摘要：按照“理念—行動者”框架分析，社會治理創(chuàng)新競爭是國家治理理念轉(zhuǎn)變下地方政府的策略選擇，是央地委托代理關(guān)系中地方政府對中央政府期望的一種回應(yīng)。在這一過程中，地方政府基于自身利益展現(xiàn)出有限理性行為，出現(xiàn)了為競爭而創(chuàng)新的行為偏差，展現(xiàn)出弱GDP產(chǎn)出與強(qiáng)注意力分配、實(shí)質(zhì)空間擴(kuò)展與自主空間緊縮、問責(zé)制度強(qiáng)化與治理創(chuàng)新競爭三重悖論。地方政府社會治理創(chuàng)新競爭異化的目的在于獲取更多的激勵(lì)資源，其通過安全創(chuàng)新空間、上下級共謀等形式，一方面與中央政府進(jìn)行博弈，另一方面則與其他“創(chuàng)新共同體”進(jìn)行競爭，揭示出為競爭而創(chuàng)新的緣起、演變與強(qiáng)化的邏輯過程。中央政府應(yīng)推進(jìn)邊緣革命向頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向、完善監(jiān)督與官員評價(jià)等治理制度，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變治理觀念，同時(shí)強(qiáng)化社會治理創(chuàng)新中的政社協(xié)同，真正通過社會治理創(chuàng)新增進(jìn)社會整體福祉。

關(guān)鍵詞：社會治理創(chuàng)新;地方政府;中央政府;治理理念;“理念—行動者”框架

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2022）03-0078-09

一、問題提出與理論辨析

（一）問題提出

伴隨治理優(yōu)化與制度變革推進(jìn)，地方政府競爭格局出現(xiàn)了新變化，由圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的為增長而競爭[1]轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韯?chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新的為和諧而競爭[2]、為居民滿意而競爭[3]。為創(chuàng)新而競爭[4]的論述是對新型競爭格局的一種總結(jié)，其將地方政府的競爭與創(chuàng)新兩種行為相結(jié)合，指出地方政府注意力逐漸聚焦于社會治理創(chuàng)新，并期望以社會治理創(chuàng)新帶來的公共服務(wù)整體性增益獲取競爭優(yōu)勢。創(chuàng)新已成為地方政府適應(yīng)變革、主動改革的重要策略選擇，但創(chuàng)新的不確定性也意味著高風(fēng)險(xiǎn)與高成本，在問責(zé)強(qiáng)化背景下，地方政府創(chuàng)新頻次應(yīng)有所縮減。但事實(shí)似乎并非如此，一些地區(qū)反而在創(chuàng)新治理上展現(xiàn)出更高的熱情，其原因就在于地方政府競爭邏輯的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新已成為地方政府競爭的焦點(diǎn)。遺憾的是，政府創(chuàng)新指向并非總是正向的，很多地方政府的創(chuàng)新行為目的在于追求自身利益的最大化，導(dǎo)致為創(chuàng)新而競爭并未朝著理想方向發(fā)展，反而在一些地區(qū)演化成為競爭而創(chuàng)新。

地方政府行為邏輯轉(zhuǎn)變，與中央政府展現(xiàn)出的理念優(yōu)化、制度調(diào)整與激勵(lì)導(dǎo)向具有密切關(guān)聯(lián)。央地關(guān)系是研究地方政府行為的重要視角，在單一制國家結(jié)構(gòu)下，包括創(chuàng)新、競爭在內(nèi)的地方政府各種行為都受中央政府影響。學(xué)術(shù)界從三種視角對央地關(guān)系進(jìn)行了剖析。第一，“集權(quán)—放權(quán)”視角。改革開放后國家總體性支配結(jié)構(gòu)逐步弱化，中央政府的權(quán)力下放有效激發(fā)了地方政府活力，這時(shí)央地關(guān)系核心就轉(zhuǎn)變?yōu)榉艡?quán)激活與集權(quán)監(jiān)督的動態(tài)調(diào)適。景躍進(jìn)等人[5]（p.200）通過條塊理論分析了中央政府如何通過條塊關(guān)系調(diào)整實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)策略的有效運(yùn)行。第二，財(cái)政聯(lián)邦主義視角。該理論認(rèn)為央地關(guān)系集中表現(xiàn)為政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)，后者是中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的直接原因。政治集權(quán)的結(jié)果之一即是向上負(fù)責(zé)的晉升考核制度的實(shí)施，這使中央政府能夠以地區(qū)發(fā)展質(zhì)量換取晉升機(jī)會的管理方式調(diào)動地方政府積極性，晉升錦標(biāo)賽[6]、政府企業(yè)家[7]等理論都是對地方政府積極作為且相互競爭的描述。第三，實(shí)驗(yàn)主義治理視角。中央給予地方充分自主權(quán)，鼓勵(lì)地方政府展開大膽創(chuàng)新、積極探索的政策實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ絒8]，這有助于公共政策擴(kuò)展與完善，克服烏卡時(shí)代模糊性、不確定性帶來的挑戰(zhàn)，形成聯(lián)合中央與地方的學(xué)習(xí)共同體。地方政府創(chuàng)新是實(shí)驗(yàn)主義治理的集中展現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤秸贿x為政策試點(diǎn)時(shí)往往會隨之獲得更大的權(quán)力和更多的資源，因此成為政策試點(diǎn)也就成為地方政府新的競爭內(nèi)容，這也使得地方政府創(chuàng)新與競爭更加緊密地交織在一起。上述三種視角對央地關(guān)系的闡釋并不是割裂的，而是呈現(xiàn)出一種并存狀態(tài)。本研究將三種視角進(jìn)行整合，提煉出現(xiàn)階段央地間一般性關(guān)系：中央政府以主動放權(quán)激發(fā)地方政府活力，同時(shí)借助晉升與財(cái)政激勵(lì)、行政問責(zé)等制度向地方政府釋放信息并給予引導(dǎo);地方政府對中央政府負(fù)責(zé)，在向上爭取資源的同時(shí)接受中央政府監(jiān)督。中央政府能夠通過壓力型體制實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、意志的傳遞、引導(dǎo)與監(jiān)督，當(dāng)中央政府將創(chuàng)新擺在核心位置時(shí)，地方政府自然會展現(xiàn)出相應(yīng)的積極性，因此隨著中央政府對社會治理以及治理創(chuàng)新的重視，地方政府也會將集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的注意力逐漸分配到社會治理及其創(chuàng)新中，并形成一種競爭態(tài)勢。

