文／高 尚 東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院 注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師

劉晉華 東南大學(xué)建筑學(xué)院 博士后（通訊作者）

1 控規(guī)編制中的城市設(shè)計協(xié)同效能問題

城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃的整合編制和實施是當前土地開發(fā)控制的主流模式，尤其在2010 年之后，不少學(xué)者針對控制性詳細規(guī)劃的法定羈束性與城市設(shè)計的非法定性的矛盾，提出了具有現(xiàn)實意義的操作手段[1,2]。其基本目的是在將城市設(shè)計的空間形象落實到法定規(guī)劃中的同時，加強控制性詳細規(guī)劃諸多要素規(guī)定的科學(xué)性或經(jīng)驗驗證下的合理性。一般的操作方式是將城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃先后獨立編制，之后進行“成果整合”——或以城市設(shè)計為基礎(chǔ)編制控制性詳細規(guī)劃，或以控制性詳細規(guī)劃為基礎(chǔ)編制城市設(shè)計，并進一步在控制性詳細規(guī)劃法定圖則中轉(zhuǎn)譯、落實城市設(shè)計的空間細節(jié)控制。

然而，在這種工作模式下，城市設(shè)計與包括控制性詳細規(guī)劃在內(nèi)的其他法定規(guī)劃常常脫節(jié)成為“兩張皮”，城市設(shè)計的針對性和實效性仍存在一定的偏差[3]。段進對部分發(fā)達地區(qū)的城市研究表明，不同規(guī)劃主體經(jīng)常對同一地段進行重復(fù)多次的城市設(shè)計編制，但能夠?qū)訉嵤┑捻椖勘壤胁蛔?8%[4]。甚至有管理者坦言，“有用的可能連10% 都不到”①。這一現(xiàn)象在規(guī)劃基礎(chǔ)薄弱、土地權(quán)屬復(fù)雜、城市建設(shè)規(guī)范性不強的小城新區(qū)建設(shè)中往往更加嚴重，控規(guī)與城市設(shè)計的協(xié)同編制存在大量的生產(chǎn)力浪費和成果冗余。筆者認為，問題的原因之一在于規(guī)劃與城市設(shè)計協(xié)同編制的工作組織方式和設(shè)計管理方式上：

（1）法定地位根本不同導(dǎo)致的城市設(shè)計成果流失。城市設(shè)計作為非法定規(guī)劃在理論上可以多層次、分系統(tǒng)、不限范圍地編制，在此條件下，控規(guī)作為法定規(guī)劃，對城市設(shè)計成果的選擇性應(yīng)用似乎成為二者協(xié)同的必然結(jié)果，如此造成了城市設(shè)計中有價值的成果內(nèi)容極易流失。

（2）技術(shù)性與規(guī)范性的差異導(dǎo)致的設(shè)計創(chuàng)新落空?！爸卦O(shè)計輕計劃”的工學(xué)環(huán)境導(dǎo)致城市設(shè)計教育與城市規(guī)劃教育的關(guān)系長期處于相對模糊的狀態(tài)。大部分學(xué)生只有走上工作崗位后才能夠接觸實際的控規(guī)工作，使得控規(guī)編制技術(shù)沿襲地方規(guī)劃院的慣用模式以適應(yīng)長時間跨度、多審核主體的編制流程，從而往往難以創(chuàng)新。反觀城市設(shè)計，由于不能在真實的城市環(huán)境中得到錘煉，其規(guī)范性、技術(shù)性始終存在缺憾，設(shè)計創(chuàng)新常常在與控規(guī)的融合過程中落空[5]。

（3）成果內(nèi)容側(cè)重帶來的協(xié)同難度和管理成本增高。城市設(shè)計側(cè)重于對空間形象和城市特色的明晰和引導(dǎo)。而控規(guī)成果內(nèi)容龐雜，且需緊密對接和配合技術(shù)部門、管理部門、市場環(huán)境等。把城市設(shè)計成果一次性融入控規(guī)，在相互印證成果內(nèi)容的合理性和可行性的前提下，還需要應(yīng)對復(fù)雜的技術(shù)流程，付出較大的管理成本。

