徐 俠，姬 敏

（南京郵電大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 南京 210000）

一、引言

隨著大數(shù)據(jù)的不斷深入發(fā)展，各級(jí)政府已經(jīng)開始積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)促進(jìn)政府治理創(chuàng)新。我國(guó)正處在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，如何借鑒他國(guó)創(chuàng)新治理的成功經(jīng)驗(yàn)來推動(dòng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)是目前重要的研究課題。

目前對(duì)創(chuàng)新治理的相關(guān)研究主要有Stefan（2001），Arnold（2003），Boekholt（2004），Hayrinen（2005），OECD（2005）等，分別以歐盟一些成員國(guó)為對(duì)象研究了創(chuàng)新治理的現(xiàn)狀與障礙因素，以及在創(chuàng)新治理中政府角色的改變，即從研發(fā)系統(tǒng)的控制者到創(chuàng)新項(xiàng)目的推動(dòng)者和合作伙伴[1-2]。Bucar 和Stare（2009）[3]針對(duì)歐盟新成員國(guó)的創(chuàng)新治理能力進(jìn)行了專門的研究，指出新成員國(guó)由于創(chuàng)新治理能力的差異造成了各國(guó)在創(chuàng)新政策歐盟一體化背景下創(chuàng)新追趕的有效性差異，但是并沒有進(jìn)一步分析創(chuàng)新治理體系的框架與治理能力的影響因素。國(guó)內(nèi)對(duì)創(chuàng)新治理的相關(guān)研究較少，早期主要有針對(duì)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建分析了創(chuàng)新治理的模式[4]；近來很多學(xué)者都從案例分析的角度對(duì)創(chuàng)新治理進(jìn)行了研究，如針對(duì)芬蘭創(chuàng)新系統(tǒng)聯(lián)合治理與管理協(xié)調(diào)的機(jī)制分析[5]；根據(jù)蘇格蘭科技創(chuàng)新治理經(jīng)驗(yàn)提出的區(qū)域科技創(chuàng)新治理的多層次治理模式[6]；楊繼明和馮俊文（2013）[7]對(duì)一些主要國(guó)家如美國(guó)、日本、法國(guó)等創(chuàng)新治理實(shí)踐進(jìn)行分析和概括，提出了多元化分散型科技管理體制和集中型科技管理體制；薛彥平（2014）[8]闡述了挪威提升國(guó)家創(chuàng)新能力的重要經(jīng)驗(yàn)；郭鐵成（2017）[9]創(chuàng)新范式從三螺旋向四螺旋的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的縱向管理模式向以橫向運(yùn)作為核心的多元化主體共同參與的創(chuàng)新治理模式轉(zhuǎn)變；但是這些文獻(xiàn)大多使用案例分析法針對(duì)優(yōu)秀區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的治理實(shí)踐做出總結(jié)，進(jìn)而對(duì)我國(guó)創(chuàng)新治理提出經(jīng)驗(yàn)借鑒及策略建議，而對(duì)于如何從系統(tǒng)的角度深入理解不同區(qū)域創(chuàng)新治理體系存在的問題以及如何從內(nèi)在邏輯尋找提升創(chuàng)新治理能力的路徑一直沒有統(tǒng)一的理論指導(dǎo)框架和工具，而且由于各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境等條件的差異，國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)往往很難直接借鑒。

創(chuàng)新治理是一個(gè)知識(shí)密集型的系統(tǒng)工程，從大數(shù)據(jù)管理的角度理解創(chuàng)新治理是一個(gè)全新的研究視角，已有很多研究關(guān)于知識(shí)管理對(duì)創(chuàng)新治理相關(guān)研究，如從知識(shí)流動(dòng)的視角提出了國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)與創(chuàng)新政策體系之間的互動(dòng)關(guān)系模型，并基于超循環(huán)理論分析了產(chǎn)學(xué)研系統(tǒng)中知識(shí)轉(zhuǎn)移的障礙因素[10]；管理（2012）在其碩士研究論文中專門研究了知識(shí)管理在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的實(shí)施與應(yīng)用的障礙因素。Jun 和Chung（2016）[11]提出地方政府3.0 時(shí)代的重點(diǎn)在于建立、維護(hù)和加強(qiáng)與市民的關(guān)系，并以韓國(guó)慶尚北道的地方政府3.0 模式為例，研究了韓國(guó)主要門戶網(wǎng)站與慶尚北道地方政府主頁(yè)在與民眾的互動(dòng)與溝通中的作用區(qū)別。但是針對(duì)大數(shù)據(jù)管理賦能政府的相關(guān)研究還不多見。陳凱華等（2020）[12]專門從多元主體參與、透明度與科學(xué)性等五個(gè)維度描述了大數(shù)據(jù)在創(chuàng)新治理體系中的應(yīng)用情景；因此本文通過對(duì)歐盟創(chuàng)新治理的管理實(shí)踐研究，研究大數(shù)據(jù)管理在創(chuàng)新治理和創(chuàng)新政策制定過程中所起的關(guān)鍵作用，學(xué)習(xí)領(lǐng)先國(guó)家在創(chuàng)新治理過程中的先進(jìn)做法，來不斷探索我國(guó)創(chuàng)新治理能力的提升的路徑與策略。

二、大數(shù)據(jù)賦能政府需要高效的大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)與數(shù)字化平臺(tái)

