羅晨韻 左兵

摘要 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)對(duì)助力我國(guó)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的發(fā)展，盤活農(nóng)村閑置的土地資源，壯大村集體及促進(jìn)農(nóng)民增收等方面深具時(shí)代價(jià)值。然而，其在具體實(shí)踐中存在著集體建設(shè)用地制度設(shè)計(jì)難、鄉(xiāng)村發(fā)展用地流轉(zhuǎn)難與土地流轉(zhuǎn)利益分配難這三大沖突障礙。其彌合之道在于通過(guò)厘清公權(quán)力與私權(quán)利的界限，構(gòu)建更加科學(xué)的用地保障制度;暢通鄉(xiāng)村振興用地流轉(zhuǎn)渠道，盤活閑置土地資源;完善土地流轉(zhuǎn)利益分配方式，保障農(nóng)民土地權(quán)益。

關(guān)鍵詞 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;市場(chǎng)化流轉(zhuǎn);土地盤活

中圖分類號(hào) F301? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2022）11-0229-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.11.058

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Conflicts and Bridging of Market-based Circulation of Collectively-owned Construction Land under the Background of Rural Revitalization

LUO Chen-yun， ZUO Bing

（School of Law， Jiangxi University of Science and Technology， Ganzhou， Jiangxi 341000）

Abstract The market-oriented transfer of collectively-owned commercial construction land is of great value to the development of rural revitalization in China， revitalizing idle land resources in rural areas， strengthening village collectives， and increasing farmers’ income.However， in its specific practice， there are three major conflict obstacles： the difficulty in designing the collective construction land system， the difficulty in transferring land for rural development， and the difficulty in distributing the benefits of land transfer.The way to bridge this is to build a more scientific land use security system by clarifying the boundaries between public power and private rights; smooth the circulation channels of rural revitalization land， revitalize idle land resources; improve the distribution method of land circulation benefits， and protect farmers’ land rights and interests.

Key words Collective commercial construction land;Market-oriented circulation;Land revitalization

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段，城鎮(zhèn)化亦得以迅速推進(jìn)。中共十九大的召開(kāi)，更是為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)揭開(kāi)了帷幕。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，亦成為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求與必然結(jié)果。但在實(shí)踐中農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革設(shè)計(jì)仍是未竟之難題，尤其是鄉(xiāng)村發(fā)展用地流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)利益分配等諸多方面的沖突障礙與彼此掣肘制約，與保障科學(xué)用地、暢通流轉(zhuǎn)渠道和盤活閑置土地資源這一理想化的要素市場(chǎng)化配置存在一定距離。在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化大背景下，筆者對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的實(shí)踐發(fā)展與時(shí)代價(jià)值的基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)下制度與實(shí)踐層面的缺失與不足進(jìn)行體系化分析，同時(shí)將其歸納總結(jié)為三大沖突障礙，并力圖為沖突之彌合提供適用的法律方案。

1 鄉(xiāng)村振興背景下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的實(shí)踐發(fā)展與時(shí)代價(jià)值

1.1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的實(shí)踐發(fā)展

早在1999年中央開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)前，一些地方業(yè)已先行邁出了探索性步伐。其中最早的當(dāng)屬?gòu)V東省南海市于1992年的初探，該市認(rèn)可了在堅(jiān)持所有權(quán)歸屬村集體的前提下，對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋丶皬S房進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃并出租的正當(dāng)性。此次探索有效提高了農(nóng)村集體土地利用率，同時(shí)也增加了村集體的財(cái)產(chǎn)性收入。然而探索之路絕非一帆風(fēng)順，由于缺乏有力的制度保障，各地集體建設(shè)用地入市產(chǎn)生了許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如大量非法出讓、出租集體土地的不良行為破壞了當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，甚至對(duì)耕地保護(hù)造成惡劣影響?？偠灾?，此階段集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和較為成熟的國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相比，仍然存在較大差距。

