王齊輝

（寧波工程學(xué)院 體育教育部， 浙江 寧波 315211）

0 引言

習(xí)近平總書記在主持中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上提出“推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力改善供給體系的供給效率和質(zhì)量”。 此后，我國關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究開始逐漸受到學(xué)術(shù)界的重視[1]。政府機關(guān)和學(xué)術(shù)界都對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要性、內(nèi)涵、手段、意義等進行探討，探討結(jié)果見仁見智，觀點紛呈[2]。公共體育服務(wù)作為公共服務(wù)的一部分，其供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是解決目前公共體育服務(wù)供給矛盾的一項重要改革手段。 關(guān)于公共體育服務(wù)供給的研究，現(xiàn)在較多集中在私營機構(gòu)通過出資參與公共體育服務(wù)建設(shè)而政府購買公共體育服務(wù)方面[3]。 但是，如何讓私營機構(gòu)能夠投資進入公共服務(wù)領(lǐng)域，如何維持政府和私營機構(gòu)的相關(guān)關(guān)系是目前需要面對的現(xiàn)實問題。 不言而喻，政府激勵工具在推進公共體育服務(wù)改革中扮演著重要角色，有效運用激勵工具，能夠使政府以最小的代價獲取政府、私營機構(gòu)和民眾都最為滿意的結(jié)果；但是激勵工具一旦運用錯誤，就會產(chǎn)生民眾對政府部門的不信任，私營機構(gòu)與民眾之間的矛盾激化，政府與私營機構(gòu)之間的合作受到限制等一系列問題[4]。 因此，政府部門在實踐過程中，應(yīng)對激勵工具進行具體的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使政府部門能夠有效地利用激勵工具對公共體育服務(wù)進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革， 建立政府—私營機構(gòu)—民眾長效行為的公共體育供給服務(wù)的新供給模式[11]。本研究將對公共體育服務(wù)供給的考察細(xì)化至政府激勵工具的分析上，以國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的標(biāo)準(zhǔn)，重新審視和探討我國公共體育服務(wù)供給改革實踐。

1 公共體育服務(wù)供給的形成及模式

公共體育服務(wù)概念是由公共服務(wù)的概念體系推演而來，即公共組織為滿足公共體育需要而提供的公共物品或混合物品，人們對于公共體育服務(wù)需求的變化就會導(dǎo)致供給側(cè)的變化[5]。公共體育服務(wù)是一項惠民服務(wù)，是非營利性質(zhì)的一種供給模式，目前對公共體育服務(wù)供給有較多的分類方法，其中最為權(quán)威的分類方法為公共體育供給依據(jù)供給主體、手段、內(nèi)容等要素，分單一供給、公私合作供給、多元供給等多種模式（表1）。所謂的單一供給，是指由政府部門統(tǒng)一進行的供給模式，在計劃經(jīng)濟時代，我國公共體育服務(wù)主要是由政府進行統(tǒng)一供給，結(jié)構(gòu)較為單一，供給難以滿足需求。 而公私合作供給模式是隨著我國市場經(jīng)濟出現(xiàn)的一種全新供給模式，主要供給方式是政府通過與企業(yè)合作或者政府將供給端的建設(shè)工作承包給企業(yè)來進行公共體育服務(wù)的供給模式，也就是目前大規(guī)模開展的政府購買公共體育服務(wù)的一種全新供給模式[6]。 而多元供給模式，是最近提出的一種全新的供給模式，是根據(jù)需求端對供給端進行全面的整合，其供給端可以包括政府、企業(yè)和非營利性機構(gòu)，也可以包括參與供給的個體等[7]。這些不同的供給模式，有的是在某一個時期固定的供給方式，隨著時代的進步，供給端的供給模式也會隨著經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)生變化，出現(xiàn)了多種供給模式共存的狀態(tài)。 而公共體育服務(wù)供給端的改革就是為了調(diào)整體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，滿足人民群眾對于不斷提高的體育需求的需要，間接促進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