目前，大數(shù)據(jù)管理成為各國(guó)謀求在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下提升核心競(jìng)爭(zhēng)力的有力途徑。大數(shù)據(jù)通過賦能政府，將增強(qiáng)國(guó)家和地區(qū)的決策能力和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，提升創(chuàng)新治理水平。

（一）創(chuàng)新治理需要多種類型數(shù)據(jù)的綜合利用，以提高多方利益相關(guān)者的協(xié)商效率

創(chuàng)新治理要求多元主體共同參與制定創(chuàng)新戰(zhàn)略、對(duì)創(chuàng)新資源進(jìn)行有效配置，制定不同的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新支持計(jì)劃，這都要以事實(shí)證據(jù)為基礎(chǔ)，需要政府決策人員和專業(yè)人士在“知識(shí)豐富”的環(huán)境下工作，對(duì)多種類型數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行快速獲取和利用，包括科研數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)、技術(shù)數(shù)據(jù)、政策報(bào)告和出版物的數(shù)據(jù)以及各種知識(shí)的參與，進(jìn)而形成一套知識(shí)密集型的創(chuàng)新解決方案，因此“創(chuàng)新治理”不是單一的政府職能，而是復(fù)雜的、需要跨部門合作完成的一個(gè)整體。這個(gè)過程中，通過有效的大數(shù)據(jù)管理，可以從中發(fā)現(xiàn)規(guī)則、規(guī)律、知識(shí)，來幫助我們更好決策，可以促進(jìn)組織不斷進(jìn)行政策學(xué)習(xí)、知識(shí)共享與利用最終不斷實(shí)現(xiàn)過程改進(jìn)，進(jìn)而提高創(chuàng)新治理能力。因此在現(xiàn)在的智能時(shí)代，大數(shù)據(jù)管理已經(jīng)成為大多數(shù)國(guó)家的電子政務(wù)計(jì)劃中的一個(gè)重要舉措。

（二）信息的不對(duì)稱需要有效的大數(shù)據(jù)管理加以過濾、補(bǔ)充和加工，以便多元主體和決策制定者更好的利用

大數(shù)據(jù)管理，對(duì)于推進(jìn)政府進(jìn)行科學(xué)決策、精細(xì)化管理、精準(zhǔn)服務(wù)和精確監(jiān)管等具有重要意義。大數(shù)據(jù)管理是對(duì)各種數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整合、分析和應(yīng)用的過程，通過對(duì)大數(shù)據(jù)的分析可以改善政府官員對(duì)特定問題的深入理解。通過大數(shù)據(jù)管理提升對(duì)特定問題的敏感度和反應(yīng)速度，促進(jìn)問題的解決，在政策分析與決策中起到重要的作用，特別對(duì)提升組織職能提供了依據(jù)。由于信息技術(shù)的發(fā)展，信息內(nèi)容以及獲取信息的技術(shù)不斷成長(zhǎng)，信息量急劇膨脹，我們將這種現(xiàn)象稱為“信息煙霧”—就是信息過多而造成的癱瘓。正如David Shenk 所說的那樣：“從前我們恐懼饑餓，現(xiàn)在卻擔(dān)心肥胖。同樣地，信息超載已經(jīng)取代信息不足，而成為新的社會(huì)、政治問題?！逼鋵?shí)，信息的不對(duì)稱、信息超載或信息不足都會(huì)阻礙決策制定者獲取有用的信息，通常決策制定者在面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上搜索出的一大堆信息，往往無法判斷究竟孰優(yōu)孰劣，大數(shù)據(jù)管理通過數(shù)據(jù)的分析工具對(duì)數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的有效信息加以過濾、補(bǔ)充和加工，成為可以直接共享的相關(guān)知識(shí)，以便決策制定者更好地利用[13]。

（三）地區(qū)發(fā)展階段的相似性導(dǎo)致創(chuàng)新治理可以借鑒別國(guó)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用與管理的成功經(jīng)驗(yàn)

在地區(qū)發(fā)展的過程中，往往會(huì)遇到同樣的問題，而這個(gè)問題可能在其他國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)遇到過并得到了很好的解決，或者很多地區(qū)在政策借鑒過程中，會(huì)犯同樣的錯(cuò)誤，如果能夠大范圍的了解各地的做法和結(jié)果，就可以有效地避免同樣的問題；或者在解決問題時(shí)少走彎路。因此對(duì)各國(guó)政策以及實(shí)施效果進(jìn)行分類整理，對(duì)本國(guó)本地區(qū)政策的分析和決策有一定借鑒意義。組織需要不斷地進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，不但要了解區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，還要學(xué)習(xí)其他國(guó)家或區(qū)域成功和失敗的治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，才能提升本地區(qū)的創(chuàng)新治理能力。根據(jù)新加坡國(guó)立大學(xué)對(duì)公共部門知識(shí)管理使用調(diào)查，知識(shí)管理活動(dòng)中被評(píng)價(jià)為前兩位的就是幫助捕捉最佳實(shí)踐（17%）和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)捕獲（17%），因此借助知識(shí)管理系統(tǒng)學(xué)習(xí)別國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)就成為創(chuàng)新治理的重要方法之一[14]。美國(guó)的“從大數(shù)據(jù)到知識(shí)”計(jì)劃、歐洲“地平線2020”計(jì)劃的“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新”課題等，均聚焦于利用海量且復(fù)雜的創(chuàng)新大數(shù)據(jù)，推動(dòng)知識(shí)生產(chǎn)與創(chuàng)新[15]。

