□文/ 李 影

（江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院 江蘇·常州）

［提要］ 黨的十八屆三中、四中全會、十九大報告以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》提出，行政事業(yè)單位通過內(nèi)部控制建設(shè)，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。根據(jù)要求，各大高校如火如荼組織開展內(nèi)部控制建設(shè)。但高校違紀(jì)違規(guī)事件仍頻頻曝光，其內(nèi)部控制機(jī)制的有效性備受質(zhì)疑。從風(fēng)險防控視角探索如何完善高校內(nèi)部控制的“三分一輪一流程”權(quán)力制衡機(jī)制，以期內(nèi)部控制機(jī)制在高校風(fēng)險防控領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

黨的十八大以來，財政部出臺了一系列關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的政策文件，為高校開展內(nèi)部控制建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)，也為高校建設(shè)廉政風(fēng)險防控機(jī)制提供了方法和手段。內(nèi)部控制機(jī)制作為高校風(fēng)險防控手段的重要性在國家政策層面得到了進(jìn)一步明確，同時也表明了內(nèi)部控制思想在風(fēng)險防控領(lǐng)域被寄托了厚望。多年來，我國廉政建設(shè)的重點主要集中在事前教育和事后嚴(yán)懲方面，但根本途徑還是制度建設(shè)，只有建立行之有效的內(nèi)部控制機(jī)制，才能將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

一、高校內(nèi)部控制機(jī)制對風(fēng)險防控的重要性

（一）內(nèi)部控制機(jī)制是高校制約和監(jiān)督權(quán)力運行的基礎(chǔ)。2013 年，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定要求行政事業(yè)單位應(yīng)通過實施內(nèi)部控制建設(shè)，保障組織權(quán)力規(guī)范運行，有效防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險。2014 年，黨的十八屆四中全會的決定，以及2015 年12 月27 日黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020 年）》，要求“對權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。內(nèi)部控制思想首次出現(xiàn)在國家依法治國的政策中。2017年，黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)要“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機(jī)制”。可見，完善的內(nèi)部控制機(jī)制能夠保障組織權(quán)力的運行不偏離既定軌道。高校與地方政府相比，二者在其組織架構(gòu)、治理機(jī)制、監(jiān)督漏洞等方面均具有相似性，從而導(dǎo)致高校違紀(jì)違規(guī)事件與地方政府違紀(jì)違規(guī)事件的特征也呈現(xiàn)出很強(qiáng)的相似性。因此，作為公益類事業(yè)單位的高校，完全可以通過建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，約束和監(jiān)督權(quán)力運行來防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制是高校風(fēng)險防控的有力抓手。2011 年，中紀(jì)委頒布《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控的指導(dǎo)意見》指出，要以崗位風(fēng)險防控、制度建設(shè)、信息化建設(shè)為切入點，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、制度管用、預(yù)警及時的廉政風(fēng)險防控機(jī)制，提高風(fēng)險防控工作的有效性。

內(nèi)部控制建設(shè)是以梳理重點領(lǐng)域的管理體制和主要流程，加強(qiáng)制度建設(shè)，明確崗位職責(zé)，利用信息化技術(shù)等一系列措施進(jìn)行風(fēng)險防控。內(nèi)部控制建設(shè)與中紀(jì)委推動的廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)在目標(biāo)、思路、內(nèi)容以及措施等方面如出一轍。二者的基本思路都是從風(fēng)險防控角度出發(fā)，廉政風(fēng)險防控的目標(biāo)是防止舞弊發(fā)生，而內(nèi)部控制機(jī)制是阻止影響組織目標(biāo)實現(xiàn)的各種不確定性事件發(fā)生，含義要比舞弊寬泛得多?？梢?，內(nèi)部控制機(jī)制可作為建立廉政風(fēng)險防控體系的重要措施，在風(fēng)險防控體系中發(fā)揮重要作用。

