韓永
3月9日,貴州黔東南苗族侗族自治州丹寨縣,村民在興仁鎮(zhèn)擺泥村農(nóng)田中勞作。圖/IC
中國的耕地,要回答三個方面的問題,一是“地還有多少”,就是耕地有沒有減少;二是“質(zhì)量怎么樣”,就是地力有沒有降低;三是“有沒有種糧”,就是這些耕地有多大比例用在了種糧上。就這三個問題,《中國新聞周刊》專訪了中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱。
我國第一次全國土地調(diào)查(簡稱“一調(diào)”)是1984年5月至1997年年底完成的。第二次全國土地調(diào)查(簡稱“二調(diào)”)于2007年7月1日全面啟動,并以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時點匯總調(diào)查數(shù)據(jù),結(jié)果顯示全國耕地為20.31億畝,比基于“一調(diào)”逐年變更到2009年的耕地數(shù)據(jù)多出2.038億畝。第三次全國土地調(diào)查(簡稱“三調(diào)”)于2018年9月啟動,以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時點匯總數(shù)據(jù),結(jié)果顯示全國耕地為19.18億畝,比“二調(diào)”減少了1.13億畝。
人均耕地的減少主要有兩方面原因:一是人口增加,從2009年到2019年,全國總?cè)丝趶?3.35億人增加到14.10億人,增加了0.75億人,也即增長5.7%;二是耕地面積的減少,如前所述,這期間全國耕地面積減少了5.6%。耕地減少,人口增加,必然帶來人均耕地的減少,使人地矛盾進(jìn)一步加劇。
耕地減少的原因較多,其中有兩點需要提及。一是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致的耕地減少。從“二調(diào)”到“三調(diào)”,全國城鎮(zhèn)村及工礦用地由4.31億畝增加到5.3億畝,增加了9850萬畝,也即增長了22.9%,交通運輸用地增加了20.3%,這其中就包括占用部分耕地;二是退耕還林、還草、還濕?!岸{(diào)”數(shù)據(jù)顯示,2009年全國有8474萬畝耕地位于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi),還有6471萬畝耕地位于25度以上陡坡。這些耕地有相當(dāng)部分需要實行退耕還林、還草、還濕。從2009年到2019年,全國林地增加了11.9%,也包含了退耕還林的成果。
這種轉(zhuǎn)化應(yīng)該是雙向的,有一部分耕地轉(zhuǎn)變成了林地和園地,也有一部分林地和園地在占補平衡中轉(zhuǎn)變成了耕地。從園地來看,“二調(diào)”是2.22億畝,“三調(diào)”增加到3.03億畝,增加了0.81億畝,而耕地流向園地有0.63億畝,也就是說,園地增加的近80%來源于耕地。從林地來看,“二調(diào)”的數(shù)據(jù)是38.09億畝,“三調(diào)”是42.62億畝,增加了4.53億畝,林地的增加有四分之一左右是耕地轉(zhuǎn)換來的。
耕地轉(zhuǎn)化成林地和園地,主要有三個方面的原因,一,退耕還林、還草、還濕,有一部分耕地,包括25度以上坡耕地,轉(zhuǎn)變成林地了,當(dāng)然有一些地方擅自擴大了,退耕還林的范圍、規(guī)模擴大了,當(dāng)然這只是少數(shù),大部分退耕還林應(yīng)該是政策性調(diào)整,是為了推進(jìn)生態(tài)建設(shè);第二,這些年我們在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,包括農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在這種供給側(cè)改革的過程中,可能存在一定的誤區(qū),把供給側(cè)改革理解為單純的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。因為種糧肯定沒有種果樹那么掙錢,受利益的驅(qū)使,有些把耕地轉(zhuǎn)換成了園地;第三個是土地用途管制監(jiān)管不嚴(yán)。中國實行的是土地用途管制,農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地管得比較嚴(yán),而農(nóng)用地又分耕地、林地、牧草地等,跟耕地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地不一樣,農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)換相對容易一點,而且林地和園地也有保障國家食物安全的功能,種糧是食物安全,種果樹、養(yǎng)殖也是食物安全,不太好監(jiān)管。
