宋菲 郝書翠

〔摘要〕在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，如何基于已有立法體制定位區(qū)域協(xié)同立法意義重大。區(qū)域協(xié)同立法作為一種新立法形態(tài)，有效踐行國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，其本質(zhì)是區(qū)域發(fā)展政策推動(dòng)的立法活動(dòng)，包括“內(nèi)部協(xié)同”和“外部協(xié)同”兩方面。當(dāng)下區(qū)域協(xié)同立法主要存在立法主體不清、立法實(shí)踐混亂以及缺乏精細(xì)化實(shí)施機(jī)制等問題，解決難題的最有效策略是從人大、政府與市場三方主體間的關(guān)系出發(fā)，探索協(xié)同方式并構(gòu)建保障機(jī)制。基本思路是，處理人大與政府關(guān)系時(shí)堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法，處理中央與地方關(guān)系時(shí)探索示范區(qū)委托立法，處理政府與市場關(guān)系時(shí)重視市場導(dǎo)向作用。具體操作中，一方面要從利益平衡出發(fā)，確立協(xié)同立法的利益導(dǎo)向原則;另一方面要立足立法準(zhǔn)備、正式立法和立法完善過程，構(gòu)建信息共享、利益補(bǔ)償、法規(guī)清理及司法助推等保障實(shí)施機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕區(qū)域一體化，治理現(xiàn)代化，區(qū)域協(xié)同立法，立法機(jī)制

〔中圖分類號〕D901 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）03-0115-07

〔收稿日期〕2022-02-05

〔基金項(xiàng)目〕山東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“智慧社會(huì)司法治理的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對”（21DFXJ01），負(fù)責(zé)人宋菲。

〔作者簡介〕宋 菲（1987-），女，山東菏澤人，聊城大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。

郝書翠（1975-），女，山東濟(jì)寧人，山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士后，主要研究方向?yàn)轳R克思主義法學(xué)、馬克思主義哲學(xué)。

區(qū)域協(xié)調(diào)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要途徑。隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》和黨的十九大報(bào)告新要求的出臺(tái)，以及京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長三角一體化和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相繼上升為國家戰(zhàn)略，區(qū)域一體化日益成為重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。具體到法律層面，一個(gè)重要問題就是區(qū)域間各主體協(xié)同立法，通過立法規(guī)劃一體化發(fā)展藍(lán)圖，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供重要法治保障。區(qū)域協(xié)同立法并非不同立法主體之間的簡單協(xié)作，受制于我國的獨(dú)特立法體制和復(fù)雜立法程序，區(qū)域協(xié)同立法不同于區(qū)域間司法和執(zhí)法協(xié)同，從一開始就面臨諸多挑戰(zhàn)：該行為的實(shí)質(zhì)是一種政治活動(dòng)還是法律活動(dòng)？現(xiàn)有立法體制是否留有協(xié)同立法的制度空間？怎樣處理協(xié)同立法與政府協(xié)議或政府契約間的關(guān)系？應(yīng)該在哪些方面進(jìn)行立法協(xié)同？解決這些問題，首先要結(jié)合區(qū)域協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)、各區(qū)域一體化發(fā)展任務(wù)及現(xiàn)實(shí)立法情形，對區(qū)域協(xié)同立法作出清晰定位;其次還必須整合立法資源進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和制度安排，確立符合我國國情和發(fā)展要求的協(xié)同立法路徑。

一、區(qū)域協(xié)同立法的基本定位

區(qū)域協(xié)同立法研究首先要解決的就是其定位問題。目前對區(qū)域協(xié)同立法的把握主要局限于《立法法》等立法層面，忽視了從社會(huì)治理角度進(jìn)行宏觀認(rèn)知。區(qū)域協(xié)同立法作為區(qū)域社會(huì)治理的重大實(shí)踐，其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的現(xiàn)代化和法治化。為此，治理體系現(xiàn)代化和區(qū)域治理法治化就必然構(gòu)成我們分析區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)涵與外延的重要依據(jù)。

（一）內(nèi)涵：區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)是政策推動(dòng)的立法活動(dòng)

界定區(qū)域協(xié)同立法的首要難題在于其定性。從幾十年的區(qū)域發(fā)展歷程及黨的十九大以來有關(guān)協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的政策依據(jù)看，化解區(qū)域糾紛及實(shí)現(xiàn)共謀發(fā)展的理論探索主要有軟法之治、行政立法、全國人大及常委會(huì)立法及地方協(xié)調(diào)立法等多種形態(tài)，不同區(qū)域間的協(xié)作立法并非唯一類型甚至不是主要類型〔1〕;體現(xiàn)在實(shí)踐操作層面，區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域性組織、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)等一直以來都是經(jīng)濟(jì)一體化過程中的重要法律回應(yīng)形式，各地方人大及其常委會(huì)對此通常秉持保守態(tài)度。也正因此，有關(guān)區(qū)域協(xié)同立法必要性與可行性的質(zhì)疑就從未中斷。