（三）內(nèi)部控制機(jī)制是高校風(fēng)險防控的根本途徑。近年來，我國政府頒布了一系列廉政風(fēng)險防控制度。相比其他國家而言，我國政府對營造風(fēng)清氣正的社會環(huán)境決心不可謂不大，但效果還是不盡如人意，反觀這些年媒體披露出的違紀(jì)違規(guī)事件，究其根源，政策的出臺是緊鑼密鼓，但卻忽視了基層單位制度的銜接，形成了頂層設(shè)計的制度懸在半空中，落不到實處的局面。而內(nèi)部控制機(jī)制可以實現(xiàn)將風(fēng)險防控措施很好地嵌入基層單位業(yè)務(wù)流程和管理制度之中，解決頂層制度在實際執(zhí)行中存在“最后一公里”問題。高校內(nèi)部控制是高校內(nèi)部管理制度的重要組成部分，在整個防范風(fēng)險的制度體系中，其與頂層制度相比，承擔(dān)著不可替代的重要地位。

舞弊問題的出現(xiàn)，主要還是因為制度本身的缺陷或者制度在運行過程中沒有得到有效執(zhí)行。有效的內(nèi)部控制制度確實能夠起到制度籠子的作用，高校風(fēng)險防控的根本途徑還是完善內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)。

二、高校內(nèi)部控制機(jī)制對風(fēng)險防控的實施路徑

英國史學(xué)家阿克頓勛爵曾提出，“權(quán)力使人腐化，絕對的權(quán)力使人絕對的腐化?！敝挥袑?quán)力進(jìn)行約束，才能有效防范風(fēng)險，預(yù)防舞弊。而內(nèi)部控制的核心就是建立權(quán)力制衡機(jī)制，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)進(jìn)行相互分離，以達(dá)到相互制衡的目的。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗以及強(qiáng)化內(nèi)部流程控制等原則，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行，做到關(guān)口前移、“未病先防”、事中控制、事后監(jiān)督。本文將從“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗、強(qiáng)化內(nèi)部流程控制”五個層面闡述這種權(quán)力制衡體系，如圖1 所示。（圖1）

圖1 內(nèi)部控制權(quán)力制衡體系圖

（一）分事行權(quán)，以保障權(quán)力運行機(jī)制規(guī)范化。就是指高校應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)部管理的需要，將內(nèi)部業(yè)務(wù)事項進(jìn)行分類后在不同部門之間進(jìn)行明確分工。分類分工的原則遵循同一業(yè)務(wù)事項在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過程相互分離、相互制約，以達(dá)到權(quán)力制衡的目的。

分事行權(quán)機(jī)制的建立應(yīng)關(guān)注以下三點：一是分事行權(quán)是內(nèi)部控制機(jī)制的基石，分崗設(shè)權(quán)機(jī)制和分級授權(quán)機(jī)制建立在分事行權(quán)的基礎(chǔ)上。二是我國高校的治理結(jié)構(gòu)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。高校黨委是最高決策機(jī)構(gòu)，高校在涉及學(xué)校事業(yè)發(fā)展中“三重一大”問題時，必須經(jīng)黨委會集體研究決定。校長在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，組織執(zhí)行和實施黨委的決議，保證學(xué)校行政、教學(xué)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等各項工作的完成。紀(jì)檢審計以及教代會和學(xué)生代表大會是高校內(nèi)部監(jiān)督體系。高校應(yīng)構(gòu)建決策在黨委，執(zhí)行在校長，監(jiān)督在紀(jì)檢審計的組織架構(gòu)。高校分事行權(quán)機(jī)制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)本校的實際情況。三是同一環(huán)節(jié)的部門應(yīng)通過不同業(yè)務(wù)事項和預(yù)算支出事項的分類來實現(xiàn)相互制約和監(jiān)督，以達(dá)到權(quán)力制衡的目的。

