楊 艷

（北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 海淀 100081）

一、行政人格建構(gòu)的提出

黨的十九屆四中全會為推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，分別從黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主制度體系、中國特色社會主義法治體系等方面進(jìn)行了全面的戰(zhàn)略部署，明確提出要“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系……建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”①中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.。從政府?dāng)⑹碌臍v史邏輯來看，服務(wù)型政府建設(shè)是基于中國治理情境應(yīng)對政府治理失靈的實(shí)踐創(chuàng)新和成功探索，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的為后工業(yè)時代人類社會治理模式轉(zhuǎn)型提供的“實(shí)踐智慧”和“中國方案”②鄭家昊.政府?dāng)⑹碌臍v史比較及其范式建構(gòu)：以中國為中心的探討［J］.國外社會科學(xué)前沿，2021（01）：64-77.。這是人類社會治理模式的一次根本性轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是從人類命運(yùn)共同體的角度認(rèn)識社會，以人的共生共在為出發(fā)點(diǎn)，將組織從環(huán)境控制的追求中解放出來③張康之.論組織環(huán)境控制追求的終結(jié)［J］.南京社會科學(xué)，2014（06）：64-72.，培育多元化的行動者網(wǎng)絡(luò)，從而建構(gòu)起行動主義的制度和問題解決方案。

從根本上講，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化在于人的現(xiàn)代化。在公共行政的制度主義視野中，誰都不會否認(rèn)人應(yīng)該成為公共行政的核心，然而無論是理論建構(gòu)還是實(shí)踐推進(jìn)中，人們又常常是“目中無人”。如果將公共行政研究的焦點(diǎn)定位于官僚制，那么關(guān)于公共行政的理論無外乎就是官僚制理論與反官僚制理論。在主流的官僚制理論中，官僚個體只具有工具性價值而失去了獨(dú)立的人格地位，官僚制的種種困境往往歸因于官僚制本身的不完備，即便意識到官僚作為人之主體地位喪失所導(dǎo)致的問題，其解決之道也只是寄托在官僚制之外“具有非凡氣質(zhì)和能力”①羅伯特·B·登哈特.公共組織理論（第5 版）［M］，扶松茂，丁力，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：25.的魅力型領(lǐng)導(dǎo)者的出現(xiàn)。而在形形色色的反官僚制理論中，盡管突出了價值“返魅”，也一再強(qiáng)調(diào)行政人員或公共管理者們的角色擔(dān)當(dāng)，但始終無法為他們確定一個合適的形象。在服務(wù)型政府已然成為行政改革之目標(biāo)和旨向的當(dāng)代公共行政領(lǐng)域，行政人員應(yīng)該具有什么樣的人格形象，應(yīng)如何將理想行政人格的建構(gòu)納入社會治理的整體過程中，是服務(wù)型政府建設(shè)不可回避的重要現(xiàn)實(shí)問題。

在公共行政領(lǐng)域，行政人格研究從無到有、從薄弱到豐富，現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了從概念內(nèi)涵、基本類型到評價機(jī)制、塑造途徑等系列成果。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，系列研究主要聚焦于三方面。一是人格與行政行為關(guān)系的研究。這類研究基本上從屬于心理學(xué)的研究范式，即認(rèn)為行政人員作出什么樣的行政行為，是由其人格特征或類型所決定的，反言之，根據(jù)行政人員的人格特征，便可大致推知其行為選擇。但是，關(guān)于人格特征或類型與行政行為之間到底存在什么樣的關(guān)系，這些關(guān)系如何發(fā)生等等，尚缺乏深入和專門的探討。二是行政人格生成或建構(gòu)的影響因素研究。這些因素可概括為行政人員個體、制度、組織、文化等方面，但現(xiàn)有研究既沒有明確區(qū)分行政人格的類型，只是籠統(tǒng)地談行政人格，也沒有進(jìn)一步具體討論不同方面的因素，因而無法確定各種因素的影響強(qiáng)弱，以及何種因素起關(guān)鍵作用。三是行政人格生成或建構(gòu)的途徑研究。這類研究從上述相關(guān)影響因素出發(fā)，認(rèn)為行政人格的生成和建構(gòu)不僅僅遵循個體意義上的路徑，同時也有制度、組織、文化上的途徑。不可否認(rèn)，已有研究為行政人格的建構(gòu)提出了方向，但是，當(dāng)服務(wù)型政府成為現(xiàn)今社會治理變革的目標(biāo)時，服務(wù)型政府建設(shè)與行政人格建構(gòu)之間具有何種內(nèi)在邏輯關(guān)系，相互作用機(jī)理如何，相關(guān)研究多是淺嘗輒止。

總體來看，現(xiàn)有的行政人格研究，無論是概念、內(nèi)涵，還是影響因素、類型劃分等，都仍是各持自言，觀點(diǎn)的可靠性和科學(xué)性因研究者不同而存在較大差異，整個研究呈現(xiàn)出碎片化、分散型的特征。因此，本文通過對已有行政人格研究文獻(xiàn)的篩選、整理和量化分析，總結(jié)歸納學(xué)者們更關(guān)注行政人格生成和建構(gòu)的哪些方面的因素，旨在對學(xué)術(shù)觀點(diǎn)之間的共性進(jìn)行客觀化把握梳理和統(tǒng)計(jì)描述，進(jìn)而力求獲得學(xué)科共識并基于此深入分析在服務(wù)型政府建設(shè)中應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)行政人格的建構(gòu)。

