黃國(guó)政

青海省委、省政府為進(jìn)一步貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明的思想以及習(xí)近平總書記在青海考察時(shí)的講話精神，2021年8月16日，中共青海省委印發(fā)《關(guān)于加快把青藏高原打造成為全國(guó)乃至國(guó)際生態(tài)文明高地的行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》）?！缎袆?dòng)方案》明確，全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，率先打造全國(guó)乃至國(guó)際生態(tài)文明新高地。因此，加快推進(jìn)“把青藏高原打造成為全國(guó)乃至國(guó)際生態(tài)文明高地的行動(dòng)方案”，必須筑牢生態(tài)文明高地的法治保障。

《行動(dòng)方案》在“夯實(shí)法治保障基礎(chǔ)”中提出的主要任務(wù)是：完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法和刑事司法銜接、生態(tài)環(huán)境損害賠償與生態(tài)環(huán)境公益訴訟銜接機(jī)制，持續(xù)開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查專項(xiàng)行動(dòng)，始終保持嚴(yán)厲打擊生態(tài)破壞和污染環(huán)境違法犯罪行為的高壓態(tài)勢(shì)。

在司法實(shí)踐中，環(huán)境損害司法鑒定是生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法和刑事司法銜接的重要環(huán)節(jié)，是生態(tài)環(huán)境損害賠償與生態(tài)環(huán)境公益訴訟銜接機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，也是嚴(yán)厲打擊生態(tài)破壞和污染環(huán)境違法犯罪行為的重要依據(jù)。筆者對(duì)青海省環(huán)境損害司法鑒定存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出對(duì)策。

一、環(huán)境損害司法鑒定問(wèn)題的提出

青海省委、省政府歷來(lái)高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，特別是黨的十八大以來(lái)，省委、省政府為進(jìn)一步貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明的思想以及習(xí)近平總書記在青海考察時(shí)的講話精神，在生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境公益訴訟以及嚴(yán)厲打擊生態(tài)破壞和污染環(huán)境違法犯罪等方面取得了顯著成效。2018年9月，青海省委辦公廳、省政府辦公廳出臺(tái)《青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、權(quán)利義務(wù)主體和損害賠償解決途徑等；2019年1月，青海省人民檢察院制定《檢察民事公益訴訟案件確定生態(tài)損害與修復(fù)費(fèi)用的指導(dǎo)意見（試行）》，探索建立“低成本、高效益、多樣化”的公益訴訟定損索賠新機(jī)制；2020年，青海省制定了《青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法》；同年4月，青海省高級(jí)人民法院制定《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）〉的實(shí)施細(xì)則（試行）》和《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件審理規(guī)則（試行）》。

盡管青海省在生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)方面取得了顯著成效，但在司法實(shí)踐中青海省的環(huán)境損害司法鑒定制度存在較多問(wèn)題。眾所周知，司法鑒定是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)審理案件以及民事侵權(quán)獲得救濟(jì)的科學(xué)依據(jù)。如：“人體損傷鑒定”是追究刑事責(zé)任的依據(jù)、“傷殘鑒定”是獲得各類賠償?shù)囊罁?jù)，等等。同樣，在追究損害環(huán)境資源責(zé)任時(shí)也需要科學(xué)的司法鑒定予以支持，然而我國(guó)環(huán)境損害司法鑒定制度起步較晚，直到2019年才開始建立，這年司法部辦公廳頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定的通知》（58號(hào)），而青海省于2021年開始推行環(huán)境損害司法鑒定制度，2021年1月，青海省公布《青海省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法》（有效期2021年-2025年）。由于環(huán)境損害司法鑒定制度起步較晚，司法鑒定機(jī)制不完善，因此，在涉及生態(tài)環(huán)境資源案件中不能全面和準(zhǔn)確的適用環(huán)境損害司法鑒定，這種情況不利于生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)，也不利于把青藏高原打造成為全國(guó)乃至國(guó)際生態(tài)文明高地行動(dòng)方案的有效實(shí)施。

二、環(huán)境損害司法鑒定機(jī)制不完善引發(fā)的問(wèn)題

（一）環(huán)境損害司法鑒定在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中不能全覆蓋

2020年，頒布的《青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制，然而在實(shí)踐中，環(huán)境損害司法鑒定在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中不能全覆蓋。如：2020年，果洛藏族自治州首例生態(tài)環(huán)境損害賠償案成功磋商并達(dá)成賠償協(xié)議，這是青海省首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案，該案雖有生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估，但不是由具有司法鑒定資質(zhì)的青海省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院司法鑒定中心出具的；2021年，青海省果洛藏族自治州第二起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估則是由青海省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院司法鑒定中心出具的《久治縣智青松多鎮(zhèn)德合龍村友誼橋至桑折河公路生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告》。