2 精益生產(chǎn)的理念與啟示

2.1 精益生產(chǎn)的概念

制造業(yè)企業(yè)的管理理念——精益生產(chǎn)（Lean Production）的理念為透視和解決上述難題提供了思路。1990 年詹姆斯·沃麥克（Jim P·Womack）等人在《改變世界的機器》一書中提出了精益（Lean）概念，并將一系列的生產(chǎn)管理方法和理論總結(jié)為“精益生產(chǎn)”思想?！熬奔瓷俣耙妗奔此袠I(yè)務(wù)流程都相應(yīng)產(chǎn)生效益。其核心理念是通過持續(xù)改善系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、人員組織、運行方式等生產(chǎn)系統(tǒng)要素，快速適應(yīng)用戶需求，精簡生產(chǎn)過程中無用、多余的內(nèi)容和流程（如生產(chǎn)過多、無用動作、庫存、糾正錯誤、過量加工、搬運、等待等），減少不必要的半成品和在制品的庫存，將產(chǎn)品的在制時間（Cycle Time）降到最低，達到高效生產(chǎn)。精益生產(chǎn)是被公認為最佳且被廣泛應(yīng)用于當前工業(yè)界的一種生產(chǎn)組織體系和方式之一。

2.2 精益生產(chǎn)的四個原則及其對規(guī)劃工作的適用性

作為公認最佳的工業(yè)生產(chǎn)組織方式之一，精益生產(chǎn)被廣泛應(yīng)用于產(chǎn)品開發(fā)、協(xié)作配套、營銷網(wǎng)絡(luò)以及經(jīng)營管理等產(chǎn)品制造系統(tǒng)，它主要堅持四個原則：

（1）拉動式、準時化生產(chǎn)。與以往生產(chǎn)流程以原材料或基礎(chǔ)部件的采購為起點不同，精益生產(chǎn)強調(diào)以最終的用戶需求為生產(chǎn)起點，從而使上游工序由下游工序所決定和拉動，上游成果必須準時進入下游工序。（2）全面質(zhì)量管理。與通過檢測反饋成品質(zhì)量來管理最終產(chǎn)品質(zhì)量的方式不同，精益生產(chǎn)強調(diào)由生產(chǎn)過程中的質(zhì)量管理來保證最終產(chǎn)品質(zhì)量，嚴控每一流程發(fā)生的相應(yīng)流程的操作和結(jié)果，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，減少因不合格的過程性產(chǎn)品形成的無效加工。（3）團隊工作。與相對條塊化、嚴格的金字塔組織結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)企業(yè)不同，精益生產(chǎn)針對不同的生產(chǎn)目標和流程建立不同的工作組，同一個人或部門可能屬于不同的工作組。（4）并行工程。與以勞動分工理論為基礎(chǔ)的串行式流水線作業(yè)流程不同，精益生產(chǎn)要求在滿足產(chǎn)品開發(fā)基本邏輯的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)從研發(fā)到制造的交叉并行推進。

如果把規(guī)劃的編制視為產(chǎn)品的輸出，那么生產(chǎn)行為中的浪費現(xiàn)象在規(guī)劃中也大量存在。例如，對上位規(guī)劃以及在相關(guān)技術(shù)環(huán)節(jié)中的“等待”“過度”設(shè)計，糾正或根據(jù)現(xiàn)實情況調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，以及前文所述的重疊或無用的城市設(shè)計行為等。因而，精益生產(chǎn)理念的上述原則在一定程度上也適用于城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和城市設(shè)計工作，通過擬定共識性的目標、調(diào)節(jié)改善規(guī)劃編制的部門組織、人員配合，快速適應(yīng)開發(fā)主體和公共利益的需求，精簡不必要的設(shè)計限制，刪除效能較弱的設(shè)計流程和導(dǎo)控內(nèi)容，及時糾正錯誤等手段，一定程度上能夠為控規(guī)編制過程中的城市設(shè)計協(xié)同提供思路。

3 宿松縣東北新城的三個探索

宿松主城區(qū)基本形成老城區(qū)、東北片區(qū)和韓文工業(yè)區(qū)三大片區(qū)的總體格局，東北新城位于老城區(qū)北部。本次規(guī)劃范圍面積349 公頃，基地北面臨山，北高南低，大部分地塊較為平坦。上位規(guī)劃要求東北新城盡快實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施結(jié)構(gòu)性升級，為城市貿(mào)易、咨詢等新興產(chǎn)業(yè)提供新的承載空間，同時完善城市開放空間體系，為居民提供更好的宜居空間和活動場所。與此同時，宿松東高鐵站的選址于東北新城的東側(cè)，城市空間的整體框架亟須向東延伸并重新整合，以抓住高鐵經(jīng)濟的發(fā)展機遇。

