李中偉　張艷琳

耕者有其田，糧穩(wěn)天下安。我國人均耕地只有1.4畝，僅占世界人均耕地面積的1/3，全國664個市、縣人均耕地面積低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線，已經(jīng)觸及糧食安全底線。人多地少的基本國情決定了我們要實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

2021年8月26日發(fā)布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，我國共有耕地約19.18億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，雖然完成了國家確定的2020年18.65億畝耕地保有量任務(wù)，但是相比第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，10年間耕地減少了1.13億畝。在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化，其中，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝?？梢?，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)耕地后備資源稀缺甚至幾近枯竭，實現(xiàn)耕地“占補平衡”越來越難。

從保障糧食安全、堅守耕地紅線，到遏制農(nóng)村亂占耕地建房，再到遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，無不彰顯了我們端牢中國飯碗的決心，傳遞出“耕地保護(hù)任何時候都不能放松”的強烈信號。2021年6月1日施行的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第十四條規(guī)定，“國家建立農(nóng)用地分類管理制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地”。2021年9月1日施行的《土地管理法實施條例》第十二條規(guī)定，“國家對耕地實行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地……禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地”。這些內(nèi)容進(jìn)一步拓展了土地用途管制的內(nèi)容。

我國龐大的人口規(guī)模對糧食的需求量決定了耕地必須優(yōu)先種植水稻、小麥等主糧，這也是我們堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”的原因所在。2021年年底，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步明確耕地用途管制及其具體管控措施和要求。這是繼1998年全面修訂的《土地管理法》明確國家實行土地用途管制制度以來，對該制度的進(jìn)一步細(xì)化和深化，也是對近年來一些地方以生態(tài)環(huán)境建設(shè)為名混淆農(nóng)用地、耕地概念，擅自改變耕地用途甚至破壞耕地的制度約束。

耕地保護(hù)是自然資源管理的首要任務(wù)。作為耕地用途管制制度的重要內(nèi)容，耕地“占補平衡”與耕地“進(jìn)出平衡”都是為了嚴(yán)格保護(hù)耕地而采取的制度手段。我國耕地“占補平衡”制度實行20多年來，不僅有力地支持了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，還在很大程度上有效遏制了盲目占用耕地或貪大求多亂占濫用耕地搞建設(shè)的行為，為推動實現(xiàn)我國耕地的總量平衡發(fā)揮了重要而積極的作用。當(dāng)前，我國進(jìn)一步確立了以耕地“進(jìn)出平衡”為核心的耕地用途管制制度，重點對耕地尤其是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實行嚴(yán)格管控。

相比之下，耕地“占補平衡”針對建設(shè)占用耕地的“非農(nóng)化”行為實行的嚴(yán)格管控，是農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的用途轉(zhuǎn)變;而耕地“進(jìn)出平衡”是對耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地或者農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實行的嚴(yán)格管控，是農(nóng)用地內(nèi)部用途之間的用途轉(zhuǎn)變?？梢哉f，從耕地“占補平衡”到“進(jìn)出平衡”，實際上是從管控建設(shè)占用和管控農(nóng)地互轉(zhuǎn)的不同角度，共同構(gòu)建了耕地用途管制的制度架構(gòu)，從而構(gòu)筑了嚴(yán)格保護(hù)耕地、保障國家糧食安全的“制度長城”。

當(dāng)前和今后一個時期，我國糧食供求緊平衡的格局不會改變，資源環(huán)境約束日益趨緊，增加耕地面積日趨困難，糧食生產(chǎn)也已經(jīng)接近耕地資源承載上限。這就需要我們進(jìn)一步增強憂患意識，堅持底線思維，繃緊糧食安全這根弦。對此，我們必須采取“長牙齒”的硬措施，全面壓實各級黨委和政府的耕地保護(hù)責(zé)任，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，堅定不移推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，真正實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。與此同時，必須堅持科技自立自強，進(jìn)行土地科技創(chuàng)新，并將創(chuàng)新成果應(yīng)用于耕地智慧監(jiān)管，守護(hù)耕地紅線;應(yīng)用于土地綜合整治，提升耕地質(zhì)量，助力糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。在土地資源承載能力有限的現(xiàn)實情況下，只有“藏糧于地、藏糧于技”同步落實到位，才能端牢中國飯碗，真正實現(xiàn)糧食安全。（作者單位：河南省自然資源廳）