郝亞光

一、問(wèn)題提出及文獻(xiàn)梳理

代表性和問(wèn)責(zé)制是民主的核心要素。作為理想型完美政府的代議制政府，①密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，2009 年版，第34 頁(yè)。對(duì)公眾負(fù)責(zé)是其應(yīng)有之義。然而，任何官僚制行政總是傾向于排斥公眾，利用自身優(yōu)勢(shì)盡可能隱匿相關(guān)信息，以免行動(dòng)受到批評(píng)。②韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（第2 卷），閻克文譯，上海：上海人民出版社，2010 年版，第1132 頁(yè)。特別是在政治上成功生存的政治家和公職人員，更善于逃避責(zé)任，為不受歡迎的行動(dòng)或決定提供各種解釋以避免受到指責(zé)，③McGraw K.M.，“Avoiding blame：An experimental investigation of political excuses and justifications”，British Journal of Politi?cal Science，1990，20(1).甚至利用自己的專業(yè)知識(shí)系統(tǒng)地誤導(dǎo)立法者，并得出完全相反的結(jié)論。④Lupia A.，McCubbins M.D.，“Learning from oversight：Fire alarms and police patrols reconstructed”，JL Econ.&Org.，1994，10.在西方式民主的政治實(shí)踐中，不但產(chǎn)生了限制議程、重設(shè)議程、互相推諉、行為慣性等具體避責(zé)技術(shù)，⑤Weaver R.K.，“The politics of blame avoidance”，Journal of public policy，1986.而且形成了機(jī)構(gòu)策略、表象策略和政策策略等避責(zé)策略，①Hood C.，“What happens when transparency meets blame-avoidance？”，Public Management Review，2007，9(2).Dubnick，Melvin，Clarifying Accountability：An Ethical Theory Framework，In Public Sector Ethics：Finding and Implementing Values (Routledge Studies in Governance and Public Policy)，edited by Charles Sampford，Noel Preston，and C.-A Bois.New York：Federation Press，1998:pp.68–81.還出現(xiàn)了動(dòng)態(tài)選擇的避責(zé)模型。②Hood C.，Jennings W.，Copeland P.，“Blame avoidance in comparative perspective：Reactivity，staged retreat and effica?cy”，Public Administration，2016，94(2).蔡永順基于大量中國(guó)案例的研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)政府公務(wù)人員與西方國(guó)家一樣有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)規(guī)避指責(zé)和懲罰。其中，封鎖信息渠道、逃避責(zé)任（找替罪羊）、動(dòng)員社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是其常用手段。③Cai Y.，State and agents in China：Disciplining government officials，Stanford University Press，2014：p.137.隨著地方政府改革創(chuàng)新的推動(dòng)，不但出現(xiàn)了下級(jí)官員向上級(jí)的反向避責(zé)，④鄧大才：《反向避責(zé)：上位轉(zhuǎn)嫁與逐層移責(zé)——以地方政府改革創(chuàng)新過(guò)程為分析對(duì)象》，《理論探討》2020 年第2 期。而且衍生出府際聯(lián)合的避責(zé)，⑤李曉飛：《行政發(fā)包制下的府際聯(lián)合避責(zé)：生成、類型與防治》，《中國(guó)行政管理》2019 年第10 期。避責(zé)現(xiàn)象不斷滋生蔓延。⑥倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018 年第5 期。然而，在河長(zhǎng)制推行過(guò)程中，地方政府（主官）不但沒(méi)有逃避責(zé)任，反而主動(dòng)邀請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督。如：蘇州市吳江區(qū)在河長(zhǎng)制公示牌的基礎(chǔ)上，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”為河湖制作了“電子身份證”，方便民眾監(jiān)督治水進(jìn)度；貴州省從江縣自主研發(fā)“巡河寶”新媒體平臺(tái)，方便當(dāng)?shù)孛癖姳O(jiān)督河長(zhǎng)履職；天津市、云南大理州、上海市閔行區(qū)主動(dòng)向社會(huì)招募河長(zhǎng)制社會(huì)監(jiān)督員甚至組建社會(huì)監(jiān)督團(tuán)，自愿接受社會(huì)的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)。這種自我強(qiáng)加的問(wèn)責(zé)——超越法律要求的做法，在其他國(guó)家也有類似違背常理的現(xiàn)象，西方學(xué)者對(duì)此做了探索性研究，認(rèn)為其發(fā)生的邏輯有二。