對此質(zhì)疑，我們可從以下兩方面進(jìn)行化解。首先，從區(qū)域治理角度看，區(qū)域協(xié)同立法的最終目的是要解決利益問題，避免因缺乏制度性規(guī)范導(dǎo)致的公共資源“公地悲劇”。當(dāng)對相關(guān)利益進(jìn)行平衡和取舍時(shí)，在法治健全國家，該利益問題最終必然轉(zhuǎn)化為法律問題〔2〕。其次，必須訴諸立法回應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的另一原因來自法律對政策的規(guī)制。當(dāng)下各區(qū)域發(fā)展均秉持“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”優(yōu)先理念，注重效率和靈活性。區(qū)域協(xié)同立法作為一種立法活動(dòng)，注重公平和規(guī)范性。盡管從最終結(jié)果看，區(qū)域協(xié)同立法的目的也是為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但是從短期看，這種“集體式”的立法活動(dòng)通常是最不情愿的選擇。實(shí)踐中，區(qū)域間競爭通常體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同構(gòu)?；诶骝?qū)動(dòng)，為了保障本行政區(qū)域發(fā)展，商業(yè)“競爭”就極易從企業(yè)間的“顯性”能力較量轉(zhuǎn)為政府間的“隱性”政策比拼。從這一角度，區(qū)域協(xié)同立法就可看作是針對區(qū)域行政職能發(fā)揮的限制，通過立法進(jìn)行的區(qū)域內(nèi)不同主體間利益的表達(dá)、協(xié)調(diào)以及整合，是對區(qū)域發(fā)展的法治化提升。

區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)仍是一種立法活動(dòng)，其實(shí)施的內(nèi)在依據(jù)是區(qū)域整體的協(xié)調(diào)發(fā)展和利益最大化。但是受制于我國當(dāng)下立法體制，該活動(dòng)的“法律性”并不純粹，而是帶有明顯的地方和政策烙印。具體體現(xiàn)在：其一，在動(dòng)力來源上，區(qū)域協(xié)同立法主要依靠政策推進(jìn)。從當(dāng)下已有實(shí)踐看，京津冀、長三角等區(qū)域所取得的一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，基本上局限于政府領(lǐng)域。踐行協(xié)同立法本非難事，但是在立法主體缺乏體制性賦權(quán)時(shí)，最現(xiàn)實(shí)的選擇仍是訴諸靈活的政策或者依靠行政先試。其二，現(xiàn)實(shí)中，即使為各主體協(xié)同制定了立法規(guī)范，也往往是各地政策在法律層面的另一種博弈?？梢?，區(qū)域協(xié)同立法不是一個(gè)純粹的立法技術(shù)問題，也不是政策的法律化問題，而是在超越局部利益的發(fā)展原則指引下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立法規(guī)劃的呈現(xiàn)和落實(shí)問題。

（二）外延：區(qū)域協(xié)同立法包括“內(nèi)部協(xié)同”和“外部協(xié)同”兩方面

從協(xié)同立法與政府協(xié)議的對比看，協(xié)同立法是地方立法的高級形態(tài)，著重關(guān)注不同區(qū)域主體就相關(guān)事項(xiàng)的法律應(yīng)對。通過協(xié)調(diào)立法活動(dòng)及其效果，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的需求。結(jié)合該過程所涉及的不同主體，區(qū)域協(xié)同立法首先表現(xiàn)為一種“外部協(xié)同”。體現(xiàn)在內(nèi)容上，這種“外部協(xié)同”不僅包括立法信息的交流共享，也包括各方為避免立法沖突而進(jìn)行的法律制定、法律修改和法規(guī)清理，并涉及協(xié)作理念和協(xié)作方式兩方面。與“外部協(xié)同”相對應(yīng)，區(qū)域協(xié)同立法還存在另一種形式——“內(nèi)部協(xié)同”，即針對某一區(qū)域發(fā)展事項(xiàng)，已經(jīng)具有相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)章予以參考，但為了提升協(xié)調(diào)發(fā)展的質(zhì)量和區(qū)域治理現(xiàn)代化實(shí)效，各方主體又借助地方立法，對相應(yīng)法規(guī)或規(guī)章的實(shí)施加以協(xié)調(diào)。此時(shí)，地方立法只是提供了協(xié)調(diào)的平臺(tái)，而非被協(xié)調(diào)的對象，如2010年遼寧省人大常委會(huì)制定的《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》，就是在原有法規(guī)的基礎(chǔ)上，對涉及區(qū)域協(xié)作發(fā)展問題的進(jìn)一步細(xì)化。對于“外部協(xié)同”和“內(nèi)部協(xié)同”，也有學(xué)者歸納為“關(guān)于立法的協(xié)調(diào)”和“根據(jù)立法的協(xié)調(diào)”，且未細(xì)分人大立法和政府立法，而是統(tǒng)稱為立法協(xié)調(diào)〔3〕。從區(qū)域一體化發(fā)展看，協(xié)同立法的最終目的并非僅是制定一系列具體的規(guī)范性文件，而是通過協(xié)調(diào)不同主體間關(guān)系的立法活動(dòng)，盡可能消除阻礙區(qū)域間發(fā)展的沖突規(guī)范，營造區(qū)域發(fā)展的良好法治環(huán)境，進(jìn)而構(gòu)建地方法治競爭新格局〔4〕。在此意義上，區(qū)域協(xié)同立法就應(yīng)以“外部協(xié)同”為主，輔之以相應(yīng)的“內(nèi)部協(xié)同”，且兩者之間還存在共生共長的密切關(guān)聯(lián)。

