彭 勃 劉 旭

內(nèi)容提要 隨著社會治理成為基層政府的職責重心，復雜城市管理問題逐漸進入基層政府常規(guī)工作的范疇，需要基層政府承擔兜底的精細化管理工作。技術治理成為基層減負增能的一種治理方案，旨在通過技術賦能的形式提高基層政府解決屬地模糊性問題的能力。然而，目前基層開展的技術賦能創(chuàng)新普遍是通過自上而下“條條調(diào)動塊塊”的方式運作，與基層政府的精細化管理工作存在摩擦，造成基層模糊性事務治理存在縫隙。本文對A鎮(zhèn)“一碼通用”數(shù)字化治理創(chuàng)新的研究發(fā)現(xiàn)，基層政府構建的技術賦能方案，通過管理單元的數(shù)字化重構、任務模塊與治理規(guī)則的數(shù)字化重建、治理資源的數(shù)字化整合和屬事責任的數(shù)字化配置，構建了基層模糊性事務治理的數(shù)字化兜底機制，形成了自下而上的技術賦能模式。A鎮(zhèn)的啟示在于，隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入和技術“管用”的要求愈加迫切，基層治理需要將兩種不同軌道的數(shù)字化轉(zhuǎn)型有機融合起來，通過條塊協(xié)同構建治理績效的銜接機制和工作平臺。

基層治理是國家治理的基石。隨著基層政府面臨更大的復雜治理挑戰(zhàn)，需要采用精細化管理的手段提高管理效能。黨的十九屆四中全會將“科技支撐”確定為社會治理體系建設的支柱之一，而數(shù)字技術則成為基層治理創(chuàng)新的關鍵路徑。2021年7月，黨中央和國務院發(fā)布的《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》更是進一步提出“加強基層智慧治理能力建設”。北京、上海等城市先后推出“接訴即辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等技術治理創(chuàng)新?？梢灶A見，技術治理將在未來一段時期成為基層治理創(chuàng)新的底色。

技術治理的設計初衷是通過精巧的技術規(guī)則設計、靈活的流程重塑和細致的績效考核，提高精細化管理的科學化、規(guī)范化、標準化水平。然而，在自上而下的數(shù)字賦能向基層延伸的過程中，數(shù)字技術在基層治理中出現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象——技術為基層治理賦能的效應有待提升，甚至給基層增加額外的負擔，產(chǎn)生技術失準、①數(shù)字形式主義②等悖論。數(shù)字技術在基層落地過程中，基層需要什么樣的技術治理方式？技術賦能因素將如何型塑中國基層治理？這些都是很有實踐價值和理論意義的問題。

自上而下的數(shù)字賦能在模糊性事務治理中為何失靈？

自上而下的數(shù)字賦能之所以出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，除了具體項目中的設計失誤和實施人員的執(zhí)行偏差之外，基層治理對象具有模糊性的特點也是重要原因之一。模糊性事務是基層政府面對的瑣碎復雜的社會管理問題，很難被常規(guī)政府職責分工體系有效“消化”。學者既有研究用“剩余事務”、③“細事”、④“棘手問題”⑤等概念對這類基層公共事務進行過細致分析，顯示了基層治理所面臨的特殊矛盾與挑戰(zhàn)。

(一)基層模糊性事務的兜底管理壓力

筆者在實地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，基層治理中的模糊性事務可以歸為瑣碎細小的事務、政府職能劃分存在交叉重疊的事務、容易反復而難以實現(xiàn)長效管理的事務，以及社會爭議較大的敏感性事務等四種類型。模糊性事務不僅是當下基層治理的特殊挑戰(zhàn)，同時也形成了基層治理的特殊屬性。依據(jù)科層制原則組建起來的行政組織無法對其實施清晰的識別和界定，它們難以進入正常的科層軌道而得到有效治理。因此，模糊性事務需要由基層政府采取兜底管理的方式統(tǒng)籌應對。在壓力型體制下，基層負有策劃與實施治理的重要責任。隨著問責總領的縱向科層壓力增強，⑥基層政府日益面臨越來越大的兜底管理壓力。作為應對一切模糊性事務的常規(guī)治理機制，基層兜底管理中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法資源緊張、協(xié)調(diào)難度加大、治理成本高漲等問題，急需通過技術賦能的方式從根本上扭轉(zhuǎn)局面。