表1 公共體育服務(wù)供給的形式與特點

2 公共體育服務(wù)供給側(cè)改革的方向

就其本質(zhì)而言，公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與國家體育治理現(xiàn)代化是一種新型關(guān)系，政府對公共體育服務(wù)供給側(cè)的改革是基于國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上實施的，為了能夠有效地提高供給的效率和水平[8]。 公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要包含三大維度的改革，第一是X 軸結(jié)構(gòu)的變革。X 軸結(jié)構(gòu)的變革主要是權(quán)力關(guān)系調(diào)整與方式改變。 權(quán)利關(guān)系的調(diào)整是一個長期的過程，我國建國初期，由于采用計劃經(jīng)濟體制，公共體育服務(wù)供給全部由政府進行提供，政府在公共體育服務(wù)領(lǐng)域起決定性的作用。但是隨著社會的發(fā)展，這種公共體育服務(wù)供給已經(jīng)越來越難以滿足人們對于體育活動的需要，為了提高公共體育服務(wù)供給的效率和規(guī)模，政府部門在一些公共體育服務(wù)方面開始放權(quán)，由政府部門監(jiān)督，將一些公共體育服務(wù)交給街道或者企業(yè)來完成，形成了一種新的權(quán)利關(guān)系。第二是Y 軸結(jié)構(gòu)的變革。Y 軸結(jié)構(gòu)的變革是指由單一的供給方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣墓┙o方式的過程。 單一的公共體育服務(wù)供給方式存在許多的問題，而要解決公共體育服務(wù)現(xiàn)實困境的問題，需要以多元主體之間的協(xié)同來打破原來的一元格局。隨著社會的發(fā)展，目前我國初步發(fā)展成為政府、企業(yè)、社會組織等多元主體供給機制。第三是Z 軸結(jié)構(gòu)的變革?？臻g軸結(jié)構(gòu)的變革主要是指合作規(guī)則與機制建立。當(dāng)打破一元格局之后，需要建立新的秩序以保證公共體育服務(wù)的正常運轉(zhuǎn)，因此供給的多元主體之間就要建立合適的合作規(guī)則以約束各自的行為。 合作規(guī)則的建立主要是為了讓人民群眾享受更好的公共體育服務(wù)，而又可以讓參與的企業(yè)得到自己應(yīng)有的利益，其中目前最為常見的一種合作方式為政府購買公共體育服務(wù)。

3 公共體育服務(wù)公私合作供給中存在的問題

3.1 道德風(fēng)險和生產(chǎn)努力水平

政府與私營機構(gòu)的公共體育服務(wù)供給在嚴(yán)格意義上來講是一種資源交換，目的是為了達(dá)到各自的利益訴求，政府部門和私營機構(gòu)是委托人和代理人的關(guān)系，即政府部門為了提高公共體育服務(wù)，而私營機構(gòu)也為了在公共體育服務(wù)供給中獲得利益[11]。 但是組織的不同決定了政府與私營機構(gòu)具有不同的價值取向，而公私合作的關(guān)鍵在于將不同的價值取向進行統(tǒng)一來促進公共體育服務(wù)供給水平和供給效率的提高[12]。 但是在實際中，私營機構(gòu)往往比政府機構(gòu)掌握更多的一手市場信息，不對稱的信息可能會導(dǎo)致私營機構(gòu)在實際運行中存在藏匿信息的行為，使政府部門面臨道德風(fēng)險，進而導(dǎo)致政府的公信力下降。 而道德風(fēng)險的核心問題是公共體育服務(wù)的生產(chǎn)努力水平。 而生產(chǎn)努力水平關(guān)系到公共體育服務(wù)供給的產(chǎn)出，生產(chǎn)努力水平高則公共體育服務(wù)供給就會增加，反之就會減少。 因此，在這種情況下，政府部門防范的道德風(fēng)險其實是一種消極被動的防御，而根本上的原因還是私營機構(gòu)的生產(chǎn)努力水平。 因此，在這種情況下，政府需要出臺激勵措施來提高私營機構(gòu)的生產(chǎn)努力水平。 而這種激勵措施最為常用的手段就是以規(guī)范合約為基本形式，以政策工具為補充條款。 公共體育服務(wù)公私合作供給存在的道德風(fēng)險問題是不可規(guī)避的問題，政府部門在其中是作為領(lǐng)導(dǎo)者（委托人）而存在的，因此更加顯示出了激勵問題的必要性。