二、行政人格建構(gòu)的“社會”之維

盡管政治學(xué)或公共行政學(xué)如沃爾多所指出那樣不能繞開行政人員做研究，然而人格卻絕非公共行政學(xué)者們愿意更多投入精力的領(lǐng)域。這不僅是因?yàn)椤懊恳晃焕碚摷叶家圆煌慕?gòu)應(yīng)用到‘人’這個概念上”①KELLY G A.The Psychology of Personal Constructs ［M］.New York：Norton，1955：40.而難以達(dá)成共識，而且長期以來，人格一詞缺乏行為的參照和客觀的確定性，其確切內(nèi)涵難以捕捉，難以按照既有的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入分析。從研究內(nèi)容來看，人格研究可概括為形式與實(shí)質(zhì)或外部與內(nèi)部兩方面，人格包含外在的行為表現(xiàn)和內(nèi)在的心理品質(zhì)。凡是把人格概念作為外部干涉條件進(jìn)行考察的學(xué)科，基本上都傾向于從形式上對這一概念進(jìn)行研究，例如法學(xué)中關(guān)于人格資格及構(gòu)成條件等方面的研究；凡是將人格視為人的本質(zhì)條件進(jìn)行考察的學(xué)科，基本上傾向于從實(shí)質(zhì)上對其進(jìn)行研究，比如教育學(xué)和心理學(xué)對人格動機(jī)的分析。當(dāng)然，“形式條件的設(shè)定是為了形成更符合社會要求的實(shí)質(zhì)狀況；對實(shí)質(zhì)條件的認(rèn)識又成為形式條件的根據(jù)”②王世洲.人格［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2014：5.。如此一來，就形成了從形式到實(shí)質(zhì)以及從實(shí)質(zhì)到形式不斷往復(fù)的認(rèn)識深化過程，不僅加強(qiáng)了學(xué)科間的交流，同時也深化了關(guān)于人格的進(jìn)一步認(rèn)識。

但是，無論是從行為表現(xiàn)去推導(dǎo)內(nèi)心活動，還是從內(nèi)在品質(zhì)去推測外顯行為，如果不考慮環(huán)境因素的影響，任何一種推導(dǎo)都可能出現(xiàn)偏差。因此，區(qū)別于傳統(tǒng)學(xué)科從內(nèi)到外或從外到內(nèi)的具體推導(dǎo)，基于對環(huán)境因素以及行政人格作為群體人格之特殊性考慮，集中探討社會治理領(lǐng)域中的環(huán)境因素如何來影響甚至決定行政人格就非常有必要。影響人格的各種環(huán)境因素可簡化為“社會”，人格和社會之間的關(guān)系，是眾多學(xué)科不可避免但也真真切切難以回答的問題。

正如格林斯坦所指出的，人格傾向或心理傾向并不必然與人的行動是一一對應(yīng)的，如果說從人的某種心理傾向能自然地推導(dǎo)出其將會產(chǎn)生某種行動，這是線性思維主導(dǎo)的簡單化處理方式。作為現(xiàn)實(shí)中的個體，其行為不僅受其心理傾向影響，同時其也會對身處其中的群體或環(huán)境做出積極反應(yīng)，甚至可能做出與其心理傾向截然相反的行為。對此，史密斯認(rèn)為，在分析人的行為的決定因素時，人格特征和環(huán)境因素都是必要的，二者缺一不可，心理學(xué)家和社會學(xué)家因此去爭論何者更重要是“愚蠢的和過時的”③GREINSTEIN F I.，Personality and Politics Problems of Evidence，Inference，and Conceptualization［M］.New York：The Norton Library，1975：126-127.。這說明，某一類型的人格并不必然導(dǎo)向某一行為，還必須結(jié)合其所處環(huán)境的因素考量。當(dāng)然，立足于人格特征的分析，可以通過對環(huán)境因素進(jìn)行分類，找出與人格因素共同影響行為的環(huán)境因素，進(jìn)而有意識地去能動性地改變環(huán)境。另一方面，在我國心理學(xué)領(lǐng)域的本土化研究中，盡管關(guān)于“中國人人格結(jié)構(gòu)”的研究扭轉(zhuǎn)了人格研究的“去文化脈絡(luò)”傾向，但“去歷史脈絡(luò)”的傾向依然存在④楊宜音.人格變遷與變遷人格：社會變遷視角下的人格研究［M］.西南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（04）：1-8.。從人類發(fā)展的客觀進(jìn)程來看，“人是從歷史中走來的，人是歷史性的存在物，人作為社會關(guān)系的總和是在歷史中獲得的……對于不同歷史階段的人而言，可能自然環(huán)境的因素是否應(yīng)成為人的構(gòu)成因素并不是一個需要刻意關(guān)注的問題，但是，諸如制度、秩序以及各種各樣社會設(shè)施的性質(zhì)及其功能，就不能不在理解人以及人的存在時加以充分的重視”⑤張康之.論合作行動的條件：歷史背景與人的追求［J］.行政論壇，2016（01）：1-9.。這就是說，行政人格研究有必要納入“歷史”與“現(xiàn)實(shí)”維度，即“從社會制度、體制、文化等方面對行政人員這一特定群體進(jìn)行動態(tài)研究”⑥楊艷.行政人格的研究現(xiàn)狀及述評［J］.南京社會科學(xué)，2007（01）：68-76.。