關(guān)于地方政府創(chuàng)新，學(xué)術(shù)界也進(jìn)行了諸多研究。一是地方政府創(chuàng)新的概念。當(dāng)前存在一種對政府創(chuàng)新的錯(cuò)誤認(rèn)知，認(rèn)為政府創(chuàng)新就是發(fā)明之前沒有的新事物。學(xué)者們對這種觀點(diǎn)進(jìn)行了批判，如羅格斯（Rogers）[9]（pp.162-174）提出政府創(chuàng)新并不是一種純客觀的創(chuàng)造過程，而是政府對某種新理念、新目標(biāo)的接納。沃克（Walker）[10]和杰克（Jack）[11]也認(rèn)為，政府采取某種治理手段，只要這一手段對于政府來說是新的，那就是政府創(chuàng)新?？梢?，地方政府創(chuàng)新是采取或接納新理念、新制度、新項(xiàng)目、新技術(shù)，并以此提升治理效能的過程。二是地方政府創(chuàng)新的類型。有學(xué)者將地方政府創(chuàng)新分為完全創(chuàng)新、擴(kuò)散型創(chuàng)新、進(jìn)化型創(chuàng)新和發(fā)展型創(chuàng)新四種類型[10]。有學(xué)者根據(jù)地方政府與外界的關(guān)系將地方政府創(chuàng)新分為上級控制、社會嵌入與內(nèi)在規(guī)范三種類型[12]。為更好地貼合研究主題，本研究將地方政府創(chuàng)新意愿作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為地方政府創(chuàng)新存在主動型創(chuàng)新與被動型創(chuàng)新兩種類型：主動型創(chuàng)新是地方政府為獲取競爭勝利、取得晉升機(jī)會，或者為增加社會公共利益而展現(xiàn)出的創(chuàng)新行為;被動型創(chuàng)新是地方政府為應(yīng)對中央或社會壓力表現(xiàn)出的創(chuàng)新行為。三是地方政府創(chuàng)新的數(shù)量與質(zhì)量。地方政府創(chuàng)新能夠推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會變革，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為地方政府創(chuàng)新越多越好，這種簡單地將創(chuàng)新等同于成功的論述也是一種誤區(qū)。哈特萊（Hartley）[13]、奧斯本（Osborn）[14]等學(xué)者都對此給予了說明，即創(chuàng)新與進(jìn)步相互替代的觀點(diǎn)只是將創(chuàng)新理想化。很多情況下，地方政府創(chuàng)新的實(shí)際結(jié)果是達(dá)不到預(yù)期的，甚至有些創(chuàng)新的動機(jī)本身就存在偏差，這些都不是真正意義上的創(chuàng)新。

現(xiàn)階段我國東部地區(qū)一些省份中出現(xiàn)了一縣一治理模式、一鄉(xiāng)一治理模式，這在社會治理層面表現(xiàn)得尤其明顯。一方面，這表現(xiàn)出地方政府社會治理創(chuàng)新競爭的不斷加強(qiáng);另一方面，我們也應(yīng)反思數(shù)量越來越多的創(chuàng)新是否真正帶來了社會治理質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性提升，如果沒有，那這種創(chuàng)新就是偽創(chuàng)新[15]。本文將社會治理創(chuàng)新競爭作為研究對象，從央地關(guān)系、地方政府行為選擇以及治理模式轉(zhuǎn)變等視角對其進(jìn)行綜合分析，尋求地方政府社會治理領(lǐng)域中出現(xiàn)偽創(chuàng)新的原因，為真正意義上的社會治理創(chuàng)新發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與教訓(xùn)。

