劉華飛，馬 晉

（1.天津市河西區(qū)人民法院 執(zhí)行局，天津 300204；2.天津市河西區(qū)人民法院 民四庭，天津 300204）

集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議的審查，需要同時考察其行政性與契約性雙重特征。對集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議的效力審查，特別是無效協(xié)議的認(rèn)定上，實踐中存在行政行為合法性審查和協(xié)議效力審查的“雙重進(jìn)路”。公法規(guī)制與意思自治之間的沖突需要一個平衡點(diǎn)，既要通過行政合法性的審查約束政府的行為，又要充分尊重契約雙方的締約自由。合法性審查不能束縛締約自由，契約自由也不能侵害公共利益?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議規(guī)定》）要求對行政機(jī)關(guān)“訂立、履行、變更、解除”行為的合法性進(jìn)行審查，并明確可適用民法規(guī)范確認(rèn)協(xié)議無效。通過司法實踐中的案例，可一窺司法機(jī)關(guān)對行政協(xié)議無效認(rèn)定的審查邏輯和進(jìn)路。

一、集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效審查樣態(tài)

梳理集體土地征收協(xié)議無效相關(guān)案件的裁判，通過對司法審查路徑的觀察，能夠探尋該類案件司法審查的規(guī)則。

（一）裁判審視：案件糾紛的特征

在中國裁判文書網(wǎng)，以“土地征收補(bǔ)償協(xié)議”為關(guān)鍵詞，在“行政案件”項下進(jìn)行搜索，可得文書3917 篇，剔除不相關(guān)文書，通過分析，該類案件主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.群體性訴訟特征明顯。集體土地征收涉及公共項目開發(fā)建設(shè)，影響范圍廣，受眾人數(shù)多，群體性特征比較明顯，易引發(fā)群體性訴訟?！吧孓r(nóng)村集體土地案件已成為行政訴訟的主要部分。中、高級人民法院受理的半數(shù)以上行政案件與農(nóng)村集體土地征收有關(guān)，而這其中群體性訴訟占了相當(dāng)比例”[1]。如，檢索發(fā)現(xiàn)涉及銀川市西夏區(qū)人民政府系列案1145 件。

2.上訴和申請再審率高。該類案件牽涉法律關(guān)系復(fù)雜，土地征收通常還包括房屋（地上建筑物）等征收行為，征收行為包含審批、征收決定、公告、安置等，涉及程序多、人數(shù)多，關(guān)涉群眾切身利益，服判息訴率低，上訴上訪、申請再審率高。以“土地征收補(bǔ)償協(xié)議”在行政案由項下檢索，最高人民法院464 件，高級人民法院944 件，中級人民法院1379 件，基層人民法院769 件。如，上述銀川市西夏區(qū)人民政府系列案中，最高人民法院再審審查和審判監(jiān)督案件283 件。

3.判決方式呈現(xiàn)多樣。土地征收補(bǔ)償協(xié)議涉及的訴訟請求含確認(rèn)協(xié)議效力和要求履行協(xié)議等，但在審查中均會就協(xié)議的效力進(jìn)行評判。實踐中，判決方式包含駁回原告訴訟請求、確認(rèn)被告征收具體行政行為違法和協(xié)議有效、確認(rèn)協(xié)議無效、確認(rèn)協(xié)議有效、撤銷涉案協(xié)議等。

（二）路徑檢視：法律適用的選擇

在行政協(xié)議案件審理的法律適用上，行政法與民法的競合不可避免，行政協(xié)議訴訟中準(zhǔn)用民事法律規(guī)范從司法實踐變成了立法選擇[2]。司法實踐評判土地征收補(bǔ)償協(xié)議的效力時，存在適用行政法、民法以及民行法律規(guī)范雙重審查三種模式。

1.民行并行：合法性與合約性雙重審查

【案例1】卓某某與松滋市人民政府等行政協(xié)議案。第三人北閘村委會與卓某某簽訂《征地補(bǔ)償協(xié)議書》，協(xié)議載明：因特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)需要，松滋市人民政府決定對北閘村相應(yīng)集體土地由松滋市國土資源局統(tǒng)一收儲，由村民委員會具體實施。對征地面積、補(bǔ)償款等進(jìn)行約定，原告卓某某全額領(lǐng)取補(bǔ)償款。原告卓某某訴請確認(rèn)雙方簽訂《征收補(bǔ)償協(xié)議》無效①。