一是道德推動(dòng)的適當(dāng)性邏輯。問(wèn)責(zé)制不僅是一種機(jī)制，更是一種美德。⑦Bovens M.，“Two Concepts of Accountability：Accountability as a Virtue and as a Mechanism”，West European Politics，2010，33(5).政府組織與地方主官在“遵循被社會(huì)認(rèn)為是正常的、真實(shí)的、正確的或者好的規(guī)定，不考慮后果和預(yù)期的效用”⑧March J.G.，Olsen J.P.，“The logic of appropriateness”，In Goodin,Robert E.(ed.), The Oxford handbook of political science,Oxford University Press,2011:p.478.的適當(dāng)性邏輯下，主動(dòng)接受問(wèn)責(zé)，甚至“專門請(qǐng)”社會(huì)問(wèn)責(zé)。馬奇和奧爾森發(fā)現(xiàn)，為解決委托人與代理人之間監(jiān)視的困難，通過(guò)對(duì)等的、相互控制的授權(quán)，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)性的期望并不全面。以互惠為條件的信任，僅僅是在政治中的延伸。事實(shí)上，與政治機(jī)構(gòu)授權(quán)相關(guān)的信任就像勞動(dòng)分工本身一樣，不是一個(gè)明確的契約，而是一個(gè)適當(dāng)行為的規(guī)則。⑨March J.G.，Olsen J.P.，Rediscovering institutions，Simon and Schuster，2010：p.27.這種適當(dāng)性行為背后的邏輯，本質(zhì)上是價(jià)值觀對(duì)行為的道德約束。在諾齊克看來(lái)，道德的能動(dòng)性主要體現(xiàn)在道德推力與道德拉力兩個(gè)方面。所謂道德推力，是指?jìng)€(gè)體的價(jià)值觀對(duì)自身行為的要求。如我要做一個(gè)“好人”或有道德的人。所謂道德拉力，是指他人價(jià)值觀對(duì)我的行為的期待。別人希望我要做一個(gè)“好人”或有道德的人。⑩Nozick R.，Philosophical explanations，Harvard University Press，1981：p.401.當(dāng)?shù)赖峦屏Υ笥诨虻扔诘赖吕r(shí)，道德推動(dòng)的適當(dāng)性邏輯便開(kāi)始發(fā)揮作用，即問(wèn)責(zé)的自愿性道德行為發(fā)生。為更容易理解道德理論下自愿性問(wèn)責(zé)的行為邏輯，杜布尼克在諾齊克的基礎(chǔ)上建構(gòu)了責(zé)任的倫理學(xué)分析框架。杜布尼克將道德視為一項(xiàng)制度，從法律、組織、專業(yè)和政治四個(gè)維度研究發(fā)現(xiàn)，問(wèn)責(zé)制度下法律體系、政府組織回應(yīng)性、公務(wù)員的責(zé)任感以及政治回應(yīng)性僅僅是道德拉力的表現(xiàn)，而法律意識(shí)的內(nèi)化、政府組織的主動(dòng)性回應(yīng)、公務(wù)員的忠誠(chéng)和政治的主動(dòng)性回應(yīng)構(gòu)成了道德的推力。?Hood C.，“What happens when transparency meets blame-avoidance？”，Public Management Review，2007，9(2).Dubnick，Melvin，Clarifying Accountability：An Ethical Theory Framework，In Public Sector Ethics：Finding and Implementing Values (Routledge Studies in Governance and Public Policy)，edited by Charles Sampford，Noel Preston，and C.-A Bois.New York：Federation Press，1998:pp.68–81.道德推力與道德拉力共同作用形成的自愿問(wèn)責(zé)，便是“適當(dāng)性邏輯”作用的結(jié)果。

二是立法威脅下的結(jié)果性邏輯。庫(kù)普認(rèn)為公共組織之所以選擇自愿問(wèn)責(zé)制，除了適當(dāng)性邏輯，還有因立法性威脅作出的反應(yīng)。①Koop C.，“Theorizing and explaining voluntary accountability”，Public Administration，2014，92(3).為衡量公共組織問(wèn)責(zé)自愿性程度的差異，庫(kù)普利用荷蘭103 個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)自愿問(wèn)責(zé)數(shù)據(jù)，借用線性回歸最小平方模型和有序logit 模型檢驗(yàn)5 種自愿性問(wèn)責(zé)假設(shè)的影響因素，發(fā)現(xiàn)：1.公共組織處理政治上的問(wèn)題越突出，越傾向于承諾自愿承擔(dān)責(zé)任，以便先發(fā)制人地制定更多的法律規(guī)定。2.相較于負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的公共組織而言，提供公共服務(wù)的公共組織更注重民眾的反饋，更愿意主動(dòng)接受問(wèn)責(zé)，一方面是為了縮小公共服務(wù)的提供者與消費(fèi)者之間的距離，另一方面是迫于政治家們要求其及時(shí)回應(yīng)民眾問(wèn)責(zé)的壓力。3.鑒于公共資金使用合法性、高效性和有效性要求，②Bovens M.，“Analysing and assessing accountability：A conceptual framework”，European law journal，2007，13(4).依靠政府供資的公共組織必然比依靠私營(yíng)部門供資的公共組織更傾向于主動(dòng)性問(wèn)責(zé)；對(duì)公共資金使用負(fù)責(zé)的政治家們也更關(guān)心政府資助組織的財(cái)務(wù)管理及問(wèn)責(zé)制的實(shí)施。4.雖然依據(jù)私法設(shè)立的公共組織在獲得政府授權(quán)時(shí)擁有與依據(jù)公法設(shè)立的公共組織相似的公共權(quán)力，但民眾并不認(rèn)同其為政府組織。③Schroten K.，De overheidsstichting op het niveau van de centrale overheid，Universiteit Utrecht,2000.同時(shí)，政治家們則認(rèn)為依據(jù)公法設(shè)立的公共組織比私法組織更應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。5.一個(gè)公共組織存續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，提供自愿性問(wèn)責(zé)的必要性、積極性越低；對(duì)于年輕的公共組織而言，更需要提供自愿性問(wèn)責(zé)。④Stinchcombe A.L.，“Organizations and social structure”，Handbook of organizations，1965，44(2).

然而，在委托代理理論家們看來(lái)，為規(guī)避代理人不忠實(shí)追求委托人利益的風(fēng)險(xiǎn)而建立的問(wèn)責(zé)制，不論采用什么樣的問(wèn)責(zé)方式（強(qiáng)制或自愿），均會(huì)對(duì)代理人產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)于代理人在問(wèn)責(zé)負(fù)面影響下的真實(shí)動(dòng)機(jī)，自愿性問(wèn)責(zé)的實(shí)證性研究有所不足。若僅因?yàn)榱⒎ㄍ{的外部壓力，才產(chǎn)生“自愿性問(wèn)責(zé)”，菲爾普對(duì)問(wèn)責(zé)“自愿性”的真實(shí)性提出了質(zhì)疑。⑤Philp M.，“Delimiting democratic accountability”，Political Studies，2009，57(1).鑒于自愿性問(wèn)責(zé)理論研究的不足，卡斯滕通過(guò)對(duì)荷蘭與比利時(shí)12 個(gè)政治問(wèn)責(zé)典型案例的比較研究，發(fā)掘了代理人在現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治環(huán)境中自愿性問(wèn)責(zé)行為的驅(qū)動(dòng)因素和形式（見(jiàn)表1）。⑥Karsten N.，“Scrutinize me，please! The drivers，manifestations and implications of accountability-seeking behaviour”，Pub?lic administration，2015，93(3).本文擬借助卡斯滕研究自愿性問(wèn)責(zé)動(dòng)機(jī)的成果，從民主制度與行為策略兩個(gè)維度對(duì)中國(guó)河長(zhǎng)制中出現(xiàn)自愿性問(wèn)責(zé)行為的“自愿性”動(dòng)因作進(jìn)一步剖析。