可喜的是，通過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中央及時(shí)洞察了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)因缺乏法律指引而誘發(fā)的危機(jī)，出臺(tái)了一系列政策性文件逐步找準(zhǔn)改革方向。2004年，國(guó)務(wù)院放松了對(duì)其流轉(zhuǎn)的限制，通過(guò)下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，指出“在符合規(guī)劃的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步拓展了流轉(zhuǎn)的范圍，并提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的具體改革目標(biāo)。次年，中央在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革，改革步伐從地方拓展至全國(guó)。

2017年，十九大報(bào)告指出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，給廣大農(nóng)民創(chuàng)造奔向幸福生活的良好機(jī)遇，次年，黨中央印發(fā)了《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，強(qiáng)調(diào)要不斷總結(jié)農(nóng)村土地改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)范圍，加速《土地管理法》的修訂工作。為了將農(nóng)村閑置土地資源盤活成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，破解當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)難這一棘手困境，修正后的《土地管理法》終于2019年問(wèn)世。新法廢除了舊法第四十三條阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，正式確立了其入市的合法性，同時(shí)修改了第六十三條，認(rèn)可了在特定法定條件下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不通過(guò)國(guó)家征收直接進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的合法性，并在原有基礎(chǔ)上細(xì)化了市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。

1.2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的時(shí)代價(jià)值

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，盤活農(nóng)村閑置土地資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入具有深遠(yuǎn)的時(shí)代價(jià)值。

首先，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)落地的題中應(yīng)有之意。2021年作為脫貧攻堅(jiān)的收官之年，中央態(tài)度堅(jiān)定地表明下一步的決策部署要著眼于鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展，中央一號(hào)文件明確表示要把探索農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)制度視為助推鄉(xiāng)村振興的重要課題。同年，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》通過(guò)并實(shí)施，其從法律層面鼓勵(lì)符合要求的集體建設(shè)用地優(yōu)先服務(wù)于村內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，探索靈活多樣的供地新方式。此舉為廣大金融資本進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)搭建了平臺(tái)，有助于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的多元化發(fā)展[1]。

其次，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村閑置土地資源的重要途徑。土地是人類發(fā)展最重要、最基本的自然資源，而農(nóng)村的土地更是承載了農(nóng)民對(duì)于生產(chǎn)生活及取得必定效勞的需要。因此，盤活“暫時(shí)休眠”的農(nóng)村土地資源對(duì)改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活具有重要意義[1]。結(jié)合以往的法律及政策，可知原有的農(nóng)村土地制度對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了嚴(yán)格限制，即集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收這一法定程序。然而國(guó)家征收的土地往往是以最低廉的價(jià)格流入市場(chǎng)，其財(cái)產(chǎn)屬性未得到有效激活，進(jìn)而抑制了村集體盤活“沉睡”土地資源的積極性。因此，國(guó)家積極推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，突破過(guò)往“征收入市”的束縛，對(duì)激活閑置土地資源，最大程度地實(shí)現(xiàn)其利用價(jià)值，保障愈發(fā)強(qiáng)烈的用地需求具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

最后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是壯大村集體經(jīng)濟(jì)以及促進(jìn)農(nóng)民增收的戰(zhàn)略性舉措。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，拓展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)民增收，是“十四五”時(shí)期黨中央對(duì)保障民生、改善農(nóng)民生活的基本要求。一直以來(lái)，有限的財(cái)產(chǎn)性收入渠道成為制約我國(guó)農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)的重要因素。推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市交易，完善流轉(zhuǎn)利益的分配方式，有助于拓寬村民的財(cái)產(chǎn)性收入渠道，讓村民有機(jī)會(huì)成為“股民”，不斷壯大村集體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而提升村民的生活質(zhì)量，改善村容村貌，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

2 現(xiàn)實(shí)沖突：鄉(xiāng)村振興背景下推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的多重障礙

盡管我國(guó)已經(jīng)頒布各種政策性文件，極力盤活集體建設(shè)用地，推動(dòng)其市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。然而在現(xiàn)實(shí)中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)仍然受到諸多方面的限制。