裁判路徑：一審法院認(rèn)為協(xié)議簽訂主體適格、內(nèi)容合法、雙方意思表示真實，協(xié)議合法有效。二審法院結(jié)合行政協(xié)議的行政性與協(xié)議性屬性，依據(jù)行政訴訟法律規(guī)范和民事法律規(guī)范，既從“協(xié)議性”上進(jìn)行評價，又從“行政性”的角度進(jìn)行了全面審查。

2.民事角度審查：依據(jù)民事行為無效條款進(jìn)行判斷

【案例2】梁某某與東阿縣劉集鎮(zhèn)人民政府土地征收補(bǔ)償協(xié)議案。因修路占地，劉集鎮(zhèn)人民政府將原告經(jīng)營的窯廠拆除。原告提起行政訴訟，請求確認(rèn)被告強(qiáng)制拆除窯廠的行政強(qiáng)制行為違法。期間，原、被告達(dá)成協(xié)議，約定被告支付原告補(bǔ)償款、并負(fù)責(zé)土地復(fù)耕，原告對土地復(fù)耕驗收合格后，被告一次性給付拆遷補(bǔ)償款。協(xié)議簽訂后，被告未對土地復(fù)耕，亦未向原告支付補(bǔ)償款。原告要求被告履行協(xié)議，支付補(bǔ)償款和利息②。

裁判路徑：法院從案涉協(xié)議效力及履行的角度，分析了原、被告的權(quán)利義務(wù)，認(rèn)為被告以自己履行義務(wù)作為原告行使權(quán)利的前提條件，違反了公平原則，屬于無效條款，并適用《合同法》有關(guān)規(guī)定，對第三人原因違約的抗辯以及利息支付等問題進(jìn)行評判。

3.行政合法性審查：“重大且明顯違法”行為無效

【案例3】尹某某與瓦房店市人民政府、瓦房店市人民政府九龍街道辦事處九龍村民委員會確認(rèn)拆遷補(bǔ)償協(xié)議無效案。瓦房店市人民政府作出征收土地告知，對案涉集體土地進(jìn)行征收，原告經(jīng)營的益合養(yǎng)殖場被列為征收范圍。九龍村委會與原告簽訂拆遷貨幣補(bǔ)償協(xié)議，協(xié)議上原告尹某某的簽字由他人代簽。后原告提供身份證、營業(yè)執(zhí)照、存折領(lǐng)取了補(bǔ)償款。原告以未經(jīng)法律程序評估、非本人簽字等為由，要求確認(rèn)協(xié)議無效③。

裁判路徑：人民法院認(rèn)為，要求確認(rèn)無效，應(yīng)適用《行政訴訟法》第75 條規(guī)定以及司法解釋的規(guī)定進(jìn)行判斷，經(jīng)審查，被告具備行政主體資格。原告簽訂協(xié)議前在補(bǔ)償分戶明細(xì)表上簽字，后也領(lǐng)取了補(bǔ)償款。雙方簽訂協(xié)議行為符合法律規(guī)定，案涉土地征收為國有，經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)，無效無事實和法律依據(jù)，故駁回原告訴訟請求。

二、集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效審查的司法困境

行政協(xié)議無效審查可適用行政和民事法律規(guī)范，兩者在考察“行為無效”時采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟對行政行為無效的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“實施主體不具有行政主體資格”及“沒有依據(jù)”等重大且明顯違法情形，而民事法律規(guī)范對于行為無效的審查則涉及行為能力、意思表示、內(nèi)容合法性、國家（社會或他人）利益等。在民行交叉的“雙重審查”進(jìn)路中，行政協(xié)議效力的審查歷來聚訟紛紜，理論上有不同的觀點(diǎn)，實踐中也呈現(xiàn)多樣的情形。

