汪金峰 李世祥 項(xiàng)繼權(quán)

〔摘要〕在當(dāng)今時(shí)代，生態(tài)環(huán)境的發(fā)展不再表現(xiàn)于簡(jiǎn)單的地理空間，而是呈現(xiàn)出更多的空間網(wǎng)絡(luò)化形式。在探索生態(tài)環(huán)境治理方法過(guò)程中，空間網(wǎng)絡(luò)化治理理論作為一種空間組織理論，得以應(yīng)用并受到了人們的關(guān)注和重視。環(huán)境治理的空間網(wǎng)絡(luò)化是一種命運(yùn)共同體式治理的再現(xiàn)。實(shí)踐中，由于生態(tài)環(huán)境的地理跨域性和管理的行政區(qū)域性等矛盾制約，空間網(wǎng)絡(luò)化治理面臨著管理主體單一性、管理客體片面性、管理結(jié)構(gòu)分散性和管理工具落后性等諸多風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要采取切實(shí)措施，努力實(shí)現(xiàn)治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)和治理工具的全域革新和流程再造，提高環(huán)境治理能力，推動(dòng)環(huán)境治理體系高質(zhì)量發(fā)展。具體路徑為：以科學(xué)分工為準(zhǔn)則，厘清多元治理主體的權(quán)責(zé);以融合發(fā)展為導(dǎo)向，注重多領(lǐng)域間的協(xié)同治理;以提升效能為宗旨，營(yíng)造合作共生的伙伴關(guān)系;以靈活高效為目標(biāo)，提高治理工具智能化水平。

〔關(guān)鍵詞〕環(huán)境治理，空間網(wǎng)絡(luò)化，生態(tài)環(huán)境

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2022）03-0071-07

〔收稿日期〕2022-03-15

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境效應(yīng)視角下貧困地區(qū)新能源發(fā)展及其扶貧政策研究”（16BJY049），湖北省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目暨省新型智庫(kù)項(xiàng)目“堅(jiān)持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路徑研究”（HBSK2021703），主持人李世祥。

〔作者簡(jiǎn)介〕汪金峰（1985-），男，湖北黃岡人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院博士生、助理研究員，主要研究方向?yàn)楣舱吲c環(huán)境治理等。

李世祥（1979-），男，湖北巴東人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策等。

項(xiàng)繼權(quán)（1962-），男，湖北麻城人，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)鄉(xiāng)村政治和政治學(xué)理論等。

黨的十九大報(bào)告提出，要“加快生態(tài)文明體制改革，堅(jiān)持人與自然和諧共生”〔1〕;黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為進(jìn)一步提高環(huán)境保護(hù)能力，優(yōu)化環(huán)境治理體系，必須樹(shù)立全民共建共治共享的發(fā)展理念，探索環(huán)境治理的空間網(wǎng)絡(luò)化，堅(jiān)決走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，還自然以寧?kù)o、和諧、美麗，努力實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的美好愿景。

一、環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)行特征

空間網(wǎng)絡(luò)化作為一種空間組織理論，既是包含精神空間、物質(zhì)空間和地理空間等諸多要素的組合，也是多元化空間關(guān)系的重構(gòu)和深層次社會(huì)關(guān)系的生產(chǎn)過(guò)程〔2〕。因此，空間網(wǎng)絡(luò)化治理是指多元主體通過(guò)構(gòu)建多領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多中心目標(biāo)有效處理的行為過(guò)程。在當(dāng)今時(shí)代，生態(tài)環(huán)境的發(fā)展已由傳統(tǒng)的區(qū)域性“地理空間”向現(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)性“流動(dòng)空間”轉(zhuǎn)變〔3〕。對(duì)于生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)化治理而言，一方面是對(duì)生態(tài)環(huán)境空間的治理，這不僅包括地域空間治理，還包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多空間領(lǐng)域的協(xié)同治理;另一方面是對(duì)生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的建構(gòu)，這不局限于生態(tài)環(huán)境屬地政府部門(mén)間的行政關(guān)系，還包括企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等主體網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系的建立。在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，要注重從治理主體、客體、結(jié)構(gòu)和工具等多維度完善空間網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制，提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