二、自愿性問(wèn)責(zé)的內(nèi)生動(dòng)力：人民民主的制度需求

在現(xiàn)代民主社會(huì)，世界各國(guó)與政府業(yè)已形成“為民負(fù)責(zé)”的共識(shí)，并為此許下承諾。為履行這一承諾，各國(guó)政府采用了不同的民主制度、民主形式和民主手段。特別是在人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義中國(guó)，人民不僅擁有國(guó)家的一切權(quán)力，而且在國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的方方面面發(fā)揮當(dāng)家做主的作用。以追求善治為目標(biāo)的政府，愿意向民眾提供自身行為的信息和解釋，并可能因此被問(wèn)責(zé)乃至受到制裁，是人民民主制度發(fā)展的內(nèi)在要求。

（一）公開(kāi)：主權(quán)在民的問(wèn)責(zé)要求

在中國(guó)，一切權(quán)力屬于人民，一切權(quán)力來(lái)自人民，人民是國(guó)家的真正主人，通過(guò)人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的權(quán)力。由人民代表大會(huì)制度產(chǎn)生的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，是一個(gè)“完善的政府的理想類型”。這種理想類型便是“全體人民或一大部分人民通過(guò)由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)，這種權(quán)力在每一種政體都必定存在于某個(gè)地方。他們必須完全握有這個(gè)最后的權(quán)力。無(wú)論什么時(shí)候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動(dòng)的主人”。①密爾：《代譯制政府》，汪瑄譯，第65 頁(yè)。這種代議制政體，既能保證人民始終控制公共權(quán)力，又能實(shí)現(xiàn)政府管理的善治，其奧妙在于公共權(quán)力的兩次委托授權(quán)，即“通過(guò)代議制實(shí)現(xiàn)了政治權(quán)力的所有權(quán)（人民）和使用權(quán)（議會(huì)）的分離，通過(guò)官僚制實(shí)現(xiàn)了政府權(quán)力控制權(quán)（議會(huì)）和具體事務(wù)操作權(quán)（官僚）的分離”。②王彩波：《西方政治思想史：從柏拉圖到約翰·密爾》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004 年版，第47 頁(yè)。

各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、政治領(lǐng)導(dǎo)人以及公務(wù)人員作為代理人，要么對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)（委托機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)，要么對(duì)委托其職權(quán)的上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。囿于種種原因，委托代理關(guān)系常常出現(xiàn)代理問(wèn)題。為限制委托人行使自由裁量權(quán)，③Philp M.，“Delimiting democratic accountability”，Political Studies，2009，57(1).確保代理人忠實(shí)于委托人，④Broadbent J.，Laughlin R.，“Control and legitimation in government accountability processes：the private finance initiative in the UK”，Critical perspectives on accounting，2003，14(1-2).問(wèn)責(zé)制便應(yīng)運(yùn)而生。問(wèn)責(zé)制得以實(shí)現(xiàn)的前提是代理人向委托人提供必要的行為信息和說(shuō)明。如政府的支出必須獲得公民的同意且履行正當(dāng)程序，資源的利用不但要有效，而且要達(dá)到預(yù)期結(jié)果。⑤周亞越：《行政問(wèn)責(zé)制研究》，北京：中國(guó)檢察出版社，2006 年版，第285 頁(yè)。作為涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)的河湖管理保護(hù)，不僅關(guān)乎綠色發(fā)展理念的落實(shí)，而且影響生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，⑥《中國(guó)政策匯編2016》編寫組編：《中國(guó)政策匯編》2016 年第1 卷，北京：中國(guó)言實(shí)出版社，2017 年版，第409 頁(yè)。需要各級(jí)政府及公務(wù)人員及時(shí)向公眾說(shuō)明水環(huán)境治理的進(jìn)度與成效，更需要“堅(jiān)持以公開(kāi)促公正、以透明保廉潔，增強(qiáng)主動(dòng)公開(kāi)、主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，讓暗箱操作沒(méi)有空間”。⑦《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第149 頁(yè)。為此，在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）和水利部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）〉的通知》中明確要求，既要“加強(qiáng)同級(jí)黨委政府督察督導(dǎo)、人大政協(xié)監(jiān)督、上級(jí)河長(zhǎng)對(duì)下級(jí)河長(zhǎng)的指導(dǎo)監(jiān)督”，也要“運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，拓展、暢通監(jiān)督渠道，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督”。

（二）透明：權(quán)力實(shí)現(xiàn)的問(wèn)責(zé)條件

在密爾看來(lái)，代議制政府的優(yōu)點(diǎn)在于“允許所有各階級(jí)的人最廣泛地參與具體的司法和行政事務(wù)……尤其是通過(guò)最大可能的公開(kāi)自由討論”。⑧密爾：《代譯制政府》，汪瑄譯，第82 頁(yè)。公民廣泛參與國(guó)家權(quán)力、開(kāi)展公開(kāi)自由討論的前提在于知情權(quán)。公民能否輕松而準(zhǔn)確地獲取和掌握各級(jí)政府公權(quán)力的相關(guān)信息，取決于信息的透明度。因此，詹姆斯·麥迪遜早在1822 年便宣稱：“一個(gè)沒(méi)有大眾信息或者沒(méi)有獲取信息手段的大眾政府，只不過(guò)是一場(chǎng)鬧劇或者一場(chǎng)悲劇的序幕，或者兩者兼而有之。”①M(fèi)adison J.，Selected Writings of James Madison，Hackett Publishing，2006：p.308.盡管任何官僚制成員都可以利用內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)對(duì)相關(guān)信息和意圖進(jìn)行保密，但人民主權(quán)理論、委托代理理論以及合法性理論都要求代行公權(quán)力的政府與人員積極向社會(huì)公開(kāi)信息。雖然信息的公開(kāi)透明并不一定必然帶來(lái)問(wèn)責(zé)，②Fox J.，“The uncertain relationship between transparency and accountability”，Development in practice，2007，17(4-5).但是掌握及時(shí)、完整、準(zhǔn)確的針對(duì)性透明信息，將促成公民的問(wèn)責(zé)行動(dòng)。③Fung A.，Graham M.，Weil D.，F(xiàn)ull disclosure：The perils and promise of transparency，Cambridge University Press，2007：p.16.