3.2 “準(zhǔn)市場”條件下的供需方缺陷

“準(zhǔn)市場”的概念起源于西方，是相較于傳統(tǒng)意義競爭性市場而言的。 歸納起來，“準(zhǔn)市場”有以下幾個特征，公共部門建立、服務(wù)由公共部門購買、增加社會福利、生產(chǎn)者類型較多、消費者無需付費[13]。 公共體育服務(wù)是基于需求方和供給方的契約關(guān)系逐步建立起來的。 但是，在實際供給中，作為需求方的政府和作為供給方的私營機構(gòu)均存在一定的缺陷。 首先是作為需求方的政府，由于公共體育服務(wù)的受眾較多，要考慮照顧到不同層次和不同偏好的受眾，如何樹立一種被群眾廣泛認(rèn)可的公共體育服務(wù)供給提出了很大的要求。 其次，政府在評價公共體育服務(wù)質(zhì)量時，缺乏統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，公共體育服務(wù)供給是否達(dá)到了預(yù)期的效果還需要一段時間的檢驗。 而作為供給方的私營機構(gòu)由于是政府委托進行的公共體育服務(wù)供給，由于公共體育服務(wù)面向的是全社會的普惠性供給，供給價格往往會受到政府的限制，因此單純地想在消費者身上獲利是極度困難的，私營機構(gòu)獲利的方式是政府的經(jīng)費和政府部門下放的一些權(quán)益。 而且由于政府是公共體育服務(wù)唯一的購買者，一旦確定了與哪一個私營機構(gòu)進行合作，則其他的私營機構(gòu)就會被淘汰出局，私營機構(gòu)在公共體育服務(wù)供給方面可能存在合作壁壘，阻止其他私營機構(gòu)的進入[27]。 公共體育服務(wù)供給由于供需方的差異需要政府部門實行激勵，而在“準(zhǔn)市場”環(huán)境下供需雙方的缺陷也使得激勵的問題更加復(fù)雜化。

4 公共體育服務(wù)公私合作供給的合作主體和架構(gòu)

4.1 公共體育服務(wù)公私合作供給中的合作主體

公共體育服務(wù)是以提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率為目標(biāo)，因此公共體育服務(wù)具有極強的公益性質(zhì)。 在公共體育服務(wù)公私合作供給過程中涉及三個主體，第一個主體是政府，即公共體育服務(wù)的供給者；第二個是私營機構(gòu)，即公共體育服務(wù)的生產(chǎn)者；第三個是公眾，即公共體育服務(wù)的消費者[9]。 理想的公共體育服務(wù)是供給端與需求端平等，即政府和私營機構(gòu)為滿足公眾的需求提供公共體育服務(wù)。 但是在實際供給過程中，由于政府與私營機構(gòu)屬性不同，因此對待公共體育服務(wù)的認(rèn)知存在差異，公私合作供給過程中可能會存在一定的分歧。 在公私合作中，政府希望私營機構(gòu)能夠提供更高的生產(chǎn)努力水平，而私營機構(gòu)則是為了利益最大化來提供公共體育服務(wù)，因此在行動邏輯上，政府與私營機構(gòu)的出發(fā)點是不同的，這就需要政府與私營機構(gòu)要明確他們各自的組織目標(biāo)和價值追求，不能夠偏離供給的初衷。 由于公共體育服務(wù)關(guān)系到人民群眾切身利益，本身就具有非營利性的特征，因此私營機構(gòu)在公共體育服務(wù)中獲得的效益就會非常有限，要時刻防止私營機構(gòu)出現(xiàn)的違背合作初衷的事件發(fā)生。 私營機構(gòu)在合作供給中主要的營利性收入除了消費者直接付費得到了的收益以外，政府對公共體育服務(wù)的資金輸入也是私營機構(gòu)獲得收益的一部分。 在公共體育服務(wù)公私合作模式中，私營機構(gòu)可能存在多重逐利行為，可能會存在為獲得利益而降低服務(wù)質(zhì)量，因此，如何對私營機構(gòu)進行有效的監(jiān)管是政府應(yīng)該面對的現(xiàn)實問題，也是公私合作供給中需要解決的問題。

4.2 公共體育服務(wù)公私合作供給中的基本架構(gòu)