（二）理論辨析

1.為競爭而創(chuàng)新、為創(chuàng)新而競爭與實(shí)驗(yàn)主義治理

本研究認(rèn)為，地方政府社會治理創(chuàng)新過程中存在偽創(chuàng)新問題，其本質(zhì)是地方政府為獲取中央資源的一種競爭性策略，這種創(chuàng)新既不同于為創(chuàng)新而競爭中的創(chuàng)新，也不同于實(shí)驗(yàn)主義治理中的創(chuàng)新。一是為競爭而創(chuàng)新與為創(chuàng)新而競爭之間的辨析。為創(chuàng)新而競爭，目的在于創(chuàng)新，雖然其也是地方政府追隨中央政府政策轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的職能變遷，但為社會創(chuàng)新而競爭的持續(xù)推進(jìn)確實(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)良治。為競爭而創(chuàng)新，目的在于競爭，是一種創(chuàng)新異化，這種情況下，地方政府實(shí)施創(chuàng)新的目的在于增加自身利益而非公共利益，容易造成社會治理偏差。二是為競爭而創(chuàng)新與實(shí)驗(yàn)主義治理之間的辨析。在實(shí)驗(yàn)主義治理過程中，雖然執(zhí)行主體是地方政府，但前提是中央政府授權(quán)，或者說是中央與地方之間達(dá)成合作，這是中央政府加強(qiáng)地方試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制的重要舉措[16]。但為競爭而實(shí)施的創(chuàng)新，則更多是地方政府的自主性行為，在創(chuàng)新行為中蘊(yùn)含著吸引中央政府關(guān)注的強(qiáng)烈期望。

2.“理念—行動者”與“制度—行動者”

為增強(qiáng)研究契合性，本研究試圖將“制度—行動者”理論進(jìn)行改造，構(gòu)建“理念—行動者”的分析框架，以便為研究提供更好的解釋?！爸贫取袆诱摺笨蚣苊枋龅氖侵贫茸冞w過程中行動者策略選擇及二者間的關(guān)系。按照理性選擇制度主義的分析，行動者是制度運(yùn)行過程的核心要素，而行動者的目的在于實(shí)現(xiàn)自身利益最大化[17]。這一分析框架能夠解釋在中央政府優(yōu)化激勵(lì)制度中地方政府的創(chuàng)新治理行為，但中央政府在加強(qiáng)激勵(lì)的同時(shí)也加強(qiáng)了問責(zé)，問責(zé)制度的強(qiáng)化使很多領(lǐng)導(dǎo)干部的行為邏輯由邀功轉(zhuǎn)為避責(zé)，而“制度—行動者”框架很難解釋為什么會出現(xiàn)問責(zé)強(qiáng)化下的創(chuàng)新競爭。為解決這一問題，本研究提出“理念—行動者”分析框架，即認(rèn)為地方政府社會治理創(chuàng)新競爭的原因在于中央政府治理理念、治理價(jià)值出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，這些價(jià)值有些在正式制度中得以呈現(xiàn)，有些并未經(jīng)歷制度化過程，但這并不意味著中央政府對其不重視，因此在問責(zé)制度不斷被強(qiáng)化的背景下，地方政府依然展現(xiàn)出較強(qiáng)的創(chuàng)新熱情。按照諾斯的觀點(diǎn)[18]（p.22），從廣義上來說，價(jià)值、理念也是一種制度，因此“理念—行動者”并非“制度—行動者”的替代，而是一種精細(xì)化表達(dá)，同時(shí)其也能夠在一定程度上表明當(dāng)前相關(guān)制度仍有待完善。

二、地方政府社會治理創(chuàng)新競爭困境與三重悖論

（一）為競爭而創(chuàng)新的邏輯與表征

國家治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面即通過對“唯GDP”發(fā)展模式的反思，使得創(chuàng)新能力尤其是社會治理創(chuàng)新在領(lǐng)導(dǎo)干部評價(jià)體系中的權(quán)重逐漸得以提升。中央層面理念與制度的變遷，促使地方政府也出現(xiàn)了行為轉(zhuǎn)向，并將更多精力、資源投入到社會治理創(chuàng)新過程中。壓力型體制使得中央意志與地方行為實(shí)現(xiàn)自上而下的轉(zhuǎn)換、銜接，央地關(guān)系間的根本邏輯持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，只是在內(nèi)容上出現(xiàn)了新的變化。在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，央地之間的委托代理關(guān)系體現(xiàn)為中央政府以經(jīng)濟(jì)壓力推動地方發(fā)展，地方政府通過創(chuàng)造更高的GDP完成任務(wù)、獲取晉升機(jī)會。但這種發(fā)展模式容易產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境破壞、社會矛盾積壓等諸多問題，并不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，因此推動發(fā)展轉(zhuǎn)型成為黨和國家的重要任務(wù)。社會治理直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，中央政府通過政策文件與制度變遷向地方政府傳遞出強(qiáng)化社會治理的信號，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”作為評估領(lǐng)導(dǎo)干部工作的重要內(nèi)容。在這一背景下，地方政府的行為邏輯就出現(xiàn)了由發(fā)展經(jīng)濟(jì)競爭向社會治理競爭的轉(zhuǎn)變。