綜上可知，區(qū)域協(xié)同立法是以區(qū)域公共政策和行政協(xié)議為前提，針對建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以及區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的立法缺失或立法沖突，通過創(chuàng)新法律體制機(jī)制提供具有縱向穩(wěn)定的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境的法治化〔5〕。其目標(biāo)指向是打破地方保護(hù)主義下的行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)，借助法治方式清除改革的“絆馬索”，為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置提供法律依據(jù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展，是地方立法協(xié)調(diào)的“升級版”。實(shí)踐證明行之有效的，及時(shí)上升為法律;地方實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序作出授權(quán);對不適應(yīng)改革要求的地方法律法規(guī)，及時(shí)修改和廢止〔6〕。

二、區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐樣態(tài)與面臨的現(xiàn)實(shí)難題

近年來，雖然我國諸多區(qū)域在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化中都開展了地方立法協(xié)調(diào)的嘗試，但客觀地說，目前我國的區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)仍處于探索階段。在單一制國家結(jié)構(gòu)和一元立法體制下，區(qū)域協(xié)同立法作為立法新探索具有先天局限性，多地已開展的實(shí)踐仍面臨現(xiàn)實(shí)難題。

（一）區(qū)域協(xié)同立法的主要實(shí)踐樣態(tài)

從全球區(qū)域發(fā)展實(shí)踐看，有權(quán)主體之間借助立法協(xié)調(diào)化解共同的矛盾已成為一種通識(shí)。如美國通過國會(huì)統(tǒng)一立法和州際契約兩種立法模式，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供可資借鑒的法律標(biāo)準(zhǔn);歐盟在一體化問題上，建立歐盟委員會(huì)，通過協(xié)同立法尊重各個(gè)國家的差異并保護(hù)地區(qū)多樣性，對此區(qū)域進(jìn)行協(xié)同公共治理等。這些國外實(shí)踐雖然對推進(jìn)我國區(qū)域協(xié)同立法具有啟示意義，但因?yàn)閲椴煌⒉荒苤苯佑枰越梃b。

我國當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法主要在東北三省、京津冀、長三角及粵港澳大灣區(qū)先后展開，且分別形成不同的模式與經(jīng)驗(yàn)。首先，2006年黑吉遼三省圍繞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公開事件等事項(xiàng)簽訂《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，通過協(xié)議形式初步確立政府間協(xié)同立法的緊密型、半緊密型和分散型三種模式。這三種模式也成為之后各區(qū)域開展立法協(xié)調(diào)的重要參考。其次，在京津冀，以2014年京津冀三地人大先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》和《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》等協(xié)同立法規(guī)范性文件為標(biāo)志〔7〕，跨區(qū)域規(guī)劃打破了各自為政的行政模式，并通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會(huì)議、立法規(guī)劃協(xié)同及政府間協(xié)議等形式加強(qiáng)協(xié)作，建立眾多協(xié)商機(jī)制、構(gòu)建三省市溝通平臺(tái)。再次，在長三角，協(xié)同立法被視為政策導(dǎo)向和立法決策統(tǒng)一銜接的法治思維方式〔8〕，在一種松散型的立法模式下，探索多元立法主體間的協(xié)商及利益損害方的補(bǔ)償方式。其中最典型的就是江浙滬皖三省一市2014年集中就有關(guān)大氣污染防治的立法協(xié)作，形成“協(xié)商互補(bǔ)型”協(xié)同立法模式。之后，三省一市人大常委會(huì)又于2019年7月簽署《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，以及于2020年9月24日、25日分別表決通過《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》〔9〕。最后，為踐行中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，大灣區(qū)開展了“多中心、準(zhǔn)一體化”的協(xié)同立法實(shí)踐〔10〕。該協(xié)同立法由于涉及不同法域，協(xié)同方式更具有靈活自主性。如自2008年國務(wù)院批準(zhǔn)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要2008-2020》，對珠三角城市群一體化作出政策指導(dǎo)以來，廣東省人大以地方立法形式通過了《廣東省實(shí)施珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》，建立與珠三角合作相關(guān)的法制、爭議處理、信息共享機(jī)制，同時(shí)還就沖突法規(guī)進(jìn)行修改。