2.1 集體建設(shè)用地制度設(shè)計(jì)難

從表面上看，我國(guó)的土地權(quán)利體系屬私法體系，但在國(guó)情的影響下，其不可避免地受到公法較多的管束，因此有必要在公私法的交界地帶循得合理的解釋邏輯[2]。由是觀之，厘清“公權(quán)力”與“私權(quán)利”的界限，是鄉(xiāng)村振興背景下推動(dòng)我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的因應(yīng)之策。然而我國(guó)當(dāng)前有關(guān)集體建設(shè)用地的制度設(shè)計(jì)存在界限不清、規(guī)范錯(cuò)置的問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：我國(guó)《民法典》第三百四十四條明確了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利，卻未一視同仁地對(duì)集體建設(shè)用地作出相應(yīng)規(guī)定，反將其單列在《土地管理法》之中，參照后者的規(guī)定辦理。但是《土地管理法》與《民法典》顯然存在著公法與私法本質(zhì)上的區(qū)別，由《土地管理法》這部具有行政管理屬性的法律來(lái)規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體、效力等私法規(guī)范顯然不具妥適性。同時(shí)，《民法典》雖將集體建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)二者同視為法定的用益物權(quán)，但在立法時(shí)卻回避了對(duì)前者主體、效力等方面的規(guī)定，事實(shí)上仍然將二者予以區(qū)別對(duì)待，由此很難實(shí)現(xiàn)二者“同權(quán)”的目標(biāo)。進(jìn)言之，本屬于公法應(yīng)當(dāng)規(guī)制的集體建設(shè)用地的相關(guān)管理辦法未通過(guò)《土地管理法》得以有效體現(xiàn)，而根據(jù)《民法典》的指引，屬于私法規(guī)范的具體內(nèi)容卻要在《土地管理法》中予以規(guī)制，這種公私規(guī)范的錯(cuò)置事實(shí)上違背了《土地管理法》的立法本意，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)的管理難度大幅增加。相應(yīng)地，這種規(guī)范錯(cuò)置的狀態(tài)也會(huì)阻礙鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程。因此，在公私法的交界地帶循得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合理邏輯，是助力鄉(xiāng)村振興、破除流轉(zhuǎn)障礙、推動(dòng)改革進(jìn)程的關(guān)鍵一環(huán)。

2.2 鄉(xiāng)村發(fā)展用地流轉(zhuǎn)難

在鄉(xiāng)村振興的背景下，只有暢通流轉(zhuǎn)渠道，對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行高效流轉(zhuǎn)，才能盤活“暫時(shí)休眠”的農(nóng)村土地資源，以保障村集體及其成員財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)，激活閑置土地的利用價(jià)值。然而在實(shí)踐中，我國(guó)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)很大程度地限制了農(nóng)村土地用益物權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，因此農(nóng)民的增收也難以通過(guò)土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)[3]。目前來(lái)看，盡管國(guó)家在積極開(kāi)展入市試點(diǎn)改革工作，但鄉(xiāng)村發(fā)展用地仍然存在流轉(zhuǎn)難的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下兩方面。

一方面，確權(quán)登記定性難。例如，閑置的宅基地及公益性建設(shè)用地是否包含在入市的范圍內(nèi)尚不明確。事實(shí)上“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”這一表達(dá)并非明確的法律概念，新修訂的《土地管理法》對(duì)其概念與范圍矢口未提，甚至連現(xiàn)有的改革試點(diǎn)實(shí)踐與相關(guān)的政策文件皆對(duì)其含糊其辭。換言之，人們尚不能從現(xiàn)行有效的法律法規(guī)及相關(guān)文件中找到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所涵蓋的具體土地范圍，這也給土地的確權(quán)登記帶來(lái)壓力。

另一方面，盤活管理難。依照我國(guó)《民法典》的相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地沒(méi)有收益的權(quán)利[4-5]。那么，村民在自家農(nóng)房?jī)?nèi)或者租賃他人的閑置住宅進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，如開(kāi)發(fā)民宿、經(jīng)營(yíng)小賣部等，國(guó)家是否應(yīng)當(dāng)將其視作經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地參照管理，尚無(wú)法在法律層面尋得答案[6]。同時(shí)，對(duì)于每戶只有1～2個(gè)留守老人的“空心村”，如何盤活其土地資源，提高使用價(jià)值，也未有具體方案。