(二)基層模糊性治理的技術賦能困境

技術賦能能否承擔模糊性事務兜底管理的重任？從條塊關系看，技術賦能的創(chuàng)新主要以自上而下的“條線型賦能”的形式展開。在實際運作之中，條線型技術賦能反映在模糊性事務治理中，存在亟待攻克的四個難題。

1.模糊性事務的抗解性

技術賦能的核心機制是建立在事本主義基礎上的簡化運作機制。面向紛繁復雜的瑣碎細事，模糊性事務的不確定性和治理規(guī)模會不斷擴大，條線型技術賦能的局限可能越發(fā)凸顯，最終往往只是在職能部門職能范圍內(nèi)增加了局部的基礎技術利用，⑦無法有效滿足涉及海量管理對象的模糊性事務的治理需求，且條線部門推動的技術賦能治理范圍和治理精度受到較大制約。

2.條塊關系的格局變化

近年來，為了增強基層屬地管理能力，提高基層政府對上級條線部門權力和資源統(tǒng)合能力而開展的“融條于塊”改革，成為基層條塊關系調(diào)整的主要方向。條線型技術賦能通過“條條調(diào)動塊塊”的方式實現(xiàn)技術對基層政府特定事務領域的賦能，帶來了“條強塊弱”的條塊關系格局。一方面，條線部門的技術系統(tǒng)代表的是上級政府與條線職能部門的意志，核心還是完成條線部門職責范圍內(nèi)的任務，事務的治理圍繞完成任務的邏輯進行。⑧另一方面，通過信息的跨層級收集與各類考核指標的設計，條線部門的數(shù)據(jù)成為考核基層政府業(yè)績的重要指標，市、區(qū)級職能部門對基層政府特定工作的控制力度得以強化。⑨還有研究表明，一些相對弱勢的條線會通過與技術平臺的對接與融合，提升其介入社會治理的履職效能，基層政府必須輕重兼顧。⑩總而言之，條線職能部門投資建設的技術系統(tǒng)客觀上提高了基層政府對條線部門的依賴程度，基層政府需要獲取各條線的支持以解決行政過程中的諸多業(yè)務和技術問題，條塊關系呈現(xiàn)“條強塊弱”的狀態(tài)，進而衍生出權責失衡、協(xié)調(diào)不力、各自為政等治理問題。

3.兜底管理功能的弱化

首先，基層政府兜底能力弱化。技術系統(tǒng)往往成為市、區(qū)職能部門繞過準入機制下放事務的新渠道。其次，技術賦能遮蔽了傳統(tǒng)手段。傳統(tǒng)兜底機制依靠共謀、談判、避責、借道等策略主義的方式，具有一定非正式行政的特征。隨著數(shù)字技術演變?yōu)樾姓卫淼膬?nèi)部監(jiān)督和強化工具，傳統(tǒng)工作機制的彈性空間進一步窄化。再次，自主治理空間的收縮。條線職能部門的職能范圍通過技術系統(tǒng)在基層事務治理領域不斷擴張，資源向條線吸附，使得基層塊治理的整體性被弱化，基層行政負擔加重，基層政府對上級工作的應對能力下降。

4.注意力縫隙下的行政負擔

考慮到條線職能部門組成的多樣性，多個條線的技術系統(tǒng)分散了基層政府處理模糊性事務的注意力，使得基層政府無法聚焦于回應社會治理實際需要的各類任務。原本稀缺的政府注意力被進一步稀釋，模糊性事務進一步被邊緣化，成為基層政府無力應對的頑疾。

在此背景下，自上而下的數(shù)字化賦能，往往起不到應有的賦能增力效果，技術治理在基層模糊性事務治理中出現(xiàn)水土不服的情況。本文將以A鎮(zhèn)的“一碼通用”為案例，探索“塊”主導的技術賦能在提高模糊性事務精細化管理效能上的可能性。