（二）區(qū)域協(xié)同立法面臨的現(xiàn)實(shí)難題

現(xiàn)有協(xié)同立法實(shí)踐可歸納為如下不同類型：一是在頂層立法理念指引下，共同起草制定統(tǒng)一法律規(guī)范。該路徑側(cè)重由中央進(jìn)行立法以滿足全國的需要，突出全國人大和國務(wù)院的職能，強(qiáng)調(diào)立法程序的功能〔11〕。二是以區(qū)域內(nèi)某省甚至某地域立法為主導(dǎo)，使用示范方法進(jìn)行立法內(nèi)容協(xié)調(diào)。該路徑秉持回應(yīng)型的立法進(jìn)路〔12〕73-74，強(qiáng)調(diào)地方供給，突出地方政府間的府際合作。三是以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，各個(gè)立法主體依據(jù)共同確定之“標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行立法協(xié)商。該路徑主張，協(xié)同立法必須采取一種松散模式并在適用中靈活操作。三種路徑因其面對的情形不同各有合理性，但在現(xiàn)實(shí)操作中，都面臨如下共同難題：

第一，立法主體界定不清且爭議不斷。有關(guān)區(qū)域立法主體，當(dāng)前主要存在三種觀點(diǎn)：一是地方人大及其常委會(huì);二是地方人大及其常委會(huì)和地方人民政府;三是所成立的專門機(jī)構(gòu)，如“京津冀區(qū)域立法委員會(huì)”。根據(jù)我國憲法、組織法對立法權(quán)限及立法體制的規(guī)定，人大及其常委會(huì)應(yīng)是行使國家及地方立法的唯一主體，但是從東北三省、京津冀、長三角等已開展地方立法協(xié)調(diào)的具體實(shí)踐來看，受政府推動(dòng)立法影響，區(qū)域間的立法協(xié)調(diào)一直采用的是行政主導(dǎo)的松散型模式，政府合作協(xié)議及“紅頭文件”代替立法的現(xiàn)象極為普遍。以長三角地區(qū)為例，雖然自2009年人大主任座談會(huì)以來，相關(guān)主體一直通過舉辦定期座談會(huì)與不定期座談會(huì)形式進(jìn)行立法交流與協(xié)作，但也經(jīng)常中斷且落實(shí)程序有待加強(qiáng)。

第二，已有的協(xié)同立法實(shí)踐無法提供直接借鑒依據(jù)。一方面，不僅我國立法體制未提供區(qū)域協(xié)同立法的制度空間，缺乏解決區(qū)域內(nèi)及跨行政主體間所出現(xiàn)問題的法律，而且中央和地方立法也對這些問題鮮有涉及;另一方面，隨著區(qū)域一體化不斷深入，有關(guān)區(qū)域協(xié)同立法的探索雖有很多，但都缺乏直接適用性。在所有區(qū)域中，東北三省最早開展區(qū)域協(xié)同立法探索，但該探索也只提供了一種方向指引;在京津冀，不僅至今仍未有正式協(xié)作立法先例，而且受北京的首都地位和城市“虹吸效應(yīng)”的影響，該協(xié)同立法一開始就因以化解首都壓力為目標(biāo)，使得不同主體處于實(shí)質(zhì)上的不平等地位，從而缺乏推廣的說服力;在長三角，雖然《大氣污染防治條例》及其《實(shí)施細(xì)則》在區(qū)域協(xié)同立法問題上邁出重要一步，但過強(qiáng)的政策推動(dòng)色彩也注定了這種協(xié)作內(nèi)在動(dòng)力不足。

第三，缺乏精細(xì)化的保障實(shí)施機(jī)制。落實(shí)各主體協(xié)同立法成果最直接的手段就是形成精細(xì)化且具有可操作性的實(shí)施機(jī)制。從當(dāng)前來看，各主體間協(xié)調(diào)仍存在典型的規(guī)劃粗放、形式單一及程序缺失問題，這必然使得各地方協(xié)同立法產(chǎn)生形式協(xié)作、實(shí)質(zhì)割裂的現(xiàn)象。雖然京津冀、長三角地區(qū)的立法協(xié)作已進(jìn)入人大與政府雙線并行階段，但通過行政首長推動(dòng)的慣性仍然十分明顯。此外，無論是地方人大就彼此合作形成的區(qū)域規(guī)劃，還是政府通常采用的行政契約，都缺少直接的行政程序法予以規(guī)制。人大與政府聯(lián)席會(huì)議盡管具有明確的議事規(guī)則，但因這些規(guī)則是隸屬人大或政府之間的內(nèi)部契約，缺乏實(shí)施中的法律強(qiáng)制性。