康德指出，在個體的自我人格里面，“道德法則向我展現(xiàn)了一種獨(dú)立于動物性，甚至獨(dú)立于整個感性世界的生命；它至少可以從由這個法則賦予我的此在的合目的性的決定里面推得，這個決定不受此生的條件和界限的限制，而趨于無限”①康德.實(shí)踐理性批判［M］.韓水法，譯.北京：商務(wù)印書館，1999：177-178.，認(rèn)為人格具有深刻的道德內(nèi)涵，可以無限提升人作為理性存在者的價值，引領(lǐng)著人實(shí)現(xiàn)無限超越。這里的“格”，既意味著以活動（activity）來界定和顯現(xiàn)，也意味著一種定格的存在（being），一種內(nèi)涵特殊性和普遍性的定在，既標(biāo)明和標(biāo)識個人性的存在，同時又反映作為類的社會共性，具有與他人共同的特性。就行政人員而言，行政人格既是個體人格的特殊性展現(xiàn)，也是群體人格的普遍性呈現(xiàn)，是個體人格與群體人格的有機(jī)統(tǒng)一。

正是從這一界定出發(fā)，行政人格研究有必要突破傳統(tǒng)心理學(xué)和倫理學(xué)的研究路徑。傳統(tǒng)研究是從“個人的層面上來把握和建構(gòu)人格”，進(jìn)一步而言，“心理學(xué)和倫理學(xué)等幾乎所有的學(xué)科都在一個平面上來研究人格的問題，雖然有著對個體人格的動態(tài)研究，但在社會歷史的意義上，還是屬于對人格的靜態(tài)的研究”②張康之，楊艷.論行政人格的歷史類型［J］.江海學(xué)刊，2004（06）：87-93.。這個路徑已經(jīng)不能滿足我們解釋和解決問題的需要。也就是說，把行政人格理解為個體人格和群體人格的動態(tài)統(tǒng)一，就有必要扎根于歷史與現(xiàn)實(shí)去發(fā)現(xiàn)道德因素如何統(tǒng)攝人的內(nèi)在心理，從而使它做出符合社會預(yù)期的行為，同時要探尋和解鎖社會期許如何通過心理活動轉(zhuǎn)化為人的行為選擇和判斷的道德依據(jù)，尤其是盡可能地發(fā)現(xiàn)與人格生成緊密相關(guān)的理想的“社會”因素，因?yàn)檫@些因素確定了行政人格建構(gòu)的基本路徑。

三、“關(guān)系—工作—信仰”：影響行政人格建構(gòu)的主要因素

要建構(gòu)行政人格，必須進(jìn)一步清楚地認(rèn)識和厘清影響行政人格生成與建構(gòu)的基本因素，這些因素確定了建構(gòu)行政人格的基本路徑。作為理論探討，我們首先從文獻(xiàn)出發(fā)，以中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫（CNKI）為文獻(xiàn)主要來源，將“行政人格”和“公務(wù)員人格”設(shè)為主要檢索條目，發(fā)表時間選取為1990年至2018年，最終從715 篇文獻(xiàn)中篩選出有效文獻(xiàn)177 篇，運(yùn)用CiteSpace，PICDATA 等工具對文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行分析①限于篇幅，此處對具體的分析過程不做一一呈現(xiàn)，詳細(xì)過程請參見筆者所指導(dǎo)的碩士研究生論文，趙延飛.基于文獻(xiàn)分析的行政人格構(gòu)成要素研究［D］.北京理工大學(xué)，2018。本文重點(diǎn)是在前期工作即相關(guān)文獻(xiàn)分析基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對行政人格建構(gòu)的影響因素進(jìn)行理論歸類和闡釋，繼而探討服務(wù)型政府建設(shè)中行政人格的建構(gòu)。。通過對行政人格研究的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析，獲得學(xué)者們對行政人格研究的共同關(guān)注點(diǎn)，并總結(jié)出影響行政人格建構(gòu)的主要因素，為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)。

（一）文獻(xiàn)內(nèi)容分析

對所選文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞的頻次分析，接下來在CiteSpace 生成關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過譜聚類算法對關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行聚類，最終得到關(guān)鍵詞聚類網(wǎng)絡(luò)，由此確定了行政人格、行政倫理、公務(wù)員、獨(dú)立人格、官僚制、行政、責(zé)任政府、行政道德、行政哲學(xué)和制度倫理等16 個研究主題（如圖1所示）。

然后運(yùn)用具有分詞功能的熱詞分析工具PICDATA，對文獻(xiàn)關(guān)鍵詞、摘要和篇名的共詞歸類合并分析，并在Excel 中對其百分比進(jìn)行分析，得到行政人格研究文獻(xiàn)關(guān)鍵詞、摘要和篇名的共詞詞頻統(tǒng)計(jì)表（見表1）。

表1 行政人格研究文獻(xiàn)關(guān)鍵詞、摘要和篇名的共詞詞頻統(tǒng)計(jì)表

續(xù)上表

（二）基于文獻(xiàn)分析的“關(guān)系—工作—信仰”三因素歸類

在文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析基礎(chǔ)之上，通過重點(diǎn)深入閱讀和分析相關(guān)文獻(xiàn)，我們將這些影響因素初步歸類為人身、權(quán)力、規(guī)則、效率、信任、服務(wù)等六個因素，并將這六個因素進(jìn)一步歸類為關(guān)系、工作和信仰三個基本因素（見圖2）。