三、歐盟創(chuàng)新治理過程中成功的大數(shù)據(jù)獲取與管理實(shí)踐

創(chuàng)新治理的本質(zhì)其實(shí)就是在不同的制度關(guān)系中，運(yùn)用一定的公共權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范組織的各種活動(dòng)，以最大限度地促進(jìn)創(chuàng)新。政府的積極干預(yù)主要是因?yàn)閯?chuàng)新的外部性引起的市場(chǎng)失靈，創(chuàng)新需要區(qū)分市場(chǎng)與政府的作用。市場(chǎng)是調(diào)節(jié)企業(yè)創(chuàng)新行為的核心力量。創(chuàng)新的價(jià)值最終由市場(chǎng)評(píng)估，創(chuàng)新的組織和資源分配由市場(chǎng)決定。政府在創(chuàng)新過程中僅提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要是資助重大基礎(chǔ)研究、搭建創(chuàng)新平臺(tái)、提供法律保障等。

但是因?yàn)閯?chuàng)新治理本身是一個(gè)涉及面很廣、錯(cuò)綜復(fù)雜的決策過程，由于這些信息是在無數(shù)分散的個(gè)體行為者之間發(fā)生和傳遞，政府很難完全掌握，因此容易導(dǎo)致決策的失誤，再加上個(gè)體或組織的尋租行為，政府干預(yù)也可能存在著這樣或那樣的缺陷。

近來的研究中，歐盟的創(chuàng)新治理取得了明顯的成效，為了實(shí)現(xiàn)歐洲研究區(qū)（ERA）共同創(chuàng)新發(fā)展的使命，歐盟開發(fā)并建立了一個(gè)系統(tǒng)的創(chuàng)新政策和相關(guān)知識(shí)的分享環(huán)境，并鼓勵(lì)政策相關(guān)者、專家學(xué)者和個(gè)人參與評(píng)論，通過分享與學(xué)習(xí)各國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，推動(dòng)各國(guó)不斷調(diào)整創(chuàng)新政策以建立一個(gè)更有利的創(chuàng)新環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域持續(xù)地創(chuàng)新發(fā)展。其中大數(shù)據(jù)的公開與知識(shí)管理的重要作用是不容忽視的，我們這里將詳細(xì)的分析歐盟創(chuàng)新治理中的大數(shù)據(jù)獲取與管理過程，了解歐盟是如何利用大數(shù)據(jù)，并借助知識(shí)管理提高歐盟共同體創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)和實(shí)施的質(zhì)量的。

（一）歐盟創(chuàng)新治理與大數(shù)據(jù)管理的關(guān)系模型的構(gòu)建

早在2003 年，歐盟公共管理學(xué)院（EPIC：The European Institute of Public Administration）的報(bào)告強(qiáng)調(diào)：政府中的管理部門屬于知識(shí)密集型組織，……他們的官員是出色的知識(shí)型員工，……因此，在公共部門實(shí)施知識(shí)管理的前景是非常顯著的。“使用知識(shí)門戶網(wǎng)站和IT 支持的網(wǎng)絡(luò)是可以通過”來源于以前的行動(dòng)或政策評(píng)估的知識(shí)，進(jìn)一步反饋到政策制定者那里，以努力改善和更好的制定目標(biāo)和政策。因?yàn)榱己玫闹卫淼暮诵氖侨说闹R(shí)和行動(dòng)[16]，這表明歐盟很早就形成了通過大數(shù)據(jù)管理提高治理能力的意識(shí)。

知識(shí)管理在公共部門已經(jīng)得到了很好地理解并取得了很好的效果。在經(jīng)合組織的知識(shí)管理調(diào)查（2003 年）中普遍認(rèn)為知識(shí)管理可以[17]：更迅速地釋放信息，并使其可以更廣泛地向公眾，進(jìn)而提高政策制定和實(shí)施的透明度；改善勞動(dòng)關(guān)系，并能與其他部委知識(shí)共享；提高工作效率和/或生產(chǎn)力和生產(chǎn)組織內(nèi)更迅速地分享知識(shí)和信息；組織內(nèi)改善工作關(guān)系和信任水平；提高水平度和權(quán)力下放；盡量減少或消除部門和董事職位之間的重復(fù)工作；促進(jìn)終身學(xué)習(xí)；從外部整合知識(shí)，創(chuàng)造新知識(shí)；從知識(shí)的角度看待國(guó)家和社會(huì)全民富裕。

而大數(shù)據(jù)管理是知識(shí)管理的基礎(chǔ)，歐盟通過建立大數(shù)據(jù)管理的FAIR 原則（歐盟的地平線計(jì)劃提出的數(shù)據(jù)管理的指導(dǎo)意見。Horizon 2020-The EU framework program for research and innovation），指出科研數(shù)據(jù)管理要遵循被發(fā)現(xiàn)（Findable）、可訪問（Accessible）、互操作（interoperable）、重復(fù)使用（Reusable）的基本原則。具體包括《2020 計(jì)劃框架下的FAIR 數(shù)據(jù)管理指南》（Guidelines on FAIR data management in Horizon 2020，以下簡(jiǎn)稱《FAIR 指南》）與《2020 計(jì)劃框架下的科學(xué)出版物與科研數(shù)據(jù)開放獲取管理指南》（Guidelines on open access to scientific publications and research data in Horizon 2020，以下簡(jiǎn)稱《OA 指南》）等規(guī)范，對(duì)歐盟科研數(shù)據(jù)管理及開放獲取勾勒出了框架與詳細(xì)的指導(dǎo)意見。