（一）治理主體：強(qiáng)調(diào)多元治理主體的基礎(chǔ)性作用

空間網(wǎng)絡(luò)化治理理論主張打造多元主體共同參與的環(huán)境治理格局（見(jiàn)圖1），契合了黨的十九大報(bào)告提出的“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”〔1〕的思想。

在空間網(wǎng)絡(luò)化治理下，多元治理主體的基礎(chǔ)性作用主要表現(xiàn)為：其一，政府的基礎(chǔ)性作用表現(xiàn)為制定與執(zhí)行環(huán)境法規(guī)與政策、調(diào)整與優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管組織體系、公開(kāi)環(huán)境信息、宣傳環(huán)境保護(hù)知識(shí)、進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境問(wèn)責(zé)及引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境治理活動(dòng)等〔4〕。全球治理經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)強(qiáng)有力的政府是保障治理有效的基本條件，過(guò)于貶低或削弱政府在社會(huì)治理中的作用，主張去國(guó)家或去政府中心化的治理模式已被實(shí)踐證明是不可取的。盡管現(xiàn)代政府治理從傳統(tǒng)的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法手段轉(zhuǎn)向多樣化的社會(huì)化和市場(chǎng)化手段，但嚴(yán)格執(zhí)法和監(jiān)測(cè)的管理機(jī)構(gòu)依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。其二，企業(yè)的基礎(chǔ)性作用表現(xiàn)為，在政府主導(dǎo)下直接組織和實(shí)施環(huán)境治理、開(kāi)展環(huán)境工程建設(shè)等活動(dòng)。企業(yè)在環(huán)境治理中承擔(dān)了主體力量，是政府與公眾參與環(huán)境治理的重要載體。國(guó)內(nèi)外環(huán)境治理案例表明，環(huán)境治理離不開(kāi)企業(yè)的參與，環(huán)境治理與企業(yè)關(guān)聯(lián)不是簡(jiǎn)單地將公共環(huán)境治理問(wèn)題經(jīng)濟(jì)化，而是充分發(fā)揮企業(yè)處理問(wèn)題的靈活性作用，因?yàn)槠髽I(yè)的靈活性是保障治理高效的重要條件。此外，將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性與環(huán)境的公共屬性加以對(duì)立的觀念或?qū)⑹弓h(huán)境治理陷于低效。其三，社會(huì)組織和公眾的基礎(chǔ)性作用表現(xiàn)為，在政府或企業(yè)的組織安排下，直接參與環(huán)境測(cè)量、生態(tài)修復(fù)等系列治理活動(dòng)。社會(huì)組織和公眾既是環(huán)境好壞最為直接的感知者，也是環(huán)境保護(hù)的主角，脫離了社會(huì)組織和公眾參與，環(huán)境治理將無(wú)法開(kāi)展。一個(gè)積極參與的社會(huì)組織是保障環(huán)境治理行為實(shí)施不可或缺的條件〔5〕。

（二）治理客體：發(fā)揮多方治理客體的協(xié)同作用

空間網(wǎng)絡(luò)化治理打破了傳統(tǒng)的單一生態(tài)空間和地域空間治理的局限性，重視領(lǐng)域和地域間協(xié)同治理，強(qiáng)調(diào)治理需要發(fā)揮政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等客體的作用（見(jiàn)圖2），并加強(qiáng)各治理客體之間的合作，契合了黨的十九大報(bào)告明確把統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局寫(xiě)進(jìn)黨章的指導(dǎo)思想。