具體來說，首先將公務(wù)員或行政人員、行政資格、能力素質(zhì)、身份、心理特征、特質(zhì)和行政主體等個體存在因素統(tǒng)稱為人身因素；公共權(quán)力、權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)、政治環(huán)境、權(quán)力沖突和組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)督等以權(quán)力體系為根本遵循的因素統(tǒng)稱為權(quán)力因素。在不同語境下，人身常被賦予不同含義。一般情況人身主要是指個人的生命、行動、名譽(yù)等，而在法律語境下，人身通常是人格和身份的合稱，人身關(guān)系是指與人身密切相連而不可分割的社會關(guān)系。本文將人身理解為人作為社會成員在與他人交往互動時所表征的自我標(biāo)識。這種自我標(biāo)識既是其內(nèi)在心理素質(zhì)、能力等方面的綜合展現(xiàn)，同時也是其在一定關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中已經(jīng)獲得或具備的某種地位和身份，是個體基于自我標(biāo)識在人際交往中所呈現(xiàn)出來的狀態(tài)，這一過程包含著自我的身份認(rèn)知。無論是表征個體身份屬性和特征的人身因素，還是作為社會系統(tǒng)和組織中的本質(zhì)性權(quán)力因素，都根源于社會發(fā)展，影響并決定了人的社會關(guān)系狀態(tài)，對于行政人格的塑造有著根本性作用，于是我們將人身因素和權(quán)力因素進(jìn)一步統(tǒng)稱為關(guān)系因素，因?yàn)槿说谋举|(zhì)是一切社會關(guān)系的總和。人身是關(guān)系的基礎(chǔ)，是人際互動的原點(diǎn)，沒有人身，關(guān)系無從談起，互動也無從發(fā)生。人身的變化會導(dǎo)致權(quán)力的變化，而權(quán)力的變化，無論是權(quán)力結(jié)構(gòu)還是權(quán)力來源的變化都會反過來影響人身的變化。人身和權(quán)力互相作用，共同組成了特定的社會關(guān)系。二者所構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以外在環(huán)境對行政人員的內(nèi)在心理和外在行為產(chǎn)生直接影響，最終影響其行政人格的生成和建構(gòu)。

其次，將行政組織、組織制度、行政規(guī)范、行政裁量和行政模式等約束、要求行政組織及其成員的規(guī)范性因素統(tǒng)稱為規(guī)則因素，行政目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)績效、節(jié)約效率、利益等關(guān)系行政組織目標(biāo)追求的因素統(tǒng)稱為效率因素。無論是規(guī)則因素還是效率因素都直接與工作（事）相關(guān)，是行政人員行動的背景和場域，正是在這一背景場域中的行動塑造了行政人格。因此，我們將規(guī)則和效率歸結(jié)為工作因素，規(guī)則是對行政行為的約束和規(guī)范，效率則是行政行為的追求目標(biāo)，認(rèn)為任何行政行為都是規(guī)則約束和效率追求的雙向結(jié)果，所處其中并作為具體行政行為實(shí)際主體的行政人員自然深受其影響，繼而在行政行為中完成自我人格的塑造。

最后，將合作、誠信、正直、動機(jī)、整合等基于成員信任基礎(chǔ)的因素統(tǒng)稱為信任因素。信任既是一種心理更是一種文化。在作為文化存在的狀態(tài)下，信任作為社會關(guān)系中的人進(jìn)行判斷的前提，影響著人推論的形成，風(fēng)險的預(yù)測、意志的形成和行動的采取。在行政領(lǐng)域，信任描述的是行政人員內(nèi)心所秉持的對自己與他人關(guān)系的一種認(rèn)知態(tài)度和行為傾向，會驅(qū)動其與他人展開互動行為，是行政人員展開行動的驅(qū)動力。與此同時，可以把行政道德、品德、公共服務(wù)、服務(wù)精神、行政文化和行政倫理等體現(xiàn)倫理道德的因素統(tǒng)稱為服務(wù)因素。從本質(zhì)上來講，公共服務(wù)就是一種觀念、態(tài)度、責(zé)任感和公共道德意識。服務(wù)是行政人員對自己與他人、社會之間關(guān)系的明確定位，進(jìn)而反諸自身作為自我行動的指南。對于行政人員而言，服務(wù)不僅僅應(yīng)該體現(xiàn)為一種事實(shí)層面的行為，更應(yīng)該是根植于行政人員內(nèi)心的價值和理念。基于上述分析，我們將源自行政人員信仰理念的因素統(tǒng)稱為信仰因素。

如果說現(xiàn)代社會中的契約型信任“與時空的缺場以及無知之間有著特殊關(guān)聯(lián)”，從而跨越“承諾”并成為“不可化約的‘信念’的一種品質(zhì)”①吉登斯.現(xiàn)代性與自我認(rèn)同［M］.趙旭東，方文，譯.北京：三聯(lián)書店，1998：20.，那么合作型信任將從一種對外在人際關(guān)系的認(rèn)知轉(zhuǎn)化為內(nèi)心深處的認(rèn)同，進(jìn)入人的意識領(lǐng)域，成為一種信仰。對于行政人格的生成和建構(gòu)而言，信仰是行政人員對于某種思想或觀念的信服與追求，其既能體現(xiàn)在行政人員的常態(tài)行為表現(xiàn)中，又長久地作用于其行政行為的方向和選擇。公共行政中的服務(wù)，在理念上就是對公共性的信仰，因?yàn)楣残允潜３终?、行政與道德同一性唯一可行的途徑②哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型［M］.曹衛(wèi)東等，譯.上海：學(xué)林出版社，1999：121.。