下面，我們通過構(gòu)建歐盟創(chuàng)新治理的知識(shí)管理模型來深入分析歐盟如何通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)有效的政策學(xué)習(xí)，并進(jìn)一步提升政府創(chuàng)新治理能力的。

圖1 大數(shù)據(jù)管理與創(chuàng)新治理的關(guān)系模型

基于以上的創(chuàng)新治理與大數(shù)據(jù)管理的關(guān)系模型，我們可以看出，信息與通訊技術(shù)是知識(shí)管理的技術(shù)基礎(chǔ)，同時(shí)也是有效實(shí)現(xiàn)組織學(xué)習(xí)機(jī)制的必要手段。通過信息通訊技術(shù)的使用，使政策制定者不但在決策制定中更強(qiáng)調(diào)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，而且可以放眼全球使他們?cè)谡咴O(shè)計(jì)和實(shí)施過程中對(duì)政策、市場(chǎng)等相關(guān)信息獲取更有效率。這里涉及的顯性知識(shí)主要是指不同國(guó)家和地區(qū)與創(chuàng)新治理相關(guān)的數(shù)據(jù)，一般是經(jīng)過典型的統(tǒng)計(jì)分析和利用動(dòng)態(tài)鏈接庫(kù)的方法完成，它是建立治理研究中知識(shí)管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。這些數(shù)據(jù)不僅包括歐盟內(nèi)部的創(chuàng)新政策和科研數(shù)據(jù)，還包括其他的公開發(fā)表的出版物、政策和研究報(bào)告等，通過互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫(kù)讓所有研究和決策人員共享知識(shí)。而隱性知識(shí)則涉及到探究機(jī)構(gòu)、專家、產(chǎn)業(yè)等所擁有的各種經(jīng)驗(yàn)、技能等。同時(shí)通過開放的組織學(xué)習(xí)和保障機(jī)制使得組織更快速高效地進(jìn)行知識(shí)共享和新知識(shí)的創(chuàng)建，組織智能大大提升，進(jìn)而推動(dòng)歐盟創(chuàng)新治理能力的提升。具體來說，這個(gè)模型主要包括以下幾個(gè)主要部分：

在歐盟創(chuàng)新治理過程中，大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)通過兩個(gè)層次將與創(chuàng)新相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和處理：第一個(gè)層次就是創(chuàng)新數(shù)據(jù)的高效搜集、獲取和共享；第二個(gè)層次就是隱性知識(shí)的互動(dòng)與傳播。

1.大數(shù)據(jù)與知識(shí)管理等數(shù)字化平臺(tái)的建設(shè)與應(yīng)用

（1）創(chuàng)新數(shù)據(jù)的系統(tǒng)化管理。這個(gè)過程主要是利用一些信息資源管理技術(shù)，對(duì)已有的政策信息很好的組織和分析，使得政策制定者能夠方便地進(jìn)行利用和借鑒，實(shí)現(xiàn)快速有效的整理和檢索功能。這一階段的主要成果就是構(gòu)建與創(chuàng)新治理相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)與基于互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)政策信息的共享平臺(tái)。在這里，相關(guān)的政策信息包括歐盟內(nèi)部和外部創(chuàng)新政策的文件、年度報(bào)告、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、評(píng)估報(bào)告等，主要通過兩種方式進(jìn)行管理，一是政策措施的聯(lián)合庫(kù)存，另一個(gè)是各種數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)鏈接。

（2）政策措施的聯(lián)合庫(kù)存。只有有了真實(shí)的數(shù)據(jù)，有了一定的經(jīng)驗(yàn)以及必要的知識(shí)和技能，才能做出更好的決策?；谶@樣的理論指導(dǎo)，歐盟開發(fā)了EU science hub，專門用于政策制定的知識(shí)共享，基于互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)政策信息的共享平臺(tái)RIO（Research and Innovation Observary）（研究與創(chuàng)新觀察，以前的平臺(tái)名稱是ERAWATCH，它是一個(gè)長(zhǎng)期的創(chuàng)新政策研究平臺(tái)，其目的是為相關(guān)的創(chuàng)新政策制定者和其他利益相關(guān)者提供歐洲，以及其他國(guó)家和區(qū)域關(guān)于研究政策措施和信息。主要通過政策措施的聯(lián)合庫(kù)存和智能服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。政策措施的聯(lián)合庫(kù)存（online base-load inventory）匯集了研究和創(chuàng)新政策方面的信息，自2013 年其內(nèi)容更新已經(jīng)主要集中在年度國(guó)別報(bào)告和其他相關(guān)的分析報(bào)告。RIO 目前階段涵蓋共60 個(gè)國(guó)家：主要支持歐盟基于證據(jù)的創(chuàng)新政策制定。

歐盟創(chuàng)新計(jì)分板（EIS：European Innovation Scoreboard）主要收集創(chuàng)新績(jī)效數(shù)據(jù)，以監(jiān)測(cè)創(chuàng)新政策是否以及如何取得實(shí)效，為深入了解歐盟成員國(guó)和其他國(guó)家在國(guó)家創(chuàng)新體系方面的優(yōu)勢(shì)和弱點(diǎn)，并幫助了解特定的驅(qū)動(dòng)因素和阻礙創(chuàng)新因素。創(chuàng)新計(jì)分牌是由五個(gè)維度的25 個(gè)指標(biāo)構(gòu)成。對(duì)于大部分指標(biāo)，特別是基于來自歐盟創(chuàng)新系統(tǒng)（CIS）的數(shù)據(jù)指標(biāo)，非歐洲的國(guó)家數(shù)據(jù)是不能獲得的。GIS 的12個(gè)指標(biāo)主要來自Eurostat，世界銀行（世界發(fā)展指標(biāo)），經(jīng)合組織（OECD），UNESCO，UNIDO 和WITSA/網(wǎng)際網(wǎng)路資料中心的數(shù)據(jù)[18]。