地方政府將注意力分配到社會治理領(lǐng)域，這確實(shí)在很大程度上促進(jìn)了社會治理創(chuàng)新，創(chuàng)造出了一批可推廣、可擴(kuò)散的社會治理創(chuàng)新成果，如浙江省的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、湖南省的“三基一網(wǎng)”、重慶市的“四鄰聯(lián)動”等。但地方政府社會治理創(chuàng)新并非易事，很多地區(qū)陷入了創(chuàng)新內(nèi)卷、創(chuàng)新疲憊等困境。然而，即便在這種情況下，地方政府通過創(chuàng)新吸引中央關(guān)注的傾向依然存在，當(dāng)其目標(biāo)出現(xiàn)偏差時(shí)就產(chǎn)生了創(chuàng)新異化或者偽創(chuàng)新。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是創(chuàng)新內(nèi)容的形式主義。一些地方政府只是在進(jìn)行表面上的創(chuàng)新，如將原有工作方式改一個(gè)名稱，美其名曰創(chuàng)新，實(shí)則換湯不換藥;有的通過閉門造車想出一個(gè)新方法，不管其是否符合本地實(shí)際就大張旗鼓地展開宣傳;還有的熱衷于盆景式創(chuàng)新，用金錢包裝出一個(gè)熱點(diǎn)，雖然形式新穎但卻外強(qiáng)中干。二是創(chuàng)新過程的避重就輕。創(chuàng)新伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，如果創(chuàng)新失敗政府官員可能會被問責(zé)或會丟面子，這就使得降低風(fēng)險(xiǎn)成為地方政府社會治理創(chuàng)新的重要目標(biāo)。降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的正當(dāng)途徑是前期大量調(diào)研以及豐富工作經(jīng)驗(yàn)的支持、創(chuàng)新技術(shù)水平的提升、理論與實(shí)踐之間的不斷磨合，但一些地方政府卻走了“捷徑”，選取自身擅長的領(lǐng)域或社會治理的一些細(xì)枝末節(jié)進(jìn)行創(chuàng)新，雖然這能在表面上達(dá)成創(chuàng)新，但本質(zhì)上對社會治理質(zhì)量提升并無顯著影響。三是創(chuàng)新成本的虛高背離。這與避重就輕的小打小鬧相比屬于聲勢浩大的社會治理創(chuàng)新，如有省市主動推行12年義務(wù)教育，這雖然是一項(xiàng)惠民工程，但卻出現(xiàn)了實(shí)際能力與創(chuàng)新愿景之間的背離。12年義務(wù)教育的實(shí)施需要雄厚的財(cái)政基礎(chǔ)支撐，教育部聲明，就全國水平而言這一舉措尚不具備實(shí)施的條件。那些主張12年義務(wù)教育的省市在實(shí)際財(cái)政水平上也不足以支撐該計(jì)劃，但其期望能夠獲得中央財(cái)政支持或者通過地方政府債務(wù)彌補(bǔ)不足，這顯然偏離了社會治理創(chuàng)新的初衷。

為競爭而創(chuàng)新，是地方政府實(shí)現(xiàn)自身利益的一種策略，其并不能通過創(chuàng)新促進(jìn)社會治理取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展，并會產(chǎn)生諸如資源浪費(fèi)、金融危機(jī)等次生問題。

（二）社會治理創(chuàng)新競爭的三重悖論

地方政府社會治理創(chuàng)新競爭的邏輯轉(zhuǎn)變以及表現(xiàn)出的問題，隱藏著地方政府社會創(chuàng)新的三重悖論，它們能被用于進(jìn)一步分析社會治理創(chuàng)新競爭的實(shí)質(zhì)。

1.弱GDP產(chǎn)出與強(qiáng)注意力分配

社會治理是地方政府解決其行政區(qū)域內(nèi)各社會主體利益訴求與矛盾糾紛的過程，如維持社會秩序穩(wěn)定、優(yōu)化人民生活環(huán)境、提升公共服務(wù)質(zhì)量等，是社會領(lǐng)域中的一種秩序優(yōu)化與資源整合。這也使得社會治理對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)并不顯著，社會治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在時(shí)間維度上具有明顯差異性，社會治理的時(shí)間跨度更長，而這又與領(lǐng)導(dǎo)干部任期、績效考核等存在一定矛盾[19]。社會治理創(chuàng)新需要地方政府的持續(xù)性資源投入，在資源有限的背景下，這也使得地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的投入相對減少。因此，在傳統(tǒng)發(fā)展模式中，較高的時(shí)間成本、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源擠壓等弱勢使得社會治理長期被擱置。隨著中央對社會治理的重視程度提升，這種狀況已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，即使社會治理具有弱GDP產(chǎn)出的特征，地方政府也會在該領(lǐng)域分配大量注意力，并主動將各種資源投入到社會治理創(chuàng)新競爭中。

2.實(shí)質(zhì)空間擴(kuò)展與自主空間緊縮

社會治理是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，在以人民為中心的治理理念下，地方政府須提升社會整體的公平、正義、平等、法治水平。就目前而言，地方政府社會治理能力與應(yīng)然要求還有一定差距，呈現(xiàn)出地方政府社會治理供給不足與人民日益增長的美好社會生活需要間的矛盾。但這也意味著地方政府社會治理的實(shí)質(zhì)性作為空間、創(chuàng)新空間是非常廣闊的。如在提升公共服務(wù)供給方面，地方政府如何合理地與企業(yè)、社會組織合作，以在保障服務(wù)公共性的同時(shí)促進(jìn)企業(yè)與社會組織發(fā)展;在基層治理中如何激發(fā)社會成員自治意愿與自治能力，以提高基層自治水平;等等。地方政府本應(yīng)在上述領(lǐng)域中發(fā)力，然而根據(jù)前文分析，地方政府的社會治理創(chuàng)新出現(xiàn)了形式主義、避重就輕等問題，其為降低創(chuàng)新成本和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)而自主地將創(chuàng)新空間縮減，使其能夠獲得低成本且多數(shù)量的創(chuàng)新成果，雖然這有可能在創(chuàng)新競爭中取得優(yōu)勢，但卻偏離了以人民為中心的基本理念。

