沙耶拉·伊利亞斯·阿赫塔爾　布洛克·R·威廉姆斯　王宇譯

摘? ?要：美國一直存在較大的貿(mào)易逆差，其根源在于美國儲(chǔ)蓄與投資的失衡，也就是宏觀經(jīng)濟(jì)的失衡。當(dāng)前美國貿(mào)易政策及國際貿(mào)易規(guī)則面臨挑戰(zhàn)，貿(mào)易促進(jìn)權(quán)的續(xù)簽、世界貿(mào)易組織改革、自由貿(mào)易協(xié)定談判、美中貿(mào)易關(guān)系等都是需要關(guān)注的重點(diǎn)。在貿(mào)易政策方面，未來美國國會(huì)的監(jiān)督和立法工作任重道遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：美國貿(mào)易政策;國際貿(mào)易規(guī)則;自由貿(mào)易協(xié)定;貿(mào)易關(guān)系

中圖分類號(hào)：F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? 文章編號(hào)：1674-2265（2022）05-0030-03

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2022.05.004

一、引言：美國貿(mào)易政策面臨挑戰(zhàn)

在美國對(duì)外貿(mào)易政策的制定和調(diào)整問題上，美國國會(huì)一直擁有重要權(quán)力，發(fā)揮著重要作用。自第二次世界大戰(zhàn)以來，美國主要是通過以下貿(mào)易政策，推動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)增長，提升美國進(jìn)出口競(jìng)爭(zhēng)力：一是不斷降低國際貿(mào)易壁壘和國際投資壁壘;二是不斷完善基于規(guī)則的國際貿(mào)易體系，這里所說的規(guī)則主要是指開放、透明和非歧視;三是遵守貿(mào)易伙伴國家的貿(mào)易承諾和美國貿(mào)易法律法規(guī);四是向受到不公平的貿(mào)易政策影響的美國工人和進(jìn)出口企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)支持。

拜登政府上臺(tái)時(shí)表示，要將工作重點(diǎn)放在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題方面。在美國政府推進(jìn)下，許多貿(mào)易政策的調(diào)整正在進(jìn)行中。與特朗普政府所強(qiáng)調(diào)的單邊貿(mào)易政策不同，拜登政府提倡與貿(mào)易伙伴國和盟友在對(duì)外貿(mào)易方面進(jìn)行密切合作，以共同應(yīng)對(duì)目前國際貿(mào)易規(guī)則所面臨的挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)包括世界貿(mào)易組織改革。從目前情況看，特朗普時(shí)代的一些單邊貿(mào)易限制政策仍在發(fā)揮作用。為此，最近美國國會(huì)審議了相關(guān)貿(mào)易政策問題，包括全球供應(yīng)鏈的彈性、美中貿(mào)易挑戰(zhàn)、單邊關(guān)稅與豁免、稅收優(yōu)惠計(jì)劃、自由貿(mào)易協(xié)定以及俄烏沖突可能帶來的潛在的貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。

二、美國貿(mào)易逆差及其根源分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)有利于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠給本國經(jīng)濟(jì)帶來顯著收益，但是，對(duì)外貿(mào)易的收益與成本或者分布不均或者過于集中。對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)是指一個(gè)國家生產(chǎn)并出口那些自己在技術(shù)或資源方面具有比較優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)，進(jìn)口那些自己國內(nèi)無法生產(chǎn)或生產(chǎn)效率較低的、不具備比較優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)。貿(mào)易收益包括通過國際競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，出口本國具有效率優(yōu)勢(shì)、生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)，進(jìn)口本國不具備效率優(yōu)勢(shì)、生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)，以提高資源配置效率，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大就業(yè)。貿(mào)易成本包括勞動(dòng)、工資和資本等生產(chǎn)要素因?yàn)檫M(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)轉(zhuǎn)移而受到的經(jīng)濟(jì)損失。

如何看待貿(mào)易自由化對(duì)一國經(jīng)濟(jì)的影響，這是一個(gè)很難衡量、也很難進(jìn)行廣泛討論的問題。因?yàn)橐粐?jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)受到許多因素影響，貿(mào)易活動(dòng)只是這諸多因素中的一種。但是，對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)的變化可能對(duì)一國經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成較大沖擊，導(dǎo)致一些行業(yè)較快發(fā)展而另一些行業(yè)停滯不前。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易會(huì)促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)也可能導(dǎo)致美國某些行業(yè)和某些地區(qū)的工作崗位流失，主要途徑包括離岸和外包。因此，在對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)中，需要不斷地對(duì)工人進(jìn)行培訓(xùn)，需要適時(shí)地對(duì)生產(chǎn)要素進(jìn)行重置，以適應(yīng)由對(duì)外貿(mào)易發(fā)展所帶來的就業(yè)和技術(shù)變化。