為了防止知識(shí)重復(fù)，知識(shí)超載以及知識(shí)無序造成的低效率，這就需要了解與創(chuàng)新相關(guān)的知識(shí)分類，便于檢索。如RIO 還通過國(guó)家主頁(yè)，即有關(guān)各個(gè)國(guó)家的所有信息的訪問網(wǎng)址，可以直接了解對(duì)于每一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新政策措施。如果您正在尋找衡量一個(gè)特定的類型，你可以去高級(jí)搜索頁(yè)面，從對(duì)應(yīng)于一個(gè)或多個(gè)關(guān)鍵詞的一個(gè)或多個(gè)國(guó)家尋找措施（以下簡(jiǎn)稱“特定模板”標(biāo)簽下）。RIO 還可以提供直接的交互式統(tǒng)計(jì)工具（Interactive Statistical Tool），可以根據(jù)年份、國(guó)家以及統(tǒng)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行比較分析，生成不同顏色顯示的圖表。

（3）各種數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)鏈接。為了獲取來自政府和區(qū)域環(huán)境的各種實(shí)踐，支持與政策相關(guān)的分析，歐盟建立了與創(chuàng)新相關(guān)的機(jī)構(gòu)和部門的連接。如工業(yè)研究與創(chuàng)新平臺(tái)IRI：IndustrialResearch and Innovation[19]為歐盟的政策制定者和商界、學(xué)術(shù)界提供了歐盟私營(yíng)部門研究和創(chuàng)新活動(dòng)的信息，傳播基于證據(jù)的區(qū)域環(huán)境信息，提高公眾對(duì)區(qū)域創(chuàng)新環(huán)的認(rèn)知；歐盟委員會(huì)創(chuàng)新聯(lián)盟信息和情報(bào)系統(tǒng)The European Commission's Innovation Union Information and Intelligence system（I3S）[20]提供了在創(chuàng)新聯(lián)盟會(huì)議（2010 年10月）所作的34 個(gè)相關(guān)承諾的信息。這些承諾包括用于研究和創(chuàng)新，如電子技術(shù)，獲得融資，歐盟專利，生態(tài)創(chuàng)新或聯(lián)合公共采購(gòu)等關(guān)鍵問題。這個(gè)基于Web 的平臺(tái)，目的是確保提供方便地訪問最新和全面的信息。IPP[21]是經(jīng)合組織（OECD）和世界銀行之間的聯(lián)合項(xiàng)目，通過提供互動(dòng)，全面和最新的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與創(chuàng)新政策前沿的知識(shí)，以促進(jìn)知識(shí)交流和同行互動(dòng)學(xué)習(xí)。IPP 平臺(tái)的啟動(dòng)，幫助政策分析人員和從業(yè)者更好地分析創(chuàng)新體系，并確定和優(yōu)先考慮良好的實(shí)踐解決方案。它在設(shè)計(jì)，實(shí)施和政策評(píng)估方面更廣泛地利用當(dāng)前的知識(shí)和專家技能，以使之更適合于特定的國(guó)家需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況。

2.借助外腦，即通過（經(jīng)驗(yàn)性的知識(shí)）隱性知識(shí)的互動(dòng)和傳播，實(shí)現(xiàn)隱性知識(shí)的共享

第一層次數(shù)據(jù)的收集并沒有關(guān)注這些數(shù)據(jù)是如何形成或者怎樣才能正確地使用，這些信息往往儲(chǔ)藏在專家的頭腦中，在形成文字或數(shù)據(jù)時(shí)，其實(shí)很多信息都已經(jīng)丟失了，就像是一個(gè)標(biāo)本可以告訴你是什么，卻無法描述她的生命狀態(tài)一樣。這些無法用語(yǔ)言文字表達(dá)的信息存在于專家或?qū)嶋H工作人員的頭腦中，他們往往對(duì)某一領(lǐng)域的某一方面都有長(zhǎng)時(shí)間的積累和研究，能夠更好地利用這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)并提出針對(duì)性的措施，通過不斷的互動(dòng)和交流，挖掘深層次專家的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，慢慢理解問題的關(guān)鍵點(diǎn)和具體的過程。因此，這一階段更為高級(jí)。歐盟以及它的子組織和重要機(jī)構(gòu)不僅在Twitter 和Facebook上相互宣傳，并且利用網(wǎng)上論壇等方式與政策用戶建立起對(duì)話并進(jìn)行討論，直接回答用戶的問題，通過專家知識(shí)的網(wǎng)上互動(dòng)交流實(shí)現(xiàn)隱性知識(shí)的管理。比如在S3（智能專業(yè)化平臺(tái)）中的主頁(yè)上就直接連接了twittert 的關(guān)注狀況和發(fā)布內(nèi)容，在IPP（Innnovation Policy Platform（IPP））開通了討論的社區(qū)和博客（blog），還可以通過電子郵件收到你感興趣的創(chuàng)新文獻(xiàn)和新聞。