在空間網(wǎng)絡(luò)化治理下，生態(tài)環(huán)境治理作為一種系統(tǒng)性活動(dòng)，不能僅從地理角度去考慮，還應(yīng)將政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等客體作用進(jìn)行融合并充分發(fā)揮，這樣才會(huì)提高生態(tài)環(huán)境治理效率。其一，政治空間治理是環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)，是一定區(qū)域內(nèi)各治理主體的價(jià)值體現(xiàn)。在政治空間層面，政府要把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策，深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略;堅(jiān)持以預(yù)防為主、綜合治理的總方針，實(shí)施全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破策略，著力解決危害人民群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題;不斷堅(jiān)持創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境法治，依靠科技進(jìn)步，發(fā)揮全方位治理的積極作用。其二，經(jīng)濟(jì)空間治理是環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵，是一定區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)力存在和發(fā)展的前提。在經(jīng)濟(jì)空間層面，要優(yōu)化各種物質(zhì)要素的規(guī)律分布，構(gòu)建各部門(mén)與地區(qū)之間相互依賴、相互制約的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。其三，文化空間治理是環(huán)境建設(shè)的內(nèi)在要求，是文化政治的一項(xiàng)行動(dòng)策略。文化空間包含空間實(shí)踐基礎(chǔ)的表征想象與表征再現(xiàn)，體現(xiàn)文化政治的隱性權(quán)力邏輯，在治理過(guò)程中展現(xiàn)著話語(yǔ)體系與意義建構(gòu)的爭(zhēng)奪〔6〕。其四，社會(huì)空間治理是環(huán)境建設(shè)的重要保障，表現(xiàn)為社會(huì)關(guān)系的重新組合。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和利益的分化，非結(jié)構(gòu)性和多向流動(dòng)的社會(huì)開(kāi)始呈現(xiàn)在人們面前，管理者亟需構(gòu)建新的社會(huì)整合機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)空間治理的不斷優(yōu)化。其五，生態(tài)空間治理是環(huán)境建設(shè)的外在表現(xiàn)，是推動(dòng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的根脈所在。它是以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間為治理對(duì)象，包括生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)重建、生態(tài)富民、生態(tài)服務(wù)和生態(tài)安全六個(gè)方面內(nèi)容。推動(dòng)生態(tài)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的必然要求。

（三）治理結(jié)構(gòu)：構(gòu)建多維治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

空間網(wǎng)絡(luò)化治理打破了政府作為獨(dú)立治理主體的局面，主張除完善政府部門(mén)間關(guān)系外，還應(yīng)構(gòu)建政府與企業(yè)和公眾等主體間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系（見(jiàn)圖3），契合了習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)環(huán)境“共抓大保護(hù)”〔1〕思想。

在空間網(wǎng)絡(luò)化治理下，多維治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主要表現(xiàn)為：其一，構(gòu)建政府部門(mén)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?？茖又茖o(wú)序的組織變?yōu)橛行蜻\(yùn)轉(zhuǎn)的組織，但在科層制下，個(gè)體缺乏自主感和能動(dòng)性，組織結(jié)構(gòu)僵化〔7〕。在政府科層制治理結(jié)構(gòu)下，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的高效治理，必須完善政府部門(mén)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。一方面是在權(quán)責(zé)一致的情況下，明確政府部門(mén)上下級(jí)關(guān)系，建立高效的信息傳遞機(jī)制;另一方面是打破行政體制壁壘，構(gòu)建同級(jí)政府部門(mén)之間特別是跨行政區(qū)域政府部門(mén)間的溝通機(jī)制，互通和整合信息資源，加強(qiáng)彼此之間的交流與合作。其二，構(gòu)建政府與企業(yè)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。政府與企業(yè)的關(guān)系不僅是管理與被管理關(guān)系，還是引導(dǎo)與被引導(dǎo)關(guān)系。政府應(yīng)從“掌舵者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”，通過(guò)“權(quán)力下放”來(lái)提高企業(yè)在環(huán)境治理過(guò)程中的自主權(quán)，讓企業(yè)成為環(huán)境治理中的主力軍，做好企業(yè)治理環(huán)境的服務(wù)工作。除此之外，政府還應(yīng)發(fā)揮治理的主導(dǎo)作用，構(gòu)建企業(yè)之間的合作網(wǎng)絡(luò)，為企業(yè)間交流合作提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)，積極促進(jìn)市場(chǎng)資源的優(yōu)勢(shì)配置。其三，構(gòu)建政府與公眾間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。公眾是環(huán)境治理的直接參與者和環(huán)境治理好壞的直接感知者，政府與公眾間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是政府獲取治理信息的重要渠道。構(gòu)建政府與公眾間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，關(guān)鍵在于政府向社會(huì)增權(quán)賦能，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、立法等多種形式，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境監(jiān)督，提高政府的權(quán)威性和親民性，建立和諧統(tǒng)一的社會(huì)關(guān)系。

（四）治理工具：促進(jìn)多元化治理工具的綜合利用

空間網(wǎng)絡(luò)化治理理論主張采用現(xiàn)代化技術(shù)手段，提高智能化治理水平，實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。治理工具是指把政府治理目標(biāo)或政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)，以改變政策目標(biāo)群體的行為，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機(jī)制〔8〕。由于治理目標(biāo)或政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往涉及多方行為主體，因此，政府采用的治理工具是多元化的而非單一的。