“一碼通用”：自下而上的數(shù)字治理創(chuàng)新

A鎮(zhèn)是一個具有典型城鄉(xiāng)接合特征的鎮(zhèn)，作為上海城市郊區(qū)的鎮(zhèn)，雖然鎮(zhèn)域面積不大，但呈現(xiàn)出常住人口多、居住小區(qū)多、城鄉(xiāng)接合地區(qū)外來租戶多、建成區(qū)大中型商圈多、沿街商鋪多的“五多”特征，居民自治、沿街商鋪管理等問題頻發(fā)，諸如街面占位、跨門經(jīng)營等模糊性事務成為A鎮(zhèn)城市管理的難題，鎮(zhèn)域精細化管理工作壓力巨大。作為超大城市和社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)，在精細化管理工作中引入技術治理方式一直是上海市的探索方向。2020年起上海市推行了《一網(wǎng)統(tǒng)管三年行動方案》，A鎮(zhèn)是最早落實“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)建設工作的街鎮(zhèn)之一?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”作為自上而下的條線型技術治理方案，旨在解決基層治理中的部分問題。但在實際運作中存在三個問題。第一，系統(tǒng)的建設意味著A鎮(zhèn)前期建設與投入具有被替代的風險，很多技術系統(tǒng)由于技術標準、數(shù)據(jù)端口等無法對接而陷入停滯狀態(tài)，造成技術資源與財政投入的浪費。第二，標準化功能設計與多樣性治理需求不完全匹配。A鎮(zhèn)地處市郊，街面管理、農(nóng)村自建房建設管理等模糊性事務管理壓力較大，但街鎮(zhèn)層級“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)由區(qū)統(tǒng)一設計，相關功能模塊、技術標準、數(shù)據(jù)管理、系統(tǒng)升級維護等工作都在區(qū)的統(tǒng)籌下完成，技術維護和業(yè)務溝通成本較高。

在實際工作中，A鎮(zhèn)將鎮(zhèn)政府前期在垃圾回收工作中創(chuàng)新的“一碼專用”系統(tǒng)拓展為“一碼通用”數(shù)字治理平臺，試圖解決商鋪多、人手少、跨部門等模糊性事務管理難點，有效整合城市治理多方力量?！耙淮a通用”管理系統(tǒng)的基本邏輯是：通過對模糊性事務管理對象賦“碼”，構建以碼為基礎的任務規(guī)則和治理流程閉環(huán)，協(xié)調(diào)條塊關系，落實相關主體的責任，形成對模糊性事務管理對象的治理合力。本文認為這是一種區(qū)別于由“條條”主導的條線型技術賦能的、由“塊塊”主導的自下而上的技術賦能模式。這一模式成功整合了市容管理、安全管理、營商服務等主要工作領域的模糊性事務，既實現(xiàn)對模糊性事務的精準施治，也成為解決“塊塊”(即鎮(zhèn)政府)與“條條”部門(即區(qū)執(zhí)法部門)溝通不暢問題的有效機制?？梢哉f，“一碼通用”是基層政府治理模糊性事務的一項機制創(chuàng)新。

那么“一碼通用”的機制創(chuàng)新是如何達成對模糊性事務的有效治理呢？通過實地調(diào)研與參與式觀察，本文認為A鎮(zhèn)“一碼通用”兜底模糊性事務的運行架構包括界定問題、整合資源和規(guī)則設定三個環(huán)節(jié)。首先，通過為管理對象賦碼的方式界定問題和構建任務。治理程序需要對模糊性問題進行認證，模糊性問題只有進入科層任務系統(tǒng)才能產(chǎn)生任務流。依筆者查閱到的相關文件統(tǒng)計，A鎮(zhèn)在公共管理、公共安全、公共服務三個領域的多目標框架下，將技術治理目標指向了市容管理、安全管理、營商服務等重點工作領域中的模糊性事務。領導小組與相關職能部門通過對這些模糊性事務的性質(zhì)、成因和解決機制進行分析，與歸口部門梳理執(zhí)法依據(jù)和管理細則，構成“一事一碼”的治理任務，實現(xiàn)了模糊性事務的清晰化。從表1可以看出，街面管理和安全管理等模糊性事務占比較大，顯示出基層城市管理統(tǒng)籌發(fā)展和安全這兩個工作重心。

其次，通過為治理隊伍賦權達到了條塊協(xié)作、政社合作的資源整合效應。基層具有屬地管理特征，在近年治理重心下沉改革背景下，基層政府不僅成為自上而下治理權力和資源下沉的載體，還面臨整合資源形成合力的任務?；鶎又卫碇凶钪匾馁Y源是人，需要一線工作人員承擔具體的工作。從表1可以看出，根據(jù)《A鎮(zhèn)“智能碼”一碼通用系統(tǒng)角色權限清單》，“一碼通用”系統(tǒng)界定了在編人員、編外用工、市場第三方、社會力量四類管理資源，并根據(jù)每一個管理子項的實際需要，設計了“角色分配”方案，將以上四類資源分為掃碼員和處置員兩類角色，通過不同主體的權限設置，進而構建責任體系和治理流程。