美國是世界上最大的對(duì)外貿(mào)易國，也是外國直接投資的主要來源地和目的地。最近幾十年來，隨著美國對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)不斷擴(kuò)大，美國國內(nèi)市場(chǎng)和國內(nèi)生產(chǎn)與國際市場(chǎng)和全球價(jià)值鏈生產(chǎn)已經(jīng)融為一體，尤其是與新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加密切。最近一個(gè)時(shí)期以來，美國貿(mào)易情況的變化在一定程度上反映了新冠肺炎疫情沖擊和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的影響。

從商品與服務(wù)、出口與進(jìn)口的角度看，2021 年，歐盟作為一個(gè)整體是美國最大的貿(mào)易伙伴（10910 億美元）。按國家來劃分，美國最大的貿(mào)易伙伴國依次為加拿大（7580 億美元）、墨西哥（7250 億美元）、中國（7160 億美元）、日本（2800 億美元）和德國（2670 億美元）。長期以來，美國一直存在較大的貿(mào)易逆差，其中，商品貿(mào)易為逆差，服務(wù)貿(mào)易為順差，不過，商品貿(mào)易的逆差遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于服務(wù)貿(mào)易的順差。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，美國進(jìn)口與出口失衡的根源是美國儲(chǔ)蓄與投資失衡，也就是說，美國貿(mào)易逆差的根源是美國宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。

三、新形勢(shì)下如何理解美國貿(mào)易政策？

（一）貿(mào)易政策構(gòu)成

美國國會(huì)制定美國貿(mào)易談判目標(biāo)，制定相關(guān)法律法規(guī)，制定自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)劃，并且監(jiān)督聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)履行貿(mào)易行政職能。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，美國貿(mào)易代表辦公室是負(fù)責(zé)美國貿(mào)易談判的政府機(jī)構(gòu)，并且負(fù)責(zé)美國國內(nèi)多部門的貿(mào)易政策協(xié)調(diào)工作，提供公共部門意見和私人咨詢意見。新形勢(shì)下，美國貿(mào)易政策主要由以下部分組成：

第一，貿(mào)易規(guī)則制定、貿(mào)易自由化和貿(mào)易行政。包括自由貿(mào)易協(xié)定談判、貿(mào)易規(guī)則制定和投資規(guī)則制定，決定爭(zhēng)端解決機(jī)制。

第二，出口的促進(jìn)和限制。出口融資、國際市場(chǎng)研究、美國對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)宣傳、美國政府貿(mào)易代表團(tuán)出訪以及商品和服務(wù)出口的促進(jìn)與限制政策。

第三，海關(guān)、貿(mào)易支持、貿(mào)易調(diào)整、邊境管制。管控可能由進(jìn)口和出口所帶來的各種不利影響，包括對(duì)國家安全的影響、對(duì)國際收支的影響，制定應(yīng)對(duì)不公平關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘的政策措施，為那些受到不公平貿(mào)易沖擊的工人和企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)援助。

第四，貿(mào)易優(yōu)惠。推進(jìn)符合條件的發(fā)展中國家的產(chǎn)品和服務(wù)免稅進(jìn)入美國市場(chǎng)，以擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

第五，國際投資。具體為制定自由投資條約和自由貿(mào)易協(xié)定，促進(jìn)美國對(duì)外直接投資和外國對(duì)美直接投資，審查外國直接投資對(duì)美國經(jīng)濟(jì)和國家安全的可能影響。