按照治理工具的定義，從不同的角度可以把治理工具劃分為不同的類型?？臻g網(wǎng)絡(luò)化治理中的治理工具主要強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)層面上的工具。隨著地理信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、智能終端等新技術(shù)的發(fā)展，治理主體應(yīng)充分利用科技發(fā)展帶來(lái)的便利，運(yùn)用智能化工具來(lái)提高環(huán)境治理效率。例如：采用地理信息系統(tǒng)，可以隨時(shí)監(jiān)測(cè)生態(tài)環(huán)境的變化情況，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供精準(zhǔn)的預(yù)警和監(jiān)測(cè);采用網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)，可以進(jìn)一步強(qiáng)化治理主體間的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，提高交流的便利與快捷;采用大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以科學(xué)分析環(huán)境污染來(lái)源等信息，為環(huán)境治理方案、決策的制定提供依據(jù);采用智能終端技術(shù)，可以將人力從繁瑣的環(huán)境治理工作中解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)治理能力的提升?？傊?，提高生態(tài)環(huán)境治理效益不能局限于運(yùn)用某一種治理工具，需要綜合利用多樣化的治理工具。只有這樣，才能有效應(yīng)對(duì)環(huán)境治理中存在的問(wèn)題。

二、環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化為解決日益復(fù)雜的環(huán)境治理問(wèn)題提供了新思維和新希望。但如何化解生態(tài)環(huán)境的地理跨域性與管理的行政區(qū)域性等現(xiàn)存矛盾，處理好多元化治理理念相互沖突和多元利益博弈等管理的碎片化問(wèn)題，是決定這種新機(jī)制運(yùn)行狀況的關(guān)鍵因素〔9〕。實(shí)踐中，環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的高效運(yùn)行還面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)如下：

（一）主體風(fēng)險(xiǎn)：環(huán)境治理主體單一，權(quán)力配置不盡科學(xué)合理

審視我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境治理體系及相應(yīng)的制度安排，環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化面臨的首要挑戰(zhàn)是環(huán)境治理主體單一、權(quán)力配置安排不盡科學(xué)合理。這種風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

其一，從縱向權(quán)力安排來(lái)看，目前實(shí)行的是以行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的中央—地方分工合作機(jī)制，即中央政府部門(mén)擁有環(huán)境治理宏觀決策和監(jiān)督的權(quán)力，地方各級(jí)政府僅對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量總負(fù)責(zé)，并承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任。這種分工合作機(jī)制雖然有著不可替代的優(yōu)勢(shì)，但易導(dǎo)致責(zé)任邊界不明晰，為地方政府在環(huán)境治理中的機(jī)會(huì)主義行為和缺位行為留下了空間。其二，從橫向權(quán)力分配來(lái)看，行政部門(mén)間職責(zé)劃分不明晰?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定環(huán)保部門(mén)為統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，但同時(shí)又賦予有關(guān)部門(mén)相應(yīng)職權(quán)，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具體職責(zé)總體上顯得過(guò)于抽象和模糊，這為部門(mén)間推諉、摩擦埋下了誘因并導(dǎo)致問(wèn)責(zé)困難。其三，從宏觀來(lái)看，現(xiàn)行法律和政策主要規(guī)范政府部門(mén)的權(quán)責(zé)，很少涉及企業(yè)和公眾，非政府組織缺乏必要的法律授權(quán)，權(quán)益得不到有效保障。由于生態(tài)環(huán)境的公共屬性和復(fù)雜性，政府作為單一的管理主體，已不能適應(yīng)公共治理對(duì)多元化主體共同參與的要求〔10〕。生態(tài)環(huán)境的跨域性表明它不局限于地理空間，還包括政治空間、社會(huì)空間等，這必然會(huì)涉及多方利益主體，但目前“掌舵”與“劃船”同歸于政府會(huì)存在嚴(yán)重弊端。只有吸引多元主體共同參與并權(quán)衡各方利益，實(shí)現(xiàn)多元利益的整合，才會(huì)降低生態(tài)環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)。