3.1 以城市設(shè)計為先導(dǎo)的多種規(guī)劃工作并行

3.1.1 設(shè)計引領(lǐng)規(guī)劃

小城新區(qū)開發(fā)的規(guī)劃基礎(chǔ)往往較為薄弱，建設(shè)用地權(quán)屬復(fù)雜，各類規(guī)劃的任務(wù)迫切繁重。要較快形成扎實的城市開發(fā)基礎(chǔ)，并且在對接既有的城市建設(shè)條件下，保證新開發(fā)的城市功能秩序和綜合環(huán)境質(zhì)量，不能采用直接開始控制性詳細規(guī)劃和其他專項規(guī)劃的編制工作，也不能在規(guī)劃的同時進行城市設(shè)計。前者無法將城市設(shè)計的理想愿景注入法定規(guī)劃，后者不僅帶來部分研究和設(shè)計工作的重疊，而且往往需要對控制性詳細規(guī)劃進行較大程度甚至結(jié)構(gòu)性的修改才能進入實施階段。

宿松東北新城首先確立了城市設(shè)計的先導(dǎo)化、核心化角色，即以城市設(shè)計來引領(lǐng)各層級的法定規(guī)劃和專項規(guī)劃，協(xié)調(diào)處理控規(guī)各專項團隊的中心。作為一種非正式的規(guī)劃形式，城市設(shè)計能夠擺脫法定規(guī)劃的嚴格限制，彌補城市規(guī)劃的藝術(shù)性職能，從空間愿景、空間特色等出發(fā)，提出富有創(chuàng)造力的建設(shè)方案。

3.1.2 多種規(guī)劃工作并行

在城市設(shè)計的先導(dǎo)化基礎(chǔ)上確立多種規(guī)劃工作并行與串行工作關(guān)系（圖1），以城市設(shè)計工作、控制性詳細規(guī)劃工作以及其他規(guī)劃工作等三個并行路線構(gòu)成并存支撐關(guān)系的編制框架。該框架以最終的產(chǎn)品形態(tài)——控制圖則為起點向上回溯，根據(jù)不同的目標設(shè)置共識形成、系統(tǒng)構(gòu)建、實施管控等三個產(chǎn)品節(jié)點，進而確定階段型工作任務(wù)和目標。并行路線強調(diào)所有規(guī)劃和設(shè)計工作要面向最終的整個過程。因此，城市設(shè)計和控制性詳細規(guī)劃的角色并非一成不變，而是隨著項目進展的不同階段而承擔不同的先導(dǎo)性任務(wù)，前者強調(diào)充分利用非正式制度的靈活性，后者利用正式制度的強制性給不同工作以支持（表1）。

圖1 宿松東北新城東部片區(qū)城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃協(xié)同編制路徑示意（圖片來源：作者自繪）

表1 城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃在不同工作階段的角色（表格來源：作者自繪）

3.2 共識目標引領(lǐng)下的漸進式持續(xù)改善

3.2.1 共識的目標和愿景

具有相對共識的目標和愿景，是精益生產(chǎn)的綱領(lǐng)。宿松東北新城形成“功能-環(huán)境”的共識目標，形成規(guī)劃和設(shè)計產(chǎn)品的整體觀，以此為引導(dǎo)推進并行式的工作流程。

其一，在政府協(xié)調(diào)下，本規(guī)劃充分考慮與城市其他片區(qū)的功能協(xié)同，形成了東北新城開發(fā)的整體“功能結(jié)構(gòu)共識”，以避免出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的重復(fù)建設(shè)與惡性競爭。基地是東北新城東部的商業(yè)中心、文化中心、居住中心，主要承接?xùn)|北新城的商業(yè)服務(wù)功能、文化娛樂功能，同時疏解老城區(qū)的部分商業(yè)和文化功能，是提升東北新城整體職能和城市環(huán)境的支撐區(qū)，其未來與政務(wù)中心、老城中心形成三足鼎立之勢，可以促進宿松縣城整體空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。其二，以城市設(shè)計為手段達成了“環(huán)境目標共識”——依托現(xiàn)狀山水態(tài)勢與良好的植被環(huán)境，以生態(tài)優(yōu)先為理念，提出了“康城、綠韻、慢生活”的發(fā)展目標，構(gòu)建皖南縣級層面的生態(tài)宜居示范新區(qū)。