綜上所述，新修訂的《土地管理法》對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)規(guī)范只限于原則性層面，并且由于該條對(duì)直接入市條件的嚴(yán)格限制，使得事實(shí)上能夠滿足直接入市要求的集體建設(shè)用地?cái)?shù)量十分有限。如何破除鄉(xiāng)村發(fā)展用地流轉(zhuǎn)難的障礙有待進(jìn)一步探索。

2.3 土地流轉(zhuǎn)利益分配難

利益分配問(wèn)題是保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題[7]。根據(jù)我國(guó)《民法典》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的受益對(duì)象包括集體和成員，因此前述2個(gè)主體也理應(yīng)有權(quán)享有使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中所生的收益[8]。雖然集體由其成員構(gòu)成，但二者的財(cái)產(chǎn)權(quán)是相互分離的，集體與農(nóng)民各自擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，易言之，成員不能向集體主張分割財(cái)產(chǎn)權(quán)利[9]。因此，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的利益分配問(wèn)題上，要平衡好集體和農(nóng)民的關(guān)系。

若將集體建設(shè)用地入市所生的收益一概收歸集體，該做法顯然是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的無(wú)情掠奪，亦與鄉(xiāng)村振興要求的保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的目標(biāo)背道而馳;反之若將收益全部歸于農(nóng)民個(gè)人，則易損害公共利益，反倒阻礙城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)腳步。特別地，對(duì)于那些流轉(zhuǎn)前即已取得土地使用權(quán)的農(nóng)民而言，此時(shí)集體不再是使用權(quán)的權(quán)利主體，因此土地轉(zhuǎn)讓收益理應(yīng)歸個(gè)人所有，但如果該主體在獲取土地使用權(quán)時(shí)未支付合理對(duì)價(jià)，該做法似乎就有損該集體其他成員的利益。此外，國(guó)家如果不能從土地流轉(zhuǎn)中獲取合理收益，則易引發(fā)沖擊現(xiàn)有土地財(cái)政體系的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，國(guó)家始終強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制的重要性。問(wèn)題在于，應(yīng)得利益的分配機(jī)制不明確;未找到在權(quán)衡各方利益的前提下合理提高農(nóng)民個(gè)人收益的途徑;未明確是否應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的集體，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定有所區(qū)別的土地增值收益分配機(jī)制。事實(shí)上，針對(duì)各地相異的土地流轉(zhuǎn)情況，各地區(qū)存在20%～50%不等的土地增值收益調(diào)節(jié)金收取比例[10]。由于調(diào)節(jié)金的征收比例處于一個(gè)較大的浮動(dòng)區(qū)間，地方的自主決定易造成不公平與非正義。若在收益分配之時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害，則會(huì)挫傷農(nóng)民盤活土地資源的積極性，造成市場(chǎng)潛在收益的損失，阻礙鄉(xiāng)村向前邁進(jìn)的步伐。

3 彌合之道：鄉(xiāng)村振興背景下推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的具體策略

要解決當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，必須在明確改革目標(biāo)的前提下，厘清權(quán)利規(guī)范與管理規(guī)范的界限，暢通鄉(xiāng)村振興用地流轉(zhuǎn)渠道，合理平衡好集體土地增值收益在國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間的分配關(guān)系，最大程度地保障農(nóng)民的權(quán)益。

3.1 厘清“權(quán)力”與“權(quán)利”運(yùn)行界限

界定好“公權(quán)力”與“私權(quán)利”各自的運(yùn)行范圍，是鄉(xiāng)村振興背景下推動(dòng)我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的因應(yīng)之策。把應(yīng)由公法規(guī)制的交給公法，應(yīng)由私法規(guī)制的交給私法，如此才能保證權(quán)力與權(quán)利在各自軌道上順利運(yùn)行，各司其職。