（一）路徑?jīng)_突：民事、行政法律規(guī)范的適用選擇不同

行政協(xié)議的法律規(guī)范選擇適用上，實踐中大多考慮行政協(xié)議的行政性和契約性，從行政法律規(guī)范和民事合同效力兩方面對協(xié)議效力進(jìn)行評判。法律并無明文規(guī)定兩種法律規(guī)范的適用次序，有學(xué)者主張公法瑕疵對行政協(xié)議是否產(chǎn)生無效效果的判斷上，應(yīng)優(yōu)先適用經(jīng)嚴(yán)格限定解釋的《行政訴訟法》第75 條[3]，有實踐觀點(diǎn)予以支持，在海南省三亞市海棠區(qū)人民政府與翟某某案中，最高人民法院指出：“一、二審判決在行政訴訟法和行政法律規(guī)范有相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)的情況下，援引《中華人民共和國合同法》第52 條規(guī)定判決確認(rèn)2015 年補(bǔ)償協(xié)議無效不妥”④。另也有觀點(diǎn)主張先審查雙方意思表示真實性，若意思表示不真實或不自由，則具有可撤銷性，再審查協(xié)議合意是否具有違法性，與公法管制規(guī)范是否存在沖突，若構(gòu)成重大且明顯違法，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定則認(rèn)為無效[4]。對于優(yōu)先選擇適用何種法律規(guī)范，理論和實踐中存在沖突。

（二）效力齟齬：行政行為合法性對協(xié)議效力影響在理論和實踐中不同

合法性為是非判斷，效力性是價值判斷。“合法、違法是以法律規(guī)范為參照的單一維度判斷，而效力判斷本質(zhì)上屬于價值判斷。合法性屬于效力判斷過程中的一個步驟，效力判斷還包括合目的性、效率等價值判斷”[5]。土地征收行為與土地征收協(xié)議效力的審查在實踐中有不同的做法，有法院明確將行政行為合法性作為土地征收協(xié)議效力審查的前提，認(rèn)為“征收土地方案及補(bǔ)償安置方案未經(jīng)法定程序被確認(rèn)違法的前提下,被訴《征收土地協(xié)議》亦不違法”⑤。范某某與撫順市順城區(qū)人民政府、撫順市順城區(qū)前甸鎮(zhèn)人民政府確認(rèn)行政協(xié)議無效案認(rèn)為，被告沒有舉證證明此次征收集體土地行為得到批準(zhǔn)且履行了法律規(guī)定的征收程序，存在重大且明顯的違法情形。鎮(zhèn)人民政府依據(jù)此次征收行為與臺山村委會簽訂的《土地征收補(bǔ)償協(xié)議》同樣存在重大且明顯違法情形，故確認(rèn)協(xié)議無效⑥。有的法院則未將行政行為與協(xié)議的效力捆綁進(jìn)行審查。屈某某訴廣元經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)石龍街道辦等確認(rèn)行政協(xié)議無效案則認(rèn)為，各方基于自愿原則和誠實信用原則，以被告的規(guī)范性文件作為依據(jù)簽訂的協(xié)議真實有效，內(nèi)容也未損害原告的利益，涉案補(bǔ)償款也已支付完畢，擬征收土地尚未取得批復(fù)手續(xù)，但項目是基于公共利益需要，協(xié)議不具有無效情形⑦。實踐中，行政行為合法性的判斷對協(xié)議效力的影響不同。

（三）價值爭持：“公”的合法性與“私”的安定性存在矛盾

土地征收補(bǔ)償協(xié)議需要平衡公法上的“依法行政”與私法上的“契約自由”。依法行政是行政法領(lǐng)域的基本原則，但如果輕易以行政行為的合法性審查為由否定協(xié)議的效力，行政協(xié)議效力將會處于一種不確定狀態(tài)[6]。實踐中，人民法院對行政機(jī)關(guān)主張協(xié)議無效保持了較高警惕，有案例認(rèn)為，協(xié)議內(nèi)容并不違反行政強(qiáng)制性規(guī)定及民事效力性強(qiáng)制性規(guī)定，政府部分履行該協(xié)議的行為，可視為對該協(xié)議的追認(rèn)，該協(xié)議的信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)，在履行過程中如無變更、撤銷等其他情形，雙方均應(yīng)按照協(xié)議約定全面履行義務(wù)⑧。人民法院基于維護(hù)政府公信力和當(dāng)事人信賴保護(hù)利益，依法維持協(xié)議效力，保護(hù)法的安定性。