總體來說，關(guān)系是人作為社會動物的類本質(zhì)體現(xiàn)，從個體出發(fā)而與他人直接相聯(lián)系并逐漸擴(kuò)展到組織乃至整個社會之中，是人作為社會性存在的需要，也是人主觀能動性的發(fā)揮和行動的結(jié)果。關(guān)系既存在于一般性的人與人直接的交往中，也存在于組織化的過程中，是現(xiàn)代社會個體身份屬性最本質(zhì)的特征。工作則是現(xiàn)代社會勞動分工和社會組織化以來人之為人的確證，在各種關(guān)系中展開并生成新的關(guān)系，這些關(guān)系的社會化表現(xiàn)就凝結(jié)成為制度，并后置為工作的背景依據(jù)。信仰作為一種文化范疇，既存在于個人行為中，又以宏觀形式呈現(xiàn)于社會傳統(tǒng)和觀念之中，即在人格建構(gòu)中既直接作用于個體行為層面，也在社會、組織等層面發(fā)揮著重要作用，關(guān)系和工作在信仰這里相遇并在人格建構(gòu)中達(dá)成統(tǒng)一。

（三）行政人格建構(gòu)中不同因素的占比及影響

通過對關(guān)系、工作和信仰三因素的共詞詞頻分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：人身和權(quán)力因素的共詞詞頻頻率分別總計(jì)百分比為12.07 和8.89，規(guī)則和效率因素的共詞詞頻頻率分別總計(jì)百分比為9.04 和3.19，信任和服務(wù)因素各自所占共詞詞頻頻率的百分比為4.42 和19.28。進(jìn)一步對這六個因素進(jìn)行百分比的二次換算，可以看出影響行政人格生成和建構(gòu)的各因素占比，并判斷出不同因素影響的重要程度（見表2）。

根據(jù)表2所展示，信仰占有更大的比重，意味著信仰在行政人格的生成和建構(gòu)中發(fā)揮著更為重要的作用。這是因?yàn)?，信仰不僅是社會治理體系的重要內(nèi)容，本質(zhì)上既是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，能夠?qū)θ说男袨榘l(fā)揮價值導(dǎo)向，也總是存在于個人內(nèi)心，社會所形成的信仰須內(nèi)化于個體內(nèi)心才能真正發(fā)揮作用。

表2 行政人格建構(gòu)各影響因素占比情況

在行政人員行政人格的生成和建構(gòu)過程中，上述各種因素都在同時發(fā)揮著重要作用。但是，在不同行政人員的不同人生階段，各種因素在行政人格的生成與建構(gòu)中占據(jù)著不同的地位，特定時期某些因素會主導(dǎo)著行政人格的發(fā)展方向，進(jìn)而生成和建構(gòu)出具有特定歷史烙印的不同歷史類型的行政人格。

就行政人格建構(gòu)而言，由于社會治理模式的歷史差異，每一社會治理模式中都有著相應(yīng)的主導(dǎo)因素，進(jìn)而影響并塑造出具有歷史特性的不同人格類型，這就是行政人格的歷史性。與此同時，就行政人格生成而言，盡管不同歷史階段的社會治理模式存在相應(yīng)的主導(dǎo)因素，但具體到行政人員個人身上，一方面，不同因素在個體人格生成中發(fā)揮的作用具有個性化特征，因而所生成的行政人格不可能完全一致，會表現(xiàn)出不同的向量和人格維度；另一方面，在社會中占據(jù)主導(dǎo)地位的因素可能在個人這里并不具有主導(dǎo)作用，因此除了主導(dǎo)因素所建構(gòu)出的普遍人格形態(tài)外，同時還存在與主導(dǎo)人格相異的其他人格形態(tài)。這就是行政人格的總體性，展現(xiàn)出行政人格的多樣化形態(tài)。

當(dāng)我們進(jìn)一步將這些因素分解為關(guān)系（人身、權(quán)力）、工作（規(guī)則、效率）和信仰（信任、服務(wù)）時，從社會治理發(fā)展的歷史來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會治理中的行政人格建構(gòu)主要受人身和權(quán)力因素主導(dǎo)，即經(jīng)由身份的中介，權(quán)威與權(quán)力具有了現(xiàn)實(shí)的連接點(diǎn)；進(jìn)而，權(quán)威與人格實(shí)現(xiàn)互化，行政人格在等級結(jié)構(gòu)中被建構(gòu)為依附人格。工業(yè)社會治理中的行政人格建構(gòu)則主要受規(guī)則和效率因素主導(dǎo)，以官僚制組織為典范的社會治理體系逐漸確立了效率和規(guī)則的至上地位，官僚組織被“規(guī)則化”了，組織控制成為規(guī)則治理，組織目標(biāo)具體化為效率的最高追求。當(dāng)規(guī)則取代人坐上最高價值的地位時，人則成為目的實(shí)現(xiàn)的手段，行政人員在對規(guī)則的依附中進(jìn)而成為目的實(shí)現(xiàn)的工具，徹底被建構(gòu)為一種工具人格。當(dāng)然，依附人格、工具人格是一種歷史類型的“理想”概括。由于歷史具有未完成性，行政人格的生成和建構(gòu)具有不徹底性，關(guān)系、工作和信仰之下的其他六種因素在行政人格的建構(gòu)中也會占據(jù)不同的主導(dǎo)地位，由此可能會建構(gòu)出奴仆（傀儡）型、權(quán)威型、呆板（機(jī)械）型、狂熱型、自主型、公仆型等各種不同的人格形態(tài)，而這些人格形態(tài)既可能是一種病態(tài)的、異化了的存在，也可能處于向下一級人格轉(zhuǎn)化的中介狀態(tài)。那么，在服務(wù)型政府建設(shè)中，哪種或哪些因素在行政人格的建構(gòu)中會發(fā)揮主導(dǎo)作用呢？