表1 A鎮(zhèn)“一碼通用”的運作邏輯

最后，通過設置任務規(guī)則構建流程驅(qū)動的治理。任務規(guī)則設計是將行動調(diào)動起來的關鍵，傳統(tǒng)的科層制結構存在封閉性、碎片化等缺陷。而流程驅(qū)動的治理意味著高效優(yōu)質(zhì)的服務與管理必須建立在政府將社會需求置于優(yōu)先地位的基礎上，常以特定的問題和事項為中心，精簡優(yōu)化業(yè)務流程，并以此倒逼組織和制度過程的革新。通過對問題賦碼和資源整合，進一步疊加治理流程的規(guī)則設計，減少條塊協(xié)調(diào)、部門溝通、人工失誤等治理成本。A鎮(zhèn)“一碼通用”的運作涉及“處置流程”“掃碼頻次”“處置時長”“四色圖”等多項運行規(guī)則。通過規(guī)則設計，將問題發(fā)現(xiàn)與問題處置兩個環(huán)節(jié)都集成在“智能碼”上，實現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)問題和處置問題的一體化，提高了精細化管理效能。

基層兜底治理機制的數(shù)字化構建

模糊性事務管理難題源于傳統(tǒng)科層組織體系無法有效識別和回應復雜社會需求。治理系統(tǒng)需要直接拆解模糊性事務的復雜性，以塑造靈活的政府管理機制，回應差異性治理需要。近年來，隨著城市基層對管理秩序的追求，基層政府運用數(shù)字技術形成了一整套以信息技術應用為基礎的社會問題解決機制，通過降低信息不對稱、提供多元主體互動協(xié)商的平臺，力求塑造特定治理領域的結構與體系，為打造富有效能的城市基層治理體制機制創(chuàng)新提供新的可能性。構建綜合性、整體性和集成性的城市管理體制是基層城市精細化改革的主要方向。

從A鎮(zhèn)“一碼通用”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”兩套系統(tǒng)的運作邏輯看，其體現(xiàn)了技術治理的共同機制。一是簡化運作機制。模糊性的社會問題進入技術流程意味著問題的定義、特征和性質(zhì)被化約為算法、程序和數(shù)據(jù)，不確定性的復雜問題變成確定性的治理任務，進一步通過簡化后的數(shù)據(jù)、指標和圖表建構了運作過程的可讀性。二是任務中介機制。技術在組織內(nèi)部形成不改變既有權力關系的一種增量結構，構建一系列平行但相互關聯(lián)的組織任務，成為聯(lián)結不同主體和資源、組建任務單元的中介，擴大了公共問題解決的范圍。三是流程驅(qū)動機制。通過科層規(guī)則向技術規(guī)則的讓渡，技術賦能構建了以技術規(guī)則為基礎的治理流程，對基于傳統(tǒng)組織科層關系的任務流程進行了補充?；诖?，二者的核心都是以問題為驅(qū)動，以技術為支撐，建構上級部門與基層政府共同解決轄區(qū)社會問題的綜合管理機制。

在技術與組織關系的研究視域里，借鑒吉登斯的結構化理論，主流學術觀點認為技術賦能是技術在科層組織中的結構化過程，并衍生出“被執(zhí)行的技術”和“互構論”等理論觀點，其共同邏輯是，技術規(guī)則與科層規(guī)則是一種相互調(diào)適的關系，在相同的技術規(guī)則下由于科層規(guī)則的差異也可能形成不同的技術治理績效。A鎮(zhèn)的案例實踐正是體現(xiàn)出這樣一種差異。通過對A鎮(zhèn)同時運作的兩套系統(tǒng)的分析可以發(fā)現(xiàn)，在簡化運作、任務中介和流程驅(qū)動等機制的共同作用下，一方面，“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)強化了上級部門自上而下的科層壓力和控制力度，是典型的條線型技術賦能創(chuàng)新；另一方面，“一碼通用”系統(tǒng)塑造了基層發(fā)現(xiàn)問題、定義問題和解決問題的自主性，形成了基層政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、多元參與的治理合力。本文認為“自下而上”可以作為“一碼通用”工作路徑的表述，其與“一網(wǎng)統(tǒng)管”這類條線型技術賦能相比，呈現(xiàn)出塊主導的平臺型技術賦能特征，并體現(xiàn)出以下幾種運作邏輯。

