡回檢察、機(jī)動(dòng)巡回檢察就存在內(nèi)容重復(fù)的問題。其實(shí)，我們完全可以學(xué)習(xí)中國共產(chǎn)黨巡視制度的做法，①《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第十六條規(guī)定：“派出巡視組的黨組織可以根據(jù)工作需要，針對(duì)所轄地方、部門、企事業(yè)單位的重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)問題或者巡視整改情況，開展機(jī)動(dòng)靈活的專項(xiàng)巡視?！痹诔Ｒ?guī)巡視之外，設(shè)置專項(xiàng)巡視。新設(shè)計(jì)的巡回檢察只有兩種形式：常規(guī)巡回檢察和專項(xiàng)巡回檢察。在每年一定次數(shù)的常規(guī)巡回檢察之外，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)發(fā)現(xiàn)的專門問題進(jìn)行專項(xiàng)巡回檢察。

四、結(jié)語

本文建議的監(jiān)督檢察系統(tǒng)化改革方案，是在充分肯定派駐檢察與流動(dòng)性檢察的改革成果的前提下，在尊重檢察職能和員額制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上提出的系統(tǒng)性、整體性改革方案。刑事執(zhí)行檢察工作只是檢察工作十大業(yè)務(wù)之一。鑒于檢察人員編制整體有限，監(jiān)所檢察只有進(jìn)行系統(tǒng)化改革，才能協(xié)調(diào)整合監(jiān)所檢察各種形式和監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督質(zhì)量和效率的全面提升。

在勞教場所撤除后，目前我國有3476 個(gè)監(jiān)獄和看守所②袁其國：《我國刑事執(zhí)行檢察的回顧與展望》。需要檢察監(jiān)督，在派駐檢察不能弱化、刑事執(zhí)行檢察人員有限的前提下，巡回檢察上提一級(jí)并合并巡視檢察之后，雖然整合了一些力量和資源，但刑事執(zhí)行檢察工作仍然面臨很多問題。

巡回檢察上提一級(jí)以后，市級(jí)以上人民檢察院刑事執(zhí)行監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立巡回檢察辦公室，負(fù)責(zé)巡回檢察組的人員安排、工作部署、工作總結(jié)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、巡回檢察報(bào)告和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布，實(shí)現(xiàn)巡回檢察的檢務(wù)公開。派駐檢察要改革派駐機(jī)構(gòu)的工作方式，通過智慧檢察加強(qiáng)派駐檢察、完善監(jiān)督方式、加強(qiáng)與檢察院本部的聯(lián)系，同時(shí)全面接受本部的領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)巡回檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。