四、服務(wù)型政府：行政人格建構(gòu)的行動主義取向

工業(yè)社會以來的公共行政遵循著理性邏輯的思維?！皼]有適當(dāng)?shù)靥幚韨€體—組織—社會（和個體—組織）之間的關(guān)系，因?yàn)槠淅碚摰陌l(fā)展都是為了反映快速增長和工業(yè)化時期的組織需要”①全鐘燮.公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判［M］.孫柏瑛等，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：52.?；魻栐凇冻轿幕芬粫型闯獠⑸钌畹貐拹汗倭胖髁x對于社會的控制及其危害②E.T.霍爾.超越文化［M］.韓海深，譯.重慶：重慶出版社，1990：4.，這一切都源自蘇格拉底以來所形成的線性的“邏輯”思維以及由此產(chǎn)生出的理性主義文化。社會治理、公共行政、現(xiàn)代管理、官僚制理論等等關(guān)注的制高點(diǎn)就是保證效率和產(chǎn)出，任何組織都必須確保工具和技術(shù)理性的實(shí)現(xiàn)。因此，在這一理性文化的主導(dǎo)下，行政人格的建構(gòu)也走著一條線性的道路，即沿著“制度→組織→個體”這樣一條單向的制度主義建構(gòu)通道前行。

制度主義意指“為了防止可預(yù)期的惡，我們總是企圖將有限的理性認(rèn)識制度化為行為戒律、自由底線。然而往往由于過于凸現(xiàn)由法律制度所規(guī)定的底線倫理，而使德性倫理顯得不合‘常規(guī)’”③李春成.行政人的德性與實(shí)踐［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003：112.。在此意義上，制度主義、法治主義、理想化的形式規(guī)范主義和絕對理性建構(gòu)主義指向的是一回事。在公共行政的制度主義視野里，行政人員個體被視為組織機(jī)器的標(biāo)準(zhǔn)零件，是組織目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的手段，而真正重要的是制度設(shè)計(jì)和組織結(jié)構(gòu)的完善，或者說只要制度安排科學(xué)健全了、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)及運(yùn)行合理了，組織目標(biāo)、社會治理及良好的社會秩序就自然獲得了，而人只是這一理性邏輯建構(gòu)過程中的一個環(huán)節(jié)而已。

當(dāng)公共組織和社會治理出現(xiàn)問題時，制度主義邏輯首先想到的仍然是制度安排、組織設(shè)計(jì)是否嚴(yán)密科學(xué)，針對行政人員人性“惡”的措施是否有所遺漏。即使考慮到行政人員個體的道德情感，也是將其歸于帶有貶義的“非理性”范疇而轉(zhuǎn)身尋求理性的控制，而將如何激發(fā)行政人員個體的美德品性和倫理自主性視為一種靠不住的、烏托邦的甚至幼稚的想法。這是一種自上而下的單向的治理邏輯，帶著嚴(yán)重的片面性，并影響治理過程的人性化，從而使這一過程中，行政人格建構(gòu)也走向了片面化的單向度建構(gòu)。

隨著后工業(yè)社會的來臨，公共行政需要跳出制度主義單向的線性邏輯，而從行動主義出發(fā)。這里的行動主義首先指向的就是行政人員個體，或者說是以行政人員個體自我價值和社會價值的實(shí)現(xiàn)為一切社會治理活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。行動主義之于行政人格建構(gòu)強(qiáng)調(diào)對處于高度復(fù)雜性和高度不確定性社會中的行政人員個體有一個明確定位，那就是行動者而非行為者。公共行政與公共管理中的行動，是行政人員與各方主體之間的交流、溝通、共享與合作。在這樣的行動中，行政人員是人、是主體，而不是工具。

首先是共享社會知識的價值。社會知識廣泛分布于組織、社區(qū)以及生活的各個角落，成為我們認(rèn)識世界和組織生活的日常知識。這些知識植根于組織和人際關(guān)系的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中，但是官僚制組織卻將這種“知識的使用邊緣化”了，而“社會環(huán)境中的每一個人際關(guān)系都包含著不同的價值、事實(shí)、經(jīng)歷體驗(yàn)、精力和創(chuàng)造力”。因此，需要通過交流互動來共享知識，共同構(gòu)建目標(biāo)和策略，來拓展“我們參與、理解、解決沖突和可能性方案選擇的范圍”，進(jìn)而能夠“采取行動來塑造我們的集體命運(yùn)，創(chuàng)造一個不同于現(xiàn)在的未來”①全鐘燮.公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判［M］.孫柏瑛等，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：45-46.。

其次是通過關(guān)系來確立社會秩序。制度主義要求個體加入組織后必須服從組織的管理，遵守特定程序和形式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)秩序、效率和一致性。但行動主義要求提升行政人員的自我治理能力，“通過互動來維持社會（和組織）秩序的能力……通過與他人發(fā)生聯(lián)系，對他人做出回應(yīng)……以此處理世界的無序和差異”②全鐘燮.公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判［M］.孫柏瑛等，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：46.。這是因?yàn)?，面對面的交往互動是個體經(jīng)歷體驗(yàn)發(fā)生的最重要場所，在面對面的交往中，個體之間如何相互聯(lián)系就會如何建構(gòu)社會秩序以及將要生活的世界。

再次是強(qiáng)調(diào)通過批判性的反思，強(qiáng)化個體的社會學(xué)習(xí)能力，從而去理解多元化的差異、尊重差異并共同尋求消解沖突和解決問題的可能性，組織功能的有效性往往取決于組織成員的學(xué)習(xí)能力。

