□楊 帆

｜研究背景

聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)規(guī)定，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60 歲以上的人口占總?cè)丝诘?0%，或者65 歲以上人口占總?cè)丝诘?%，就稱為人口老齡化。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)人口老齡化現(xiàn)象日趨明顯，鎮(zhèn)江市老齡人口數(shù)量不斷攀升。統(tǒng)計(jì)表明，截至2019 年，全市常住人口320.35 萬(wàn)人，其中60 歲以上人口為72.47 萬(wàn)人，老齡人口數(shù)量約占人口總數(shù)的22.6%。隨著居民生活水平和醫(yī)療保障水平的不斷提高，這一比例還將持續(xù)增加。因此，鎮(zhèn)江市的養(yǎng)老服務(wù)需求必將快速增長(zhǎng)，養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)。日本是全球老齡化程度最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，自20世紀(jì)60 年代以來(lái)便逐步踏入老齡化社會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2019年，日本65 歲以上老人約為3600萬(wàn)，接近總?cè)丝跀?shù)量的29%。在人口老齡化趨勢(shì)之下，日本政府于1987 年正式頒布并實(shí)施“社會(huì)福利及介護(hù)法”。此后，隨著高齡人口、超高齡人口數(shù)量的日益增加，日本政府和各級(jí)地方政府在不斷制定、調(diào)整和完善相應(yīng)政策的同時(shí)，也在探索更高效、更安全、更便捷的養(yǎng)老服務(wù)模式。數(shù)十年來(lái)，日本在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)鎮(zhèn)江市養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)體系的建設(shè)極具啟示和借鑒意義。

｜研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)對(duì)日本養(yǎng)老模式的系統(tǒng)研究起步較晚。文獻(xiàn)調(diào)查可知，除個(gè)別金融層面針對(duì)日本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究外，從社會(huì)學(xué)層面著手，以借鑒啟示為目的的有關(guān)日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的調(diào)查研究大多始于2015 年以后。如 《日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展條件及其啟示》（2020）認(rèn)為日本法律法規(guī)的健全、護(hù)理人員的專業(yè)化和護(hù)理規(guī)范化值得借鑒；《日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能與啟示》（2018）認(rèn)為政府應(yīng)探索適合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老模式并制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。盡管相關(guān)文獻(xiàn)從宏觀上提出了諸多觀點(diǎn)，但缺乏與具體地方實(shí)際情況相結(jié)合的研究成果。本文結(jié)合鎮(zhèn)江市情，探討研究日本養(yǎng)老體系對(duì)鎮(zhèn)江市養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)建設(shè)的啟示作用。

｜日本老齡化現(xiàn)狀及對(duì)策

通過(guò)日本政府發(fā)表的 《高齡社會(huì)白皮書》（下文簡(jiǎn)稱 《白皮書》）可以實(shí)時(shí)了解日本社會(huì)老齡化現(xiàn)狀。2020 年 《白皮書》 顯示，截至2019 年，日本總?cè)丝跒?.2617 億人，其中65 歲以上人口為3589 萬(wàn)人，占日本總?cè)丝诘?8.4%。據(jù)日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)，這一數(shù)據(jù)在2020 年繼續(xù)增加，全國(guó)65 歲以上老人突破3610 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.7%。這一比率在全球201 個(gè)國(guó)家和地區(qū)中居首位，約為中國(guó)的兩倍（2019 年中國(guó)65 歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?2.6%）。此外，隨著男女人口比率、平均壽命的變化，老年女性所占比例增加。如圖1 所示，截至2019 年，65-74 歲之間的男性人口為831 萬(wàn)人，女性人口為908 萬(wàn)人，女性占比約為52.2%，而75 歲以上老人中，男性人口為729 萬(wàn)人，女性人口為1120 萬(wàn)人，女性占比接近60.6%。

圖1 日本2020 年 《高齡社會(huì)白皮書》 人口年齡、性別構(gòu)成

《白皮書》 將日本日趨嚴(yán)重的老齡化現(xiàn)象歸因于兩點(diǎn)：死亡率降低引起的高齡人口的增加以及新生人口減少帶來(lái)的年輕人口的減少，據(jù)推測(cè)，這一現(xiàn)象在今后數(shù)十年間還將愈發(fā)嚴(yán)重，最終將引起勞動(dòng)力不足，社會(huì)生產(chǎn)降低、社會(huì)活力減弱。