（二）客體風(fēng)險(xiǎn)：環(huán)境治理客體片面，各領(lǐng)域間協(xié)同治理不足

生態(tài)環(huán)境治理客體片面性安排導(dǎo)致其他治理客體滯后或缺失，這成為長(zhǎng)期影響和制約生態(tài)環(huán)境治理效果的一個(gè)根本性因素。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

其一，從治理思想來(lái)看，由于GDP一直是政府績(jī)效考核的重要指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境治理長(zhǎng)期以來(lái)主要為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)，環(huán)境治理客體更多考慮的是地理空間治理，忽略了政治空間、社會(huì)空間、文化空間等治理客體在環(huán)境保護(hù)中的作用，更加忽視了各治理客體間的相互關(guān)聯(lián)性，再加上環(huán)境污染深層原因并沒(méi)有從思想上真正得到治理主體的重視，導(dǎo)致環(huán)境治理效果低下。其二，從治理行為來(lái)看，環(huán)境治理“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為：片面目標(biāo)鎖定并加以行政遏制，不考慮目標(biāo)外在的關(guān)聯(lián)性和尋找目標(biāo)的替代者，忽視生態(tài)環(huán)境與其他領(lǐng)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，等等。這種情況會(huì)影響人們的生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)加重生態(tài)環(huán)境污染的進(jìn)一步惡化〔11〕。其三，從治理結(jié)果來(lái)看，治理主體對(duì)環(huán)境治理多停留在地理空間層面，對(duì)環(huán)境污染區(qū)域進(jìn)行修復(fù)后，地理空間環(huán)境表象優(yōu)美，但這種狀態(tài)維持時(shí)間并不長(zhǎng)。在缺乏社會(huì)空間、文化空間等治理客體的共同作用下，生態(tài)空間修復(fù)好后很快再次陷入被污染的尷尬境地。因此，生態(tài)環(huán)境治理僅注重對(duì)某一治理客體或治理客體的某一方面來(lái)進(jìn)行環(huán)境修復(fù)和保護(hù)的做法是不可取的。

（三）結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)：環(huán)境治理結(jié)構(gòu)分散，信息共享和協(xié)調(diào)性較差

多元環(huán)境治理主體和分散化的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排導(dǎo)致部門(mén)間特別是跨行政區(qū)域間信息共享和協(xié)同性差等問(wèn)題的出現(xiàn)，這是製肘環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化有效落實(shí)的客觀原因。其主要表現(xiàn)為以下幾方面：

其一，多元治理主體加大了環(huán)境治理協(xié)調(diào)難度。政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與環(huán)境治理，各治理主體屬于不同的管理組織，彼此之間缺乏相互制約機(jī)制，導(dǎo)致環(huán)境治理行為的分散性和不協(xié)調(diào)性，不利于整體合力的發(fā)揮。當(dāng)前，政府對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和公眾的制約更多體現(xiàn)在法規(guī)層面，在環(huán)境治理中則僅為主導(dǎo)作用。企業(yè)、社會(huì)組織和公眾彼此之間是相互獨(dú)立的主體，不存在相互制約性，故治理行為協(xié)調(diào)難度更大。其二，分散化的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排導(dǎo)致治理主體彼此隔離。由于一些復(fù)雜因素的作用，行政等級(jí)體制下部門(mén)或行政區(qū)域的分割導(dǎo)致了利益本位化〔12〕。各部門(mén)或行政區(qū)域在政府行為抉擇過(guò)程中，會(huì)優(yōu)先考慮自身利益最大化，這種情況不利于環(huán)境治理的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)?！秶?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建生態(tài)環(huán)境部，整合了原相關(guān)部門(mén)污染防治和環(huán)境保護(hù)的職能，優(yōu)化了組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力安排。但生態(tài)環(huán)境治理涉及多個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，以大部制為特征的機(jī)構(gòu)改革無(wú)法代替跨部門(mén)和跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，難以從根本上解決跨部門(mén)治理主體間的信息共享和協(xié)調(diào)性問(wèn)題。其三，治理主體間網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系尚待建立。當(dāng)前，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾之間的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系尚未形成，各治理主體之間缺乏溝通和協(xié)作，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理的有關(guān)數(shù)據(jù)、信息難以實(shí)現(xiàn)治理主體之間的共享。因此，在管理結(jié)構(gòu)分散性下，治理主體彼此獨(dú)立行使環(huán)境治理職權(quán)，進(jìn)行單一治理客體的修復(fù)和保護(hù)，相互之間缺乏交流與合作，難以形成環(huán)境治理合力，將會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理的低效。