公共體育服務(wù)公私合作供給的基本框架（圖1）是政府對私營機構(gòu)激勵運用的效果。 這其中主要包括政府—公眾、政府—私營機構(gòu)兩種社會契約關(guān)系[10]。政府—公眾是一種無形委托的社會契約關(guān)系。 政府對公眾的契約關(guān)系是長期的、基于信任的一種隱形契約關(guān)系。 政府無償?shù)靥峁┕搀w育服務(wù)，而公眾主動維護政府的權(quán)威。 公共體育服務(wù)最主要的目的是維護公眾利益，這也是公眾與政府之間的隱形契約代理關(guān)系的出發(fā)點。 這在源頭上也說明了公共體育服務(wù)公私合作的基本目標(biāo)就是保障公眾利益。 民眾對公共體育服務(wù)的需求需要政府進行監(jiān)督、問責(zé)、促進生產(chǎn)，然后評估公共體育服務(wù)的產(chǎn)出效果。 因此需要建立政府—私營機構(gòu)—民眾三方均滿意的供給體系。 而政府與私營機構(gòu)之間的相關(guān)關(guān)系是公共體育服務(wù)公私合作供給中最為核心的部分，在公共體育服務(wù)中，政府與私營機構(gòu)是委托人和代理人的關(guān)系，政府機構(gòu)作為公共體育服務(wù)供給的委托人，有義務(wù)維護公眾的利益，并使公眾的利益最大化；而作為代理人的私營機構(gòu)需要達(dá)到自己的利益需要，在這過程中，私營機構(gòu)存在與政府部門的博弈，博弈的焦點在于私營機構(gòu)需要在保障政府基本的要求內(nèi)使自己的利益最大化，而政府部門需要用最小的投入換取最大的供給質(zhì)量和效率[23]。公眾通過自己的權(quán)利將需求提供給政府部門，政府部門需要整合公眾利益、私營機構(gòu)利益和自己的公信力來達(dá)到最高的經(jīng)濟效益。 在此期間，政府部門就需要出臺措施激勵私營機構(gòu)。 最終的目標(biāo)是提高公共體育服務(wù)水平，滿足公眾需求。 由于信息不對稱等問題的存在，在實際供給中可能會出現(xiàn)私營企業(yè)擅自改變服務(wù)體系，造成不良影響的后果。 而在這過程中，政府部門就需要應(yīng)用手中的權(quán)利來限制私營機構(gòu)可能帶來的道德風(fēng)險，同時運用手中的權(quán)利激勵私營機構(gòu)能夠提供最大化的公共體育服務(wù)。 在此過程中，政府部門與私營機構(gòu)的合作關(guān)系是依靠監(jiān)督、評估和激勵工具進行的，激勵工具起到了較大的作用。 因此激勵工具是政府與私營機構(gòu)能夠進行公共體育服務(wù)合作供給的基礎(chǔ)，也是公共體育服務(wù)公私合作供給的基本架構(gòu)。

圖1 公共體育服務(wù)公私合作供給基本架構(gòu)圖

5 基于公私合作供給的公共體育服務(wù)的政府激勵工具

5.1 經(jīng)濟型激勵

經(jīng)濟型激勵工具是政府部門應(yīng)用財政資金實現(xiàn)激勵效果的工具。 經(jīng)濟型激勵工具可以分為稅收優(yōu)惠、補貼獎勵和公共資源供應(yīng)三種激勵手段。 稅收優(yōu)惠是指私營機構(gòu)參與公共體育服務(wù)中，為了能夠有效降低生產(chǎn)努力成本而進行的減免稅收的行為。 補貼獎勵是指政府為公共體育服務(wù)部門所提供的資金補貼，補貼獎勵來自政府的財政專項資金和為公共體育服務(wù)準(zhǔn)備的預(yù)算外資金。 通常補貼獎勵有三種，第一種是按照建設(shè)等級的補貼，如按照公共體育服務(wù)部門的場地面積、設(shè)備環(huán)境等標(biāo)準(zhǔn)劃分，然后進行相應(yīng)的補貼；第二種是按照接受公共體育服務(wù)的消費者數(shù)量進行相關(guān)的補貼，如按照公共體育服務(wù)服務(wù)群體的多少進行實際性補助；第三種是對私營機構(gòu)在各級評估中獲得的認(rèn)可實施獎勵補助，如按照是否被評為國家、省、市級等榮譽稱號的公共體育服務(wù)私營機構(gòu)進行獎勵[14]。 公共資源供應(yīng)是政府將自身擁有的公共資源向私營機構(gòu)減免費用提供，以降低各項費用的支出。 政府向私營機構(gòu)提供的資源包括固定資源（土地、設(shè)備）、壟斷資源（水、電）、政府自身服務(wù)事項（工本費等）。 經(jīng)濟型激勵工具對于促進私營機構(gòu)供給端的生產(chǎn)具有積極的促進作用，因此經(jīng)濟型激勵工具是提高供給效率和供給質(zhì)量常用的一種激勵工具。