針對(duì)性透明信息，一般具有三個(gè)關(guān)鍵要素。一是以民眾為中心的信息公開(kāi)透明，及時(shí)關(guān)注信息使用者的需求和興趣，花費(fèi)較少的時(shí)間和精力獲取有價(jià)值的信息，能夠感知信息價(jià)值。二是透明信息提供的格式、發(fā)布的地點(diǎn)（途徑、媒介）和時(shí)間符合民眾日常的習(xí)慣或慣例，以實(shí)現(xiàn)政府部門的信息發(fā)布與民眾信息獲取的兼容。三是將復(fù)雜的信息簡(jiǎn)化，將專業(yè)性或難理解的信息通俗化，便于民眾理解。

與此同時(shí)，有效的透明政策能否持續(xù)發(fā)揮作用，取決于三個(gè)方面。一是圍繞民眾關(guān)注或需要解決的問(wèn)題，不斷擴(kuò)大針對(duì)性透明信息的范圍，但應(yīng)在盡可能增加信息披露者、信息接收者收益的前提下，不增加信息披露者、信息接收者的成本。二是進(jìn)一步提高透明信息的準(zhǔn)確性。三是引導(dǎo)和增加民眾對(duì)信息的使用。為保障人民群眾的知情權(quán)，提高政府工作透明度，促進(jìn)依法行政，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》于2008 年5 月1 日開(kāi)始施行。為進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)、政策透明，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016 年2 月17 日印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院辦公廳于2016 年11 月15 日印發(fā)了《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)〉實(shí)施細(xì)則》。因此，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的河長(zhǎng)制進(jìn)行信息公開(kāi)、透明，不但是政府自身工作的基本要求，更是滿足民眾知情權(quán)的最低要求。

（三）回應(yīng)：社會(huì)參與的問(wèn)責(zé)目標(biāo)

現(xiàn)代國(guó)家存在的前提在于人民主權(quán)，人民主權(quán)的本質(zhì)是公共輿論，即人民能夠?qū)λ腥水a(chǎn)生約束力的決定權(quán)力。④哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，上海：學(xué)林出版社，1999 年版，第285 頁(yè)。政府作為人民的代理人，所行使公共權(quán)力的公共性要求“個(gè)人或事情接受公開(kāi)批判，讓政治決策接受公眾輿論的監(jiān)督，并按照公眾輿論的要求進(jìn)行修正”。因此我國(guó)的人民民主不但重視人民在選舉時(shí)的投票權(quán)利，而且注重人民在日常政治生活中行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。⑤《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第292 頁(yè)。人民諸多權(quán)利的行使，離不開(kāi)具體的參與形式與途徑。如通過(guò)多種方式和渠道獲取相關(guān)信息，借助多種會(huì)議或組織形式了解政策，依托多種機(jī)制構(gòu)建政府與民眾之間的合作關(guān)系，以及將民眾參與的角色與結(jié)構(gòu)進(jìn)一步制度化。⑥托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏英等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010 年版，第14 頁(yè)。民眾參與作為社會(huì)問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)與前提，不僅關(guān)系社會(huì)問(wèn)責(zé)的深度，而且左右社會(huì)問(wèn)責(zé)的廣度。然而，民眾參與能否有效實(shí)現(xiàn)，取決于政府對(duì)民眾的包容與回應(yīng)。

在民主政治中，權(quán)力行為主體必然對(duì)社會(huì)成員的利益訴求進(jìn)行有效回應(yīng)。政治回應(yīng)成為權(quán)力行為主體與社會(huì)成員溝通的重要紐帶。民眾在獲得相關(guān)透明信息并參與社會(huì)問(wèn)責(zé)后，必然希望政府部門就某些具體問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。面對(duì)社會(huì)的問(wèn)責(zé)，公共部門的回應(yīng)可能積極也可能消極。從消極的方面看，公共部門可能因被問(wèn)責(zé)而帶來(lái)名譽(yù)受損，甚至對(duì)具體問(wèn)責(zé)人打擊報(bào)復(fù)。⑦JOSHI A.，“Reading the Local Context：A Causal Chain Approachto Social Accountability”，IDS Bulletin，2014，45（5）.為避免出現(xiàn)公共部門的消極回應(yīng)，我國(guó)不但要求各級(jí)政府積極推動(dòng)公眾參與，而且通過(guò)立法形式約束政府及地方主官的底線行為。如國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)〉實(shí)施細(xì)則》明確要求，對(duì)涉及重大公共利益和公眾權(quán)益的重要決策，不但要盡可能借助多種方式擴(kuò)大公眾參與，還要積極探索公眾參與新模式，搭建公眾參與新平臺(tái)。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，不但對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行考核，而且對(duì)其進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，甚至推行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

（四）自愿：身份認(rèn)同的問(wèn)責(zé)動(dòng)力

責(zé)任是道德的基礎(chǔ)。正如西塞羅所言：“任何一種生活，無(wú)論是公共的還是私人的、事業(yè)的還是家庭的，所作所為只關(guān)系到個(gè)人的還是牽涉到他人的，都不可能沒(méi)有道德責(zé)任；因?yàn)樯钪幸磺杏械轮戮陕男羞@種責(zé)任而出。”①西塞羅：《論老年 論友誼 論責(zé)任》，徐奕春譯，北京：商務(wù)印書館，2003 年版，第91 頁(yè)。政府公務(wù)人員（包括領(lǐng)導(dǎo)干部）作為一名自然人，德性②亞里士多德：《尼各馬可倫理學(xué)》，苗力田譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999 年版，第26 頁(yè)。是維持其充當(dāng)某種角色的基本品質(zhì)。無(wú)論是長(zhǎng)期的學(xué)校教育培養(yǎng)的“理智德性”，還是通過(guò)社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣長(zhǎng)期熏陶形成的“倫理德性”，政府公務(wù)人員（包括共產(chǎn)黨員）都應(yīng)一致認(rèn)同《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)黨員和公務(wù)員的基本要求——全心全意為人民服務(wù)。特別是作為公仆為人民認(rèn)真履行職責(zé)，不但是在理性指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)道德目的的沖動(dòng)，而且是響應(yīng)倫理要求，彰顯個(gè)人價(jià)值，獲得他人認(rèn)同的理性沖動(dòng)。對(duì)于遵照法律、專業(yè)守則、職權(quán)職責(zé)要求行事的公務(wù)人員而言，勇于承擔(dān)責(zé)任、積極回應(yīng)民眾質(zhì)疑與問(wèn)責(zé)，是其履行基本職責(zé)的應(yīng)有之義。因?yàn)檎呜?zé)任、義務(wù)和忠誠(chéng)比任何承諾都更具體，甚至可能不是自愿的。③Shklar J.N.，Shklar J.N.，Political thought and political thinkers，University of Chicago Press，1998：p.41.