（四）工具風(fēng)險(xiǎn)：環(huán)境治理工具落后，創(chuàng)新性和智能化不夠

管理工具是目標(biāo)利益達(dá)成的手段〔13〕500-501。管理工具的落后性是環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化面臨的另一挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為：

其一，管理工具陳舊，形式單一。管理工具是時(shí)代發(fā)展的標(biāo)志。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展還處于傳統(tǒng)的管理工具階段，即以行政手段為主，經(jīng)濟(jì)、文化和信息技術(shù)等手段使用不足，管理工具嚴(yán)重落后于時(shí)代發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的重視和介入，行政手段獨(dú)大的局面有所改善，但并沒(méi)有改變政府慣用行政手段的思維。其二，管理工具創(chuàng)新性不強(qiáng)?！肮び破涫拢叵壤淦??！闭拐畹靡杂行ж瀼貓?zhí)行，必須選擇有效的管理工具。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，智能化管理產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。政府在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中不斷引進(jìn)智能化管理產(chǎn)品來(lái)提高管理效率，但智能化管理產(chǎn)品開(kāi)發(fā)初衷多以滿足民生需求為目標(biāo)，要使智能化管理產(chǎn)品有針對(duì)性地服務(wù)環(huán)境治理專項(xiàng)，就必須對(duì)智能化管理產(chǎn)品改造升級(jí)。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境智能化管理產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和改造升級(jí)滯后，使得智能化管理工具作用未能充分發(fā)揮。其三，高技術(shù)人才的配置不足。先進(jìn)的管理工具必然要配備專業(yè)的高技術(shù)人才。長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門(mén)人才更多偏向于管理型，技術(shù)人才配置不足的情況較為普遍。要運(yùn)用先進(jìn)的管理工具，提高信息技術(shù)的支撐力度，就應(yīng)當(dāng)加大高技術(shù)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)力度?？傊冗M(jìn)的管理工具是實(shí)現(xiàn)環(huán)境高效治理的重要條件。消除管理工具落后造成生態(tài)環(huán)境治理的不利影響，與時(shí)俱進(jìn)地革新管理工具，是提高生態(tài)環(huán)境治理效率的重要保障。

三、環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的完善路徑

生態(tài)文明建設(shè)對(duì)環(huán)境治理提出了更高要求，各治理主體被賦予了新的歷史使命。生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)積極引入新思維和新方法，從傳統(tǒng)的碎片化管理轉(zhuǎn)向空間網(wǎng)絡(luò)化治理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，開(kāi)創(chuàng)生態(tài)文明建設(shè)的新局面。從環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)行特征和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，我們應(yīng)實(shí)現(xiàn)治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)和治理工具的全域革新和流程再造，全面推進(jìn)環(huán)境治理空間網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程。

（一）以科學(xué)分工為準(zhǔn)則，厘清多元治理主體的權(quán)責(zé)

空間網(wǎng)絡(luò)化治理要求以多元主體參與為基礎(chǔ)。多元主體參與是空間網(wǎng)絡(luò)化治理理論的內(nèi)在要求，其參與生態(tài)環(huán)境治理，有利于發(fā)揮多元共治模式的效用。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)化治理，應(yīng)明確多元治理主體的職責(zé)定位和責(zé)權(quán)分工。

其一，實(shí)現(xiàn)多元治理主體科學(xué)管理，對(duì)政府、企業(yè)（市場(chǎng)）、社會(huì)組織和公民在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中承擔(dān)的任務(wù)進(jìn)行科學(xué)分工，明確其責(zé)任義務(wù)。其二，依據(jù)各治理主體的職責(zé)定位賦予相應(yīng)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的科學(xué)化。政府向社會(huì)增權(quán)賦能，增強(qiáng)企業(yè)（市場(chǎng)）、社會(huì)組織和公民在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中的活力;社會(huì)向政府增權(quán)賦能，提高政府在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中的決策、調(diào)配、動(dòng)員等方面的管理能力。其三，推進(jìn)環(huán)境污染第三方責(zé)任制。應(yīng)依據(jù)有關(guān)法規(guī)及單位委托要求，確定第三方治理單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任和合同約定義務(wù)，發(fā)揮第三方力量在生態(tài)環(huán)境治理中的作用。其四，健全各主體生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任追究制度。在現(xiàn)代民主和法治視角下，履行對(duì)公民的責(zé)任是政府的第一要義〔14〕。除此之外，還應(yīng)制定其他各治理主體的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，厘清多元治理主體的權(quán)責(zé)邊界，建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（二）以融合發(fā)展為導(dǎo)向，注重多領(lǐng)域間的協(xié)同治理