5.2 組織型激勵

組織型激勵工具是政府依靠自身所擁有的組織型資源，通過直接行動處理公共體育服務(wù)問題。 組織型激勵工具是政府面對眾多公共體育服務(wù)的機構(gòu)所進行的統(tǒng)一化的調(diào)配和服務(wù)。 而在組織型激勵工具中，人才支持、融資支持和第三方監(jiān)督是組織型激勵工具的核心[15]。 長期以來，我國公共體育服務(wù)都是由公辦機構(gòu)生產(chǎn)服務(wù)，普遍存在人才短缺的問題，而解決人才短缺問題的手段是公私合營培養(yǎng)公共體育服務(wù)人才，如利用高校、培訓(xùn)機構(gòu)等培養(yǎng)公共體育服務(wù)人才，進一步降低生產(chǎn)努力成本。 融資支持是公共體育服務(wù)機構(gòu)擴大生產(chǎn)規(guī)模、提高生產(chǎn)水平的重要組成部分，政府通過相關(guān)政策鼓勵金融機構(gòu)投資公共體育服務(wù)，將會有效地提高公共體育服務(wù)水平。 融資支持即通過政策鼓勵資本進入公共體育服務(wù)市場，通過一系列優(yōu)惠條件來刺激資本的進入，如免稅政策、保護政策等。 最為直接的方式是政府鼓勵私營企業(yè)投入健身領(lǐng)域，在一定的方面給予私營企業(yè)的稅收減免等政策。 監(jiān)督評價是一種間接的激勵工具，政府部門利用監(jiān)督評價機制評估公共體育服務(wù)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益，是對公共體育服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)量最具有說服力的直觀感知。 監(jiān)督評價機制能夠有效地提高公共體育服務(wù)的供給效率，引領(lǐng)公共體育服務(wù)向更好的方向發(fā)展。

5.3 制度型激勵

制度型激勵工具指政府通過制度、規(guī)則的設(shè)計，激勵私營機構(gòu)的生產(chǎn)努力水平。 制度型激勵工具并沒有直接動用政府掌握的任何實物性資源，是通過政府部門的權(quán)利實現(xiàn)的激勵[16]。制度型激勵工具包括規(guī)范選擇合作對象，簡化行政審批手續(xù)和放寬經(jīng)營管制等。 其中規(guī)范選擇合作對象是最為重要的一種工具。 公共體育服務(wù)在供給中的供給質(zhì)量會影響政府的信用，如果政府選擇的合作對象供給質(zhì)量高，會更加有利于開展下一步的工作。 而政府在選擇合作對象方面，要盡可能地以競爭性的方式選擇合作對象，在注重價格的同時，更加要注重質(zhì)量。 在公共體育服務(wù)供給中，政府通常會采用公開招標(biāo)的形式來確定承接主體，使公共體育服務(wù)的供給能夠按照政府的要求進行。 制度型激勵工具在運用中，需要進行反復(fù)的論證，因為政府主管政策的制定，一旦出現(xiàn)問題，可能會引起人民群眾的不滿，進而導(dǎo)致政府的公信力降低。 因此，制度型激勵工具需要政府內(nèi)部對權(quán)利進行監(jiān)督，不能夠濫用權(quán)利。

6 結(jié)語

本文提出了政府、私營機構(gòu)和公眾的公共體育服務(wù)供給側(cè)的合作主體以及政府—公眾、政府—私營機構(gòu)契約關(guān)系的基本框架，并依據(jù)公共體育服務(wù)供給側(cè)的合作主體和基本框架，歸納出經(jīng)濟型、組織型和制度型三種類型激勵工具。 在政策工具的選擇中，各個地方政府要根據(jù)自身的實際情況進行選擇，以使政策工具的作用發(fā)揮到最大。 而在實際應(yīng)用中，政府部門的經(jīng)濟型激勵工具、組織型激勵工具和制度型激勵工具要根據(jù)實際情況選擇應(yīng)用，也可能是多種激勵工具的組合應(yīng)用，因此需要多方面的探討來實現(xiàn)激勵工具的有效應(yīng)用。 以保證公共體育服務(wù)滿足人民群眾對于不斷提高的體育需求的需要，促進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。