三、推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法的基本思路

針對區(qū)域協(xié)同立法存在的問題，直接修改或通過法律解釋完善《立法法》界定協(xié)同立法主體，并明確其權(quán)利義務(wù)無疑是最簡單有效的方式，但在當(dāng)下還只是一種愿景。立足現(xiàn)行立法體制，進(jìn)行協(xié)同立法模式與機(jī)制創(chuàng)新才是正途。結(jié)合區(qū)域協(xié)同立法的過程及主要任務(wù)，應(yīng)從以下三方面著力。

（一）在人大與政府關(guān)系方面堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法

化解主體不確定難題的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好協(xié)同立法中人大與政府間的關(guān)系。很長一段時(shí)間，區(qū)域性公共政策、行政協(xié)議和政府契約都是處理跨區(qū)域發(fā)展糾紛的重要實(shí)踐。但同時(shí)我們也必須看到，受制于區(qū)域發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象，行政壁壘和地方保護(hù)主義日益嚴(yán)重。區(qū)域內(nèi)不同行政主體間的積極“協(xié)同”，越來越走向彼此間的消極“妥協(xié)”。而在同一行政區(qū)劃內(nèi)，行政部門也打著“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的旗號，行行政干預(yù)之實(shí)。利用人大立法的保守性，在先行先試過程中，將部門和地方利益以政府規(guī)章的形式加以掩蓋。在這種情況下，如何規(guī)范和強(qiáng)化區(qū)域協(xié)作過程中的人大及其常委會(huì)立法，積極發(fā)揮其立法主導(dǎo)功能，就成為現(xiàn)實(shí)選擇。

在區(qū)域協(xié)同立法過程中，人大主導(dǎo)立法的優(yōu)勢體現(xiàn)在三方面：第一，人大立法是政府立法的基礎(chǔ)。從《立法法》所規(guī)定立法事項(xiàng)看，地方人大主要進(jìn)行自主性及創(chuàng)制性立法，地方政府則主要進(jìn)行解釋性或執(zhí)行性立法。第二，人大主導(dǎo)立法可有效解決政府協(xié)議中的利益干預(yù)問題。該優(yōu)勢主要針對行政恣意行為，典型的如以行政命令替代區(qū)域行政協(xié)議、以人情關(guān)系主導(dǎo)區(qū)域行政協(xié)調(diào)等。第三，人大立法是政府活動(dòng)的歸宿。區(qū)域協(xié)同立法中，人大編制立法規(guī)劃是重要方面。但是從具體立法實(shí)踐來看，無論依靠地方人大代表聯(lián)名提出議案，還是依靠人大代表列席黨委會(huì)會(huì)議、參與立法聽證和立法征求意見，均具有相當(dāng)難度，更多的立法案還是通過政府各部門統(tǒng)一反映，由本級政府向人大常委會(huì)提出〔13〕。或者就亟待解決事項(xiàng)先制定行政規(guī)章“先行先試”，待時(shí)機(jī)成熟后，再以地方性法規(guī)的形式予以確定。從此程序來看，人大立法相對于政府立法更具有直接性。

區(qū)域協(xié)同立法中的人大主導(dǎo)并不等同于人大獨(dú)斷行使立法權(quán)，行政主體間的有效協(xié)同立法同樣是重要部分。一方面，面對基礎(chǔ)設(shè)施大連接、市場流通大融合、各類要素大流動(dòng)、生態(tài)圈聯(lián)系更緊密的一體化發(fā)展趨勢，如何處理好傳統(tǒng)型行政區(qū)劃與開放型市場經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，克服行政區(qū)劃對跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展帶來的阻隔，已成為京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域內(nèi)各省治理體制改革面臨的重大挑戰(zhàn)。另一方面，從《立法法》來看，地方人大和政府也都是合法的立法主體。人大主導(dǎo)立法并不意味著必須由人大起草立法而將政府立法排除在外。事實(shí)上，由在多方面具有天然優(yōu)勢的政府起草立法，是符合社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求的。人大在區(qū)域協(xié)同立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，應(yīng)主要體現(xiàn)在充分運(yùn)用立法審議權(quán)，允許在充分考量各群體利益的基礎(chǔ)上，代表最大多數(shù)人的利益進(jìn)行抉擇，發(fā)現(xiàn)并剔除部門利益。