空間網(wǎng)絡(luò)化治理要求以多領(lǐng)域協(xié)調(diào)為支撐。多領(lǐng)域的協(xié)同治理是空間網(wǎng)絡(luò)化治理模式的外在表現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境治理客體應(yīng)以融合發(fā)展為導(dǎo)向，注重多領(lǐng)域間的協(xié)同。

其一，生態(tài)環(huán)境污染并非對(duì)單一空間造成影響。“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的單向治理思維方式和片面鎖定目標(biāo)加以行政遏制的行為，已不能適應(yīng)現(xiàn)代化對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的要求，這就需要我們從“五位一體”的空間角度去重新審視環(huán)境治理方式，加強(qiáng)多空間領(lǐng)域的合作共治，并實(shí)現(xiàn)共贏。其二，多空間領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)和支撐，促使各治理主體共同發(fā)力，這樣可以提高生態(tài)環(huán)境治理效率。政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)“服務(wù)，而不是掌舵”的角色轉(zhuǎn)變〔15〕409-413，提高生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)效能;企業(yè)（市場(chǎng)）應(yīng)充分發(fā)揮資源配置作用，充當(dāng)生態(tài)環(huán)境治理的主力軍;社會(huì)組織和公民應(yīng)變被動(dòng)為主動(dòng)，成為環(huán)境治理的重要參與者。其三，在治理現(xiàn)代化理念下，生態(tài)環(huán)境不再是簡(jiǎn)單的地理空間，而是精神空間、物質(zhì)空間和地理空間等多要素的綜合空間。追求多空間領(lǐng)域融合發(fā)展是現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。采取多空間領(lǐng)域的協(xié)同治理是從源頭上消除生態(tài)環(huán)境污染、維持生態(tài)平衡的有效路徑，有助于實(shí)現(xiàn)公民對(duì)“綠水青山就是金山銀山”的美好愿景。

（三）以提升效能為宗旨，營(yíng)造合作共生的伙伴關(guān)系

空間網(wǎng)絡(luò)化治理要求構(gòu)建多主體間網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，因而多主體間的合作伙伴關(guān)系是實(shí)現(xiàn)空間網(wǎng)絡(luò)化治理的重要條件。網(wǎng)絡(luò)化治理方式打破了傳統(tǒng)的國(guó)家和地方、公共和個(gè)人的二分法思維，轉(zhuǎn)而追求廣覆蓋、綜合性、協(xié)作化的新治理理念〔16〕。營(yíng)造治理主體合作共生的伙伴關(guān)系，就是要對(duì)資源的空間價(jià)值與治理主體內(nèi)外部的關(guān)系進(jìn)行整合，以提升治理效能為宗旨，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)、合作與共享。

其一，重塑政府部門(mén)間和上下級(jí)間的合作伙伴關(guān)系。打破政府部門(mén)利益壁壘，加強(qiáng)政府各部門(mén)間及上下級(jí)間的合作，建立職能科學(xué)、協(xié)調(diào)高效的扁平化治理結(jié)構(gòu)，提高政府的決策和辦事效能〔17〕。其二，重塑跨行政區(qū)域政府間的合作伙伴關(guān)系。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)官僚制思維，構(gòu)建“以人民利益為根本遵循，以合作共生為導(dǎo)向”的命運(yùn)共同體，充分利用各行政區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)跨行政區(qū)域政府間的合作與交流，推行跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和責(zé)任追究制度，形成環(huán)境治理“一盤(pán)棋”的局面。其三，重塑政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公民之間的合作伙伴關(guān)系。改變不適合新形勢(shì)新要求的發(fā)展理念，建立新型合作伙伴關(guān)系，提高企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中的地位和作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、公民參與環(huán)境治理的積極性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理主體間關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化。

