熊斌 吳小妍

摘? ? ? 要：多源流理論是分析公共政策議程的重要理論工具。公共政策議程的設(shè)置會受到問題源流、政策源流和政治源流共同影響，當(dāng)這三條源流交匯時(shí)還會開啟“政策之窗”，從而促成最終決策。本文將多源流理論引入《未成年人保護(hù)法》的修訂過程，通過分析該法修訂過程中的三條源流及“政策之窗”的開啟，力圖揭示政策共同體在三條源流間的粘合作用，以期促使三條源流交匯，最終推動《未成年人保護(hù)法》的修訂。

關(guān)? 鍵? 詞：《未成年人保護(hù)法》;未成年人;政策議程;多源流理論;政策共同體

中圖分類號：D922.183? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）06-0001-09

收稿日期：2022-01-03

作者簡介：熊斌，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院研究員，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣步M織與人力資源管理、政府行為與公共政策分析;吳小妍，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槿肆Y源管理。

一、問題的提出

近年來，有關(guān)未成年人權(quán)益受侵害的事件層出不窮，校園暴力、侵害隱私和人格等損害未成年人權(quán)益的惡性事件不僅對當(dāng)事人造成了巨大的身心損害，也給社會和家庭帶來了一定的恐慌和不良影響。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年各級人民法院一審審結(jié)有關(guān)損害未成年人權(quán)益案件1000余件，2015年至2017年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)中，超過半數(shù)的校園暴力案件具有故意傷害性質(zhì)，其起因大多為日?，嵤乱鸬目诮敲?[1]2013年至2018年，媒體共公開報(bào)道了近2000起性侵兒童案件，而這些案件中的施害者往往都是受害者所熟悉的人。[2]盡管有關(guān)部門已經(jīng)采取了相應(yīng)的措施，但每年仍有許多侵害未成年人權(quán)益的事件被曝光。

自2021年6月1日起，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱《未成年人保護(hù)法》）正式實(shí)施，該法針對校園霸凌等重大校園問題、直播打賞等青少年上網(wǎng)規(guī)范問題提出了一系列較為全面的應(yīng)對方法，從家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)等方面明確了由誰來維護(hù)未成年人權(quán)利、如何維護(hù)未成年人的各項(xiàng)權(quán)利。事實(shí)上，《未成年人保護(hù)法》時(shí)隔14年才進(jìn)行第二次修訂，此次修訂所增加的條款幾乎為上一版的兩倍，并同步啟動《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改。[3]有學(xué)者認(rèn)為，舊法的適用性不足，剛性約束力較差，在處理近年來頻發(fā)的校園霸凌等實(shí)際問題上缺乏明確的依據(jù)，[4]而新法的出現(xiàn)一定程度上彌補(bǔ)了舊法的不足，對網(wǎng)絡(luò)保護(hù)等新狀況進(jìn)行擴(kuò)充能夠進(jìn)一步維護(hù)未成年人權(quán)益。同時(shí)，新法的實(shí)施也引出一些值得人們思考的問題如有關(guān)未成年人保護(hù)的問題是如何構(gòu)建出來的;誰為未成年人保護(hù)問題的政策制定貢獻(xiàn)智慧;問題被披露后公眾的反應(yīng)和政府的行為是否發(fā)生變化等。本文借助金登的多源流理論，對新修訂的《未成年人保護(hù)法》的政策議程進(jìn)行分析，從問題源流、政策源流和政治源流三條線梳理促使該法修訂的動力因素，以期為中國情境下多源流理論的應(yīng)用研究和我國公共政策的制定提供有益補(bǔ)充。

二、多源流理論及其適用性

（一）政策議程與多源流理論

政策議程是使公共問題發(fā)展出相應(yīng)的公共政策的第一道關(guān)卡，[5]為探討公共政策的制定過程，首先要理解政策議程的含義。自20世紀(jì)中期以來，各國學(xué)者從不同角度對政策議程的含義做出了解釋。美國學(xué)者托馬斯認(rèn)為，政策議程就是對確立的公共問題提出不同解決方案的過程，而網(wǎng)絡(luò)媒體不僅會影響人們對政策問題的態(tài)度、影響決策者的行為等，還會為政策制定者確定公共問題并設(shè)置政策議程。[6]美國學(xué)者金登認(rèn)為，政策議程是政府官員在任何時(shí)間或給定時(shí)間內(nèi)給予某個廣受社會關(guān)注的問題編目。[7]張金馬認(rèn)為，政策議程是將公共政策納入相關(guān)機(jī)構(gòu)并開展行動計(jì)劃的過程，這為某個問題及一些需要考慮的項(xiàng)目提供了一條能夠進(jìn)入政策議程的渠道。[8]