1.管理單元的數(shù)字化重構

城市治理不斷涌現(xiàn)的復雜性，造成管理規(guī)模和載荷的不斷增大，只能通過增加管理幅度和層級的方式實現(xiàn)對復雜性的化約。通過增加管理層級將城市管理單元不斷縮小，實現(xiàn)治理空間的不斷壓縮，治理的復雜性將得到消解?，F(xiàn)代城市治理中不少創(chuàng)新都是單元細化導向，例如網(wǎng)格化、路長制等機制將城市管理轄區(qū)按照一定的地理空間標準劃分成責任網(wǎng)格或路段，實現(xiàn)管理和服務資源在網(wǎng)格或路段空間內(nèi)的集成，對基層治理行政力量進行多元整合與再分配。但管理幅度的增加意味著協(xié)調(diào)成本的上升，因而，現(xiàn)代城市精細化管理的目標是，如何在最小的協(xié)調(diào)成本約束下，觸及城市治理單元最小化的極限。

“一碼通用”構建了模糊性事務的兜底管理平臺，從管理成本、信息成本和溝通成本等方面，構建精細化管理的最小單元。首先，通過“智能碼”實現(xiàn)從地理單元到問題單元的邏輯轉(zhuǎn)型，使管理單元更加細化，更加貼近管理對象。從疫情防控中“健康碼”的治理經(jīng)驗看，“二維碼”治理能夠借助信息流轉(zhuǎn)中線上的采集、核驗和共享運用的優(yōu)勢，分別提升使用端、采集核驗端和管理決策端線下業(yè)務處理效率?！按a”治理的特點是其輕巧簡易、易于操作，方便信息流轉(zhuǎn)，在任務規(guī)則建構的基礎上形成治理閉環(huán)。其次，信息采集的精細化。傳統(tǒng)的城市管理工作中，問題的發(fā)現(xiàn)往往由一線工作人員決定，一線工作人員的自由裁量權往往使其履職行為難以被監(jiān)督。“一碼通用”系統(tǒng)通過將問題的發(fā)現(xiàn)權限開放給條和塊部門的特定責任人，實現(xiàn)事權和事責在責任個體上的綁定，減少了基層政府各部門內(nèi)部與條塊之間的推諉扯皮現(xiàn)象。最后，任務監(jiān)督的精細化。在通過“碼”治理提高信息采集效率的基礎上，“碼”后臺規(guī)則的精細化設計，又實現(xiàn)了對系統(tǒng)內(nèi)工作人員的工作軌跡、績效的全過程監(jiān)管。對各個事務場景操作流程的精細設計，為系統(tǒng)內(nèi)每一個任務設定了精細的操作規(guī)范和標準，也為對商戶、人員的監(jiān)管與考核提供了大量的應用數(shù)據(jù)。

2.任務模塊與治理規(guī)則的數(shù)字化重建

“一碼通用”與上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”創(chuàng)新在治理邏輯上具有同構性，都是問題驅(qū)動的技術治理機制創(chuàng)新。問題驅(qū)動的基層治理是事本主義的，即不觸動現(xiàn)有體制下政府層級間、條塊間、部門間權力關系的結構，并未對法定的執(zhí)法權責歸屬、管轄權做出重新劃分或調(diào)整，而以精細化的管理單元、信息采集和任務監(jiān)督明確呈現(xiàn)了部門、屬地的履職責任。二者之間的差異在于任務規(guī)則設計上，“一網(wǎng)統(tǒng)管”是問題制導的條塊聯(lián)動機制，科層任務系統(tǒng)直接暴露在問題中；而“一碼通用”則是通過對問題的任務化建構，力求消解問題的模糊性?！耙淮a通用”的模塊化功能，將復雜的模糊性事務化約為可操作化的簡單程序，為基層政府靈活設計協(xié)作行動提供了可能性。