為破解九龍治水的困境，發(fā)揮制度體系的整體性優(yōu)勢(shì)，河長(zhǎng)制的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)中突出了地方主官的核心地位。隨著河長(zhǎng)制的廣泛推行，不少地方創(chuàng)造性實(shí)施了“雙河長(zhǎng)”制度。在省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）長(zhǎng)擔(dān)任河長(zhǎng)的同時(shí)，同級(jí)黨組織的主要負(fù)責(zé)人共同擔(dān)任河長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了黨政治水的合力。在領(lǐng)導(dǎo)力理論者看來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)者不但要實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)自己的認(rèn)可，而且要追求社會(huì)對(duì)其團(tuán)隊(duì)的認(rèn)同。④Avolio B.J.，Gardner W.L.，Walumbwa F.O.，et al.,“Unlocking the mask：A look at the process by which authentic leaders impact follower attitudes and behaviors”，The leadership quarterly，2004，15(6).這種雙重追求，必然促使領(lǐng)導(dǎo)者積極關(guān)注民眾需求，并及時(shí)作出回應(yīng)。即使有個(gè)別擔(dān)任河長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部是“家長(zhǎng)式作風(fēng)”，⑤Farh J.L.，Cheng B.S.，A cultural analysis of paternalistic leadership in Chinese organizations，Management and organizations in the Chinese context,Palgrave Macmillan，London，2000：p.91.也會(huì)在維護(hù)控制權(quán)威和關(guān)心追隨者的同時(shí)，特別注重個(gè)人的美德、自律和無(wú)私，以保證追隨者的認(rèn)同與服從。由此可見(jiàn)，無(wú)論是政府公務(wù)人員，還是政府或黨委的主要負(fù)責(zé)人，基于身份和角色的認(rèn)同，在道德的約束和激勵(lì)下，均能夠內(nèi)生出主動(dòng)接受問(wèn)責(zé)的自愿性動(dòng)力。

三、自愿性問(wèn)責(zé)的主觀選擇：反客為主的策略技術(shù)

政府通過(guò)公開(kāi)準(zhǔn)確的信息、詳細(xì)的分析和多樣的溝通，取得民眾的認(rèn)同與支持，以保證公共權(quán)力的合法性和持續(xù)性。民主問(wèn)責(zé)成為一個(gè)持續(xù)的、開(kāi)放的過(guò)程。特別是在自上而下的體系問(wèn)責(zé)、自下而上的社會(huì)問(wèn)責(zé)與平行的機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)共同構(gòu)成的問(wèn)責(zé)立方體中，⑥萬(wàn)婷婷、郝亞光：《層級(jí)問(wèn)責(zé)：河長(zhǎng)制塑造河長(zhǎng)治的政治表達(dá)》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020 年第4 期。地方主官及同級(jí)黨組織的主要負(fù)責(zé)人并非處處陷于被動(dòng)，而是可以利用自身所處的科層制度和權(quán)勢(shì)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)順應(yīng)趨勢(shì)、因應(yīng)權(quán)勢(shì)、營(yíng)造聲勢(shì)以及建構(gòu)定勢(shì)等政治策略，化被動(dòng)為主動(dòng)，甚至反客為主，打造積極問(wèn)責(zé)、自愿問(wèn)責(zé)的良好社會(huì)形象，獲得全方位的認(rèn)可與支持。

（一）順應(yīng)趨勢(shì)：規(guī)避被動(dòng)問(wèn)責(zé)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，給水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，是國(guó)家與社會(huì)、主官與民眾共同面臨的重大難題。特別是在黨的十八大作出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策后，水治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，同樣關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。為樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)意識(shí)，切實(shí)把黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署落到實(shí)處，習(xí)近平總書記在關(guān)于做好生態(tài)文明建設(shè)工作的批示中明確要求，“各級(jí)黨委、政府及各有關(guān)方面要把生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，扎實(shí)工作、合力攻堅(jiān)，堅(jiān)持不懈、務(wù)求實(shí)效”。①《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第二卷），第393 頁(yè)。在2017 年新年賀詞中，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣布“每條河流要有‘河長(zhǎng)’了”?？梢哉f(shuō)，為確保河長(zhǎng)制及生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)取得重大進(jìn)展和積極成效，黨中央、國(guó)務(wù)院先后作出的一系列重大決策部署集中體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)水治理、生態(tài)治理的決心和信心?！兑庖?jiàn)》正是在這一背景下出臺(tái)與實(shí)施的。