歐洲委員會(huì)還成立了自己的研發(fā)和創(chuàng)新戰(zhàn)略的專業(yè)化智能服務(wù)平臺(tái)（RIS3），為創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)提供專業(yè)意見。具體的專家服務(wù)包括：提供指導(dǎo)材料和良好做法的范例；幫助政策制定者組織和參加各種相關(guān)會(huì)議；為政策制定者提供培訓(xùn)；促進(jìn)同行審查；以及相關(guān)數(shù)據(jù)支持訪問和參與高質(zhì)量的研究項(xiàng)目等。歐盟創(chuàng)立的KNOW-HUB[22]通過來自10 個(gè)歐盟地區(qū)的專業(yè)人員，不斷審查先進(jìn)的創(chuàng)新政策和做法，以選擇成功的創(chuàng)新治理實(shí)踐并具體分析其措施和背景，以便與他人分享學(xué)習(xí)所發(fā)現(xiàn)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)歐洲一些相對(duì)落后地區(qū)在創(chuàng)新治理方面知識(shí)、技能與經(jīng)驗(yàn)不足的缺口。充分進(jìn)行知識(shí)的創(chuàng)造，實(shí)現(xiàn)新知識(shí)的創(chuàng)建。這時(shí)很多利益相關(guān)者都被包含在內(nèi)，支持性的措施也更為多樣。

當(dāng)然上述兩個(gè)階段都還僅僅關(guān)注的是有限的知識(shí)領(lǐng)域，當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大視域時(shí)，可以考慮到一些潛在的信息，能有效創(chuàng)建和使用新的知識(shí)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)的創(chuàng)新政策預(yù)見。如歐盟創(chuàng)新大會(huì)是歐盟“創(chuàng)新型聯(lián)盟”旗艦計(jì)劃的重要行動(dòng)舉措之一，旨在搭建開放創(chuàng)新的交流平臺(tái)，讓創(chuàng)新創(chuàng)意更易轉(zhuǎn)化成新產(chǎn)品與新服務(wù)，同時(shí)也為歐洲營(yíng)造良好的科研創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。NETWATCH[23]是歐盟委員會(huì)對(duì)歐洲跨國(guó)研究計(jì)劃合作中心的信息平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)提供了在歐洲和歐洲以外的跨國(guó)研究合作活動(dòng)的情況，已經(jīng)成為現(xiàn)有的和潛在參與者之間的相互學(xué)習(xí)的平臺(tái)。另外，歐盟還支持復(fù)雜多樣的社會(huì)合作過程，以幫助建立其知識(shí)基礎(chǔ)，包括科學(xué)小組、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、專家研討會(huì)和會(huì)議，新創(chuàng)建知識(shí)的管理，總之歐盟通過大量使用最先進(jìn)的信息技術(shù)、社交媒體，相對(duì)有效地解決創(chuàng)新系統(tǒng)各要素信息不對(duì)稱的問題，使得政策機(jī)構(gòu)、專家和企業(yè)形成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)有效地開展政策學(xué)習(xí)、互動(dòng)，不斷提升創(chuàng)新治理能力。

（二）歐盟創(chuàng)新治理中的開放協(xié)調(diào)模式

大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)要想成功運(yùn)作，還需要在實(shí)施過程中能結(jié)合適當(dāng)?shù)墓芾砟Ｊ健?000 年，歐盟提出“E 歐洲”概念，即幫助歐洲從信息管理轉(zhuǎn)化為知識(shí)管理。兩年來，在推進(jìn)“E 歐洲”行動(dòng)計(jì)劃方面所做的主要工作側(cè)重于：價(jià)廉、快速地接入互聯(lián)網(wǎng)；人力的培訓(xùn)等。歐盟理事會(huì)在2000 年的里斯本會(huì)議提出將歐盟建設(shè)成為“世界上最具競(jìng)爭(zhēng)力和活力的知識(shí)經(jīng)濟(jì)體，能夠保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)?！庇捎跉W洲共同行為與對(duì)成員國(guó)家多樣性的尊重存在矛盾，因此治理的開放協(xié)調(diào)模式應(yīng)運(yùn)而生[24]，這種開放協(xié)調(diào)模式主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)和治理過程，和去中心化的動(dòng)態(tài)的協(xié)調(diào)治理模式，其核心是基于自愿績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行國(guó)家自愿治理，不是強(qiáng)制性的，而是要求不斷交流學(xué)習(xí)達(dá)成合作共識(shí)。在這種治理模式下各成員國(guó)在創(chuàng)新戰(zhàn)略制定與重要資源分配方面全面參與，通過不斷協(xié)調(diào)治理目標(biāo)來達(dá)成共識(shí)，同時(shí)設(shè)定基準(zhǔn)（benchmarks）和對(duì)最佳實(shí)踐進(jìn)行交流來對(duì)各個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新政策和績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，找出差距，推動(dòng)成員國(guó)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，這種網(wǎng)絡(luò)化的治理模式要求各個(gè)成員國(guó)都要盡可能地利用各種知識(shí)不斷學(xué)習(xí)，才能突破自我的限制，形成知識(shí)共享文化，促進(jìn)歐盟知識(shí)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