最后，行動主義強(qiáng)調(diào)的是過程而非僅僅是結(jié)果。這是一種“人們之間非線性的、開放并無終止的互動，在互動中，人們參與對話，參與交換他們關(guān)注問題的不同觀點(diǎn)，這些問題均與組織內(nèi)外的事務(wù)有關(guān)。尤其是在公共問題的解決中，過程可能就是最重要的產(chǎn)品”③全鐘燮.公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判［M］.孫柏瑛等，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008：51.。盡管這一過程可能并不會達(dá)到理性預(yù)期結(jié)果，但本身卻促進(jìn)了行政人員與各方主體之間的知識分享與合作，參與各方通過了解他人觀點(diǎn)并跨越原來立場，創(chuàng)造面向未來的可能性。質(zhì)言之，行動主義視野中的公共行政參與各方，都是社會治理的主體，是基于信任的相互合作的行動者而非旁觀者，而行政人員只是這樣主體之一。

當(dāng)社會治理模式的建構(gòu)從行政人員個體出發(fā)，立足于將其打造成為社會治理活動中的行動者，這時就其人格建構(gòu)而言，將會與傳統(tǒng)社會治理模式中的人格建構(gòu)產(chǎn)生質(zhì)的不同，即從傳統(tǒng)的“制度→組織→個體”的單向路徑轉(zhuǎn)向“個體?組織?制度”的雙向過程，并且這一過程是以個體而非制度或組織為出發(fā)點(diǎn)并最終要回到個體，這是以人為本在社會治理和公共行政中的本質(zhì)要求。在行動主義的視野里，行政人格的建構(gòu)一方面需要充分激發(fā)行政人員個體的倫理自主性，彰顯其倫理性存在，這是一種自我建構(gòu)，最終以行政良心的形式呈現(xiàn)出來；另一方面，則需要特定的組織設(shè)計(jì)尤其是制度安排，這就是社會建構(gòu)。

五、服務(wù)型政府：行政人格建構(gòu)機(jī)制的形成背景

在后工業(yè)社會，社會結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，高度復(fù)雜性和高度不確定性的現(xiàn)實(shí)需要催生了服務(wù)型政府這一新型的社會治理模式，繼而促使行政人格自我建構(gòu)的過程發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。首先，從人際交往來看，一方面發(fā)生于傳統(tǒng)社會中的對人或規(guī)則的信賴將會走向因應(yīng)復(fù)雜社會治理環(huán)境所生成的合作行動中的信任；另一方面，經(jīng)過義務(wù)的中介，人們對規(guī)則的服從將轉(zhuǎn)化為對社會公眾的服務(wù)，這是公共服務(wù)的本質(zhì)要求。其次，從人格意識的建構(gòu)來看，一方面將從基于自然因素的先驗(yàn)身份出發(fā)轉(zhuǎn)向從行動中的角色出發(fā)樹立自我的人格意識，身份緊盯權(quán)利，瞄向自我，追求一致性，角色放眼行動，容納他人，承認(rèn)差異和多元性；另一方面通過他在性意識的生成獲得完整的人格意識，既需要擯棄身份的意識建構(gòu)而從角色出發(fā)，同時也需要主動跳出自我的圈子而樹立他在性意識，通過他在性的意識建構(gòu)，追求人與人的共生共在。人際交往實(shí)踐的轉(zhuǎn)型和完整人格意識的建構(gòu)，最終會促成行政人員在行政裁量中實(shí)現(xiàn)倫理自主性，在行政責(zé)任的踐行中生成行政良心。

在行政良心的調(diào)節(jié)下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的人身和權(quán)力因素將向“信任”轉(zhuǎn)移，而工業(yè)社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的規(guī)則和效率因素將向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，“信任”和“服務(wù)”將促成行政人員自我道德意識的真正生成，塑造并提升行政人員自我行為的道德評價能力，進(jìn)而促成行政人格生成之動力機(jī)制和適應(yīng)機(jī)制的形成。在此過程中，由于社會治理轉(zhuǎn)變是一個緩慢的歷史演進(jìn)過程，在中國這樣一個處于社會轉(zhuǎn)型的具有深厚歷史傳統(tǒng)的國家，與工業(yè)社會相伴而生的官僚制并不會像沃倫·本尼斯所預(yù)言的那樣迅速走向終結(jié)，而是將長期存在，因此傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的人身和權(quán)力因素會同時向規(guī)則和效率轉(zhuǎn)變。這些因素主導(dǎo)地位的轉(zhuǎn)變過程，體現(xiàn)為行政人格三種歷史類型的動態(tài)轉(zhuǎn)換過程（見圖3）。

從行政人格的自我建構(gòu)來看，關(guān)系、工作和信仰三個因素在服務(wù)型政府建設(shè)中生成了新的內(nèi)容，進(jìn)而主導(dǎo)著行政人格的動態(tài)轉(zhuǎn)換，共同指向獨(dú)立人格的生成。人的社會本質(zhì)屬性，決定了行政人格的建構(gòu)是在社會系統(tǒng)中完成的。即除了自我建構(gòu)外還有社會建構(gòu)，相應(yīng)的自我建構(gòu)過程中起作用的關(guān)系、工作和信仰因素分別拓展延伸至組織、制度、文化三個層面，或者說前者本身就是后者的構(gòu)成內(nèi)容，接受后者的規(guī)范、約束與調(diào)控。隨著高度復(fù)雜性和高度不確定性的涌現(xiàn)，服務(wù)型政府建設(shè)走向歷史舞臺，關(guān)系、工作和信仰的內(nèi)容發(fā)生了轉(zhuǎn)變，繼而完成了關(guān)系→組織、工作→制度、信仰→文化的邏輯上升過程，對行政人格的建構(gòu)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