從2016 年11 月28 日《意見(jiàn)》印發(fā)，到2018 年6 月底河長(zhǎng)制全面建立，僅僅用了19 個(gè)月。河長(zhǎng)制能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)迅速建立并取得成效，離不開(kāi)黨中央和國(guó)務(wù)院的高位推動(dòng)，即在最高位階政治勢(shì)能②賀東航、賈秀飛：《制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為治理效能：中國(guó)生態(tài)治理中的政治勢(shì)能研究——以“河長(zhǎng)制”政策為案例》，《中共福建省委黨校(福建行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2020 年第3 期。的推動(dòng)下，在多重激勵(lì)機(jī)制的刺激下，地方各級(jí)黨委政府不僅明確了主體責(zé)任，而且激發(fā)了主體意識(shí)。在壓力型體制和晉升錦標(biāo)賽制度下，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)都不愿意將自己的工作置于被動(dòng)困境。特別是在道德推力和晉升拉力的條件下，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)必須積極配合黨和國(guó)家實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略。如在全國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）402 名省級(jí)河湖長(zhǎng)中，59 名省級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總河湖長(zhǎng)。除上海、天津、云南和內(nèi)蒙古分別由?。▍^(qū)）委書記或?。ㄊ校╅L(zhǎng)一人擔(dān)任總河長(zhǎng)外，其他省（自治區(qū)、直轄市）均為省（區(qū)）委書記和?。ㄊ校╅L(zhǎng)共同擔(dān)任雙河長(zhǎng)。為了更好推動(dòng)和實(shí)施河長(zhǎng)制，海南、江西省人大常委會(huì)率先發(fā)布了《河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制條例》，吉林、福建、遼寧等地也陸續(xù)出臺(tái)了河長(zhǎng)制專項(xiàng)立法，不但極大地保證了本行政區(qū)內(nèi)各級(jí)河長(zhǎng)的履職成效，而且在很大程度上規(guī)避了可能出現(xiàn)的被動(dòng)問(wèn)責(zé)。

（二）因應(yīng)權(quán)勢(shì)：爭(zhēng)取問(wèn)責(zé)主動(dòng)

所謂“權(quán)勢(shì)”，是指因權(quán)力或位階的差距而形成對(duì)他者的能動(dòng)性。在我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是發(fā)文單位的位階不同，對(duì)政策推動(dòng)的力度有所差異。如由中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《意見(jiàn)》，相較于某個(gè)國(guó)家部委為某項(xiàng)政策發(fā)文，所形成的權(quán)勢(shì)更高，推動(dòng)力更強(qiáng)。二是因應(yīng)工作需要成立的各類臨時(shí)性“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，因擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)級(jí)別不同，形成不同的權(quán)勢(shì)影響力。如402 名省級(jí)河湖長(zhǎng)中，由省委書記和省長(zhǎng)共同擔(dān)任雙河長(zhǎng)，或由省委書記（省長(zhǎng)）擔(dān)任河長(zhǎng)者，相較于副省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)所形成的權(quán)勢(shì)更高。與此同時(shí)，各地在市、縣兩個(gè)層級(jí)分別成立了河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，不少市（縣）的小組長(zhǎng)由市（縣）委書記擔(dān)任，副組長(zhǎng)（執(zhí)行組織組長(zhǎng)）由縣委副書記、縣政府縣長(zhǎng)擔(dān)任，成員由其他市（縣）委成員以及縣政府黨組成員組成，如縣政府常務(wù)副縣長(zhǎng)、縣政府副縣長(zhǎng)、縣長(zhǎng)助理以及縣總工會(huì)主席等。地方黨委組成的“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”傾向于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，是因?yàn)椤啊话咽帧H自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、相關(guān)部門合力抓的權(quán)力機(jī)制，體現(xiàn)出明顯的權(quán)威性和強(qiáng)制性”。③賀東航、孔繁斌：《中國(guó)公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20 年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第4 期。

為更強(qiáng)有力地推動(dòng)河長(zhǎng)制工作，各地方黨委政府因應(yīng)權(quán)勢(shì)，積極成立“河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并配備較高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任辦公室主任。如廣東、四川、江西、遼寧、湖南等省級(jí)辦公室主任，均由副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。在江西，省級(jí)河長(zhǎng)辦公室主任由省政府副省長(zhǎng)擔(dān)任，常務(wù)副主任由省政府副秘書長(zhǎng)和水利廳廳長(zhǎng)擔(dān)任，省委農(nóng)工部、省環(huán)保廳、省住建廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省交通運(yùn)輸廳、省工信委、省國(guó)土資源廳、省公安廳等單位的分管廳領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任。從江西省河長(zhǎng)制辦公室成員的構(gòu)成看，副省級(jí)辦公室主任較廳級(jí)辦公室主任（有些省份的河長(zhǎng)制辦公室主任由水利廳廳長(zhǎng)擔(dān)任）的“權(quán)勢(shì)”更強(qiáng)，不但有利于破解因部門間條塊利益造成的“污染在水中，根子在岸上”關(guān)系與矛盾，而且有助于實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草沙生命共同體”的系統(tǒng)治理。從政治戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)看，魯西奧①Ruscio K.P.，The leadership dilemma in modern democracy，Edward Elgar Publishing，2008：pp.80-90.認(rèn)為類似這樣的工作小組安排對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者而言是一個(gè)巧妙的“設(shè)計(jì)”，即通過(guò)強(qiáng)調(diào)工作小組及組員的責(zé)任，為自己在面對(duì)質(zhì)問(wèn)時(shí)創(chuàng)造更多“回旋空間”。

（三）營(yíng)造聲勢(shì)：尋求問(wèn)責(zé)支持

在現(xiàn)代民主社會(huì)，任何一項(xiàng)公共政策的落實(shí)，不僅需要自上而下的權(quán)勢(shì)推動(dòng)，而且需要自下而上的民眾參與。民眾愿意主動(dòng)、積極參與，離不開(kāi)政府主導(dǎo)的情境動(dòng)員。在推行河長(zhǎng)制的過(guò)程中，既有中央權(quán)威媒體較為密集的宣傳報(bào)道，又有黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及部委領(lǐng)導(dǎo)的重要講話，還有地方政府的宣傳部門通過(guò)多種方式向民眾宣傳實(shí)施河長(zhǎng)制的重要意義、深遠(yuǎn)影響以及具體做法等，營(yíng)造出勢(shì)在必行的聲勢(shì)。之所以越來(lái)越多的民眾被動(dòng)員，主要原因在于宣傳動(dòng)員激發(fā)了民眾對(duì)河長(zhǎng)制的共識(shí)。②郝亞光、萬(wàn)婷婷：《共識(shí)動(dòng)員：河長(zhǎng)制激活公眾責(zé)任的框架分析》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019 年第4 期。這一共識(shí)形成的內(nèi)在邏輯是政府不僅指出了水污染治理行動(dòng)的緊迫性，而且說(shuō)明了河長(zhǎng)制下“一河（湖）一策”行動(dòng)的有效性，還激發(fā)了民眾的行動(dòng)責(zé)任性，達(dá)到了“一種個(gè)人認(rèn)為自己的政治行動(dòng)對(duì)政治過(guò)程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺(jué)，是值得個(gè)人去實(shí)踐其公民責(zé)任的感覺(jué)，是公民感受到政治與社會(huì)的改變是可能的，并且可以在這種改變中扮演一定角色的感覺(jué)”。③Angus Campbell，Gereald Gurin，Warren E.Miller，The Voter Decides.Evanston，IL.1.：Row，Peterson and Company，1954：p.187.