為了更好地理解政策議程，20世紀(jì)80年代，金登基于美國學(xué)者科恩等人提出的垃圾桶模型，在其著作《議程、備選方案與公共政策》中提出了多源流模型。垃圾桶模型最大的特點(diǎn)是問題偏好和技術(shù)手段都具有模糊性，人員流動組織化具有無序性，而金登將這種不確定與無序加入政策討論過程，使垃圾桶模型的模糊性貫穿到問題源流、政策源流和政治源流的分析中，值得一提的是，這種對垃圾桶理論的有益補(bǔ)充使過往對決策模式的過度理性化理解得到了修正。[9]金登認(rèn)為，在眾多社會問題中，某一個問題能夠進(jìn)入決策者的視野并非某種因素單獨(dú)引起的，而是在特定的時(shí)刻受多種因素共同影響的結(jié)果，[10]因此金登繼承了垃圾桶理論中的源流分析模式，從問題源流、政策源流和政治源流三條源流來理解政策議程。其一，問題源流。問題源流是指社會上存在著許多性質(zhì)不同、緊急程度的公共問題，是現(xiàn)實(shí)社會問題形成的溪流。然而，并非每個公共問題都會被提上政策的議事日程，一些焦點(diǎn)事件、數(shù)值指標(biāo)、社會危機(jī)等突出狀況更容易引起決策者的注意，此時(shí)的公共問題才有機(jī)會納入議程。其二，政策源流。政策源流是指提出應(yīng)對某個問題的政策建議并不斷對該建議或方案進(jìn)行討論、修改等一系列過程。這個過程的關(guān)鍵是由相關(guān)領(lǐng)域政治精英和專業(yè)人員組成的政策共同體，他們會發(fā)表各自的看法并拋出有利于自己的建議，力爭獲得相關(guān)者的采納。事實(shí)上，這些政治精英和專業(yè)人士需要反復(fù)地提出自己的建議，并“軟化”反對該議案的專業(yè)人士和普通群眾，這種“軟化”的過程是使群眾接受新觀點(diǎn)的必要過程，是政策條款能夠順利建立、未來工作能夠正常開展的必要過程。其三，政治源流。政治源流是指國民情緒、利益集團(tuán)競爭、政黨意識形態(tài)等因素影響問題解決的政治過程。政治源流中存在各種影響決策形成的力量，而平衡這些力量往往是通過妥協(xié)和討價(jià)還價(jià)來實(shí)現(xiàn)的。[11]其四，“政策之窗”。除了對以上三條源流的闡述，金登還認(rèn)為“政策之窗”的開啟是新政策的產(chǎn)生或新政策想要代替舊政策的關(guān)鍵。當(dāng)獨(dú)立的三條源流匯聚在一起時(shí)，“政策之窗”就會快速打開，使問題能夠提上議程，從而完成決策。然而，“政策之窗”是短暫的，如果不能推動三條源流交匯使問題納入政策議程，只能等待下一次“政策之窗”的開啟。