就行政人格的社會建構(gòu)來看，公共組織中，倫理關(guān)系的張揚(yáng)和合作信任的凸顯，促動組織整合機(jī)制轉(zhuǎn)變的發(fā)生，合作型組織由是得以生成，真正實(shí)現(xiàn)了組織與其成員的同一性①楊艷.公共組織整合機(jī)制與行政人格的塑造［J］.理論與改革，2012（01）：86-90.。美國學(xué)者屈維諾和尼爾森強(qiáng)調(diào)，倫理會催生信任，信任促進(jìn)合作，合作強(qiáng)化信任，對于組織來說，“倫理所帶來的更加難以言傳的好處就是信任”②屈維諾，尼爾森.商業(yè)倫理管理（第7 版）［M］.吳曉蕊，陳晶，譯.北京：電子工業(yè)出版社，2020.24.；神經(jīng)科學(xué)家研究表明，在錯綜復(fù)雜的信任關(guān)系中，組織成員的大腦能夠釋放一種荷爾蒙——催產(chǎn)素，讓組織成員產(chǎn)生對合作的良好感覺。由此，組織及其成員在相互信任的合作中都被塑造為行動者。就組織中的現(xiàn)實(shí)活動及規(guī)則體系而言，合作行動取代競爭行為成為組織中的普遍現(xiàn)象，并將道德因素引入到組織中，進(jìn)一步要求社會制度變革，推動著道德制度的生成③張康之.論合作治理中行動者的獨(dú)立性［J］.學(xué)術(shù)月刊，2017（07）：68-77.。在文化方面，組織與制度的變革推及社會，合作文化取代競爭文化成為社會交往的主導(dǎo)思維、觀念及行為模式④張康之.論競爭文化中的競爭政治——讀克爾伯格《超越競爭文化》一書［J］.理論探討，2017（04）：30-37.。它在性意識進(jìn)入人格意識，從而在行政人員個體這里造就出真正的公共性信仰，以公共利益觀、公民意識、合作與服務(wù)意識等為內(nèi)容的公共性信仰成為一切行動的準(zhǔn)則和基礎(chǔ)，最終賦予行政人員倫理自主性⑤張康之.論合作治理中行動者的非主體化［J］.學(xué)術(shù)研究，2017（07）：40-49.。事實(shí)上，上述各種因素之間的影響并非是簡單的一一對應(yīng)關(guān)系，而是相互的、多重的。

更進(jìn)一步，從社會治理角度看，無論是微觀層面的關(guān)系、工作、信仰還是中觀層面的組織、制度、文化，其背后均接受一定的社會整合機(jī)制的影響，在不同的歷史階段，占主導(dǎo)地位的整合機(jī)制也不一樣，而作用于微觀層面和中觀層面的對象也不同。具體來說，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的身份等級是人們社會交往的基本前提和行為依據(jù)，背后體現(xiàn)的是權(quán)力的人格化和人格的權(quán)力化；工業(yè)社會打破了身份等級制度，人與人之間的交往更多是在規(guī)則和效率的驅(qū)使下去謀求個人利益的最大化，由此帶來的是法治文明；后工業(yè)社會所面臨的高度復(fù)雜性和高度不確定性，要求人們必須拋棄形式化法律所保障的競爭行為，用合作行為來靈活地面對社會帶來的不確定性和復(fù)雜性，合作行動凸顯道德的意義并彰顯了人的道德存在。

反言之，后工業(yè)社會中，制度層面，道德被推向了前臺，實(shí)現(xiàn)了對權(quán)力和法律的超越，發(fā)揮著對社會的總體性的整合功能；組織層面，人際關(guān)系間的合作型信任真正實(shí)現(xiàn)了行政人員個體與組織的同一性，合作行動取代了競爭行為成為組織運(yùn)行的常態(tài)；個體層面，合作文化的生成賦予了行政人員行動者資格，并在與其他人員之間的合作互動中提升并完成公共性的信仰建構(gòu)，繼而獲得倫理自主性，在實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)的同時完成自我人格的建構(gòu)。制度、組織與個體層面相互影響，相互建構(gòu)，行政人格的自我建構(gòu)與社會建構(gòu)實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。

概括地講，行政人格的建構(gòu)內(nèi)涵在社會治理的整合過程中，無論是從“制度→組織→個體”的單環(huán)建構(gòu)，還是“個體?組織?制度” 的雙環(huán)建構(gòu)，整個過程都是在權(quán)力、法律和道德的整合下進(jìn)行的。而在雙環(huán)建構(gòu)過程中，道德將成為主導(dǎo)性的整合因素（見圖4，圖中箭頭方向表示接受調(diào)控，虛實(shí)表示作用直接與否）。因此，當(dāng)服務(wù)型政府建設(shè)完成公共組織、道德制度、合作文化的歷史轉(zhuǎn)變時，就會為行政人員獨(dú)立人格的生成提供客觀環(huán)境和行動背景，進(jìn)而在社會治理模式的轉(zhuǎn)變中實(shí)現(xiàn)對行政人格的社會建構(gòu)。另一方面，行政人員在服務(wù)型社會治理模式的歷史轉(zhuǎn)變中既在合作信任的組織整合機(jī)制中完成了人際關(guān)系和社會交往的轉(zhuǎn)向，同時也在道德制度的保障下獲得了實(shí)質(zhì)性的倫理自主性，還在合作文化的熏陶中確立起公共性信仰，從而完成自我人格的建構(gòu)。這一建構(gòu)的結(jié)果標(biāo)志著服務(wù)型社會治理模式轉(zhuǎn)變的徹底完成，意味著服務(wù)型政府建設(shè)走向成熟①楊艷.論社會治理制度與行政人格［J］.北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（04）：58-63.。