（四）依據(jù)抵觸：行政行為無效與民事合同無效審查的“法律依據(jù)”不同

行政行為的合法性審查方面，可依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章，確定土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效。對于規(guī)范性文件的依據(jù)效力來講，合法有效的其他法律規(guī)范，對行政機(jī)關(guān)具有拘束力，應(yīng)當(dāng)作為土地征收協(xié)議效力審查的依據(jù)。例如，在海南省三亞市海棠區(qū)人民政府與翟某某案中，法院認(rèn)為，對經(jīng)審查認(rèn)為其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模谡J(rèn)定行政行為合法性時應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力⑨。

另外，政策可以作為行政行為審查的依據(jù)。在徐某某訴安丘市人民政府房屋補(bǔ)償安置協(xié)議案中，人民法院認(rèn)為，涉案協(xié)議約定條款嚴(yán)重突破了安置補(bǔ)償政策，應(yīng)當(dāng)視為該約定內(nèi)容沒有依據(jù)，屬于無效情形⑩。而民事法律規(guī)范對合同無效的審查，適用法律則強(qiáng)調(diào)“違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，規(guī)章和其他規(guī)范性文件只具“參考”效力。

三、集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效的裁判梳理

涉土地征收協(xié)議糾紛的類型及原因紛繁復(fù)雜，通過案例能窺探司法裁判的基本思路，有助于厘清司法裁判的基本邏輯。

（一）考量因素：判決協(xié)議無效的價值判斷

在司法機(jī)關(guān)判斷協(xié)議無效時，主張無效的主體包含政府機(jī)關(guān)和行政相對人。人民法院判斷集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議是否無效時，則主要考量以下因素。（見表1）

表1 集體土地征收協(xié)議無效的考量因素

（二）判決類型：土地征收協(xié)議無效判決的形式

土地征收協(xié)議無效判決的形式，主要涉及相對人要求行政機(jī)關(guān)履行土地征收協(xié)議和要求確認(rèn)協(xié)議無效等（見圖1）。

圖1 集體土地征收協(xié)議無效的判決類型

四、集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效的審查

集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議是雙方行為，體現(xiàn)了雙方的協(xié)商與合意。土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效涉及合法性與效力性判斷兩個方面，而合法性審查與效力性審查的規(guī)則構(gòu)造不同，在審查該類協(xié)議的效力時，不能僅從行政行為的合法性角度進(jìn)行考量，還應(yīng)從民事權(quán)利規(guī)范的角度考察其效力性。具體來講，集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效的審查，應(yīng)當(dāng)在實體上區(qū)分行政合法性與合約效力性審查，整合適用民事、行政兩種法律規(guī)范的規(guī)則，既能夠監(jiān)督行政權(quán)力的行使，又能依法保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

（一）行政合法性審查：監(jiān)督行政權(quán)力的行使

集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議是一種充分體現(xiàn)合同協(xié)商性的典型行政協(xié)議，在涉及該類案件的訴訟中，司法機(jī)關(guān)對原告訴訟請求的審查，包括確認(rèn)協(xié)議無效和履行行政協(xié)議等訴訟請求的審查，均無法越過對行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力合法性的審查。因此，可從主體職權(quán)、內(nèi)容合法、程序正當(dāng)?shù)确矫鎸彶閰f(xié)議的合法性（見圖2）。

圖2 集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效的合法性審查規(guī)則

1.主體：是否具備法定主體資格、具有法定職權(quán)

具備行政主體資格是做出行政行為的基本條件。根據(jù)《土地管理法》《土地管理法實施條例》規(guī)定，有權(quán)實施征收土地并簽訂土地征收補(bǔ)償協(xié)議的行政機(jī)關(guān)是縣級以上地方人民政府或者市、縣人民政府土地行政主管部門，其他機(jī)關(guān)、組織做出的征收行為無效。