3.問責(zé)制度強(qiáng)化與治理創(chuàng)新競爭

國家本位傳統(tǒng)與無限責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)使得地方官員在治理過程中成為無限責(zé)任主體，在問責(zé)制度不斷被強(qiáng)化的背景下，地方官員的行動邏輯由邀功轉(zhuǎn)向避責(zé)成為一種趨勢[20]。根據(jù)烏爾里?！へ惪说纳鐣L(fēng)險(xiǎn)理論[21]的描述，行政活動在社會領(lǐng)域中的大量擴(kuò)展使得政府部門面對著越來越多的不確定性，再加上數(shù)字技術(shù)傳播激化、負(fù)面決策收益感知等，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部更傾向于不作為、慢作為的防守型策略。但根據(jù)本文分析，地方政府對社會治理創(chuàng)新表現(xiàn)出一種較為熱情的態(tài)度，并且展現(xiàn)出競爭態(tài)勢。地方政府社會治理創(chuàng)新競爭屬于一種典型的邀功行為，其雖然不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)分權(quán)、政治集權(quán)模式下追求GDP增長的邀功行為，但二者基本的邏輯遵循是一致的，即同樣是地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部為實(shí)現(xiàn)晉升、達(dá)到自身目標(biāo)而展現(xiàn)出的主動行為。

三、社會治理創(chuàng)新競爭及其悖論的原因分析

地方政府社會治理創(chuàng)新的競爭性開展以及背后隱藏的三重悖論，具有邏輯上的遞進(jìn)性和本質(zhì)上的一致性。本研究將上述現(xiàn)象與悖論總結(jié)為三個(gè)問題，即地方政府為什么展開社會治理創(chuàng)新競爭、為什么在問責(zé)強(qiáng)化情境下展開社會治理創(chuàng)新競爭、為什么在問責(zé)情境下展開具有負(fù)面性的社會治理創(chuàng)新競爭。這三個(gè)問題也分別對應(yīng)了為競爭而創(chuàng)新的緣起、演變與強(qiáng)化過程。

（一）緣起：社會治理創(chuàng)新競爭的開端

單一制背景下中央與地方之間屬于委托代理關(guān)系，中央政府掌握對地方政府的獎懲權(quán)，尤其是由人事任免權(quán)所產(chǎn)生的政治晉升激勵(lì)對地方政府具有顯著的引導(dǎo)性。當(dāng)中央政府注重社會治理時(shí)，地方政府也會隨之進(jìn)行注意力轉(zhuǎn)移，實(shí)施社會治理創(chuàng)新。中央政府的激勵(lì)也能夠強(qiáng)化地方政府的行為，如當(dāng)中央認(rèn)可地方創(chuàng)新成果時(shí)，不僅會加大對該地區(qū)的財(cái)政與政策支持，還有助于該地的政府官員晉升。王凡凡和文宏[22]對此進(jìn)行了實(shí)證研究，提出地方安全生產(chǎn)治理創(chuàng)新對省委書記和省長的晉升具有明顯積極影響。在這種導(dǎo)向下，地方政府在社會治理創(chuàng)新中投入了較多的精力，當(dāng)臨近地區(qū)展現(xiàn)出相同邏輯的創(chuàng)新時(shí)同級政府間的社會治理創(chuàng)新也就進(jìn)入競爭態(tài)勢，因?yàn)榈胤秸计谕ㄟ^社會治理創(chuàng)新獲得中央的認(rèn)可，以實(shí)現(xiàn)更好的自我發(fā)展。

（二）演變：為競爭而創(chuàng)新的動機(jī)與投機(jī)

按照“制度—行動者”的分析框架，在問責(zé)制度不斷強(qiáng)化背景下，政府官員傾于轉(zhuǎn)向避責(zé)，主動創(chuàng)新并非一種理性行為?？梢?，其不足以解釋當(dāng)前何以存在地方政府間社會創(chuàng)新治理競爭的現(xiàn)狀，而從“理念—行動者”的分析框架出發(fā)，我們可以獲得更為充分的解釋。雖然領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)被強(qiáng)化，但國家在宏觀層面展現(xiàn)出了更為明顯的治理理念變化，以人民為中心的治理理念成為中央政策制度的根本所在，中央意志與期望傳達(dá)使得地方政府展開了社會治理創(chuàng)新競爭。對于這一現(xiàn)象，有學(xué)者將其描述為制度與實(shí)踐之間的松散耦合[23]，解釋了為什么在風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加的情況下地方政府還會展現(xiàn)出持續(xù)的創(chuàng)新動機(jī)。此外，本研究認(rèn)為在問責(zé)強(qiáng)化情境下地方政府間的創(chuàng)新競爭還存在其他原因。第一，地方政府的激勵(lì)需求。雖然問責(zé)制度會在一定程度上轉(zhuǎn)變官員行為，但這并不意味著官員的激勵(lì)需求被消除，不管是馬斯洛的需求理論還是麥克利蘭的成就動機(jī)理論都揭示了政府官員在晉升上的明顯需求。中央政府會對創(chuàng)新成功的地區(qū)實(shí)施激勵(lì)，這一激勵(lì)供給恰好能夠滿足地方政府的激勵(lì)需求，激發(fā)其創(chuàng)新動機(jī)，地方政府之間便為取得有限激勵(lì)資源展開了創(chuàng)新競爭。第二，地方政府社會治理創(chuàng)新安全空間的選擇。地方政府社會治理創(chuàng)新可能會造成避重就輕的問題，這是地方政府在安全空間內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新的表現(xiàn)。地方政府在進(jìn)行創(chuàng)新決策前會對創(chuàng)新內(nèi)容、創(chuàng)新形式、創(chuàng)新重點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)與收益評估，并傾向于選擇那些風(fēng)險(xiǎn)小、收益大的創(chuàng)新策略，因?yàn)橛蛇@些策略構(gòu)成的區(qū)域就是創(chuàng)新安全空間。創(chuàng)新安全空間源于中央賦予地方的自由裁量權(quán)以及由此產(chǎn)生的彈性治理空間，地方政府更愿意在安全空間內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新，這既能夠把握創(chuàng)新可控性，也更容易取得創(chuàng)新成果引發(fā)中央政府關(guān)注。