（二）在中央與地方關(guān)系方面探索示范區(qū)委托立法

完善區(qū)域協(xié)同立法還體現(xiàn)在對中央與地方之間關(guān)系的處理，其理由如下：第一，我國并不存在中央和地方之外的第三種立法模式。面對協(xié)同立法新樣態(tài)，設(shè)立專門的區(qū)域立法機(jī)構(gòu)或許是最有效的選擇。但是在當(dāng)前立法體制下，該做法不僅同單一制的國家結(jié)構(gòu)、人民代表大會(huì)制度以及我國立法體制等存在制度性“排異”，而且也面臨重大的變革成本和運(yùn)行成本〔14〕。第二，實(shí)行中央統(tǒng)一立法亦不可取。在區(qū)域協(xié)同立法問題上，一直存在對中央立法的強(qiáng)烈呼吁，但對此我們也須審慎。這不僅因?yàn)?，區(qū)域協(xié)同立法的主要目的是解決區(qū)域發(fā)展問題，現(xiàn)實(shí)中各區(qū)域都有不同的發(fā)展目標(biāo);更重要的是，在協(xié)同過程中，若一出現(xiàn)難題就訴求中央層面的統(tǒng)一立法，這與區(qū)域發(fā)展理念相悖。第三，將區(qū)域立法權(quán)完全下放地方也存在顧慮。當(dāng)下，各地人大和政府都在努力構(gòu)建相應(yīng)立法體制機(jī)制，但是這些平等主體間制定的、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)且不具有強(qiáng)制力的機(jī)制在操作中很容易流于形式。當(dāng)各主體間沒有共同遵守的強(qiáng)制性規(guī)范時(shí)，協(xié)同立法中最重要的“協(xié)商”環(huán)節(jié)必將因缺乏可操作性而大打折扣。

因此，在區(qū)域協(xié)同立法問題上，中央與地方相結(jié)合的授權(quán)立法就成為必然選擇，并通過地方委托方式來具體實(shí)施。即由區(qū)域內(nèi)各省級人大在各自行政區(qū)劃內(nèi)選擇特定市或區(qū)，授予該地方政府以獨(dú)立的立法權(quán)。當(dāng)下立法實(shí)踐也確是如此，其中最具代表性的就是青嘉吳一體化示范區(qū)。根據(jù)長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，上海市選擇青浦區(qū)、浙江省選擇嘉善縣、江蘇省選擇蘇州市吳中區(qū)作為先行啟動(dòng)區(qū)。通過先行先試，進(jìn)而拓展到整個(gè)長三角地區(qū)。具體操作中，《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》即授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)行使省級項(xiàng)目管理權(quán)限，按照兩省一市政府有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一管理跨區(qū)域項(xiàng)目;而且，在示范區(qū)內(nèi)，兩省一市地方性法規(guī)的規(guī)定，凡與國務(wù)院《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》不一致，需要調(diào)整實(shí)施的，由兩省一市人大常委會(huì)分別依法作出決定。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行看，示范區(qū)委托立法方式不僅有效結(jié)合了中央與地方行動(dòng)，在中央統(tǒng)一體制下調(diào)動(dòng)地方的積極主動(dòng)性;而且還有效結(jié)合了人大與政府職權(quán)，既滿足了協(xié)同立法中的人大主導(dǎo)要求，又能充分發(fā)揮政府在地方立法中的優(yōu)勢。

（三）在政府與市場關(guān)系方面積極發(fā)揮市場的導(dǎo)向作用

受“建構(gòu)型”和“自發(fā)型”法律規(guī)范供給模式影響，我國立法也呈現(xiàn)出中央統(tǒng)一型和地方創(chuàng)新型兩種模式，二者區(qū)別在于，立法活動(dòng)原動(dòng)力是政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)。通常，國家“建構(gòu)型”路徑以特定時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀政策為促生機(jī)制，主要體現(xiàn)在全國人大常委會(huì)或國務(wù)院針對某一區(qū)域發(fā)展問題制定法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)中央的整齊劃一;相比之下，地方“自發(fā)型”路徑則是在資源自然流動(dòng)中引入地方特色和平等協(xié)商精神，主要表現(xiàn)為各區(qū)域針對自身發(fā)展問題在交通、環(huán)境、人才引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面進(jìn)行的規(guī)范性文件制定或修改，強(qiáng)調(diào)市場的導(dǎo)向作用。從我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中兩類法律規(guī)范的制定和運(yùn)行來看，前者多在東北老工業(yè)基地振興以及京津冀的協(xié)同發(fā)展中采用，其優(yōu)勢是借助中央立法的高度統(tǒng)一和強(qiáng)制性，快速提供規(guī)范化的依據(jù);長三角、珠三角由于區(qū)域間主體存在相似的發(fā)展水平和城市功能，則更傾向于一種“自發(fā)型”協(xié)同立法路徑，注重區(qū)域內(nèi)各市場主體的現(xiàn)實(shí)需求。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展強(qiáng)調(diào)打破地域性壟斷，進(jìn)行全方位、多角度的合作與融入，使資源要素在更大范圍內(nèi)流動(dòng)和再配置。此時(shí)，政府重點(diǎn)做好的是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，激發(fā)市場活力和競爭力，努力推進(jìn)市場的法治化，這也正是法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容。體現(xiàn)到協(xié)同立法中，就是重視區(qū)域內(nèi)市場主體的合理需求，將其納入需要各主體協(xié)同制定或修改的法律范疇。過去很長時(shí)間，受“區(qū)域發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的理念和“大政府、小社會(huì)”的影響，區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)都是由政府絕對統(tǒng)籌。不容否認(rèn)，這種行政化方式因其高效性會(huì)取得短暫實(shí)效，但與之而生的問題是，市場和其他社會(huì)組織的地位與作用被嚴(yán)重弱化。在市場導(dǎo)向的作用下，各類社會(huì)組織、市場主體等都能有效整合利益達(dá)成一致意見并使之制度化，形成社會(huì)公眾所認(rèn)可的法律制度〔15〕85。這種權(quán)力機(jī)關(guān)與區(qū)域內(nèi)各主體的共建共治共享，才是地方治理的有效路徑。