在公法領(lǐng)域，建議刪去《土地管理法》中關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利性規(guī)范，進(jìn)而增加管理性規(guī)范。具體而言：第一，明確國(guó)家參與收益分配的合法性，制定參與分配的具體標(biāo)準(zhǔn)和方法。第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地變更用途的前提條件應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律予以明確規(guī)定：集體建設(shè)用地用途變更必須經(jīng)集體所有權(quán)人同意;符合土地利用總體規(guī)劃;依法繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金等[11]。此外，要發(fā)揮《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)集體建設(shè)用地用途管制的作用，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返牧⒎康母嗍菑?qiáng)調(diào)對(duì)耕地的保護(hù)，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在立法目的上更多強(qiáng)調(diào)的是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)的關(guān)系。

在私法領(lǐng)域，建議比照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容，對(duì)《民法典》中集體建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行解釋。例如，集體建設(shè)用地使用權(quán)人同樣對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。另外，雖然使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地沒(méi)有處分的權(quán)能，但其僅僅是不能進(jìn)行所有權(quán)層面的處分，對(duì)用益物權(quán)是能夠處分的。比如，使用權(quán)人可以就使用權(quán)設(shè)定抵押，只是出于對(duì)集體公共利益的保護(hù)，因此行政管理部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)該行為加以管理與限制。并且，在對(duì)集體建設(shè)用地確權(quán)登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確其物權(quán)屬性以及相關(guān)登記規(guī)則。

3.2 暢通鄉(xiāng)村振興用地流轉(zhuǎn)渠道

暢通鄉(xiāng)村振興用地流轉(zhuǎn)渠道，首先需要在制度層面對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象予以明確。申言之，不能將公益性集體建設(shè)用地及宅基地當(dāng)然地涵蓋在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍內(nèi)，但應(yīng)涵蓋變更用途后新增的集體建設(shè)用地。因?yàn)楣嫘约w建設(shè)用地旨在保障鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平，宅基地也具有保障農(nóng)民基本生存權(quán)益的福利屬性，若直接放開(kāi)流轉(zhuǎn)，則易導(dǎo)致村集體為了追求經(jīng)濟(jì)利益而罔顧村民的公共利益，大批量地流轉(zhuǎn)上述集體建設(shè)用地，不利于集體公益事業(yè)的發(fā)展和村民生存權(quán)益的保障。盡管實(shí)踐中也有部分地方將公益性建設(shè)用地及宅基地入市流轉(zhuǎn)，但究其本質(zhì)而言，仍然是將二者轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后再入市流轉(zhuǎn)（一種以安徽省為典型，流轉(zhuǎn)后不改變公益性集體建設(shè)用地的原有用途的，可直接流轉(zhuǎn)。若流轉(zhuǎn)后用途將發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)先與集體簽訂土地有償使用合同，按標(biāo)準(zhǔn)繳納土地有償使用費(fèi)后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。另一種以天津市薊州區(qū)為典型，閑置宅基地的入市流轉(zhuǎn)需要農(nóng)民先自愿退出宅基地，待其性質(zhì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后，方可入市流轉(zhuǎn)）。

同樣地，《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》也對(duì)此作出了一致回應(yīng)，即將農(nóng)民的意愿擺在首位，并且只有在依法收回宅基地及公益性建設(shè)用地使用權(quán)后，方能按照經(jīng)營(yíng)性用途進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。該規(guī)定其意并非放開(kāi)閑置宅基地及集體公益性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，而是限定了嚴(yán)苛的條件：第一，農(nóng)民自愿;第二，程序合法;第三，該土地須為閑置或廢棄狀態(tài);第四，用途上須將公益性建設(shè)用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。只有符合上述條件才能進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。因此，在法律層面，將集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)對(duì)象限于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有其必要性及合理性。

其次，村民在自有住宅中進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的現(xiàn)象，實(shí)際上是在市場(chǎng)規(guī)律的作用下自發(fā)形成的，事實(shí)上也服務(wù)了村民，而且由于其仍然具有住宅的保障屬性，不能認(rèn)為該行為改變了土地的用途，因此無(wú)需比照集體建設(shè)用地的規(guī)定進(jìn)行管理。