（三）強(qiáng)化：出于相同目標(biāo)的上下共謀

基于激勵(lì)需求，地方政府即便在強(qiáng)化問責(zé)背景下也會主動創(chuàng)新以競爭中央政府資源。地方政府為什么不選擇真正意義上的創(chuàng)新來降低問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、吸引中央關(guān)注，而是采取異化的偽創(chuàng)新呢？產(chǎn)生這個(gè)問題的原因包括兩方面。

首先，對創(chuàng)新成本與創(chuàng)新支持的考量。沈承誠[24]和金太軍[25]等學(xué)者通過構(gòu)建央地政府之間的博弈模型對地方政府中的偽創(chuàng)新進(jìn)行了分析，認(rèn)為央地之間呈現(xiàn)不完全信息的動態(tài)博弈，地方政府存在著真創(chuàng)新和偽創(chuàng)新兩種行為選擇，中央政府也存在支持地方創(chuàng)新與不支持地方創(chuàng)新兩種策略。地方政府在實(shí)施創(chuàng)新過程中會對其自身創(chuàng)新行為的成本以及中央政府的支持概率進(jìn)行分析，最終選取能夠?qū)崿F(xiàn)自身帕累托最優(yōu)的行為策略。地方政府間的社會治理創(chuàng)新競爭從根本上來說就是吸引中央政府注意力的競爭，但這一過程存在著創(chuàng)新失敗以及未能引起中央關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)，如果地方政府在創(chuàng)新過程中投入大量資源卻出現(xiàn)創(chuàng)新失敗、吸引失敗的結(jié)果，那對于地方政府來說其收益便為負(fù)值。偽創(chuàng)新不需要花費(fèi)過多成本，如果能夠得到中央政府的肯定，那對于地方政府來說則是一本萬利。當(dāng)然這個(gè)過程還涉及兩個(gè)問題。一是中央政府的核查問題。當(dāng)中央政府加強(qiáng)對創(chuàng)新項(xiàng)目的核查時(shí)，地方政府的偽創(chuàng)新就會有所減少，反之亦然。二是地方政府的策略轉(zhuǎn)變問題。當(dāng)中央政府確實(shí)關(guān)注到地方創(chuàng)新時(shí)，地方政府就會將創(chuàng)新項(xiàng)目作為中心工作，以運(yùn)動式治理來提升創(chuàng)新質(zhì)量、優(yōu)化創(chuàng)新成果。

其次，地方政府上下級之間的共謀。上下級共謀是對上文兩個(gè)問題的延伸，并且對為競爭而創(chuàng)新起著強(qiáng)化作用。以省為單位進(jìn)行考察，我們便可發(fā)現(xiàn)，偽創(chuàng)新分布在各級政府中。那么，對于省級政府而言，這源于其不了解下級政府的偽創(chuàng)新情況，還是其選擇了對下級政府的偽創(chuàng)新視而不見？在央地關(guān)系中，省級政府可被視為中間層，中央政府與中層政府之間、中層政府與其下級政府之間呈現(xiàn)雙重委托代理關(guān)系。中央政府與省級政府之間的委托代理關(guān)系同樣遵循上文所論述的基本邏輯，即省級政府圍繞中央政府激勵(lì)展開社會治理創(chuàng)新競爭。省級政府與下級政府之間的委托代理關(guān)系更為復(fù)雜：一方面，為獲得中央政府激勵(lì)，省級政府會對下級政府采取獎勵(lì)機(jī)制來調(diào)動下級政府創(chuàng)新積極性，如各地陸續(xù)推出的“創(chuàng)新強(qiáng)省”計(jì)劃;另一方面，下級政府期望獲得中央政府以及省級政府的激勵(lì)，這會加強(qiáng)市縣鄉(xiāng)各級政府間的橫向競爭，但這也可能會誘發(fā)偽創(chuàng)新。從這個(gè)角度分析，下級政府出現(xiàn)的偽創(chuàng)新與省級政府存在一定關(guān)系，因此雖然省級政府認(rèn)識到下級政府存在偽創(chuàng)新情況，但政績需求、激勵(lì)需求使其往往會采取一種默許式認(rèn)可的態(tài)度，只要下級政府不越過底線，省級政府一般不會對其進(jìn)行干涉。郁建興[26]探究了創(chuàng)新過程中地方政府上下級之間的“請示授權(quán)”模式，中央與省級政府之間出現(xiàn)的創(chuàng)新請示授權(quán)有助于頂層設(shè)計(jì)與地方探索的良性互動，但當(dāng)這種關(guān)系出現(xiàn)在地方政府內(nèi)部時(shí)則有可能引發(fā)上下級之間的共謀。省市縣鄉(xiāng)各級政府基于相同目標(biāo)，在社會治理創(chuàng)新上達(dá)成了較為一致的態(tài)度，省市級政府不僅不會對下級政府的偽創(chuàng)新進(jìn)行懲罰，甚至還會幫助其應(yīng)對中央政府的審查。在這種情況下，地方政府社會治理創(chuàng)新競爭主體就由省內(nèi)同級政府演變?yōu)橐允閱挝坏摹皠?chuàng)新利益共同體”。