綜上，筆者認(rèn)為，政策議程是指某一項(xiàng)受到高度關(guān)注、具有社會價(jià)值的公共問題或社會問題被政策執(zhí)行者納入政策行動計(jì)劃中的過程，其本質(zhì)是人民群眾表達(dá)與自身利益相關(guān)的訴求，并力爭使該訴求進(jìn)入核心決策者的視野，使決策者構(gòu)建能滿足群眾需求的政策。根據(jù)政策議程的本質(zhì)和特性，可以借助多源流理論中的問題源流、政治源流和政策源流進(jìn)行分析：第一，由于政府資源有限，一個能見度低的問題想要獲得高度的關(guān)注還需要焦點(diǎn)事件作為“導(dǎo)火索”，如果沒有焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)，政策執(zhí)行者很難主動構(gòu)建針對某個問題的政策。第二，針對某個公共問題的應(yīng)對方案并不能只依靠核心決策者的力量，而是由長期游走于核心決策者和社會公眾之間的政策企業(yè)家、精英人士等提出并呈上有價(jià)值的議題。第三，政策議程的建立會受到政治環(huán)境、主體偏好、國民情緒、政黨意識形態(tài)、利益集團(tuán)間的競爭等因素的影響和制約。例如，在多黨競爭的西方國家，黨派交替執(zhí)政可能會引起部分政策的更變，從而阻礙政策議程的推進(jìn)，那么如何把握各利益集團(tuán)、黨派利益之間的平衡也是政策議程中需要注意的方面。第四，為確保社會問題能夠及時(shí)解決，還要抓住“政策之窗”開啟的關(guān)鍵時(shí)機(jī)，一旦錯過這個機(jī)會，問題只能等到下一次政策之窗開啟才能形成決策。

（二）多源流理論的適用性

多源流理論清晰地闡釋了決策的產(chǎn)生過程和影響因素，豐富了政策制定主體，使決策科學(xué)化、合理化，對公民參與治理和整體性治理研究的推進(jìn)都具有重要的作用。因此，該理論誕生后就被廣泛運(yùn)用于資本主義國家的公共政策分析中，如英國和德國的私有化過程、美國災(zāi)害健康保險(xiǎn)政策等。然而，多源流理論是西方三權(quán)分立制度下的政策議程研究工具，盡管對應(yīng)對國內(nèi)突發(fā)事件、增加我國政策制定過程的科學(xué)性和合理性等方面具有借鑒意義，但能否真正運(yùn)用于中國情境下的政策議程分析還有待研究。文宏和崔鐵對比中西方政策參與邏輯發(fā)現(xiàn)，西方國家采取的是“各主體競爭議程與備選方案”的政策議程參與模式，而我國的政策參與模式為其他參與主體圍繞核心決策者，并通過爭奪核心決策者注意力的方式來間接影響議案和方案的形成。[12]林竹對比中西方利益集團(tuán)參與政策制定的方式發(fā)現(xiàn)，西方利益集團(tuán)在參與政策制定方面已經(jīng)表現(xiàn)得十分成熟且自主性很高，而我國的利益集團(tuán)對政策制定的影響仍十分有限，在實(shí)際活動中很少能發(fā)揮其代表公民意愿的作用。[13]事實(shí)上，以政策制定者為競爭對象的決策過程容易引起政策傾向性，不利于傳遞公眾的真實(shí)意愿和平衡各主體的利益，而多源流理論從問題、政策和政治三條源流來梳理政策制定過程中的諸多不確定因素，一定程度上避免了政策制定過程中決策者偏好問題和過于理性的問題。此外，我國的決策過程不再純粹以“精英主導(dǎo)”，在處理新問題上逐漸呈現(xiàn)開放性和參與的多樣性，這種民主、多元的社會環(huán)境為多源流理論在我國的運(yùn)用研究提供了良好的“試驗(yàn)場所”。[14]

隨著我國改革開放的持續(xù)深入和政策科學(xué)研究的迫切需要，加上多源流理論被廣泛運(yùn)用于國外公共領(lǐng)域，我國學(xué)者也開始利用該理論來分析我國的公共政策問題。柏必成借助該理論分析推動我國住房政策變遷的動力，認(rèn)為未來研究可以討論負(fù)面政策效果的反饋對政策變遷的影響。[15]馮倩和馮磊運(yùn)用多源流理論分析《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》的形成過程，并針對三條源流提出有益于推動政策之窗開啟的建議。[16]吳磊、吳會會和白銳等分別以《中華人民共和國食品安全法修訂草案》[17]《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》[18]《中華人民共和國疫苗管理法》（以下簡稱《疫苗法》）[19]為例，分析了多源流理論視角下各領(lǐng)域法律政策的制定過程。綜上所述，筆者認(rèn)為有必要將多源流理論運(yùn)用于《未成年人保護(hù)法》的政策議程研究，嘗試性地從三條源流入手分析新修訂的《未成年人保護(hù)法》的形成過程，以期作為中國情境下多源流理論適用性研究的補(bǔ)充。