（二）貿(mào)易法和貿(mào)易政策

美國國會(huì)已經(jīng)授權(quán)美國政府處理相關(guān)對(duì)外貿(mào)易問題，包括不公平的商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易（反傾銷和反補(bǔ)貼稅法等）。特朗普政府重新啟動(dòng)了三個(gè)權(quán)限：《1974 年貿(mào)易法》第 201條和 301 條（分別應(yīng)對(duì)來自商品貿(mào)易的進(jìn)口損害問題和貿(mào)易壁壘或違反貿(mào)易承諾的問題），以及《1962 年貿(mào)易擴(kuò)展法》第 232 條（主要解決對(duì)外貿(mào)易與國家安全問題）。1995年世界貿(mào)易組織及其爭(zhēng)端解決機(jī)制建立以后，這些政策工具的使用有所減少。后來，特朗普政府曾經(jīng)利用它們對(duì)鋼鐵和鋁進(jìn)口（第 232 條）以及從中國進(jìn)口的某些商品（第 301 條）實(shí)施關(guān)稅限制和其他限制。作為回應(yīng)，美國的貿(mào)易伙伴國也采取了征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅、談判例外（配額）等政策工具，并且啟動(dòng)了世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制。34D3C4BB-A40D-4DEF-8423-933B2AE59DBD

（三）貿(mào)易促進(jìn)權(quán)

國會(huì)和總統(tǒng)會(huì)通過共同努力來促進(jìn)美國自由貿(mào)易協(xié)定的簽署和實(shí)施。自《1934 年互惠貿(mào)易協(xié)定法》開始，美國國會(huì)會(huì)定期授予美國總統(tǒng)一定權(quán)力，通過簽署和實(shí)施各種互惠互利的自由貿(mào)易協(xié)定來降低關(guān)稅。為了應(yīng)對(duì)非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，美國國會(huì)在《1974 年貿(mào)易法》中通過了關(guān)于“快速通道”的授權(quán)，在明確貿(mào)易談判目標(biāo)的同時(shí)，加快實(shí)施關(guān)于自由貿(mào)易協(xié)定的立法審議。自 2002 年起，這些政策措施被一攬子稱為“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”?？紤]到簽署新的自由貿(mào)易協(xié)定的必要性及其對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的積極影響，未來關(guān)于貿(mào)易促進(jìn)權(quán)續(xù)簽的討論，可能成為美國國會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。

（四）世界貿(mào)易組織

現(xiàn)行國際貿(mào)易規(guī)則體系植根于世界貿(mào)易組織的多邊貿(mào)易體系之中。眾所周知，1995 年建立的世界貿(mào)易組織接替了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，而1947 年簽訂的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》是第二次世界大戰(zhàn)以后由美國和歐洲共同努力建立的全球貿(mào)易安排的一個(gè)重要組成部分。世界貿(mào)易組織的核心原則為非歧視性和透明度，自由貿(mào)易協(xié)議涵蓋了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等多個(gè)方面。美國政府一直在努力消除關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘，建立國際貿(mào)易規(guī)則和對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，建立國際貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制。一個(gè)時(shí)期以來，出于對(duì)貿(mào)易自由化進(jìn)程停滯不前的擔(dān)憂、對(duì)發(fā)展中國家“例外”的擔(dān)憂、對(duì)不遵守世界貿(mào)易組織規(guī)則的擔(dān)憂等，美國和其他成員國要求對(duì)世界貿(mào)易組織進(jìn)行改革。世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制是引發(fā)此次改革要求的“導(dǎo)火索”。2019 年以來，世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)一直未達(dá)到法定人數(shù)，無法進(jìn)行新案件的審理。前面幾屆美國政府出于對(duì)世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)涉嫌越權(quán)的擔(dān)心，都拒絕任命新的法學(xué)家，從而造成目前的僵局。目前世界貿(mào)易組織正在就電子商務(wù)、漁業(yè)補(bǔ)貼以及新冠疫情應(yīng)對(duì)等問題進(jìn)行討論，需要盡快完善世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)。

（五）自由貿(mào)易協(xié)定

一個(gè)時(shí)期以來，世界貿(mào)易組織關(guān)于新一輪自由貿(mào)易協(xié)定的談判停滯不前，與此形成對(duì)比的是，雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定不斷涌現(xiàn)。到目前為止，全球有超過 300 個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定生效。美國已經(jīng)與 20 多個(gè)國家簽署了 14 項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定。