A鎮(zhèn)的“一碼通用”在任務布置上展現(xiàn)出一種可重構的模塊化治理邏輯，把詳細的任務權責關系、清晰化的運作規(guī)程和縝密的責任體系，將任務分割成不同的模糊性事務管理模塊。模塊化體系構建了可控的精細化回應機制，通過解決公共問題過程來重構基層精細化治理的組織形式。它包括三個嵌套的環(huán)節(jié)。首先，公共事務的模塊化設計。任務模塊的細化將模糊性事務的復雜度和精細度不斷降解，塑造了精細化的回應效果。A鎮(zhèn)“一碼通用”平臺包含了市容管理、安全管理、農(nóng)村自建房管理和營商服務4個大項共52個具體的模糊性事務，精細化程度達到將共享單車違規(guī)投放、店招店牌污損等細微事項都包含在內(nèi)。其次，構建任務規(guī)則。每一個任務模塊內(nèi)包含不同的治理主體且精細化到具體處置人員；通過掃碼員與掃碼規(guī)則的設定，界定了問題的發(fā)現(xiàn)機制；通過處置員與處置規(guī)則的設計，構建了處置機制。任務若沒有及時處置時，則會進一步觸發(fā)部門領導的督查機制，進而保證了任務的執(zhí)行力度。最后，有限開放的社會參與。精細化管理工作績效離不開黨政主體、市場主體、社會主體的合作治理，但合作主體的有序參與是合作治理的重要問題。A鎮(zhèn)的做法是任務模塊的有限開放，只將模糊性事務的參與權開放給與事務直接相關的商戶、村居等主體，保證了模糊性事務管理主體的參與。

總而言之，模塊化的任務管理機制使得基層政府在資源和能力有限的條件下，能夠最大限度地拆解模糊性事務的復雜性，回應模糊性事務的管理需要。模塊化任務體系實際將有彈性和容納力的模塊化任務管理機制嵌入基層科層化任務體系過程中，既彌補了基層行政體制結構與功能缺陷，也增強了科層體系末梢對模糊性事務管理的執(zhí)行能力。

表2 A鎮(zhèn)“一碼通用”的任務模塊與規(guī)則(部分)

3.治理資源的數(shù)字化整合

傳統(tǒng)的基層屬地管理體制下，基層政府面臨兩個治理難題，一是條塊分工和屬地內(nèi)部分工科層化所帶來的管理資源碎片化的問題；二是基層政府權小責大、權責分離、部門主義等帶來的屬地管理資源統(tǒng)籌效率較低難以形成治理合力問題。這兩個難題向來是基層治理資源整合需要突破的“梗阻”。A鎮(zhèn)的創(chuàng)新主要包括三類資源：一是上級職能部門牽頭的聯(lián)勤聯(lián)動、依法下沉的條線資源；二是鎮(zhèn)政府各職能部門所屬、購買社會組織和第三方企業(yè)服務的屬地資源；三是商戶、志愿者等自治資源。自下而上技術賦能實現(xiàn)了這三類資源在“一碼通用”平臺中的數(shù)字化整合。

首先，條線資源的整合。由于業(yè)務專業(yè)化能力與條塊之間的位階差距，聯(lián)勤聯(lián)動等旨在推動條塊協(xié)同的機制創(chuàng)新大都由條線職能部門牽頭，基層政府出人出力，配合執(zhí)行。這客觀上將協(xié)同資源的指揮棒放在上級部門手中，且在多個條線不同協(xié)同機制建構下，基層治理“一人多用”“千針一線”等負擔加劇。A鎮(zhèn)的創(chuàng)新之處在于，由鎮(zhèn)黨委政府牽頭，將條線資源進行歸并整合，形成新的資源整合機制。例如，A鎮(zhèn)將“城市管理亂點趨零化”“居村聯(lián)勤聯(lián)動”“門責自治”“路長制”等條線牽頭的協(xié)同工作機制充分融合，將各職能部門專職人員、網(wǎng)格監(jiān)督員、城管街面巡查人員等整合成一支綜合管理隊伍。

其次，屬地資源的整合。屬地資源主要指基層政府內(nèi)部各職能部門資源，以及購買的社會組織和企業(yè)服務。屬地資源的整合旨在克服“塊”內(nèi)的資源碎片化問題。從A鎮(zhèn)的調(diào)研看，其內(nèi)部科層化水平較高，各職能部門建構完整、職能清晰，具備一級政府的完整架構，但同時也存在內(nèi)部“條塊分割”導致的管理縫隙和“碎片化”問題。屬地資源的整合就是由鎮(zhèn)黨委政府牽頭根據(jù)“一碼通用”平臺的需要，構建新的資源分配方案。同時由于有鎮(zhèn)黨委政府高位推動，因而相比于條線資源，屬地資源整合的科層阻力較小。