三、《未成年人保護(hù)法》的多源流模型分析

（一）《未成年人保護(hù)法》政策議程設(shè)置的三種源流

⒈問題源流：未成年人保護(hù)問題是如何被構(gòu)建的。問題是決策產(chǎn)生的開端，但并非所有的問題都能最終發(fā)展為政策議題。由于公共部門的人力和物力有限，現(xiàn)存的公共問題一般會按照緊急程度先后排序，因此問題自身的性質(zhì)起到了關(guān)鍵作用，一般只有較為突出的公共問題才能引起政策制定者的注意，如頻繁出現(xiàn)的同類案件、引起社會恐慌的焦點(diǎn)事件、未成年人保護(hù)方面的新問題等。因此，思考未成年人保護(hù)問題的構(gòu)建過程可以從數(shù)據(jù)指標(biāo)和焦點(diǎn)事件兩方面入手。

⑴數(shù)據(jù)指標(biāo)。數(shù)據(jù)能夠直觀地、科學(xué)地反映某類問題在社會上的影響程度，從而引起決策者對該問題的關(guān)注。同時(shí)，決策者也會根據(jù)所搜集的數(shù)據(jù)建立安全指標(biāo)，通過對比季度、年度數(shù)據(jù)指標(biāo)來監(jiān)測問題的嚴(yán)重程度和檢測問題的可控程度。根據(jù)《未成年人檢察工作白皮書（2020）》提供的數(shù)據(jù)，2016年至2020年間平均每年受理審查未成年犯罪嫌疑人數(shù)為5500人，其中，校園欺凌和暴力犯罪案件數(shù)量雖有明顯下降，但嫌疑人數(shù)仍大于1000人，此外，未成年人受性侵害問題仍為突出，2020年性侵害案件提起公訴人數(shù)位于各類案件提起公訴人數(shù)之首。[20]另外，根據(jù)女童基金會和北京眾一公益基金會共同發(fā)布的年度調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)，2019年全年媒體公開報(bào)道的性侵兒童案件300余起，受案人數(shù)為800余人，其中熟人作案占比超70%，而施暴者與受害者關(guān)系大多為師生關(guān)系，校園、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是性侵害案件發(fā)生的主要場所。[21]以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，社會上存在未成年人權(quán)益受侵害的問題，其中性侵害案件極為嚴(yán)重。然而僅憑數(shù)據(jù)指標(biāo)還不足以使未成年人保護(hù)問題立刻轉(zhuǎn)化為政策議題，其他領(lǐng)域的數(shù)據(jù)指標(biāo)很可能分散核心決策者的注意力，導(dǎo)致未成年人保護(hù)問題的處理進(jìn)度被延誤。