四、區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)確立的原則及其保障機(jī)制

無論是從立法活動(dòng)還是區(qū)域發(fā)展角度看，區(qū)域協(xié)同立法都是一種新生事物，其有效運(yùn)行離不開特定的操作原則及保障實(shí)施機(jī)制。前者提供基本活動(dòng)準(zhǔn)則，保證協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)性開展;后者提供具體活動(dòng)依據(jù)，有效調(diào)整和平衡不同主體間的利益沖突。

（一）確立區(qū)域協(xié)同立法的利益導(dǎo)向原則

有關(guān)協(xié)同立法的基本原則，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要堅(jiān)持市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合、堅(jiān)持中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)相結(jié)合、堅(jiān)持區(qū)別對待與公平競爭相結(jié)合、堅(jiān)持繼承完善與改革創(chuàng)新相結(jié)合、堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合。除此之外，也有學(xué)者從宏觀的黨的領(lǐng)導(dǎo)、法制統(tǒng)一、可持續(xù)發(fā)展，以及微觀的先同后異、先急后緩、先近后遠(yuǎn)等方面歸納〔16〕33-37。如上原則對區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)具有指導(dǎo)意義，但從實(shí)踐來看卻有些抽象。在涉及多主體的立法活動(dòng)中，直面沖突的利益衡平或許對指引協(xié)同實(shí)踐意義更大〔17〕10-11。其中的原則主要有：

第一，利益博弈原則。區(qū)域協(xié)同立法是一個(gè)不同利益的博弈過程，只有準(zhǔn)確了解不同利益主體在博弈過程中可能出現(xiàn)的利益組合及其可能獲得的最大利益，才可能比較準(zhǔn)確地預(yù)測協(xié)同立法走向〔18〕。不同區(qū)域立法主體的合作，并非嚴(yán)格要求我們在每一立法事項(xiàng)上都達(dá)成一致意見，而是在某些關(guān)鍵問題上達(dá)成共識(shí)，在非零和博弈中將協(xié)同立法逐漸推進(jìn)。

第二，利益位階原則。此位階原則可歸納為，首先，國家利益優(yōu)先考慮，避免因過于強(qiáng)調(diào)區(qū)域的特殊性而出現(xiàn)“諸侯分割”局面;其次，以區(qū)域內(nèi)各省市的利益為基礎(chǔ)，對該利益的充分尊重與承認(rèn)是謀求下一步合作的重要前提;最后，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同利益為目的，一方面通過立法保障各生產(chǎn)要素在區(qū)域市場內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，另一方面盡可能減少各省市之間地方性法規(guī)的不協(xié)調(diào)以及與國家法律規(guī)范的沖突。

第三，立法保留與開放原則。立法保留是對不適合本地發(fā)展之文本內(nèi)容的保留，其目的是保障和實(shí)現(xiàn)相對的區(qū)域公平。該原則主要針對各區(qū)域主體因經(jīng)濟(jì)、政治等地位不平等帶來的協(xié)同立法難題，目的是規(guī)避發(fā)展靠前或國家支持發(fā)展的地方較少考慮甚至犧牲其他弱勢方利益之現(xiàn)狀。立法開放是指區(qū)域外某省市認(rèn)為自身利益與區(qū)域利益較為接近而自愿認(rèn)可該區(qū)域立法在本地適用時(shí)，亦同意其參與其中。

（二）構(gòu)建完善的區(qū)域協(xié)同立法保障機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法的有效運(yùn)行除了要有特定的協(xié)同模式與機(jī)制外，還必須有完善的保障實(shí)施機(jī)制，其主要目的是掃清政策、利益、制度等外在因素給協(xié)同立法帶來的客觀障礙。結(jié)合協(xié)同立法的運(yùn)行過程，這些保障實(shí)施機(jī)制主要如下：

第一，信息共享機(jī)制。該信息共享兼具協(xié)同立法機(jī)制及立法保障機(jī)制雙重特性。在協(xié)同立法中，不同區(qū)域之間能否有效進(jìn)行信息共享非常必要，這尤其體現(xiàn)在協(xié)同立法準(zhǔn)備階段。針對協(xié)同立法過程中不同區(qū)域間的法規(guī)沖突問題，建立區(qū)域性法律信息發(fā)布網(wǎng)站，運(yùn)用信息關(guān)聯(lián)技術(shù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)功能的擴(kuò)容和優(yōu)化。在此階段，憑借有效的信息共享，人大及常委會(huì)、政府及各工作部門等立法主體完全可將各自的準(zhǔn)備情形、立法資料，以及立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃等，向其他立法主體公開共享，通過文本的協(xié)商溝通與交流，探索聯(lián)合立法模式，提升協(xié)同效率。目前，該信息共享機(jī)制在京津冀及長三角協(xié)同立法中都取得重要推進(jìn)，如長三角早已將長三角政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和長三角人大網(wǎng)作為重要信息溝通平臺(tái)。