環(huán)境損害司法鑒定在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中不能全覆蓋的原因是：2021年1月頒布實(shí)施的《青海省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法》第七條明確規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理相關(guān)主管部門推薦的機(jī)構(gòu)或環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)開展。”生態(tài)環(huán)境部先后共推薦3批42家生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，青海省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院司法鑒定中心是青海省唯一具有生態(tài)環(huán)境損害鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)。但是，2018年《青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》保障措施中規(guī)定：“國(guó)土資源廳、環(huán)境保護(hù)廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、水利廳、農(nóng)牧廳、林業(yè)廳對(duì)其管理領(lǐng)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行調(diào)查、鑒定評(píng)估。”因此，在涉及這些領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害案件時(shí)，相關(guān)部門具有一定的環(huán)境損害評(píng)估能力，一般自行組織生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定。

環(huán)境損害司法鑒定在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中不能全覆蓋的弊端：

1.司法確認(rèn)障礙。相關(guān)部門雖有一定的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估能力但不具有合法的資質(zhì)，其生態(tài)環(huán)境損害鑒定很難被法院認(rèn)可。

2.鑒定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。相關(guān)部門在涉及本領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定時(shí)，評(píng)估的環(huán)境要素及其相互關(guān)系不相同，因此，鑒定標(biāo)準(zhǔn)不完全一致。

3.鑒定結(jié)果存在一定差異。一般情況下相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估的賠償修復(fù)的費(fèi)用相對(duì)低一些。

（二）行政機(jī)關(guān)在辦理環(huán)境資源類案件中不能規(guī)范適用環(huán)境損害司法鑒定

環(huán)境損害司法鑒定是辦理環(huán)境污染案件的重要環(huán)節(jié)，是追究當(dāng)事人刑事責(zé)任和環(huán)境損害賠償（修復(fù)）責(zé)任的重要依據(jù)，因此，公安、環(huán)保部門在辦理環(huán)境污染案件中應(yīng)當(dāng)規(guī)范地進(jìn)行環(huán)境損害司法鑒定，然而個(gè)別案件中程序不規(guī)范。

1.不做環(huán)境損害司法鑒定，在非應(yīng)急情況下不做環(huán)境損害司法鑒定就進(jìn)行污染治理，造成事后無(wú)法科學(xué)合理確定環(huán)境污染修復(fù)費(fèi)用。如，西寧市大通縣辦理的一起環(huán)境污染案件中，公安機(jī)關(guān)、環(huán)保部門都沒(méi)有進(jìn)行環(huán)境損害司法鑒定，該案中環(huán)境污染修復(fù)費(fèi)用是事后由西寧市某會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的鑒定。

2.環(huán)境污染修復(fù)后的評(píng)估鑒定不規(guī)范，聘請(qǐng)的評(píng)估鑒定的機(jī)構(gòu)往往缺乏合法的評(píng)估鑒定資質(zhì)。2021年11月19日，青海省政府辦公廳印發(fā)了《青海省“十四五”生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，同時(shí)《規(guī)劃》在“生態(tài)體制機(jī)制仍需深化”中指出“當(dāng)前改革任務(wù)大多呈現(xiàn)單一或少數(shù)部門推進(jìn)的工作局面，部分涉及多領(lǐng)域多部門的改革措施，尚未建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，前述的問(wèn)題表明公安和環(huán)保部門在辦理環(huán)境資源類案件對(duì)環(huán)境損害司法鑒定適用不統(tǒng)一，程序不規(guī)范。

（三）不利于解決民事環(huán)境侵權(quán)糾紛和打擊損害環(huán)境的刑事犯罪

在民間環(huán)境侵權(quán)糾紛和損害環(huán)境刑事犯罪數(shù)量不斷增長(zhǎng)的情況下，環(huán)境資源類案件在刑事和民事案件中占比卻非常低。青海省各級(jí)人民法院近5年受理的環(huán)境資源類案件顯示，2017年1月-2021年7月，青海省各級(jí)法院總計(jì)受理刑事案件中，環(huán)境資源類案件占刑事案件的2.6%，占民事案件的0.4%，出現(xiàn)這種現(xiàn)象究其原因主要是環(huán)境損害司法鑒定落實(shí)不到位。

環(huán)境資源類刑事案件中，侵害生態(tài)環(huán)境的當(dāng)事人造成的環(huán)境損害達(dá)到追究刑事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，但是在環(huán)境污染賠償和修復(fù)磋商中環(huán)境損害司法鑒定不規(guī)范，協(xié)商賠償或修復(fù)的往往數(shù)額達(dá)不到追究刑事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，甚至個(gè)別侵害環(huán)境當(dāng)事人主動(dòng)提出自愿多出環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，進(jìn)而對(duì)其不再追究刑事責(zé)任。