（1）超越法定職權(quán)簽訂的征收協(xié)議無效。實踐中，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府征收集體土地的行為，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府為主體簽訂的“征收補(bǔ)償安置協(xié)議”無效。汪某某與六安市葉集區(qū)孫崗鄉(xiāng)人民政府、第三人葉集區(qū)孫崗鄉(xiāng)荷棚村村民委員會土地征收補(bǔ)償協(xié)議案認(rèn)為，鄉(xiāng)人民政府未經(jīng)法律、行政法規(guī)授權(quán)，亦沒有證據(jù)證明取得有權(quán)機(jī)關(guān)的委托，不具有簽訂土地征收補(bǔ)償協(xié)議的行為能力，其與村民委員會簽訂的土地征收補(bǔ)償協(xié)議，應(yīng)認(rèn)定無效?。對于超越法定職權(quán)做出的行為，應(yīng)當(dāng)否定其合法性。

（2）經(jīng)授權(quán)或追認(rèn)的征收協(xié)議有效?！皩τ谝脏l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、項目指揮部甚至平臺公司等名義簽訂的補(bǔ)償協(xié)議，只要有市、縣人民政府或者土地行政部門授權(quán)性規(guī)定，不宜以簽約主體不適格為由確認(rèn)協(xié)議無效”[7]。寧某某與安徽省廣德縣人民政府行政協(xié)議無效案認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不是國家征收土地以及進(jìn)行補(bǔ)償安置的實施主體，但在沒有禁止性規(guī)定和專業(yè)性要求時，行政機(jī)關(guān)可將一部分事項委托給其他行政機(jī)關(guān)具體實施。鎮(zhèn)人民政府以自己名義簽訂協(xié)議行為獲得縣人民政府授權(quán)認(rèn)可，并不違反法律規(guī)定，因此涉訴協(xié)議不具有無效情形?。黔西縣追夢養(yǎng)殖場與貴州省黔西縣人民政府、黔西縣綠化白族彝族鄉(xiāng)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案認(rèn)為，縣人民政府成立的辦公室已實際履行了涉案協(xié)議，應(yīng)視為對協(xié)議的追認(rèn)，該協(xié)議的信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)，案涉“拆遷協(xié)議書”合法有效?。有法定職權(quán)的機(jī)關(guān)對超越法定職權(quán)簽訂的協(xié)議予以追認(rèn)的，該協(xié)議有效。

2.內(nèi)容：不能違反上位法規(guī)定、原則和精神

行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行集體土地征收時，應(yīng)當(dāng)以法律和行政法規(guī)為依據(jù)，規(guī)范性文件不能與上位法規(guī)定、原則和精神相悖。

（1）審查內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)開展土地征收應(yīng)以《土地管理法》等法律為依據(jù)。新修訂的《土地管理法實施條例》對土地征收的程序作了新的規(guī)定，在合法性審查中，征收土地必須是為了公共利益的需要，且應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議不能與上位法的規(guī)定、原則、精神及政策相沖突。

（2）審查方式。人民法院審理集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效案件時，應(yīng)當(dāng)主動審查被告適用法律是否準(zhǔn)確。在行政機(jī)關(guān)以行政規(guī)范性文件為依據(jù)時，應(yīng)審查規(guī)范性文件本身是否符合上位法規(guī)定、原則。

3.程序：嚴(yán)重違反法定程序的協(xié)議無效

土地征收補(bǔ)償協(xié)議具有協(xié)商性與合意性，在審查協(xié)議效力時，注重程序問題，一方面是為了保障行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的合法、公正，另一方面是為了保護(hù)協(xié)議相對人或案外人的權(quán)利[8]。在對土地征收協(xié)議效力進(jìn)行合法性審查時，從程序上著手，應(yīng)當(dāng)適用《土地管理法》《土地管理法實施條例》及相關(guān)配套法律規(guī)范，對于嚴(yán)重違反法定程序，損害相對人程序權(quán)利和實質(zhì)權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)視為無效。

（1）嚴(yán)重違反法定程序簽訂的協(xié)議無效。嚴(yán)重違反法定程序已達(dá)到“重大且明顯違法”的程度，協(xié)議無效。

①違反民主議事程序。海豐縣海城鎮(zhèn)蓮花村民委員會柑洲坑村民小組訴海豐縣海城鎮(zhèn)人民政府等土地行政合同糾紛案認(rèn)為，村民小組未按照規(guī)定召開村民小組會議討論決定涉及村民重大利益事項，違反《村民委員會組織法》的強(qiáng)制性規(guī)定，確認(rèn)協(xié)議無效?。征地補(bǔ)償費(fèi)用的使用、分配應(yīng)當(dāng)經(jīng)過村民會議的討論決定，是《村民委員會組織法》的強(qiáng)制性規(guī)定，違反民主議事程序的行為，應(yīng)當(dāng)視為無效。