最后，自治資源的整合。模糊性事務涉及海量的管理對象，僅憑政府單一主體既無法保障在第一時間發(fā)現(xiàn)問題，也無法保障能夠及時處置問題。A鎮(zhèn)通過將沿街商戶、村居志愿者等自治資源納入管理軌道，通過數(shù)字規(guī)則設計為商戶等自治主體設置自我管理的主動權限與被動管理的監(jiān)督機制，保證大部分模糊性事務都能夠在商戶、居民自治的范疇內(nèi)得到解決，節(jié)省了行政成本。

資源的數(shù)字化整合的做法有幾點影響。一是資源整合成本的節(jié)省。資源整合并未涉及對新資源的拓展，而是最大化地將條塊之間和基層政府內(nèi)部碎片化的城市管理資源重新厘清，屬于存量調(diào)整。二是治理主體的擴充。A鎮(zhèn)充分吸納了市場、自治資源等體制外資源，構建了合作共治的工作格局。三是資源密度的提升。模糊性事務沒有明確的部門來負責，較難獲取政府部門注意力和資源配置。即使有一些條線資源和屬地資源可以投入模糊性事務治理中，但其集成密度也比其他類型事務低。數(shù)字化的資源整合方式，使得模糊性事務治理的資源密度得以提升。

4.屬事責任的數(shù)字化配置

面對復雜的治理任務，現(xiàn)代城市基層的治理議程愈加傾向于由反映實際治理需要的公共問題驅(qū)動，強調(diào)通過屬地政府自下而上地發(fā)現(xiàn)與界定問題來啟動兜底管理流程，推動條塊關系重塑和協(xié)同流程建構。問題驅(qū)動型基層治理創(chuàng)新的意圖是將基層政府的壓力自下而上傳遞給上級部門。A鎮(zhèn)的創(chuàng)新在于，通過提前厘定好各主體在具體任務中的權責關系，將治理壓力釋放給不同主體，治理責任由屬地化兜底轉(zhuǎn)變?yōu)閷偈禄渲?，消化了基層政府無限兜底的治理壓力。

“一碼通用”平臺通過權責關系界定環(huán)節(jié)的前置化實現(xiàn)了治理責任的屬事化配置。從城市基層治理的創(chuàng)新邏輯看，問題驅(qū)動型基層治理傾向于權責關系界定環(huán)節(jié)后置，先發(fā)現(xiàn)問題，再協(xié)調(diào)各部門解決問題。但一旦將問題界定與處置過程分離，問題處置環(huán)節(jié)仍需人為判定問題屬性與相關部門的責任，這就無法避免部門推諉扯皮等協(xié)調(diào)難題，最后還是要由基層政府來兜底處理。A鎮(zhèn)通過先將權責關系界定環(huán)節(jié)前置于問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)之前，使問題實現(xiàn)從模糊性問題到具體性任務的性質(zhì)變化。具體做法是：首先，梳理模糊問題。這一環(huán)節(jié)是模糊性事務治理模塊得以建構的起點，A鎮(zhèn)由“一碼通用”領導小組牽頭，會同城市運行綜合管理中心等部門，對轄區(qū)內(nèi)突出的模糊性問題進行梳理和排序。需要注意的是，不是所有類型的模糊性事務都會進入“一碼通用”系統(tǒng)，領導小組會根據(jù)“項目簡練、流程簡捷、操作簡單”這三項原則對問題進行梳理，確保模糊性事務可以通過技術手段得以操作化，同時具有一個簡易便捷的操作流程，方便實用。

其次，主體責任硬化。責任劃歸的過程必須有法可依，在問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，問題發(fā)現(xiàn)的權限不僅被賦予有執(zhí)法權限的各個部門，還被分享給商戶等自治主體，擴展了責任主體的范圍；在問題處置環(huán)節(jié)，A鎮(zhèn)“一碼通用”領導小組通過梳理各條線部門、基層政府的執(zhí)法權限，根據(jù)城市管理綜合執(zhí)法、市場監(jiān)督管理等條例規(guī)定的具體執(zhí)法權限和細節(jié)要求，劃定問題的歸口部門。在此基礎上，通過聯(lián)席會議的方式，對具體問題事項進行討論，推動歸口部門認領權責，對模糊性問題進行任務化建構，責任的歸屬得到了明確。