針對(duì)高齡人口日益增多的社會(huì)現(xiàn)象，政策層面不斷推進(jìn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題的解決。早在老齡化社會(huì)到來(lái)之前，日本便制定了保障老年人生活利益的《老人福祉法》，從法律法規(guī)層面給予老人安定生活和身心健康的保障。

隨著老齡化進(jìn)程的迅速發(fā)展，日本政府積極采取對(duì)策，于1995 年制定了 《高齡社會(huì)對(duì)策基本法》（以下簡(jiǎn)稱 《基本法》）。《基金法》規(guī)定，政府必須制定老齡社會(huì)的對(duì)策大綱及年度報(bào)告。另一方面，內(nèi)閣還設(shè)置了高齡社會(huì)對(duì)策會(huì)議，旨在商討、協(xié)調(diào)、審議高齡社會(huì)對(duì)策中各政府職能部門的行政職權(quán)?？梢哉f(shuō)，自上世紀(jì)開始，日本便針對(duì)老齡化社會(huì)的到來(lái)逐步制定了體系化的方針政策。

2018 年2 月，日本召開了第29屆高齡社會(huì)對(duì)策會(huì)議，通過(guò)了新的《高齡社會(huì)對(duì)策大綱》，該大綱主要內(nèi)容有三點(diǎn)：其一，重新審視年齡帶來(lái)的差異化和均質(zhì)化，鼓勵(lì)各年齡層做出與本人意愿和能力相適應(yīng)的貢獻(xiàn)。其二，構(gòu)建區(qū)域共同體，幫助各階段高齡人士愉快生活。其三，制定新的高齡社會(huì)措施，致力于技術(shù)革新和科技成果的應(yīng)用實(shí)踐。就上述基本思想，該大綱從就業(yè)收入、健康福祉、活動(dòng)參與等六方面制定了具體對(duì)策。例如，在就業(yè)收入項(xiàng)目中，為了增加高齡者的就業(yè)機(jī)會(huì)，政府將對(duì)雇傭65 歲以上人群的企業(yè)給予支持等。

關(guān)于高齡人群的就業(yè)保障等問(wèn)題，日本政府自1986 年起便制定《高齡者就業(yè)安定法》（以下簡(jiǎn)稱《安定法》），此后隨著社會(huì)老齡化的推進(jìn)，該法律經(jīng)過(guò)了數(shù)次修訂。在1994 年的修訂中，法定退休年齡改為強(qiáng)制60 歲，2004 年的修訂中，退休年齡延長(zhǎng)至65 歲。規(guī)定企業(yè)應(yīng)保障雇員65 歲之前的工作要求。此外，在日本政府于2019 年10 月召開的會(huì)議中，與會(huì)人員提出了新的《70 歲就業(yè)機(jī)會(huì)的確?！?改革方案。2020 年日本國(guó)會(huì)正式通過(guò)了修訂的《安定法》，提出將確保70 歲之前的就業(yè)機(jī)會(huì)。

但是，我們也注意到，盡管《安定法》 數(shù)次修改退休年齡直至70 歲，但在執(zhí)行中，法定退休年齡大多仍為60 歲，僅有不到13%的企業(yè)更改為65 歲。真正落實(shí)70 歲之前的就業(yè)保障還任重而道遠(yuǎn)。

｜對(duì)鎮(zhèn)江市的啟示

世界銀行數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的老齡化程度約排在世界第十位，但隨著醫(yī)療水平的進(jìn)步、平均壽命的增加、結(jié)婚生育年齡的推遲、新生人口的減少等多種因素影響，中國(guó)社會(huì)的老齡化趨勢(shì)逐漸加快腳步。2020 年6 月，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)公布 《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2020：中國(guó)人口老齡化過(guò)程和政策》。該報(bào)告指出，中國(guó)人口將于2030 年到達(dá)頂峰，此后將進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段。預(yù)計(jì)到2050 年，中國(guó)65 歲以上老人占總?cè)丝诘谋戎貙⒔咏?8%，與日本目前狀況相當(dāng)。日本2020 年 《高齡社會(huì)白皮書》 統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)結(jié)果顯示（圖2），2040 年以后中國(guó)的老齡化程度將全面超過(guò)日本，成為全球首位老齡化大國(guó)。與此同時(shí)，鎮(zhèn)江市的人口老齡化程度略高于全國(guó)，社會(huì)老齡化現(xiàn)象更為嚴(yán)重，面向老齡人的養(yǎng)護(hù)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等需求更為緊迫。因此，制定符合中國(guó)國(guó)情、鎮(zhèn)江市情的老齡化對(duì)策迫在眉睫。老齡人口大國(guó)日本的對(duì)策措施，對(duì)建設(shè)有鎮(zhèn)江特色的養(yǎng)老服務(wù)醫(yī)療體系有著重要的啟示意義。