（二）分崗設(shè)權(quán)，以實現(xiàn)不相容職能的相互分離和制衡。所謂分崗設(shè)權(quán)，是指高校為了實現(xiàn)組織目標(biāo)，將內(nèi)部的業(yè)務(wù)事項根據(jù)管理職能分配到具體的崗位上，分配時遵循不相容職能相互分離、崗位之間相互牽制、崗位職責(zé)清晰等原則。不相容職能的設(shè)置是從相互牽制角度考慮，避免出現(xiàn)不相容崗位由一個人兼任實施，引發(fā)錯誤和舞弊，而錯誤和舞弊又可能被其濫用職權(quán)進(jìn)行掩蓋現(xiàn)象。

分崗設(shè)權(quán)機(jī)制的建立應(yīng)關(guān)注以下三點：一是崗位職責(zé)是指各個崗位應(yīng)承擔(dān)與其所管控的業(yè)務(wù)事項相適應(yīng)的工作內(nèi)容和應(yīng)發(fā)揮的作用，高校在確定關(guān)鍵崗位職責(zé)時，應(yīng)根據(jù)權(quán)力制衡原則將不相容職能進(jìn)行分離。二是不相容職能的分離主要包括：決策、審批、執(zhí)行、會計記錄、驗收、資產(chǎn)保管、監(jiān)督等。高校應(yīng)當(dāng)全面梳理業(yè)務(wù)活動中所涉及的不相容職能，規(guī)范崗位流程權(quán)限，形成相互制衡、相互監(jiān)督的分崗設(shè)權(quán)機(jī)制。三是一項完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，必須要經(jīng)過兩個以上的相互制約環(huán)節(jié)對其進(jìn)行監(jiān)督和核查，這樣發(fā)生錯弊的概率將大大降低。

（三）分級授權(quán)，以明確內(nèi)部機(jī)構(gòu)不同主體的權(quán)限和責(zé)任。所謂分級授權(quán)，是指高校通過授權(quán)明確各部門、崗位和人員在處理不同級次業(yè)務(wù)時應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，避免出現(xiàn)責(zé)任缺位和權(quán)力越位問題。完善的分級授權(quán)制度有助于明確崗位權(quán)利和責(zé)任，有助于最大限度規(guī)避舞弊風(fēng)險。

分級授權(quán)機(jī)制的建立應(yīng)關(guān)注以下三點：一是任何授權(quán)都應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)和單位內(nèi)部的規(guī)章制度，授權(quán)內(nèi)容要具體明確，并書面通知到業(yè)務(wù)活動流程中各崗位。二是分級授權(quán)的設(shè)置既要考慮運行效率，又要考慮能及時發(fā)現(xiàn)并防范風(fēng)險，對風(fēng)險的重視程度應(yīng)高于運行效率。高校的付款審批業(yè)務(wù)中，分級授權(quán)就可以采用金額進(jìn)行分級，單筆支出金額在1 萬元以下由項目負(fù)責(zé)人審批，1 萬元（含）至10 萬元之間項目負(fù)責(zé)人審批完后，提交部門負(fù)責(zé)人審批，10 萬元（含）至20 萬元之間由項目負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人審批后，報分管校領(lǐng)導(dǎo)審批，20 萬元（含）至30 萬元還須校長審批，30 萬元（含）以上支出在完成上述審批程序后須提交黨委會集體研究審批。分級授權(quán)中的金額各高?？梢愿鶕?jù)學(xué)校的規(guī)模、組織架構(gòu)來確定。三是分級授權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)業(yè)務(wù)的實際情況對各部門、各崗位、各人員進(jìn)行有差別的授權(quán)，防止出現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)不匹配情況發(fā)生，具體授權(quán)時還應(yīng)當(dāng)充分考慮事項的重要性、本單位的規(guī)模、人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)等情況。