⑵焦點(diǎn)事件。數(shù)據(jù)指標(biāo)只能說明某個問題確實(shí)存在，而這個問題想要從眾多問題中被快速地提上政策議程，還需要一些引人注目的事情發(fā)揮推動作用，[22]而焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)能夠推進(jìn)問題的影響深度和廣度，從而使問題能夠快速地進(jìn)入決策者和群眾的視野。近年來，校內(nèi)肢體暴力、猥褻性侵、言語侮辱等事件頻發(fā)，而部分學(xué)校的不作為、少數(shù)家長的不重視也暴露出未成年人保護(hù)機(jī)制仍存在較多的漏洞。例如，在2018年杭州市某中學(xué)保安猥褻女學(xué)生案件中，學(xué)生蘇某將被侵犯一事反映給老師，卻被要求家長與學(xué)校簽訂協(xié)議便草草了事;2019年，河南禹州一所小學(xué)發(fā)生老師體罰學(xué)生事件，由于一名同學(xué)未完成作業(yè)被老師要求做200個抱頭蹲，最終導(dǎo)致學(xué)生下肢肌肉勞損，但學(xué)校在了解情況后僅在口頭上答應(yīng)對此事負(fù)責(zé)，隨后卻聲稱學(xué)生的病情與老師無關(guān)。除了校園和家庭，網(wǎng)絡(luò)虛擬世界也是未成年人權(quán)益受侵害事件高發(fā)的場景之一，特別是在如今網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展的時(shí)代，在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)領(lǐng)域里也產(chǎn)生了許多新狀況。例如，2018年，大連的一名9歲小女孩用監(jiān)護(hù)人手機(jī)在直播平臺向主播打賞上萬元，監(jiān)護(hù)人得知此事后向直播平臺申訴卻被駁回，其駁回理由為缺乏能夠證明打賞行為是未成年人所為的材料;2020年，江蘇泗洪的一名小男孩花費(fèi)40萬元在直播平臺為主播“刷禮物”，雖然監(jiān)護(hù)人最終在警方的幫助下追回了這賣房還債的40萬元，但其維權(quán)過程十分艱難。未成年人網(wǎng)絡(luò)打賞等新問題的頻頻發(fā)生，反映出未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)法律基礎(chǔ)的缺失和未成年人及其相關(guān)主體網(wǎng)絡(luò)保護(hù)意識的淡薄。值得慶幸的是，每當(dāng)這些新案件被披露報(bào)道時(shí)，相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者專家會通過記者的采訪和網(wǎng)絡(luò)社交平臺提出自己的看法和建議，一些游走于核心決策者和群眾之間的代表和精英也會在正式場合發(fā)表各自的意見。

⒉政策源流：政策共同體與政策建議。當(dāng)某個問題逐漸獲得人們的關(guān)注時(shí)，一些由政策企業(yè)家、國會議員、學(xué)者和研究人員組成的政策共同體就會圍繞這一問題提出政策建議，利用各種正式場合公開發(fā)表自己的看法，并通過游說等方式企圖軟化議題的反對者，使他們接受新的觀點(diǎn)。[23]在我國，這種政策共同體往往由政府官員、政治學(xué)家、某一領(lǐng)域研究人員組成，他們的存在使政策建議得以產(chǎn)生和重新設(shè)計(jì)，在各種正式會議、研討會和記者會上向群眾提出自己的建議以獲得更多的支持，從而使社會問題逐漸貼近核心決策者，并逐漸影響和改變核心決策者的思維觀念。

在我國，每年召開的全國人民代表大會和政治協(xié)商會議是政策共同體提出政策建議的最佳場合，這些政策共同體會通過提交議案、參政議政和記者采訪等形式公開發(fā)表意見。[24]在2019年召開的“兩會”期間，多位人大代表、政協(xié)委員和校方代表就網(wǎng)絡(luò)安全、校園霸凌、刑事責(zé)任等未成年人保護(hù)問題進(jìn)行了熱烈的討論。人大代表、陜西省律師協(xié)會副會長方燕提出，如今網(wǎng)絡(luò)安全問題引起的侵害未成年人權(quán)益事件頻發(fā)，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的現(xiàn)行法律法規(guī)和司法解釋仍待完善，應(yīng)將與網(wǎng)絡(luò)信息安全相關(guān)的法律條款納入《未成年人保護(hù)法》中;全國政協(xié)委員黃綺對于校園欺凌現(xiàn)象和現(xiàn)存治理方案提出了意見，他認(rèn)為相關(guān)指導(dǎo)方案的提出不能只規(guī)范相關(guān)部門的工作和職責(zé)，應(yīng)該針對施暴者構(gòu)建具有懲戒性和震懾力的治理方案，并盡快將預(yù)防和治理校園暴力納入法制軌道;全國人大代表、重慶市謝家灣小學(xué)校長劉希婭認(rèn)為，面對日益嚴(yán)重的刑事犯罪低齡化問題不應(yīng)“一刀切”處理，應(yīng)該根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度和對社會造成的影響來判定未成年人的刑事責(zé)任，還要采取長期追蹤、社會服務(wù)等監(jiān)管措施，以此預(yù)防和矯治未成年人不良行為和犯罪行為。除了兩會，政策共同體也會積極參與如全國律協(xié)新聞發(fā)布會、地方未成年人保護(hù)法征求意見座談會等全國性和地方性的公開會議來軟化議案的反對者，增加群眾對議案的理解和支持。