要加強對農(nóng)用地之間轉(zhuǎn)化的規(guī)范化管理,還是要堅持對土地用途的嚴(yán)格管制,但也要允許進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,要對耕地進(jìn)行分類,是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、基本農(nóng)田還是其他的農(nóng)田,要分情況進(jìn)行。
這些年來中國的城鎮(zhèn)化快速推進(jìn),跟其他國家相比,中國是一種大規(guī)??焖俚某擎?zhèn)化,1996年我國城鎮(zhèn)化率是30.48%,2009年達(dá)到48.34%,2019年達(dá)到62.71%,從2009年到2019年,我國的城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.44個百分點,這是一種超高速的城鎮(zhèn)化,世界的平均增速每年不到0.5個百分點。
城鎮(zhèn)化是不可避免的趨勢,要完全不占用耕地很困難,因為城市擴大必需要落實到空間上面,但在城鎮(zhèn)化的過程中一定要嚴(yán)格保護好耕地,要堅持保護耕地的基本國策,盡可能少征耕地,盡可能不征優(yōu)質(zhì)的耕地,盡可能把兩個方面協(xié)調(diào)起來,可以從四個方面考慮:一要劃定并嚴(yán)格控制城市增長的邊界。城市不能無限蔓延,城市周邊都是質(zhì)量比較好的耕地,要劃定永久基本農(nóng)田,這不能動,要嚴(yán)守耕地紅線;二,要加強對占補平衡的全面全程監(jiān)管,征用的耕地要保質(zhì)保量補充,要實行耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護,不僅要數(shù)量平衡,質(zhì)量也要平衡,還要保護它的生態(tài)。要防止征多補少,征優(yōu)補劣,比如補的耕地都上山了,那不行;第三點,要提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的使用效率,現(xiàn)在城鄉(xiāng)尤其是農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的效率還不是太高,如果效率高了,我國的城鎮(zhèn)化就不需要占用那么多耕地。尤其是低效的產(chǎn)業(yè)用地怎么再開發(fā),過去效率很低,浪費很嚴(yán)重;第四,要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?,F(xiàn)在我國的城鎮(zhèn)建設(shè)用地在增加,農(nóng)村的建設(shè)用地也在增加,這是不正常的,人口都城鎮(zhèn)化了,農(nóng)村人口在減少,但由于城鄉(xiāng)土地市場是分割的,帶來了兩個增長,農(nóng)民進(jìn)了城以后,城鎮(zhèn)建設(shè)用地要增加,但放在農(nóng)村的建設(shè)用地尤其是宅基地又退不出,所以要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。
魏后凱。圖/受訪者提供
這些年,耕地的質(zhì)量確實在下降,這個問題已經(jīng)引起有關(guān)部門重視,這些年也做了不少工作,但是到目前為止這種狀況還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。自然資源部發(fā)布的全國耕地質(zhì)量等別更新評價主要數(shù)據(jù)成果,把耕地分為15個等別,1~4等是優(yōu)等地,5~8等是高等地,9~12等是中等地,13~15等是低等地,優(yōu)等地2014年占的比重是2.94%,2018年只有2.90%,下降了0.04個百分點,本來我們優(yōu)等地占比就很小,還在下降;而低等地的比重在增加,2014年的比重是17.69%,2018年提高到17.79%,提高了0.1個百分點,這是個不好的現(xiàn)象,本來中低等地的比重就很高,全國70%多的耕地都是中低等地,優(yōu)等地很少,要引起高度重視。還有就是這些年全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比重在快速提升,但耕地質(zhì)量卻在下降,這種情況也值得我們深思。
這個不一定成立。耕地質(zhì)量確實是在下降,下降的原因是多方面因素形成的,水土流失、酸雨、鹽堿化、環(huán)境污染,包括重金屬的污染,過量使用化肥農(nóng)藥,還有耕作層破壞和耕作方式不當(dāng),比如某一種作物長期耕種,都會導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。