四、為競爭而創(chuàng)新的反思與討論

地方創(chuàng)新是國家治理現(xiàn)代化的重要議題，改革開放以來，地方創(chuàng)新為國家整體發(fā)展提供了重要經(jīng)驗(yàn)、知識與制度，它們是中國特色社會主義不斷發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人民為中心的治理理念積極推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，地方政府應(yīng)緊跟時(shí)代與理念變遷，調(diào)整自身行為，展現(xiàn)出符合人民利益、合于中央政府期望的社會治理創(chuàng)新。但由于諸多原因，地方政府社會治理創(chuàng)新并未延續(xù)為創(chuàng)新而競爭的良性邏輯，而是演變成為競爭而創(chuàng)新的負(fù)性過程。社會治理的偽創(chuàng)新并不會真正解決社會矛盾，且華而不實(shí)的政府行為還容易引發(fā)人民群眾的消極感知，導(dǎo)致政府公信力被削弱。中央政府和地方政府都應(yīng)對為競爭而創(chuàng)新的窘境進(jìn)行反思，促使地方政府將有限的治理資源真正投入到能夠切實(shí)解決人民群眾困難的工作中，以負(fù)責(zé)任的社會治理創(chuàng)新推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

地方政府為競爭而創(chuàng)新的形成受到多重因素影響，本研究認(rèn)為應(yīng)從如下幾方面著手規(guī)避偽創(chuàng)新。

首先，推進(jìn)由邊緣革命到頂層設(shè)計(jì)的邏輯轉(zhuǎn)變。從邊緣革命到頂層設(shè)計(jì)，也有學(xué)者將其稱之為由實(shí)驗(yàn)主義治理到設(shè)計(jì)主義治理[27]，也就是逐步實(shí)現(xiàn)中央的頂層設(shè)計(jì)戰(zhàn)略、方案、政策對地方自主探索的一種替代。地方政府期望取得競爭優(yōu)勢以贏得中央政府的關(guān)注與激勵(lì)，其邏輯基點(diǎn)依然是實(shí)驗(yàn)主義治理，即地方行為獲得中央認(rèn)可基礎(chǔ)上的央地合作與政策推廣。實(shí)驗(yàn)主義治理遵循中央政府把控政策目標(biāo)、地方政府掌握政策手段的邏輯，在這一過程中，雖然中央政府掌握主導(dǎo)權(quán)，但其資源分配更多處于一種被動地位，具體的資源配置方向是不確定的，這是誘發(fā)地方政府間競爭的根源，也容易導(dǎo)致目標(biāo)與手段的偏離或倒置。在頂層設(shè)計(jì)主導(dǎo)的治理模式中，政策目標(biāo)以及政策手段都由中央政府掌握，這有助于目標(biāo)與手段之間的一致，保障發(fā)展的穩(wěn)定性與可控性。在新中國成立70余年、改革開放40余年的時(shí)間里，中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)提供堅(jiān)實(shí)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。建構(gòu)主義認(rèn)為，現(xiàn)代化發(fā)展本身就是一種建構(gòu)過程，各種制度、規(guī)則以及理念等都是建構(gòu)的結(jié)果。建構(gòu)主義的這種邏輯在公共行政領(lǐng)域中就體現(xiàn)為政策設(shè)計(jì)實(shí)踐。為此，中央政府應(yīng)強(qiáng)化設(shè)計(jì)主義治理模式構(gòu)建，堅(jiān)持以人民為中心的根本價(jià)值導(dǎo)向以及系統(tǒng)性與整體性兼顧的治理原則，以戰(zhàn)略驅(qū)動、總體布局、架構(gòu)統(tǒng)籌、全面推進(jìn)的形式使各項(xiàng)治理政策有序開展，進(jìn)一步推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化發(fā)展。