有關(guān)未成年人保護(hù)問題的政策建議之所以能夠隨著“兩會”進(jìn)入政策制定過程，其關(guān)鍵在于政策共同體的雙重身份，即政治代表和領(lǐng)域精英兩個身份。一方面，由于他們長期從事與未成年人相關(guān)的工作，對該領(lǐng)域有著較為清晰的認(rèn)識，了解未成年人保護(hù)問題中存在哪些漏洞，因此他們提出的政策建議相對具有實(shí)際意義和針對性，能夠幫助核心決策者過濾不必要的信息和條款;另一方面，“人大代表”“政協(xié)代表”的政治身份賦予了其諫言提議的權(quán)利，他們將未成年人保護(hù)問題轉(zhuǎn)化成議題的形式，通過提交議案來實(shí)現(xiàn)政策建議納入政策議程。然而，并非所有的政策建議都能納入政策議程，如果該建議不能滿足技術(shù)可行性、實(shí)施費(fèi)用、預(yù)期的公眾默認(rèn)等一項(xiàng)或多項(xiàng)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，那么這項(xiàng)建議還需要重新修訂或與其他內(nèi)容相結(jié)合，然后再等待下一次進(jìn)入政策議程的機(jī)會。[25]

⒊政治源流：政治環(huán)境的變化。政治源流是獨(dú)立存在的一部分，它包含著國民情緒、壓力集團(tuán)間的競爭、資本主義國家黨派選舉結(jié)果以及政治更替等等多方因素。[26]在《未成年人保護(hù)法》的修訂過程中，國民情緒和政府行為是政治源流的主要構(gòu)成因素。

⑴國民情緒。金登認(rèn)為國民情緒的含義可以從字面上來理解，即指大批具有相同觀點(diǎn)的公眾圍繞著某個問題、沿著某個共同觀念進(jìn)行思考，而且公眾的情緒還會以明顯的方式發(fā)生變化，這種情緒的變化會對政策議程及政策條款產(chǎn)生重大的影響。[27]國民情緒最直接的表現(xiàn)就是社會輿論，它會隨著環(huán)境的變化而變化，是一種普遍的價(jià)值取向和利益訴求。特別是在如今新媒體被廣泛應(yīng)用的時(shí)代，公眾接收信息的速度更快、方式更便捷，對未成年人學(xué)校保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、家庭保護(hù)和社會保護(hù)等問題的關(guān)注和討論呈不斷上升的趨勢。以“童模妞妞”為例，2019年一則“杭州3歲童模在拍攝過程中被母親踢踹”的視頻在網(wǎng)上引發(fā)網(wǎng)友熱議。時(shí)年4月12日，《北京青年報(bào)》發(fā)文揭露童模行業(yè)消費(fèi)未成年人怪相，4月15日，相關(guān)熱點(diǎn)話題閱讀量已超過4億次，[28]并且在多家媒體報(bào)社的傳播報(bào)道下，公眾已將關(guān)注的重點(diǎn)從視頻本身延伸到童模行業(yè)和未成年人權(quán)益保護(hù)的問題上。隨著新媒體的披露，公眾逐漸意識到“童模”“天價(jià)童星”等問題并非個例，而是暗中形成了一條集線上平臺到線下培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)鏈，因此每當(dāng)類似事件被披露時(shí)，公眾都會對這類產(chǎn)業(yè)、商家和利用兒童進(jìn)行炒作的家長持以強(qiáng)烈反對和極其憤怒的態(tài)度。

⑵政府行為。隨著未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)問題、社會保護(hù)問題頻發(fā)，有關(guān)部門也立刻出臺了相關(guān)條例規(guī)定對相應(yīng)問題的處理辦法作指導(dǎo)。2019年，相關(guān)部門相繼出臺了《未成年人節(jié)目管理規(guī)定》《國家新聞出版署關(guān)于防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》《國家煙草局、市場監(jiān)督管理局關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》等一系列規(guī)范未成年人上網(wǎng)行為和保護(hù)未成年人身心健康、個人隱私的規(guī)定。這些規(guī)定的出臺一定程度上表明了以往法律政策在處理相關(guān)問題存在缺失?；诖?，《未成年人保護(hù)法》的修訂成為迫在眉睫的問題。