化肥使用過量是耕地質(zhì)量下降的眾多原因之一,究竟占多大比重不太清楚,過去我國的糧食生產(chǎn)主要靠化肥農(nóng)藥,糧食增產(chǎn)的40%靠化肥,但這個情況在改變,現(xiàn)在糧食增產(chǎn)40%以上靠良種。
但是中國化肥農(nóng)藥確實是過量的使用。2016年,按農(nóng)作物總播種面積算的話,每公頃的化肥使用量是359.1千克,要比化肥使用的國際安全上限每公頃225千克,高了將近60%。我國化肥的使用強度更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平,所以是一種過量使用。化肥農(nóng)藥的長期過量使用會導(dǎo)致養(yǎng)分的失衡,土壤肥力的下降,土壤有機質(zhì)的下降,還會帶來環(huán)境污染問題。
實際上,有關(guān)部門高度重視這個問題,農(nóng)業(yè)部2015年就施行了化肥和農(nóng)藥使用減量行動計劃,當(dāng)時提出來到2020年化肥使用要實現(xiàn)零增長,實際上我們提前實現(xiàn)了這個目標(biāo)。2015年以來化肥使用的總量和使用的強度都在不斷下降,我看了一下國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù),2016年我國的化肥使用量(折純量)是5984.4萬噸,2020年下降到5250.7萬噸,下降了12.3%,應(yīng)該說在化肥減量增效方面我們還是取得了較大的成效,下一步應(yīng)該要分區(qū)分類分階段推進(jìn),實行雙減雙控,分類就是按不同的農(nóng)產(chǎn)品減量增效,不同的地區(qū)也不一樣,雙減雙控就是不僅化肥使用的總量和強度要減少,而且要實行總量控制和強度控制。
確實存在這個現(xiàn)象,就是農(nóng)民種糧不掙錢,收益比較低,2016~2019年連續(xù)4年稻谷、小麥、玉米三種糧食平均每畝凈利潤均為負(fù),說明這期間種糧都是虧損的。我們最近也做了一個測算,2016~2020年5年,看各種農(nóng)作物的綜合收益比較指數(shù),假如種糧為1的話,我們測算了7種蔬菜,包括西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯,它們的綜合收益比較指數(shù)是39.2,而蘋果是26.85,差距太大了,確實是一個難題。
保糧食安全是一個國家的戰(zhàn)略,但是農(nóng)民也要增收,沒有收入就沒有積極性,怎么來破解這個難題?首先要減少農(nóng)民,推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?;I(yè)化現(xiàn)代化,通過規(guī)?;?jīng)營提高農(nóng)業(yè)的效益,如果一畝地掙200塊錢,種兩畝就沒什么收益,種100畝地收益就會很可觀;第二,調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)的支持政策,加大對種糧補貼的力度,通過政策支持使農(nóng)民種糧能夠保本,至少能夠保本,這個要靠補貼,國外也是這么一種情況,去年中國耕地地力保護補貼是1204.85億元,每畝的補貼接近95元,下一步需要進(jìn)一步提高補貼的標(biāo)準(zhǔn),加大補貼的規(guī)模,優(yōu)化補貼的結(jié)構(gòu),由過去的黃箱補貼轉(zhuǎn)向綠箱補貼,由價格補貼轉(zhuǎn)向收入補貼,重點支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,支持農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展,由過去的刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為支持綠色生態(tài)和適度規(guī)模經(jīng)營;第三,要延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈,提升價值鏈,打造糧食的供應(yīng)鏈,實現(xiàn)糧食的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈三鏈互動,推動糧食產(chǎn)業(yè)鏈的縱向延伸以及與其他產(chǎn)業(yè)的橫向融合,使農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)鏈的增值中獲得更多的利益,我覺得這是根本性的方向。
3月28日,位于武陵山腹地的重慶市酉陽土家族苗族自治縣,板溪鎮(zhèn)三角村村民正在開展春耕。圖/IC