3.2.2 設(shè)計方案的漸進式持續(xù)改善

在具體工作流程中，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，避免在爭議性內(nèi)容上耗費過多無效生產(chǎn)力，形成了成果“漸進式持續(xù)改善”的工作機制。項目進展的實際工作路徑為“開發(fā)與更新的概念設(shè)計-理念控制-空間承載的系統(tǒng)設(shè)計-系統(tǒng)控制-場所空間的具體設(shè)計-圖則控制”。由下一步工作來檢驗上一步工作的可行性，使城市設(shè)計和控制性詳細規(guī)劃工作全程參與并互為對方基礎(chǔ)，漸進改善。

在概念設(shè)計階段提出的目標共識引領(lǐng)下，宿松東北新城水系網(wǎng)絡(luò)持續(xù)深化設(shè)計。在總體規(guī)劃的藍線控制基礎(chǔ)上，由水利管理部門主導(dǎo)增加了包括雨水公園的“類水系”景觀，形成可以消減雨洪的海綿綠地網(wǎng)絡(luò)；在場所空間設(shè)計階段，城市設(shè)計團隊以該景觀網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，突出水系的生活性與景觀性，規(guī)劃商業(yè)、社區(qū)中心、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施與之結(jié)合，并作為重點設(shè)計導(dǎo)控區(qū)域進行具體的空間設(shè)計。最終，控規(guī)團隊把上述針對性的空間設(shè)計要點納入圖則中，保障“水韻”理念落實到具體管理中（圖2）。

圖2 水系網(wǎng)絡(luò)調(diào)整優(yōu)化示意（圖片來源：作者自繪）

3.3 互為校核的設(shè)計質(zhì)量控制體系

從精益生產(chǎn)出發(fā)，以城市設(shè)計為核心搭建不同規(guī)劃層次的相互校核平臺，對城市空間、交通、生態(tài)環(huán)境保護、土方平衡等多個技術(shù)系統(tǒng)進行整合，最終以控規(guī)法定化落實。例如，在原有的總體規(guī)劃中，基地內(nèi)的路網(wǎng)以較大尺度的方格網(wǎng)形式為主（圖3），較少考慮城市空間與山體的關(guān)系，本次規(guī)劃充分保留和利用山體和水系，結(jié)合自然山水形態(tài)、地形地貌優(yōu)化道路線型，形成了“依靠山水、山水為核”的特色結(jié)構(gòu)，降低了對原有建設(shè)基底的干預(yù)（圖4）。

圖3 總體規(guī)劃階段道路選線（圖片來源：作者自繪）

圖4 經(jīng)城市設(shè)計、交通規(guī)劃等部門校核后的適應(yīng)地形的道路選線圖（圖片來源：作者自繪）

結(jié)語

在新城城鎮(zhèn)化、區(qū)域一體化的形勢下，城市競爭日趨激烈，尤其對于后發(fā)的中西部小城新區(qū)而言，城市規(guī)劃編制工作必須把握瞬息萬變的城市發(fā)展機遇、妥善處理各種利益選擇、提高干預(yù)效率，然而大而全的城市設(shè)計往往注重了體系性，卻在針對性、時效性等方面有所缺憾。從宿松東北新城的初步運用來看，通過精益生產(chǎn)理念的設(shè)計管理和規(guī)劃組織，能夠提高多規(guī)劃協(xié)同編制效能：

（1）從被動到主動。以城市設(shè)計為先導(dǎo)，對建設(shè)成本、技術(shù)專項等進行預(yù)研和校核，主動將城市設(shè)計的空間形象愿景與法定規(guī)劃和專項規(guī)劃的技術(shù)理性相結(jié)合，有助于更好地樹立中華文化的城市視覺形象。（2）從成果整合到過程融合。城市形態(tài)在本質(zhì)上反映的是規(guī)劃的運作過程，應(yīng)當突破“成果整合”的范式，邁向設(shè)計與規(guī)劃編制的“過程融合”范式，從成果轉(zhuǎn)譯走向全程溝通，充分發(fā)揮城市設(shè)計對城鄉(xiāng)規(guī)劃的促進作用。

在“多規(guī)合一”“國土空間規(guī)劃”的規(guī)劃時代，“一張藍圖”的繪就如何應(yīng)對多種規(guī)劃藍圖的需要，規(guī)劃編制中的城市設(shè)計協(xié)同方法創(chuàng)新仍值得深入探討，而精益生產(chǎn)作為一種成熟理念在規(guī)劃編制工作中的運用還有更大潛力。

注釋：

①南京市規(guī)劃和自然資源局局長葉斌于2017年11月11—12日在南京舉辦的“國際工程科技發(fā)展戰(zhàn)略高端論壇——城市設(shè)計發(fā)展前沿高端論壇”上的講話。