民事環(huán)境侵權(quán)案件，由于目前環(huán)境損害司法鑒定不受理個(gè)人申請(qǐng)，因此，被侵權(quán)的當(dāng)事人無(wú)法確定賠償數(shù)額或侵權(quán)損害程度，很難進(jìn)行司法救濟(jì)。如：企業(yè)粉塵、有味氣體、噪音等對(duì)居民的損害。因此，環(huán)境污染損害案件的受害人要么與侵權(quán)當(dāng)事人私下和解，獲得一些賠償了事，要么向有關(guān)部門上訪、投訴，由政府部門調(diào)解結(jié)案。

三、完善環(huán)境損害司法鑒定機(jī)制，為打造生態(tài)文明新高地提供法治保障

（一）構(gòu)建青海省環(huán)境損害司法鑒定體系

1.增加環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)。針對(duì)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量較少的問(wèn)題，青海省應(yīng)依托高校和科研機(jī)構(gòu)，培育不同環(huán)境污染類別的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)，以滿足環(huán)境損害案件司法鑒定不斷增長(zhǎng)的需要。

2.建立環(huán)境損害司法鑒定專家?guī)?。設(shè)立青海省生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定專家?guī)?，為培育環(huán)境損害司法鑒定組織提供人力保障。根據(jù)生態(tài)環(huán)境要素或污染物性質(zhì)類別，設(shè)不同領(lǐng)域的專家?guī)欤{包括科研單位、高校、生態(tài)環(huán)境主管部門以及省外專家和專業(yè)技術(shù)人員。

3.生態(tài)環(huán)境相關(guān)主管部門積極申報(bào)本領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)。針對(duì)青海省國(guó)土資源廳、青海省環(huán)境保護(hù)廳、青海省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、青海省水利廳、青海省農(nóng)牧廳、青海省林業(yè)廳等生態(tài)環(huán)境相關(guān)主管部門具有一定的環(huán)境損害評(píng)估鑒定能力，生態(tài)環(huán)境相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)積極申報(bào)本領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)，形成具有各自特長(zhǎng)的青海省環(huán)境損害司法鑒定體系。

（二）制定辦理環(huán)境資源類案件的指導(dǎo)意見

《青海省“十四五”生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》在保障措施中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法律監(jiān)督、行政監(jiān)察。對(duì)各類環(huán)境違法違規(guī)行為實(shí)行零容忍，加大查處力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)行為，涉及環(huán)境資源類違法犯罪案件一般是由公安或環(huán)保部門受理，因此，建議由省公安廳牽頭，青海省環(huán)境保護(hù)廳、省應(yīng)急管理廳、省司法廳、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院配合制定《辦理環(huán)境資源類案件的指導(dǎo)意見》，規(guī)范辦理環(huán)境資源類案件的流程，明確生態(tài)環(huán)境資源損害司法鑒定程序，實(shí)行環(huán)境資源類案件中生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定和修復(fù)評(píng)估鑒定全覆蓋制度。

（三）加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境資源類案件的監(jiān)督與指導(dǎo)

1.人民法院加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件監(jiān)督。在確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件時(shí)，對(duì)缺乏環(huán)境損害司法鑒定達(dá)成的賠償協(xié)議不予確認(rèn)。對(duì)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估賠償（修復(fù)）費(fèi)用明顯低于刑事立案標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成的賠償協(xié)議不予確認(rèn)。

2.強(qiáng)化人民檢察院民事環(huán)境公益訴訟。目前青海省已經(jīng)建立了完善的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，對(duì)涉及環(huán)境侵權(quán)糾紛案件調(diào)解不成，凡是符合環(huán)境公益訴訟條件的，應(yīng)當(dāng)移交檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，由檢察院申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定，及時(shí)有效保護(hù)國(guó)家、集體和公民個(gè)人的合法權(quán)益。

3.人民法院對(duì)涉及環(huán)境資源類的民事案件，應(yīng)當(dāng)適用指定管轄，集中受理，簡(jiǎn)化受理程序。

青海省高級(jí)人民法院對(duì)環(huán)境資源審理體制進(jìn)行改革，構(gòu)建集中管轄、專業(yè)審理的環(huán)境資源審判體系，設(shè)立環(huán)境資源審判庭，將環(huán)境資源民事、行政、刑事案件“三合一”集中辦理，大大提升了環(huán)境資源審判專業(yè)化水平，因此，我省各級(jí)人民法院對(duì)涉及環(huán)境資源類案件應(yīng)實(shí)行指定管轄，由生態(tài)環(huán)境案件專屬管轄法院集中受理并簡(jiǎn)化受理程序，立案后由人民法院申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定，同時(shí)對(duì)涉及環(huán)境資源類民事案件給予指導(dǎo)，以此便利案件當(dāng)事人訴訟。

2021年度黨校專項(xiàng)課題階段性成果。