最后，責任體系建構。通過“一碼通用”平臺的技術規(guī)則要求，技術系統(tǒng)進一步將治理責任落實到人、到事、到店(商戶)、到點(時間點)，為每個子項設定了精細的操作規(guī)范和標準，建立起清晰化的責任體系。此外，通過數(shù)據(jù)的留痕機制，A鎮(zhèn)將模糊性事務治理責任落實的各個環(huán)節(jié)透明化，為監(jiān)管考核商戶、條線部門人員提供了大量的數(shù)據(jù)。這樣既保證了問責的強度，也減少了部門推諉扯皮的現(xiàn)象，進而實現(xiàn)了責任的屬事化建構。

從問題驅(qū)動型機制創(chuàng)新的角度看，責任的屬事化配置保證了治理流程的流暢。傳統(tǒng)科層化的治理流程以條塊之間的部門化協(xié)作為基礎，可能存在封閉性、碎片化等缺陷。技術系統(tǒng)則以責任屬事化配置的形式將部門間的協(xié)調(diào)過程前置于問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，進而建構了技術流程驅(qū)動的治理，人為因素影響弱化，既節(jié)省了任務協(xié)調(diào)與監(jiān)督的成本，也使得問題發(fā)現(xiàn)和處置過程敏捷流暢。

結 語

隨著基層政府治理現(xiàn)代化的推進，以數(shù)字賦能為代表的各類技術治理創(chuàng)新，通過信息量化、清晰運算、精細運作、智能處置等機制，試圖提高基層政府兜底治理的能力，重建基層屬地管理機制。在此邏輯之下，基層治理的技術賦能實質(zhì)上應當是政府組織體系內(nèi)部關系的優(yōu)化，即通過技術整合集成的方式，減少部門主義和資源碎片化問題，緩解條線分割局面，提高基層政府的整體性治理效能。目前關于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的研究，一般都關注自上而下的技術賦能傳導現(xiàn)象。在數(shù)字化工具的加持下，基層治理能力的提升似乎也是順理成章的。本文的案例研究表明，負有屬事責任的條線職能部門，以及負有屬地責任的基層政府，都試圖運用數(shù)字賦能的工具來提升自身的治理能力。同時，由于基層政府負有兜底管理的責任，其通過新技術增強治理有效性的動機更加強烈和迫切。與條線職能部門主導的數(shù)字賦能相比，基層政府的數(shù)字賦能創(chuàng)新帶有很強的“塊塊”特征，數(shù)字技術為治理賦能的基本邏輯是重建基層治理平臺，相對于以“條”為主的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以“塊”為主的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將依據(jù)不同的工作邏輯和工作機制，共同塑造我國的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型體系。從實施過程看，A鎮(zhèn)“一碼通用”，作為自下而上和以“塊”為主的數(shù)字化創(chuàng)新，目前只在形式上被納入“一網(wǎng)統(tǒng)管”的工作體系。在實際運轉(zhuǎn)中兩者仍然相互隔離，缺乏有效的聯(lián)通接口。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入和“管用”的要求越來越迫切，需要將兩種不同軌道的數(shù)字化轉(zhuǎn)型有機結合，促進“條塊協(xié)同”，聯(lián)合發(fā)力完善治理績效的銜接機制，構建數(shù)字化的基層工作平臺。

①王雨磊：《技術何以失準?——國家精準扶貧與基層施政倫理》，《政治學研究》2017年第5期。

②馬雪松：《警惕基層陷入“數(shù)字減負”形式主義怪圈》，《人民論壇》2020年第22期。

③呂德文：《兜底部門的運作邏輯》，《南京社會科學》2018年第4期。

④陳玉生：《細事細治——基層網(wǎng)格化中的科層化精細治理與社會修復》，《公共行政評論》2021年第1期。

⑤郭佳良：《應對“棘手問題”:公共價值管理范式的源起及其方法論特征》，《中國行政管理》2017年第11期。

⑥何艷玲、肖蕓：《問責總領：模糊性任務的完成與央地關系新內(nèi)涵》，《政治學研究》2021年第3期。

⑦陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術治理——基于“精密智控”實踐的數(shù)字治理與行政層級差異研究》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2021年第5期。

⑧鄧理、王中原：《嵌入式協(xié)同：“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革中的跨部門協(xié)同及其困境》，《公共管理學報》2017年第4期。

⑨趙玉林、任瑩、周悅：《指尖上的形式主義：壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個案例的經(jīng)驗分析》，《電子政務》2020年第3期。

⑩韓瑩瑩、陳緣：《技術強化人民政協(xié)介入社會治理的內(nèi)在機制——以Y市“社會治理網(wǎng)格化+政協(xié)云”微建議試點工作為考察對象》，《行政論壇》2021年第3期。