②違反征地批準(zhǔn)程序。征收土地未經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，屬于“重大且明顯違法”的行為，屬于無效行政行為，依據(jù)未經(jīng)征收審批的行為簽訂的土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效?。征地批準(zhǔn)具有嚴(yán)格程序，違反征地批準(zhǔn)手續(xù)，則行為缺乏依據(jù)，據(jù)此簽訂的協(xié)議應(yīng)為無效。

（2）程序輕微違法能夠治愈的協(xié)議有效。為了加快項目施工進(jìn)度，實踐中存在先啟動征收程序，同時進(jìn)行報批，或征收補(bǔ)償與報批同步進(jìn)行的情形。如經(jīng)上級批準(zhǔn)，且實施的方案未超出批準(zhǔn)方案等標(biāo)準(zhǔn)的情形下，屬于可以治愈的輕微違反法定程序的行為。付某某與松滋市人民政府等系列案認(rèn)為，為維護(hù)行政管理秩序的安定，保護(hù)公共利益，應(yīng)當(dāng)允許違法行政行為在一定條件下通過治愈手段，消除其瑕疵。本案訴訟前已經(jīng)取得上級征地批復(fù)，視為市、縣人民政府已經(jīng)采取補(bǔ)救措施，違法情形已治愈?。經(jīng)過采取補(bǔ)救措施等，可以治愈的行為，應(yīng)認(rèn)可其效力。

（二）效力性審查：適用《民法典》從契約角度審查

對集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議，從契約的角度審查其是否無效時，應(yīng)當(dāng)適用《民法典》關(guān)于行為無效的規(guī)定。效力性審查，可從以下幾個方面認(rèn)定協(xié)議無效（見圖3）。

圖3 集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效的效力性審查規(guī)則

《民法典》施行前，集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效的民事實體法依據(jù)是原《合同法》第52 條，主要包括違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制規(guī)定、損害社會公共利益?！睹穹ǖ洹穼π袨闊o效的規(guī)制，主要包括無民事行為能力、虛假意思表示、違背公序良俗和違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定等情形。實踐中，主要從行為能力、意思表示、是否違反禁止規(guī)定等來判斷。

（三）路徑：行政、民事法律規(guī)范的“融合審查”

行政協(xié)議案件審查行政行為合法性與協(xié)議的真實性，在法律規(guī)范的選擇上，應(yīng)當(dāng)適用兩種規(guī)范“融合審查”。

1.行政合法性審查優(yōu)先：法律適用上的“雙重審查”

行政協(xié)議有行政管理方式“行政性”的一面，也有“合同性”的一面，既是一種行政行為，也是一種合同，具有行政行為的屬性，也體現(xiàn)合同的特征。對于協(xié)議無效的判斷，既要適用《行政訴訟法》關(guān)于無效行政行為的規(guī)定，同時也要適用民事法律規(guī)范中關(guān)于認(rèn)定合同無效的規(guī)定?。筆者以為，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政法律規(guī)范進(jìn)行審查。原因有：

（1）監(jiān)督依法行政的需要。行政訴訟的功能之一是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議涉及公共利益，為保障行政協(xié)議的“公共”屬性，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審查土地征收協(xié)議的合法性。

（2）合法性判斷比效力性判斷更為直觀。土地征收中行政合法性的判斷主要集中在行政主體資格（是否有法定職權(quán)）以及程序的合法性。若協(xié)議一方不是行政行為的合法主體，行政行為或者依據(jù)行為簽訂的協(xié)議自然無效。若行為嚴(yán)重違反法定程序，不能治愈的，則不能賦予協(xié)議合法效力。從實踐來看，效力性判斷較為復(fù)雜，涉及眾多的價值考量，需要更為精細(xì)的規(guī)則。