（二）“政策之窗”的開啟

基于以上分析發(fā)現(xiàn)，在問題的產(chǎn)生過程中問題、政策與政治三條獨(dú)立的源流都發(fā)生著不同的變化，對未成年人保護(hù)問題也產(chǎn)生了不同程度的推動作用，而僅憑指標(biāo)紅線、焦點(diǎn)事件或是政策共同體的單獨(dú)作用還不足以將問題提上議程，還要在合適的時(shí)機(jī)推動這三條獨(dú)立的源流交匯，開啟“政策之窗”，最終形成決策。需要注意的是，“政策之窗”的容量是有限的，當(dāng)備選方案、相關(guān)建議超過“政策之窗”的處理能力范圍時(shí)就會出現(xiàn)“超載”的現(xiàn)象，此時(shí)政策執(zhí)行者有可能會停下來利用一些辦法篩除不必要的信息和條款;“政策之窗”的時(shí)效也是有限的，如果問題在“政策之窗”打開的時(shí)間段里沒有獲得核心決策者的注意，或沒有力量促使窗口持續(xù)打開，那么該問題只能等到下一次“政策之窗”開啟才能形成決策。一般來說，“政策之窗”開啟于問題源流或政治源流中的重大事件，[29]問題源流中的焦點(diǎn)事件能夠擴(kuò)大該問題的深度和廣度，政治源流中政策共同體的雙重身份能夠幫助核心決策者過濾不必要的政策建議，政策共同體的“軟化”活動還能促進(jìn)公眾對議案的理解，加深核心決策者對問題的感知，從而轉(zhuǎn)變核心決策者的態(tài)度。因此，過往研究大多傾向于從問題源流和政治源流入手研究“政策之窗”，思考焦點(diǎn)事件和政策共同體如何有效刺激“政策之窗”持續(xù)開啟。

在多源流理論中，焦點(diǎn)事件被認(rèn)為是打開政策之窗的重要推力。[30]如上文所提到的“保安猥褻女學(xué)生”“童模妞妞”“直播打賞”等事件都引起了社會各界的熱烈討論，許多專家學(xué)者和網(wǎng)民借助媒體工具發(fā)表各自的看法，將現(xiàn)象討論引入對完善未成年人保護(hù)工作的思考。然而，與《疫苗法》《食品安全法》等法律不同，《未成年人保護(hù)法》雖然以未成年人為對象，但其實(shí)際涉及主體較廣，從家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府和司法六大場域規(guī)定了未成年人權(quán)益保護(hù)工作的開展?？上攵瑔诱糠傻男抻喰枰馁M(fèi)大量的時(shí)間、財(cái)力，同時(shí)也牽扯到《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國婚姻法》等相關(guān)法律條例，從中必然會產(chǎn)生許多不滿足檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的政策建議，導(dǎo)致“超載”現(xiàn)象的發(fā)生。因此，盡管每年都有校園暴力、猥褻未成年人的事件被披露，但《未成年人保護(hù)法》的修訂過程還會受到其他因素的限制，僅憑焦點(diǎn)事件還不足以推動未成年人保護(hù)問題立刻被提上政策議程。