顯然上述的兩個(gè)主要部分都與先進(jìn)的信息通信技術(shù)的支持密不可分，在這個(gè)過程中知識(shí)管理系統(tǒng)可以通過先進(jìn)的信息通信技術(shù)更快的從內(nèi)外部整合知識(shí)，創(chuàng)造新知識(shí)，而網(wǎng)絡(luò)化治理促使組織和個(gè)人通過知識(shí)管理系統(tǒng)不斷進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。如通過信息通信技術(shù)（電視電話會(huì)議，社會(huì)媒體等）實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的利益相關(guān)者的全面參與，快速溝通和協(xié)調(diào)，更迅速地分享知識(shí)和信息提高工作效率；更迅速地釋放信息，并使其可以更廣泛地向公眾，進(jìn)而提高政策制定和實(shí)施的透明度；改善合作關(guān)系和信任水平，進(jìn)而促進(jìn)組織學(xué)習(xí)（政策學(xué)習(xí)），提高組織整體智能，進(jìn)而提高創(chuàng)新治理能力和決策水平。其實(shí)，Angelis（2013）[25]的研究發(fā)現(xiàn)，近65%的組織智能的改變都來源于知識(shí)管理實(shí)踐。這意味著集體知識(shí)的可用性對(duì)應(yīng)于作出決策過程的將近2/3，其余的可能就歸于再利用之前對(duì)知識(shí)的分析能力。

這種基于事實(shí)和證據(jù)的決策無疑準(zhǔn)確性更高，也更有利于創(chuàng)新治理的成功。更為關(guān)鍵的是通過大量的相關(guān)信息和資料的高效共享，使得參與決策的專家不僅考慮了本國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，還兼顧了其他國(guó)家的利益以及歐盟在全球技術(shù)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)了個(gè)體智能有限性的缺陷，通過開放協(xié)調(diào)管理模式，整合了各國(guó)的資源，平衡了各國(guó)的利益，使得對(duì)未來的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的決策更具科學(xué)性，也尊重了成員國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的差異性?，F(xiàn)在歐盟正在通過RIO等數(shù)字化平臺(tái)將現(xiàn)有的專家網(wǎng)絡(luò)和政府機(jī)構(gòu)連接起來，以做到更好的互動(dòng)，以分享政策知識(shí)、最佳實(shí)踐、特定的解決方案以及創(chuàng)新政策選擇。

四、歐盟創(chuàng)新治理進(jìn)程中大數(shù)據(jù)管理賦能政府對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)作為研發(fā)投入大國(guó)和創(chuàng)新成果產(chǎn)出大國(guó)，在創(chuàng)新治理方面還存在著很多問題：如政府的治理模式仍舊主要是單向的管理模式，其他社會(huì)組織與社會(huì)機(jī)構(gòu)的參與度不高；尚未建立統(tǒng)一共享的技術(shù)知識(shí)、政策信息以及創(chuàng)新數(shù)據(jù)互聯(lián)的數(shù)字化平臺(tái)，創(chuàng)新決策部門不能高效獲取多方面的相關(guān)技術(shù)信息，學(xué)習(xí)能力受限；雖然在很多的決策中我們也引入了專家咨詢和產(chǎn)業(yè)參與的方式，但是在大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與管理系統(tǒng)的成熟度方面仍舊差距很大。因此在治理模式上要學(xué)習(xí)歐盟的成功實(shí)踐，通過構(gòu)建有效地?cái)?shù)字化平臺(tái)形成多方參與的開放治理模式，進(jìn)行地區(qū)創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的引導(dǎo)和規(guī)范，這就要求在治理過程中決策者不僅要認(rèn)識(shí)到區(qū)域創(chuàng)新需求的獨(dú)特性和差異性，還要能獲取到可供創(chuàng)新決策使用的大量信息和知識(shí)，通過有效的大數(shù)據(jù)管理慢慢實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新治理模式的轉(zhuǎn)變。在大數(shù)據(jù)背景下，針對(duì)我國(guó)創(chuàng)新治理存在的問題，提出以下建議：

（一）通過教育培訓(xùn)等方式提升多元主體參與管理的意識(shí)和技能，強(qiáng)化數(shù)字政府的意識(shí)

是否擁有訓(xùn)練有素的人力資源進(jìn)行知識(shí)的有效管理直接影響知識(shí)管理的效率，因此各級(jí)政府都需要不斷學(xué)習(xí)，以保持對(duì)相關(guān)知識(shí)的了解（Nair，2005）[26]。根據(jù)新加坡國(guó)立大學(xué)對(duì)公共部門知識(shí)管理使用調(diào)查中，對(duì)大數(shù)據(jù)管理缺乏意識(shí)和理解仍舊是知識(shí)管理項(xiàng)目實(shí)施的主要原因，因此高層管理者的培訓(xùn)要求對(duì)大數(shù)據(jù)管理以及改進(jìn)創(chuàng)新治理的重要性有基本的理解，以擺正他在創(chuàng)新治理中的位置，更好地制定大數(shù)據(jù)管理的目標(biāo)與實(shí)施要求，如相關(guān)的技術(shù)支持和立法改革。而對(duì)一般的工作人員也要不斷培訓(xùn)其引用知識(shí)管理系統(tǒng)獲取與傳播創(chuàng)新知識(shí)的意識(shí)和能力。

政府的大數(shù)據(jù)管理能力的提升是一個(gè)系統(tǒng)工程，政府要有效地推行知識(shí)管理，就要高度重視擁有和培育大量新型的數(shù)字化人才。人才是政府組織的核心競(jìng)爭(zhēng)力所在。因此，政府要加強(qiáng)各級(jí)管理、技術(shù)成員的數(shù)字化素養(yǎng)的提升，努力提高他們的大數(shù)據(jù)意識(shí)和實(shí)際操作能力。

（二）加強(qiáng)科學(xué)政策的接口，明確各種創(chuàng)新數(shù)據(jù)的類型，確定開放共享的數(shù)據(jù)類型以及原則，吸收學(xué)者、專家、企業(yè)、多元主體參與，構(gòu)建全面、系統(tǒng)、安全的創(chuàng)新數(shù)據(jù)整合平臺(tái)