美國的自由貿(mào)易協(xié)定是特朗普政府關(guān)注的重點(diǎn)問題。特朗普宣誓就任美國總統(tǒng)后不久，就正式拒絕了對(duì)《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的簽署，并且要求對(duì)《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》進(jìn)行修改;與此同時(shí)，與日本簽署了包括部分關(guān)稅和數(shù)字貿(mào)易的協(xié)議，簽署了新的《美墨加協(xié)定》，以修訂和取代《北美自由貿(mào)易協(xié)定》。2020 年 7 月 1 日《美墨加協(xié)定》正式生效，《美墨加協(xié)定》使用美國在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中的談判立場(chǎng)，解決了數(shù)字貿(mào)易和國有企業(yè)等問題，增加了北美對(duì)車輛原產(chǎn)地的要求，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，減少了美國在政府投資和政府采購等領(lǐng)域的義務(wù)。特朗普政府還與歐盟、英國和肯尼亞等經(jīng)濟(jì)體啟動(dòng)了地區(qū)和雙邊的自由貿(mào)易協(xié)定談判。

到目前為止，拜登政府還沒有開始重啟那些被長期擱置的自由貿(mào)易談判，而是在尋求達(dá)成新的自由貿(mào)易協(xié)定。2021 年，拜登政府與歐盟建立了雙邊貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)，就雙邊和全球問題開展合作。拜登政府還宣布了由美國貿(mào)易代表辦公室和商務(wù)部共同制定的印太經(jīng)濟(jì)框架計(jì)劃，希望能夠通過這一框架計(jì)劃在數(shù)字貿(mào)易、勞動(dòng)力保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等問題上達(dá)成一致。

四、美中貿(mào)易關(guān)系：困難與進(jìn)展

中國是美國最重要的貿(mào)易伙伴國之一，美中關(guān)系是最具挑戰(zhàn)性的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)關(guān)系之一。美國對(duì)中國的擔(dān)憂主要來自兩個(gè)方面：一是由中國政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等;二是中國政府對(duì)重要行業(yè)和重要領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。為此，特朗普政府曾經(jīng)啟動(dòng)了301 條款，并且于 2020 年 1 月通過談判達(dá)成了“第一階段”自由貿(mào)易協(xié)議，解決了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問題，在農(nóng)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域建立了新的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。不過，從目前情況看，美中貿(mào)易關(guān)系仍面臨困難。

五、在貿(mào)易政策方面，未來美國國會(huì)的監(jiān)督和立法工作

在貿(mào)易政策方面，未來美國國會(huì)的監(jiān)督和立法工作主要包括：一是未來美國貿(mào)易政策調(diào)整，包括對(duì)美國貿(mào)易自由化政策的評(píng)估;二是在以開放、透明和非歧視規(guī)則為基礎(chǔ)的國際貿(mào)易體系中，美國將如何繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，如何推進(jìn)世界貿(mào)易組織改革，如何在國際貿(mào)易問題上進(jìn)一步加強(qiáng)與盟國的合作;三是考慮到對(duì)外貿(mào)易對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的影響，是否要給予美國政府更多的制定貿(mào)易政策的權(quán)力;四是如何改善美國與主要經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易合作問題，如何解決全球供應(yīng)鏈中的強(qiáng)制勞動(dòng)問題;五是評(píng)估《美墨加協(xié)定》和所有自由貿(mào)易協(xié)定的執(zhí)行情況，評(píng)估相關(guān)自由貿(mào)易協(xié)定的前景;六是審查外國直接投資和技術(shù)出口中的國家安全問題。

Relevant Issues of U.S. Trade Policy Making： Analysis and Recommendations

Shayerah Ilias Akhtar/Brock R. Williams

Translated by Wang Yu

Abstract：The United States has always had a large trade deficit，which is rooted in the imbalance of U.S. savings and investment，namely，the imbalance of the macro economy. The current U.S. trade policy and international trade rules are facing challenges. The renewal of trade promotion rights，the reform of the World Trade Organization，the negotiation of free trade agreements，and the U.S.-China trade relationship are all key points that need attention. In terms of trade policy，there is a long way to go for oversight and legislative work by the U.S. Congress in the future.

Key Words：U.S. trade policy，international trade rules，free trade agreements，trade relations

收稿日期：2022-05-09

作者簡(jiǎn)介：作者沙耶拉·伊利亞斯·阿赫塔爾（Shayerah Ilias Akhtar）、布洛克·R·威廉姆斯（Brock R. Williams）為美國國際貿(mào)易專家;譯者為中國人民銀行研究局研究員王宇博士。本文發(fā)表于2022年3月，翻譯于2022年4月。34D3C4BB-A40D-4DEF-8423-933B2AE59DBD