嚴(yán)守耕地紅線是實施藏糧于地戰(zhàn)略、保障糧食安全的根本之策,“十四五”規(guī)劃綱要兩次提到了耕地紅線,明確提出要“嚴(yán)守18億畝耕地紅線”。18億畝耕地紅線是一個底線要求,過去主要將耕地保有量作為約束性指標(biāo),其中,“十一五”規(guī)劃為18億畝,“十二五”規(guī)劃為18.18億畝,“十三五”規(guī)劃為18.65億畝?!笆奈濉币?guī)劃并沒有提出耕地保有量的數(shù)量指標(biāo),而是設(shè)置了一個更加重要的綜合性約束指標(biāo),就是糧食的綜合生產(chǎn)能力要大于6.5億噸,這是保障糧食安全的一個重要基礎(chǔ)。
耕地保護的難度確實越來越大,而且耕地保護跟經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收之間確實存在多種利益博弈的問題。隨著居民消費水平的提高,保障糧食安全,不光是個口糧、谷物的問題,還有個重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的問題,光吃了口糧不要蔬菜水果嗎?畜產(chǎn)品也得要,水產(chǎn)品、林產(chǎn)品也得要,這也是重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)。要保證糧食之外的其他重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng),也要占用土地,有些可能是耕地,農(nóng)民還要增收。它是多重目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),耕地紅線是一個底線,在這個前提下,怎么來進(jìn)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整,確保糧食安全,重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng),以及農(nóng)民的增收,還有生態(tài)環(huán)境的保護等等之間的關(guān)系要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好,但這里面種糧要耕地,經(jīng)濟作物也要耕地,飼料糧也要耕地,這里面也要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),不能說光指著口糧,沒有蔬菜水果,沒有肉蛋奶制品。
習(xí)近平總書記在今年3月份的全國兩會上有個講話,他提出了大食物觀,我覺得應(yīng)該從大食物觀的角度,確定一個優(yōu)先序,怎么確定?從產(chǎn)品來看,首先要??诩Z,然后是其他谷物和食物的安全。過去我們老說耕地非糧化,要防止耕地非糧化,這不科學(xué),耕地不單純是種糧食,油料也要耕地,蔬菜也要耕地,要有一個優(yōu)先序,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要全部用來種糧食,國家花那么多錢搞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,要全部種糧,基本農(nóng)田要主要用于種糧食。耕地優(yōu)先用于種糧食,但不能說耕地100%都是種糧食,其他食物的安全怎么保呢?這里面有一個結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,有一個合理安排的問題。
保糧食安全是中央跟地方,主產(chǎn)區(qū)跟主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的共同責(zé)任,對主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)的播種面積和糧食的產(chǎn)量,應(yīng)該有一個要求,這有利于強化耕地的保護。
美國、加拿大以及南美一些國家,他們土地很多,歐洲某些國家的人均耕地比我國也高多了。荷蘭有一些經(jīng)驗可以借鑒,有兩個方面,我曾經(jīng)到那邊調(diào)研過,他們農(nóng)村的用地規(guī)定很嚴(yán)格,包括農(nóng)房也不能隨便建設(shè)和轉(zhuǎn)做他用,法律規(guī)定很嚴(yán)格,也就是相當(dāng)于我們的土地用途管制;第二個是提高土地的經(jīng)營效率,荷蘭是發(fā)展高附加值的特色產(chǎn)業(yè),提高土地的利用率。但是這些國家跟中國不一樣,它們很小,不像中國一定要保糧食安全,它隨便進(jìn)口一些糧食就夠了,它對糧食安全不像我們那么要求。我國糧食安全是一個很重要的問題,你不自己保,國外不可能給你解決這個問題,因為消費量太大了。
完善的地方肯定會有,但是《土地管理法》前幾年剛修改通過,我也是十三屆全國人大代表。國務(wù)院的《土地管理法實施條例》去年底剛完成修訂,法律制度在不斷完善,更重要的是怎么使這個法律和國務(wù)院的條例貫徹落實下去,怎么樣完善我們的配套政策,在這個基礎(chǔ)上,根據(jù)生產(chǎn)實踐中面臨的一些問題,再看要不要修改。