一個(gè)好的科學(xué)—政策接口依賴于質(zhì)量有保證、及時(shí)和容易獲得的真實(shí)而且可靠的數(shù)據(jù)和信息，以及廣泛的專家知識(shí)。這些數(shù)據(jù)和信息主要包括：與創(chuàng)新政策實(shí)施效果相關(guān)的信息；其他國(guó)家或地區(qū)相關(guān)創(chuàng)新政策的信息（實(shí)施模式、實(shí)施效果等）、專家學(xué)者發(fā)表的可信的科學(xué)評(píng)估以及相關(guān)研究；來自多利益相關(guān)方的各種建議與批評(píng)，以及治理機(jī)制的評(píng)估報(bào)告、對(duì)新出現(xiàn)的問題和關(guān)鍵差距的分析等，這些資料不僅告知社會(huì)當(dāng)前和偶發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，而且還告知將來可能的機(jī)會(huì)和選擇，所以更多地利用政府工作報(bào)告中的研究?jī)?nèi)容，更廣泛地使用其他國(guó)別成功的經(jīng)驗(yàn)以及來自業(yè)界的最新證據(jù)，將有助于更具適應(yīng)性和包容性的知識(shí)（解決方案）的產(chǎn)生。而廣泛的專家知識(shí)則涉及到范圍更廣的專門知識(shí)網(wǎng)絡(luò)和在線“實(shí)踐團(tuán)體”的參與，而不只是依賴少數(shù)專家或傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)專家，這里的專家還包括處于傳統(tǒng)學(xué)科圈子以外具有傳統(tǒng)知識(shí)或?qū)嵺`和經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)人員。各領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)表明，有足夠多的在各種知識(shí)體系中具有不同觀點(diǎn)的專家群體，知識(shí)和創(chuàng)新就可達(dá)到新的深度，這意味著知識(shí)是可開發(fā)的，而且科學(xué)家能共同進(jìn)步，即使科學(xué)家針對(duì)一個(gè)問題可能有很大分歧，但是通過專家網(wǎng)絡(luò)，可以使各種解決方案相互溝通和協(xié)調(diào)，了解不同政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以便快速地找到思路和對(duì)策。

因此，一種優(yōu)良的科學(xué)—政策接口要求學(xué)者、專家、企業(yè)和政策制定者等主體之間增強(qiáng)交流，促進(jìn)對(duì)政策需求和知識(shí)上關(guān)鍵差距的相互理解，以應(yīng)對(duì)在國(guó)家、區(qū)域或者全球?qū)用姘l(fā)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的迅速變化。

（三）提供數(shù)據(jù)開放獲取的經(jīng)費(fèi)支持，利用先進(jìn)的信息通信手段提高數(shù)據(jù)共享與互動(dòng)效率

數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)和管理都需要經(jīng)費(fèi)支撐，各級(jí)政府應(yīng)明確主管的部門并劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)加以支持，出臺(tái)鼓勵(lì)性政策促使一些創(chuàng)新數(shù)據(jù)和一手調(diào)研的研發(fā)數(shù)據(jù)等上傳共享，防止科學(xué)研究重復(fù)調(diào)查造成的成本浪費(fèi)，提高各級(jí)部門和研發(fā)人員數(shù)據(jù)共享的意識(shí)。另外，研究發(fā)現(xiàn)，四種不同的溝通媒介（電話、面對(duì)面、電子郵件與書面文件）會(huì)對(duì)不同的組織溝通因素產(chǎn)生相應(yīng)的影響（林為哲，1999）[27]，而internet網(wǎng)的facebook 與twitter 等現(xiàn)代化的溝通媒介通過建立新的溝通順序以及增加非正式溝通的頻率進(jìn)一步提高了知識(shí)分享與互動(dòng)的效率，進(jìn)而提升了組織學(xué)習(xí)的效果。

（四）構(gòu)建開放協(xié)調(diào)的組織學(xué)習(xí)的有效機(jī)制，營(yíng)造知識(shí)共享和數(shù)據(jù)安全的組織文化

有了可供利用的知識(shí)庫(kù)還不足以保證良好的治理績(jī)效，還要求決策者和參與者能主動(dòng)學(xué)習(xí)進(jìn)行知識(shí)分享。因此如何構(gòu)建組織學(xué)習(xí)機(jī)制實(shí)現(xiàn)知識(shí)的共享是一個(gè)重要的課題。互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)所帶來的開放性大大加強(qiáng)了政府行為的透明度與公開程度，使社會(huì)能夠全方位地對(duì)政務(wù)活動(dòng)和官員行為進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督和考核，使政府行為更為直接地置于社會(huì)輿論的評(píng)判之下，這種開放公開效應(yīng)要求政府必須迅速回應(yīng)社會(huì)的需求，改變傳統(tǒng)的社會(huì)主導(dǎo)者和控制者的角色地位，向管理寓于服務(wù)之中的職能角色轉(zhuǎn)化，這將導(dǎo)致政府內(nèi)部管理機(jī)制的變革，如進(jìn)行全面參與管理、實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化溝通、科學(xué)的政策評(píng)估體系以及合理的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造全面知識(shí)共享的組織文化，通過人的知識(shí)和行為的改進(jìn)來不斷提高組織智能，進(jìn)而提高創(chuàng)新治理績(jī)效。