2.融合進(jìn)路：效力判斷的價值衡量

效力性審查涉及眾多的價值判斷因素，最高人民法院曾指出，對行政協(xié)議的效力進(jìn)行審查，要對依法行政、保護(hù)相對人信賴?yán)妗⒄\實信用、意思自治等基本原則進(jìn)行利益衡量，從維護(hù)契約自由、維持行政行為的安定性、保護(hù)行政相對人信賴?yán)娴慕嵌?，慎重認(rèn)定行政協(xié)議的效力?。不同的案件，應(yīng)結(jié)合具體案件應(yīng)保護(hù)的法益，審慎認(rèn)定協(xié)議的效力。

（1）法律適用的融合。適用行政和民事兩種法律規(guī)范進(jìn)行審查，合法性審查主要考量行政機(jī)關(guān)的行為是否合法，效力性考察則需要衡量雙方協(xié)商、意思自治、政府公信力、信賴保護(hù)等價值。

（2）裁判說理的融合。裁判說理要根據(jù)當(dāng)事人的主張，行政行為的合法性，案件具體需要考量的法益和價值，以合法性說理為起點(diǎn)，以效力性為支撐，綜合進(jìn)行說理，認(rèn)定協(xié)議的效力。

集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議由民事案件轉(zhuǎn)為行政案件審理后，特別是《行政協(xié)議規(guī)定》出臺后，司法機(jī)關(guān)在審判思路和法律適用上都在漸變。對行政協(xié)議司法審查技術(shù)、規(guī)則的合理運(yùn)用和認(rèn)識方法論上的檢討和轉(zhuǎn)變[9]，有利于正確厘清該類案件的審理規(guī)則。土地征收補(bǔ)償協(xié)議的審查，需要考量其行政性與契約性統(tǒng)一的本質(zhì)特征，從實體上區(qū)分行政合法性審查與契約效力性審查，并重點(diǎn)審查行政行為的合法性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。同時，從民事法律規(guī)范的角度審查其效力。集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議無效的審查，應(yīng)考慮該類案件的群體性特征，從合法性和效力性兩方面進(jìn)行“雙重審查”。對集體土地征收補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行合法審查與合約審查，既貼合實際，也符合邏輯，有利于行政糾紛的實質(zhì)性化解。

注 釋：

①湖北省高級人民法院（2020）鄂行終505 號行政判決。

②山東省聊城市中級人民法院（2020）魯15 行終141號行政判決。

③遼寧省高級人民法院（2016）遼行終891 號行政判決。

④最高人民法院（2017）最高法行申5250 號行政裁定。

⑤河南省高級人民法院（2015）豫法行終字第199 號行政判決。

⑥遼寧省高級人民法院（2020）遼行終11 號行政判決。⑦四川省廣元市中級人民法院（2021）川08 行終65號行政判決。

⑧貴州省高級人民法院（2019）黔行再2 號行政判決。

⑨（2017）最高法行申5250 號行政裁定。最高人民法院在審理該案時指出，行政協(xié)議案件涉及行政管理職能的履行和公共管理目標(biāo)的實現(xiàn)，作為行政案件審理，必須按照行政訴訟法的規(guī)定，對被訴的行政協(xié)議行為進(jìn)行合法性審查。凡是違反法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、合法有效的規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件的行政協(xié)議行為，均屬于違法的行政行為。可見，對于行政協(xié)議效力的合法性進(jìn)行判斷時，規(guī)章以下的規(guī)范性文件可作為審查的依據(jù)。

⑩濰坊市中級人民法院：《徐某某訴安丘市人民政府房屋補(bǔ)償安置協(xié)議案》，載https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/id/4719338.shtml，2021年7 月8 日訪問。

?安徽省六安市葉集區(qū)人民法院（2020）皖1504 行初23 號行政判決。

?安徽省高級人民法院（2018）皖行終495 號行政判決。

?貴州省高級人民法院（2019）黔行再2 號行政判決。

?海豐縣人民法院（2014）汕海法行初3 號行政判決。

?遼寧省高級人民法院（2020）遼行終11 號行政判決。

?湖北省高級人民法院（2020）鄂行終506 號行政判決。

?湖南省高級人民法院（2019）湘行終496 號行政判決。

?最高人民法院（2019）最高法行申13735 號行政裁定。