治水聲勢(shì)的成功營(yíng)造，極大地加深、加快和促進(jìn)了民眾對(duì)河長(zhǎng)制政策的認(rèn)知、認(rèn)同和參與。為確保民眾參與的積極性、廣泛性和持續(xù)性，各地先后出臺(tái)的“河（湖）長(zhǎng)條例（規(guī)定）”明確民眾參與的權(quán)益。如《遼寧省河長(zhǎng)湖長(zhǎng)制條例》第19 條和第20 條明確規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)河湖保護(hù)宣傳教育和輿論引導(dǎo)，提高全社會(huì)對(duì)河湖保護(hù)工作的責(zé)任意識(shí)參與意識(shí)；聘請(qǐng)社會(huì)公眾擔(dān)任河湖監(jiān)督員，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、公眾擔(dān)任志愿河長(zhǎng)，參與河湖保護(hù)。”“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)河湖的義務(wù)，并有權(quán)就發(fā)現(xiàn)的河湖保護(hù)問(wèn)題向河長(zhǎng)制辦公室及有關(guān)部門投訴舉報(bào)?！痹诟＝ㄊ」盘锟h，河長(zhǎng)制辦公室于2019 年在全省率先開(kāi)發(fā)上線“古田縣河湖長(zhǎng)制微信云監(jiān)督平臺(tái)”，為當(dāng)?shù)孛癖姳O(jiān)督水污染治理和河長(zhǎng)巡河提供了便捷條件。該平臺(tái)僅運(yùn)行3 個(gè)月，便招募到103 名社會(huì)監(jiān)督員，收到舉報(bào)31 起，辦結(jié)25 起，在辦6 起。④鄭舒：《招募監(jiān)督員 助力河長(zhǎng)制》，《閩東日?qǐng)?bào)》2019 年12 月13 日，第3 版。地方黨政主官及相關(guān)公務(wù)人員主動(dòng)邀請(qǐng)民眾參與并監(jiān)督河湖治理，不僅能讓民眾真實(shí)地感受到政策執(zhí)行者的“誠(chéng)意”，⑤Ferris G.R.，Treadway D.C.，Kolodinsky R.W.，et al.,“Development and validation of the political skill inventory”，Journal of management，2005，31(1).而且增強(qiáng)了民眾對(duì)政策的認(rèn)同，還有助于政府獲得更多民眾的支持。

（四）建構(gòu)定勢(shì)：塑造問(wèn)責(zé)模式

在中央高位推動(dòng)河長(zhǎng)制、建設(shè)生態(tài)文明的趨勢(shì)下，地方主官積極因應(yīng)權(quán)勢(shì)，主動(dòng)營(yíng)造聲勢(shì)，動(dòng)員盡可能多力量參與的同時(shí)，塑造出一套主動(dòng)性問(wèn)責(zé)體系或模式，通過(guò)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、對(duì)什么負(fù)責(zé)、如何考核、誰(shuí)來(lái)考核、考核什么、什么樣的考核標(biāo)準(zhǔn)、什么樣的考核流程、考核結(jié)果如何使用等內(nèi)容的設(shè)定，將考核問(wèn)責(zé)引向有利于自己的方向，⑥Shapiro D.L.，Buttner E.H.，Barry B.，“Explanations：What factors enhance their perceived adequacy？”，Organizational behavior and human decision processes，1994，58.使民眾更容易接受“代理人”的政策決定和執(zhí)行成效。從各地開(kāi)展河長(zhǎng)制考核的具體經(jīng)驗(yàn)看，通常將定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)估相結(jié)合，將日常監(jiān)督與年終考核相結(jié)合，將下級(jí)自評(píng)與上級(jí)考核相結(jié)合，形成一套立體、全面、動(dòng)態(tài)的考核體系，僅日常監(jiān)督便有三類形式：一是會(huì)議督察，即召開(kāi)相關(guān)會(huì)議，聽(tīng)取工作情況匯報(bào)；二是現(xiàn)場(chǎng)督察，即派出督察組，翻閱資料、實(shí)地查看情況；三是暗訪督察，即不發(fā)通知、不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào)、不用陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)。

在江西、安徽、廣東等地，河長(zhǎng)制的年終考核指標(biāo)體系圍繞建設(shè)河（湖）長(zhǎng)制的能力與體系、保護(hù)水資源、管護(hù)河湖水域岸線、防治水污染、治理水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、執(zhí)法監(jiān)管等7 個(gè)方面的情況，細(xì)分為28 個(gè)具體考核指標(biāo)，由省河長(zhǎng)辦及各成員單位對(duì)相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行考核評(píng)分。浙江省紹興市、上海市閔行區(qū)等地，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)技術(shù)，建成大數(shù)據(jù)管理中心，將民眾對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)履職情況的評(píng)價(jià)，以及各級(jí)河長(zhǎng)對(duì)民眾投訴舉報(bào)問(wèn)題的處理和反饋情況，都納入考核體系，形成了“最嚴(yán)格水資源管理制度”?？己私Y(jié)果經(jīng)總河長(zhǎng)會(huì)議審議后，向全社會(huì)通報(bào)，對(duì)于年度考核優(yōu)秀的，予以通報(bào)表?yè)P(yáng)。江西省于2019 年9 月向全國(guó)發(fā)布了首個(gè)河長(zhǎng)制省級(jí)表彰決定。①石鵬：《我省發(fā)布全國(guó)首個(gè)河長(zhǎng)制省級(jí)表彰決定》，https：//jndsb.jxnews.com.cn/system/2019/08/30/018571593.shtml，2019 年8 月30 日。不僅要通報(bào)批評(píng)考核不合格的單位，而且要求該單位向上級(jí)黨委政府提出書面說(shuō)明，明確整改措施及期限，并追究“領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任”。如因違規(guī)越線行為造成水域面積萎縮、水體惡化或生態(tài)功能退化等生態(tài)環(huán)境損害，相關(guān)責(zé)任人員將面臨責(zé)任終身追究。