最后，對(duì)于“空心村”中戶內(nèi)僅有1～2個(gè)的留守老人的農(nóng)房可以進(jìn)行集約化盤活。由村集體組織選擇一處公寓配套設(shè)計(jì)好醫(yī)療、娛樂(lè)等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)一安置村中留守老人集中居住，以此置換得到其閑置住宅。再通過(guò)長(zhǎng)期租賃的方式，一次性給付租金給空置住房的宅基地使用權(quán)人，以“得到”閑置宅基地及農(nóng)房，將其統(tǒng)一規(guī)劃整理后入市流轉(zhuǎn)，因地制宜發(fā)展民宿旅游、商貿(mào)制造等，進(jìn)而獲得租金收益，將閑置資源變?yōu)榱鲃?dòng)資產(chǎn)，提升村集體經(jīng)濟(jì)水平，拓寬農(nóng)民增收渠道。

3.3 完善土地流轉(zhuǎn)利益分配方式

相較于國(guó)有建設(shè)用地而言，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所生的收益，其分配應(yīng)當(dāng)遵循特殊的邏輯。具體而言，出于守護(hù)公共利益的需要，在收益分配時(shí)國(guó)家應(yīng)當(dāng)參與其中，同時(shí)作為所有權(quán)主體的集體及其成員也有權(quán)參與分配。

首先，政府可以代表國(guó)家在二次流轉(zhuǎn)中參與分配，但不能在初次流轉(zhuǎn)中參與分配。有學(xué)者認(rèn)為，僅憑村集體這一組織很難完成土地的規(guī)劃整理等工作，而政府為市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)投入了公權(quán)力，創(chuàng)造了一系列條件，僅憑二次分配即征收稅費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)利益分配，容易影響地方政府的積極性，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性投入[2]。然而在初次流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，集體建設(shè)用地所有權(quán)人通過(guò)放棄部分土地權(quán)能而取得收益，實(shí)際上已經(jīng)體現(xiàn)了交換價(jià)值，并不產(chǎn)生土地增值收益。因此，在初次分配時(shí)應(yīng)當(dāng)保護(hù)產(chǎn)權(quán)人，政府不應(yīng)直接參與收益分配，而應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制自行調(diào)節(jié)[12]。同時(shí)，政府在推動(dòng)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，投入公權(quán)力是其應(yīng)盡的職責(zé)，基于此也不應(yīng)成為受益主體。當(dāng)然，這并不意味著對(duì)能把政府所作的貢獻(xiàn)當(dāng)成理所當(dāng)然。為了保障集體土地市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定地運(yùn)行，發(fā)揮政府的公平調(diào)節(jié)作用，在制度設(shè)計(jì)上，政府可以在二次流轉(zhuǎn)時(shí)對(duì)產(chǎn)生的價(jià)格差征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，至于具體征收比例，各地可以通過(guò)綜合考量當(dāng)?shù)氐耐恋亟灰追绞健⒃鲋登闆r、市場(chǎng)價(jià)格等因素予以確定。

其次，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在村集體內(nèi)部進(jìn)行合理分配。實(shí)踐中的普遍做法是集體經(jīng)濟(jì)組織先按一定的比例提取集體發(fā)展基金，將其作為公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，必要時(shí)?？顚Ｓ糜卩l(xiāng)村公共事業(yè)的發(fā)展及集體成員的社會(huì)保障，再將剩余的財(cái)產(chǎn)在成員之間進(jìn)行分配[13]。在利益分配規(guī)則制定時(shí)，并不能僅簡(jiǎn)單地規(guī)定“農(nóng)民應(yīng)為最大受益者”，而是應(yīng)當(dāng)切實(shí)地將農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)放在與所有者權(quán)益同等重要的位置。例如，集體發(fā)展基金的用途應(yīng)當(dāng)由集體成員共同約定，使用時(shí)由集體成員決議通過(guò)，使用后的盈余等具體情況應(yīng)當(dāng)定時(shí)向集體成員公開(kāi)。

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