第二，利益補(bǔ)償機(jī)制。協(xié)同立法的一個(gè)重要理念就是進(jìn)行利益平衡，而欲實(shí)現(xiàn)該平衡，對損害方進(jìn)行利益補(bǔ)償必然成為一項(xiàng)重要的可操作機(jī)制。該利益補(bǔ)償機(jī)制主要適用于在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一立法文件的基礎(chǔ)上，各省市結(jié)合自身情況制定細(xì)化的地方性法規(guī)或規(guī)章的情形，其目的是化解協(xié)同立法中因同質(zhì)化引發(fā)的區(qū)域沖突和不正當(dāng)競爭?，F(xiàn)實(shí)中，利益補(bǔ)償機(jī)制通過構(gòu)建明確完善的補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償來源及實(shí)施機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償利益讓出方以求重要利益平衡，這也是推進(jìn)區(qū)域立法結(jié)果被區(qū)域整體接受的手段。具體操作上，該利益補(bǔ)償可概括為三種情形：一是對能夠進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)判的利益，作出明確規(guī)定;二是對難以作較準(zhǔn)確預(yù)判的利益，設(shè)定平衡機(jī)制，或者由專門的實(shí)施主體按一定規(guī)則決定;三是對難以作較準(zhǔn)確預(yù)判的利益，設(shè)定平衡指標(biāo)，如按各方的投入比、受損比、人口數(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等分配。

第三，法規(guī)清理機(jī)制。該機(jī)制存在于法的完善過程中，是立法完成階段的重要內(nèi)容，目的是形成完備有效的協(xié)同立法規(guī)范體系。借助公平競爭審查契機(jī)，區(qū)域內(nèi)各省市應(yīng)該對規(guī)范性文件進(jìn)行清理，對未清理文件進(jìn)行審查，修訂阻礙、限制市場公平競爭的地方性規(guī)范。區(qū)別于某一行政區(qū)劃對一般性法規(guī)或規(guī)章的清理，區(qū)域協(xié)同立法中的法規(guī)清理所針對的對象不只局限于同一行政區(qū)劃內(nèi)的法律規(guī)范，更重要的還包括阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域間立法。由于這些立法均是以本區(qū)域利益為導(dǎo)向，它們之間出現(xiàn)沖突在所難免。該法規(guī)清理機(jī)制正是針對這類具體沖突所展開，重在確定區(qū)域內(nèi)立法沖突清理的具體規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)范清理的程序。通過這種法規(guī)清理，就能時(shí)刻保持對協(xié)同立法效果的動(dòng)態(tài)跟蹤。

第四，司法助推機(jī)制。該機(jī)制以發(fā)揮司法的社會(huì)功能為理據(jù)，主要表現(xiàn)為化解特定社會(huì)糾紛時(shí)，司法先行于立法。區(qū)域協(xié)同立法中司法的助推作用主要通過如下三方面實(shí)現(xiàn)：一是通過區(qū)域內(nèi)各地方的司法協(xié)同推進(jìn)立法協(xié)同。如京津冀、長三角的法院、檢察院系統(tǒng)均通過聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，共同研究解決疑難案件的法律適用問題，以統(tǒng)一裁判尺度，實(shí)現(xiàn)平衡救濟(jì)。二是發(fā)揮指導(dǎo)性案例的宣示和指引作用。在我國最高人民法院所公布的典型案例越來越對社會(huì)治理起到實(shí)質(zhì)性指引，司法機(jī)關(guān)要積極受理涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的案件，在推薦、遴選和編纂指導(dǎo)性案例時(shí)，向適用區(qū)域立法的案例適當(dāng)傾斜。三是發(fā)揮司法解釋對立法的補(bǔ)充作用。面對社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特定糾紛，“解釋先行、立法隨后”已成為典型的修法慣例。當(dāng)面對協(xié)同發(fā)展區(qū)域暫不具有或難以制定專門立法規(guī)范情形時(shí)，通過解釋已有規(guī)范，對其具體適用進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，就不失為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法的重要路徑。

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〔16〕姚 明.地方立法協(xié)作研究〔M〕.北京：中國法制出版社，2019.

〔17〕約瑟夫·齊默爾曼.州際合作——協(xié)定與行政協(xié)議〔M〕.王誠，譯.北京：法律出版社，2013.

〔18〕葉必豐.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理〔J〕.中國社會(huì)科學(xué)，2012（08）：107-130+205-206.

責(zé)任編輯 楊在平