四、結(jié)論與討論

以個(gè)人或組織自愿接受監(jiān)督為表現(xiàn)的自愿性問(wèn)責(zé)，似乎違背常理。事實(shí)上，這一行為既是人民民主制度內(nèi)生的客觀需要，又是代理人（組織）主觀的策略選擇。在委托代理關(guān)系的民主制度中，責(zé)任與問(wèn)責(zé)恰如硬幣的兩面，正面是責(zé)任，反面是問(wèn)責(zé)。委托人賦予代理人權(quán)力，代理人便有了一定程度的自由裁量權(quán)，并應(yīng)為此擔(dān)負(fù)責(zé)任，為約束代理人的自由裁量權(quán)，便有了問(wèn)責(zé)。從某種意義上可以說(shuō)，問(wèn)責(zé)是為了最大限度減少政府的管理不善，而責(zé)任是最大限度發(fā)揮政府的善治。如何將責(zé)任與問(wèn)責(zé)有效銜接，成為實(shí)現(xiàn)委托代理關(guān)系的關(guān)鍵。政府作為代理人的自愿性問(wèn)責(zé)行為，既能夠及時(shí)響應(yīng)作為委托人的民眾的需求，又能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的透明運(yùn)行，獲得民眾的進(jìn)一步認(rèn)可與認(rèn)同。合法的政府在民眾的支持下更容易有效執(zhí)行公共政策，滿足民眾的訴求。但在具體操作的過(guò)程中，既要注意進(jìn)一步提升民眾參與的普遍性和廣泛性，也要注意防止自愿性問(wèn)責(zé)的過(guò)度性，以免造成不必要的負(fù)面影響。

一是促進(jìn)民眾參與的廣度與深度，提升政府與社會(huì)的治水合力。有序而廣泛的民眾參與，不但有助于加速治水的進(jìn)程，而且有助于保持政府與公眾良好的互動(dòng)關(guān)系。從目前各地河長(zhǎng)制實(shí)施的情況看，民眾參與的主體完整性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。已有“民間河長(zhǎng)”利用自身的地理優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)或技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)河（湖）資源進(jìn)行日常監(jiān)督、水體采樣、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。但在“一河（湖）一策”的方案制訂中，民眾參與的普遍性、廣泛性尚存在不足。治水方案的制訂過(guò)程中，除了吸收專家的意見(jiàn)外，還可以積極、全面收集生活在“水邊”民眾的切身感受和建議，以便于治水方案落地落實(shí)并取得成效。為實(shí)現(xiàn)民眾參與的普遍性與廣泛性，可利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)手段，突破民眾參與的時(shí)空障礙。與此同時(shí)，政府有關(guān)部門可根據(jù)自身?xiàng)l件適時(shí)開(kāi)展自愿性問(wèn)責(zé)，可在最短時(shí)間內(nèi)對(duì)民眾反饋的問(wèn)題作出及時(shí)、準(zhǔn)確、有效回應(yīng)，以謀求民眾對(duì)政府和政策的認(rèn)可與認(rèn)同，形成政府與社會(huì)共同治水的合力。當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)民眾有序參與治水的前提下，政府相關(guān)部門及人員可多嘗試自愿性問(wèn)責(zé)，克服越來(lái)越普遍和廣泛的民眾參與帶來(lái)的各種困難。如在日常工作中，要用更多時(shí)間回復(fù)民眾提出的各種問(wèn)題；在公共決策中，要花更多精力邀請(qǐng)更多民眾參與以保證多元性、代表性；在政策制訂中，要花更多時(shí)間解決民眾與政府的意見(jiàn)差異。

二是把握自愿性問(wèn)責(zé)的力度和精度，積極實(shí)現(xiàn)政府的治水成效。適度而精準(zhǔn)的自我問(wèn)責(zé)，不但可以有效實(shí)現(xiàn)民眾的治水需求，而且可以保證政府組織的高效運(yùn)行。若自愿性問(wèn)責(zé)的內(nèi)容過(guò)多、力度過(guò)大，或主體過(guò)多，往往導(dǎo)致問(wèn)責(zé)過(guò)載，嚴(yán)重影響問(wèn)責(zé)的效果。問(wèn)責(zé)的內(nèi)容過(guò)多，提供問(wèn)責(zé)的主體不但需要投入較多的時(shí)間和精力去準(zhǔn)備相關(guān)材料，而且因?yàn)闇?zhǔn)備過(guò)多的材料而不得不浪費(fèi)人力和財(cái)力，增加不必要的交易成本。①Halachmi A.，“Performance measurement：a look at some possible dysfunctions”，Work study，2002，51(5).問(wèn)責(zé)的力度過(guò)大，不但有可能嚴(yán)重挫傷政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員的工作積極性和主動(dòng)性，而且有可能消滅政府及其公務(wù)人員承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、尋求革新的勇氣，②Behn R.D.，Rethinking democratic accountability，Brookings Inst Press，2001:p.15.甚至造成不再主動(dòng)承擔(dān)自愿性說(shuō)明，應(yīng)付問(wèn)責(zé)或逃避問(wèn)責(zé)，陷入指責(zé)游戲模式。③Hood C.，The blame game：Spin，bureaucracy，and self-preservation in government，Princeton University Press，2010:p.18.問(wèn)責(zé)的主體重疊，可能導(dǎo)致自愿提供問(wèn)責(zé)的主體無(wú)所適從，也可能導(dǎo)致責(zé)任主體間的沖突與矛盾，還可能導(dǎo)致代理人的“多重責(zé)任紊亂”，或游走于多重問(wèn)責(zé)主體之間，為自己尋求更多回旋余地。因此，開(kāi)展合理、適度、有效的問(wèn)責(zé)和自愿性問(wèn)責(zé)，不但有助于取得較好的治水成效，而且有助于提升國(guó)家治理能力。