其次，地方政府治理理念革新與轉(zhuǎn)型。以人民為中心的治理理念成為國家治理現(xiàn)代化的根本價(jià)值立場，中國共產(chǎn)黨在這一理念指導(dǎo)下實(shí)施了各種改革與創(chuàng)新。治理理念變遷是治理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)，正是由于中央政府對人民群眾切身利益的高度關(guān)注，才引發(fā)了地方政府的后續(xù)行為。遺憾的是，先進(jìn)治理理念與滯后理性行為間的矛盾引發(fā)了為競爭而創(chuàng)新的問題。先進(jìn)治理理念要求人民至上，政府社會治理應(yīng)將公共利益置于首位，將人民群眾利益與幸福感的切實(shí)增長作為首要目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)是，地方政府在理念變遷的背景下采取了基于自身利益的理性行為，這種理性具有明顯的有限性，是公共價(jià)值缺失的表現(xiàn)。地方政府要及時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，將提升社會整體福祉與公共利益作為治理出發(fā)點(diǎn)，使自身行為更好地契合人民需求與中央政府期望。地方政府官員要樹立正確的政績觀、權(quán)力觀，將社會治理創(chuàng)新視為增進(jìn)人民群眾利益的重要手段，而非實(shí)現(xiàn)自我利益的工具，進(jìn)一步強(qiáng)化為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)的根本宗旨與原則。

再次，中央政府現(xiàn)代化治理制度完善。從“理念—行動者”視之，相比于理念，正式制度具有一定延遲性，制度構(gòu)建需要相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)足夠豐富才能夠保障制度的規(guī)范性、指導(dǎo)性。制度建構(gòu)過程中的預(yù)留空間在某種程度上助長了地方政府的創(chuàng)新偏差，因此為競爭而創(chuàng)新的治理應(yīng)將制度完善作為基本路徑，促進(jìn)制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)變。中央政府要推動問責(zé)制度與巡察制度的有效配合，加大對地方政府的社會治理創(chuàng)新行為的巡視、巡察力度，對于發(fā)現(xiàn)的偽創(chuàng)新以及上下級政府之間的共謀行為給予嚴(yán)厲問責(zé)，以提高地方政府偽創(chuàng)新成本。中央政府還應(yīng)積極構(gòu)建地方政府創(chuàng)新引導(dǎo)機(jī)制，保障黨在地方政府社會治理創(chuàng)新中的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過黨建引領(lǐng)保障地方政府創(chuàng)新的人民導(dǎo)向。同時(shí)，中央政府還要完善激勵(lì)分配制度，完善領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價(jià)指標(biāo)體系，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部評價(jià)的綜合性與全面性，突出領(lǐng)導(dǎo)干部評價(jià)的人民至上立場，真正樹立以人民為中心的理念導(dǎo)向。

最后，地方政府社會治理創(chuàng)新中的政社協(xié)同強(qiáng)化。本研究主要基于行政系統(tǒng)內(nèi)各級政府的交互關(guān)系對地方政府為競爭而創(chuàng)新的行為進(jìn)行梳理，認(rèn)為行政系統(tǒng)外的社會主體同樣是社會治理創(chuàng)新的重要利益相關(guān)者。社會治理創(chuàng)新的原初目標(biāo)就是解決社會問題、滿足社會需求、增進(jìn)社會整體福祉，因此包括人民群眾、企業(yè)以及社會組織在內(nèi)的眾多主體都是社會治理創(chuàng)新作用的對象，同時(shí)也是地方政府社會治理創(chuàng)新決策、實(shí)施的影響因素與監(jiān)督力量。政府要加強(qiáng)與社會的協(xié)同合作，在社會治理創(chuàng)新過程中注重對人民群眾參與意識、參與能力的培育，主動了解人民群眾利益訴求、生活困境，提升創(chuàng)新決策民主性，通過社會治理創(chuàng)新更好地幫助人民群眾解決困難。另外，應(yīng)加強(qiáng)社會力量對地方政府社會治理創(chuàng)新的監(jiān)督。如構(gòu)建社會治理創(chuàng)新監(jiān)督平臺，廣泛收集人民群眾對社會治理創(chuàng)新實(shí)施的反饋，對創(chuàng)新過程及時(shí)進(jìn)行調(diào)整;上級政府可通過向企業(yè)或社會組織購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對下級政府社會治理創(chuàng)新的第三方循證評估，增強(qiáng)對社會治理創(chuàng)新的監(jiān)督力度;等等。

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Innovation for Competition： Logical Explanation of Local

Governments’ Social Governance Innovation

Under the Framework of “Idea-Actor”

Bai Tiancheng

（East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042）

Abstract：According to the analysis of the framework of “idea-actor”， the innovative competition of social governance is the strategic choice of local governments under the transformation of national governance concept， and it is a response of local governments to the expectations of the central government in the central local principal-agent relationship. In this process， local governments show limited rational behavior based on their own interests， and there is a behavior deviation of innovation for competition， showing the triple paradox of weak GDP output and strong attention distribution， substantive space expansion and independent space contraction， accountability system strengthening and governance innovation competition. The purpose of local governments’ social governance innovation competition alienation is to obtain more incentive resources. Through the forms of safe innovation space and collusion between superior and subordinate， on the one hand， it plays a game with the central government， on the other hand， it competes with other “innovation communities”， revealing the logical process of the origin， evolution and strengthening of innovation for competition. Based on this， the central government should promote the transition from marginal revolution to top-level design， improve the governance systems such as supervision and official evaluation， and local governments should change the governance concept， strengthen the political and social coordination in social governance innovation， and truly improve the overall welfare of society through social governance innovation.

Key words：social governance innovation， local government， central government， governance concept， framework of “idea-actor”

收稿日期：2022-02-25

作者簡介：白天成（1989-），男，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士生。