雖然被頻繁曝光的事件未能促使侵害未成年人權(quán)益的問題立刻提上議程，但這些事件確實(shí)使問題進(jìn)入了核心決策者的視野。2016年國務(wù)院陸續(xù)出臺有關(guān)農(nóng)村留守兒童問題和困境兒童保障工作的指導(dǎo)意見，2020年最高檢察院等單位聯(lián)合出臺了有關(guān)侵害未成年人案件處理的試行意見，[31]加上上文提到的2019年有關(guān)未成年人購買電子煙、沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲等一系列通知條例都體現(xiàn)了決策者對問題的關(guān)注，也使2020年《未成年人保護(hù)法》的修訂得到了良好的制度支持和經(jīng)驗(yàn)支持。事實(shí)上，焦點(diǎn)事件之所以能夠引起決策者對未成年人保護(hù)問題態(tài)度的轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵在于政策共同體的登場與“軟化”。在《未成年人保護(hù)法》的修訂過程中，由政府官員、領(lǐng)域精英、學(xué)者專家組成的政策共同體就像一個問題中轉(zhuǎn)站，將所獲得的問題進(jìn)行篩選和分類，再呈上有價(jià)值的議題，如果議題沒有通過，那么政策共同體還會重新調(diào)整議題。自2012年10月《未成年人保護(hù)法》的第二次修正通過，有關(guān)未成年人保護(hù)的條例完善和相關(guān)案件的操作困境一直是“兩會”代表談?wù)摰臒狳c(diǎn)，正是由于政策共同體積極發(fā)揮“政治代表”和“領(lǐng)域精英”雙重身份的作用，長期與未成年人、家長和社會其他主體打交道，收集民情民意，再在“兩會”期間將篩選后的問題以政策議題的方式提交到核心決策者手中。同時(shí)，政策共同體也積極接受媒體采訪，參與公開講座會議，其目的是為了說服議題的反對者，促進(jìn)公眾對新法規(guī)的理解，從政治源流層面來看，這樣的“軟化”過程也有利于緩和國民情緒，為后續(xù)新法工作的開展進(jìn)行鋪墊。由此可見，在《未成年人保護(hù)法》修訂過程中政策共同體發(fā)揮了粘合劑的作用，使問題源流和政治源流不斷向政策源流靠攏，并在三條源流的共同作用下推動“政策之窗”的開啟，正如金登所言“公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題是多種動力共同作用的結(jié)果，其共同作用的過程也具有模糊性和不確定性?！?/p>

四、結(jié)論與討論

本文研究運(yùn)用多源流理論，從問題源流、政策源流和政治源流分析《未成年人保護(hù)法》的修訂議程，基本厘清了問題的構(gòu)建過程、問題對策的貢獻(xiàn)者和問題被披露后政治環(huán)境的變化三個問題。在三條獨(dú)立的源流中，數(shù)據(jù)指標(biāo)和焦點(diǎn)事件共同構(gòu)成了未成年人保護(hù)問題，此時(shí)一些由政府官員、專家學(xué)者組成的政策共同體憑借自身的雙重身份，向核心決策者提出解決問題的建議和對策，并在各種正式場合向公眾提出并展開討論。在問題被構(gòu)建的過程中，公眾通過網(wǎng)絡(luò)媒體表達(dá)對未成年人權(quán)益受侵害問題感到恐慌和憤怒，政府也采取了相關(guān)措施積極應(yīng)對未成年人保護(hù)領(lǐng)域的新問題，這些措施與經(jīng)驗(yàn)使《未成年人保護(hù)法》的修訂變成可能。最終，在政策共同體的努力下，三條獨(dú)立的源流得以匯聚，從而打開了“政策之窗”，使議題得以形成決策。

總的來說，運(yùn)用多源流理論能夠合理解釋新修訂版《未成年人保護(hù)法》的政策議程，一定程度上為我國公共政策議程研究提供了有益的補(bǔ)充。不足的是，多源流理論作為一種從西方引進(jìn)的研究工具，在運(yùn)用該理論分析我國法律時(shí)，應(yīng)將二者的特性進(jìn)行充分討論，這樣更有利于挖掘更深層次的動力因素，也更有利于該理論在中國情境下適用性的探討。

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Policy Agenda Analysis of “The Law on the Protection of Minors”from the Perspective of Multiple-Streams Framework

Xiong Bin，Wu Xiaoyan

Abstract：Multiple-streams framework is an important theoretical tool for analyzing the policy agenda and influencing its setting，which is a combination of problem stream，policy stream and political stream，and when the streams of the fram-ework converge，they open a“policy window”that leads to final decisions.This study introduces multiple-streams framework into the revision process of the Law on the Protection of Minors，analyzes the streams in the revision process of the law and the opening of the policy window，points out the adhesion of the policy community between the streams，promotes the convergence of the streams，and ultimately pushes forward the revision of the Law.

Key words：Law of the People's Republic of China on the Protection of the Minors;minor;policy agenda;multiple-streams framework;policy community