（四）以靈活高效為目標(biāo)，提高治理工具智能化水平

空間網(wǎng)絡(luò)化治理要求實(shí)現(xiàn)治理工具的智能化。在人們對(duì)美好生態(tài)環(huán)境需求日益增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)下，傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理工具已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境高效治理應(yīng)當(dāng)提高治理工具的智能化水平。以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的新技術(shù)運(yùn)用為生態(tài)環(huán)境治理工具實(shí)現(xiàn)智能化創(chuàng)造了條件。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境智能治理平臺(tái)，可從以下幾方面著手：

其一，利用新媒體手段，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)、政策的動(dòng)態(tài)宣傳，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的社會(huì)化。如采取手機(jī)APP形式對(duì)環(huán)保知識(shí)進(jìn)行宣傳，抓住年輕人對(duì)智能手機(jī)的依賴心理，實(shí)現(xiàn)閱讀群體的增加，進(jìn)一步提升公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知度。其二，利用地理信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并分析生態(tài)環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)。這樣做不僅可以使人力從傳統(tǒng)的實(shí)地監(jiān)控中解放出來(lái)，還可以使生態(tài)環(huán)境實(shí)況更加快捷準(zhǔn)確地傳遞到治理主體，提高治理主體的決策水平。其三，借助網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)，構(gòu)建多元治理主體網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，加強(qiáng)多元治理主體間的聯(lián)系。應(yīng)通過(guò)政府部門(mén)與企業(yè)、社會(huì)組織、公民之間信息交換與資源共享，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促使多元治理主體合作共治效能的提升。其四，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的新技術(shù)手段，實(shí)時(shí)公布生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和治理效果。這樣做不僅有利于生態(tài)環(huán)境治理信息公開(kāi)和透明，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力度，還可以提高公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的熱情，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理靈活高效的目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，空間網(wǎng)絡(luò)化治理是生態(tài)環(huán)境治理的未來(lái)趨勢(shì)。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)和治理工具的全域革新和流程再造，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的空間網(wǎng)絡(luò)化治理，還應(yīng)處理好以下三對(duì)關(guān)系：

一是工具理性與價(jià)值理性的關(guān)系。在生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，政府更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理的工具理性功能?？臻g網(wǎng)絡(luò)化治理注重治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)和治理工具的空間網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系的建立，并提供了工具性參考，滿足了當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理的需求。但是，針對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理面臨的社會(huì)資本匱乏、公共性缺失、共同體弱化等治理危機(jī)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值理性功能，發(fā)揮治理組織的內(nèi)生力、原動(dòng)力和整合力，培育治理個(gè)體的民主意識(shí)與合作能力，樹(shù)立生態(tài)環(huán)境的共治意識(shí)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一。二是吸納與激活的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)環(huán)境治理主體存在弱化、異化等問(wèn)題，無(wú)法激活生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)化治理的活力和動(dòng)力。通過(guò)培育生態(tài)環(huán)境治理社會(huì)組織，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，是國(guó)家強(qiáng)化對(duì)社會(huì)力量制度化吸納的方式。社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境治理，不僅體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)社會(huì)力量的制度化吸納，更是對(duì)社會(huì)力量的組織化激活。應(yīng)依托社會(huì)組織的公益性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮社會(huì)組織貼近環(huán)境、熟悉民情、融入文化的功能，激發(fā)環(huán)境治理中傳統(tǒng)的地緣功能，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的共建、共治、共享。三是賦權(quán)與規(guī)范的關(guān)系。針對(duì)生態(tài)環(huán)境治理存在的主體單一、結(jié)構(gòu)不優(yōu)化等問(wèn)題，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境空間網(wǎng)絡(luò)化治理，政府還應(yīng)從多方面培育發(fā)展生態(tài)環(huán)境治理社會(huì)組織，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府購(gòu)買服務(wù)等機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境治理賦權(quán)，拓展社會(huì)組織的參與渠道，激活服務(wù)能力。但也應(yīng)看到，社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中存在種種亂象，出現(xiàn)了權(quán)力尋租和信任危機(jī)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的公信力和公益性。所以，在賦權(quán)的同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范，在生態(tài)環(huán)境治理多環(huán)節(jié)中加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)和規(guī)范的統(tǒng)一。

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責(zé)任編輯 周 榮