圖2 日本2020 年 《高齡社會(huì)白皮書》 統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)

（一）協(xié)調(diào)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善多層次養(yǎng)老需求

政府部門充分履行職能，出臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度，協(xié)調(diào)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。日本政府部門自20 世紀(jì)70 年代起便出臺(tái)面向高齡人群的養(yǎng)老政策，并根據(jù)老齡化的進(jìn)程不斷調(diào)整對(duì)策措施。面對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)這一新興行業(yè)，政府明確區(qū)分了“養(yǎng)老福利事業(yè)”與“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”，將養(yǎng)老福利事業(yè)定位為“以低收入階層為主要對(duì)象，提供企業(yè)不愿涉足、市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分供給的必要的服務(wù)”，而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)則是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決老年人更高的養(yǎng)老需求。在政策法規(guī)和社會(huì)福祉建設(shè)上，保障養(yǎng)老福利事業(yè)，提供低層次收入者的基本養(yǎng)老條件，滿足市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法提供的必要服務(wù)。同時(shí)，針對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，政府部門需出臺(tái)系列政策，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。在履行職能、出臺(tái)政策方面，政府部門應(yīng)雙管齊下，爭(zhēng)取滿足多層次全方位的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（二）完善醫(yī)療保障體系，加強(qiáng)政府監(jiān)督力度

從1973 年開始，日本對(duì)65 歲以上的臥床老人實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療保障制度，在經(jīng)濟(jì)上解決了很多老人的后顧之憂。此后，也多次就養(yǎng)老導(dǎo)致的家庭負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題進(jìn)行探討，全面關(guān)注老人以及贍養(yǎng)老人家庭的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。同時(shí)，日本在民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展之后，也出現(xiàn)了市場(chǎng)管理混亂、醫(yī)療設(shè)備不合標(biāo)準(zhǔn)、老人權(quán)益無(wú)法得到保障等問(wèn)題。在目前中國(guó)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中，以上現(xiàn)象亦不少見。因此，盡管中國(guó)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)村保險(xiǎn)等保障制度在不斷完善，解決了數(shù)億人民的看病問(wèn)題，但在養(yǎng)老醫(yī)療保障上，仍需政府部門進(jìn)行探索和改革，進(jìn)一步完善醫(yī)療體系，監(jiān)督養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的不當(dāng)收費(fèi)和不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范市場(chǎng)，建立行之有效的市場(chǎng)監(jiān)督與管理體系以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從經(jīng)濟(jì)上和精神上全面減輕養(yǎng)老壓力。

（三）健全多層次養(yǎng)老設(shè)施，建立養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍

無(wú)論是福利型養(yǎng)老事業(yè)還是營(yíng)利型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，其服務(wù)對(duì)象各有需求。在日本，同樣是護(hù)理保險(xiǎn)設(shè)施，其面向?qū)ο蠓譃樾枰秃托枰o(hù)理型。前者生活可以自理，但在家務(wù)生活等方面需要幫助；而后者則喪失部分身體機(jī)能，生活無(wú)法自理，需要全面護(hù)理。此外還有與居家環(huán)境類似的老年公寓，接受生活可以自理但無(wú)法獨(dú)立生活的老人。也有早接晚送的“看護(hù)”設(shè)施，早晨接有護(hù)理需求的老人進(jìn)入設(shè)施，白天看護(hù)，晚上送老人回家由家人照顧。多種多樣的養(yǎng)老設(shè)施滿足了不同家庭的養(yǎng)老需求，值得鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務(wù)部門借鑒。特別是“早接晚送”型養(yǎng)老看護(hù)，非常適合不愿入住養(yǎng)老院、與子女同住但是子女白天工作時(shí)又得不到照料的老人。這一模式既提供了老人白天熱鬧的集體活動(dòng)，又保障了身體不便時(shí)的醫(yī)療服務(wù)，同時(shí)滿足了回家居住的中國(guó)人的“歸家”文化心理。自上世紀(jì)七十年代開始發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)之后，日本于1987 年開始導(dǎo)入養(yǎng)老人才資格考試制度。我國(guó)雖有相關(guān)從業(yè)人員資格標(biāo)準(zhǔn)，但執(zhí)行力度較弱。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅需要社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支持，更重要的是人才的培養(yǎng)。政府應(yīng)制定各層次各專業(yè)人才的培養(yǎng)方案和計(jì)劃，統(tǒng)籌人才專業(yè)和數(shù)量規(guī)模，建設(shè)一支專業(yè)結(jié)構(gòu)合理、有素養(yǎng)有愛心有能力的人才隊(duì)伍，全方位滿足養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)行業(yè)的人才需求。

（四）倡導(dǎo)社會(huì)廣泛參與，引導(dǎo)多元養(yǎng)老體系發(fā)展

在社會(huì)老齡化加深和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)下，家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)看護(hù)模式逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，隨著政府、市場(chǎng)的介入，在目前的養(yǎng)老看護(hù)中，政府、家庭、市場(chǎng)、非營(yíng)利部門（社區(qū)）等四方形成了四維作用體，共同推進(jìn)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展與成熟。近年來(lái)，日本提出了建設(shè)共生型服務(wù)社區(qū)，旨在整合政府、市場(chǎng)、家庭、社區(qū)等各方面的資源，探索對(duì)老人、殘疾人等生活不便人群實(shí)行一體化的綜合服務(wù)。在新型服務(wù)社區(qū)的建設(shè)中，政府部門應(yīng)起主導(dǎo)作用，引入社會(huì)資本與社會(huì)資源，倡導(dǎo)多方面多部門的廣泛參與與協(xié)同合作，加強(qiáng)參與多方的聯(lián)系與融合，在群策群力下保障推進(jìn)老年人共生社區(qū)的建設(shè)的同時(shí)，緩解養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)帶來(lái)的政府財(cái)政困難。

（五）發(fā)揮地域經(jīng)濟(jì)特色，投資醫(yī)療看護(hù)產(chǎn)業(yè)

過(guò)去十年，日本將醫(yī)療和看護(hù)列為國(guó)家戰(zhàn)略之一，大力發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)（如赴日醫(yī)療等），增加了數(shù)百萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。在鎮(zhèn)江市的經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)中，醫(yī)療機(jī)械產(chǎn)業(yè)不容小覷。鎮(zhèn)江丹陽(yáng)也是江蘇省醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，目前已形成醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，有醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)50 余家，其中上市公司2 家，初步形成了以隱形眼鏡、普通診療器械、病房護(hù)理設(shè)備及器具、手術(shù)室、急救室、診療室設(shè)備及器具為主體的醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)特色，江蘇省重大項(xiàng)目國(guó)藥控股落戶丹陽(yáng)更為鎮(zhèn)江市的醫(yī)療機(jī)械發(fā)展再添新力軍。在養(yǎng)老醫(yī)療體系建設(shè)中，作為擁有中國(guó)醫(yī)療機(jī)械產(chǎn)業(yè)“五大軍團(tuán)”之一的鎮(zhèn)江應(yīng)充分利用地緣優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮地緣經(jīng)濟(jì)特色，大力發(fā)展醫(yī)療看護(hù)產(chǎn)業(yè)，為養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供硬件軟件的雙重保障，在醫(yī)療產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)與合作中形成良性循環(huán)。

養(yǎng)老問(wèn)題是一項(xiàng)嚴(yán)峻的社會(huì)課題。2019 年4 月16 日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了 《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，對(duì)中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了政策性指導(dǎo)，全面推進(jìn)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化勢(shì)在必行。在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化萌芽之際，如何借鑒日本社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的模式，開辟出一條有鎮(zhèn)江特色的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)道路，摸索出一套因地制宜、兼具社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)體系，是當(dāng)下鎮(zhèn)江市亟待解決的、造福百萬(wàn)居民的重要課題。