（四）定期輪崗，以易于揭露和防止舞弊行為。所謂定期輪崗，是指高校應(yīng)當(dāng)在不影響組織正常開展工作的情況下，通過內(nèi)部崗位輪換方式來防范風(fēng)險。定期輪崗機(jī)制建立的目的，一是通過輪崗時前后人之間的工作交接，來及時發(fā)現(xiàn)舞弊行為，防止舞弊行為被掩飾與隱藏；二是通過輪崗機(jī)制，限制關(guān)鍵崗位的任職期限，制約管理層權(quán)力膨脹，防止形成出現(xiàn)利益共同體，導(dǎo)致內(nèi)部控制失效。

定期輪崗機(jī)制的建立應(yīng)關(guān)注以下三點：一是建立科學(xué)的輪崗制度，制定重點崗位輪崗管理辦法，特別對腐敗易發(fā)的關(guān)鍵崗位要明確輪崗目標(biāo)、計劃、方式、條件、周期和要求等內(nèi)容，使定期輪崗機(jī)制規(guī)范化、制度化；二是對于不具備輪崗條件的崗位需建立崗位定期專項審計機(jī)制，借助外部審計的力量進(jìn)行權(quán)力的監(jiān)督，讓權(quán)力的運行曝露在陽光下，防止舞弊行為的發(fā)生；三是規(guī)范工作流程，為了防止原崗位人員的輪崗造成工作效率低下以及降低員工在新崗位的失誤造成的差錯風(fēng)險，將崗位職責(zé)最大限度地流程化，形成清晰明確的崗位手冊。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，以保障資源配置和使用效率。所謂強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，是指高校根據(jù)業(yè)務(wù)事項先后發(fā)展的順序設(shè)置相應(yīng)的管控活動，并將管控活動制度化、流程化、崗位化，以保證每項管理制度和每個流程都能為高校發(fā)展的最終目標(biāo)服務(wù)。

強(qiáng)化內(nèi)部流程控制應(yīng)關(guān)注以下三點：一是高校的內(nèi)部流程構(gòu)建必須要緊密結(jié)合業(yè)務(wù)層面來設(shè)計，建立業(yè)務(wù)流程控制制度時首先要識別出業(yè)務(wù)流程中容易出現(xiàn)差錯和舞弊的環(huán)節(jié)，即控制節(jié)點。針對控制節(jié)點設(shè)置有效的控制技術(shù)和手段。二是高校的內(nèi)部流程構(gòu)建必須要結(jié)合業(yè)務(wù)循環(huán)模式進(jìn)行設(shè)計。業(yè)務(wù)執(zhí)行是一項周而復(fù)始的過程，高校根據(jù)自身的實際情況，將那些業(yè)務(wù)類型相同或具有相同特點的事項歸為一類循環(huán)模型，并將此類業(yè)務(wù)進(jìn)行流程化后加以固化。例如，高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中預(yù)決算業(yè)務(wù)循環(huán)、收支業(yè)務(wù)循環(huán)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)循環(huán)、采購業(yè)務(wù)循環(huán)、合同管理循環(huán)。三是為了提高控制效率、節(jié)約控制成本，可以根據(jù)某環(huán)節(jié)對某類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的影響程度將控制節(jié)點分為關(guān)鍵控制節(jié)點與一般控制節(jié)點。關(guān)鍵控制節(jié)點是指對整個業(yè)務(wù)流程能發(fā)揮重要作用，并產(chǎn)生重大影響的節(jié)點；一般控制節(jié)點是指對整個業(yè)務(wù)流程僅發(fā)揮局部作用，僅影響特定業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的節(jié)點。隨著外部環(huán)境、內(nèi)部管理以及業(yè)務(wù)流程的變化，關(guān)鍵控制節(jié)點與一般控制節(jié)點可以互相轉(zhuǎn)化。

對權(quán)力集中的部門和崗位實行“三分一輪一流程”的權(quán)力制衡機(jī)制達(dá)到對舞弊行為的事前預(yù)防、事中控制以及事后監(jiān)督，這是內(nèi)部控制機(jī)制風(fēng)險防控的基本功能。高校應(yīng)從“三分一輪一流程”入手，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，預(yù)防錯誤和舞弊行為的發(fā)生。