王文菊

2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳修訂出臺了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱新《規(guī)定》），這次修訂是全面貫徹落實黨的十九大、十九屆二中、三中全會精神和中央審計委員會會議精神的重要舉措，是適應(yīng)審計管理體制改革、完善審計監(jiān)督體系的迫切需要，為基層審計機關(guān)開展經(jīng)濟責(zé)任審計工作、提高經(jīng)濟責(zé)任審計水平提供了基本依據(jù)和制度保障，具有十分重要的意義。新《規(guī)定》明確了經(jīng)濟責(zé)任審計工作的指導(dǎo)思想，充實完善了審計程序，優(yōu)化了組織協(xié)調(diào)功能，規(guī)范了審計計劃管理、審計實施、審計結(jié)果運用等工作流程，進一步規(guī)范和完善經(jīng)濟責(zé)任審計工作，然而審計實踐中存在的諸多問題與新《規(guī)定》的要求有較大差距，亟需盡快解決。

新《規(guī)定》對經(jīng)濟責(zé)任審計的新要求

新《規(guī)定》共7章52條，核心修改內(nèi)容是堅持和加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并按照機構(gòu)改革后審計機關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系增加審計委員會辦公室這一實施主體。明確要求建立健全經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議制度，規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃管理和審計結(jié)果報送制度，對審計評價提出具體要求，增加了審計結(jié)果反饋環(huán)節(jié)。

新《規(guī)定》要求，新時期經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)具備大局觀念和宏觀視角，深刻理解黨和國家經(jīng)濟方針政策、上級決策部署以及地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展的歷史脈絡(luò)，主動轉(zhuǎn)換思維，承擔(dān)起對被審計單位經(jīng)濟活動“精準畫像”的職能和定位，準確評價被審計單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的履行情況;還要求強化對審計監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合的認知，從一般履職向責(zé)任擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)變，以審計監(jiān)督為契機，將審計經(jīng)驗和技術(shù)運用于被審計單位的內(nèi)部控制提升，不斷提升和拓寬審計服務(wù)中心大局的視野。

經(jīng)濟責(zé)任審計實踐中的難點

（一）重點難以確定。經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容包括本單位貫徹執(zhí)行國家方針、政策和決策部署，推動經(jīng)濟社會和事業(yè)發(fā)展，重大經(jīng)濟事項決策執(zhí)行和效果，財政資金管理使用分配、風(fēng)險防控、黨風(fēng)廉政責(zé)任落實以及審計整改等多個方面。經(jīng)濟責(zé)任的審計內(nèi)容多，涵蓋單位的方方面面，既有宏觀方面貫徹執(zhí)行國家方針、政策，單位規(guī)劃制定及執(zhí)行效果等內(nèi)容，又有微觀方面財政財務(wù)管理、資金資產(chǎn)管理使用情況等具體事項。審計實踐中如何根據(jù)被審計單位的職能定位、業(yè)務(wù)特點確定審計方向，有側(cè)重點地開展審計工作是經(jīng)濟責(zé)任審計成功與否的關(guān)鍵，既是重點，更是難點。

（二）責(zé)任難以界定。新《規(guī)定》對領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各種表現(xiàn)形式進行了詳細說明，但在審計實踐中責(zé)任難以界定的現(xiàn)象普遍存在：一是對領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任界定標(biāo)準不好把握，定責(zé)資料缺失較為普遍，難以形成有效證據(jù)鏈。如審計機關(guān)很難取得能證明“授意、指使、強令、縱容、包庇”以及在民主決策時“多數(shù)人是否同意”等相關(guān)證據(jù)，被審計單位相關(guān)會議紀要或反應(yīng)決策過程的書面資料等記錄多數(shù)較為粗略，表述較含糊，內(nèi)容不完整，不能全面反映審計事項決策全部過程，責(zé)任界定存在很大難度;二是對延伸審計下屬單位時發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任認定存在難度。如對水利、農(nóng)業(yè)等下屬單位較多的系統(tǒng)（部門）領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計時，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，可以適當(dāng)延伸審計部分下屬單位，選擇與被審計干部權(quán)力運行和責(zé)任落實情況有關(guān)的下屬單位或分管單位進行審計。但在審計中，難以按照“權(quán)力、責(zé)任”對應(yīng)開展審計，尤其是按照規(guī)定主管部門已對下屬單位進行了督導(dǎo)檢查，但審計時又發(fā)現(xiàn)下屬單位在財務(wù)核算、資產(chǎn)管理等方面存在違規(guī)情況，做為主管領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)履行了監(jiān)督職責(zé)，且下屬單位有獨立的法人對單位財務(wù)負責(zé)，此時對主管部門領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任就難以界定。

（三）審計評價難以把握。審計評價是經(jīng)濟責(zé)任審計的核心環(huán)節(jié)。按照審計相關(guān)規(guī)定要求，應(yīng)堅持運用多種方法，在審計范圍內(nèi)對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況作出客觀公正、實事求是的評價;還要結(jié)合“三個區(qū)分開來”要求，全面、辯證、客觀地看待問題，審慎做出評價和結(jié)論。但在審計中，因被審計單位工作任務(wù)多、涵蓋范圍廣，審計人員需要從繁雜的信息中總結(jié)、提煉出反映領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟責(zé)任履行情況的總體評價，還需要劃分現(xiàn)任責(zé)任與歷史責(zé)任，分清遺留問題和任期問題，不但要防止離任者將責(zé)任推給前任者，還要防止將任職期間的經(jīng)濟責(zé)任推到繼任者身上。受審計人員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)、審計時限、審計資料完整程度等因素綜合影響，審計評價難以百分之百達到客觀公正、實事求是。

改進經(jīng)濟責(zé)任審計的思路

（一）深刻把握審計內(nèi)涵，找準審計切入點。準確把握經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)涵，是做好經(jīng)濟責(zé)任審計的基礎(chǔ)。開展經(jīng)濟責(zé)任審計，要通過宏觀和微觀兩個方面，以領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟活動中權(quán)力運行和責(zé)任落實情況為重點，圍繞政策措施落實、重大項目建設(shè)管理，國有資產(chǎn)的管理使用，以及單位財務(wù)收支、財物管理制度執(zhí)行、個人廉潔從政等方面開展審計，同時根據(jù)被審計單位的業(yè)務(wù)特點，明確審計重點。在具體審計工作中，要立足領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)，通俗講就是圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部“應(yīng)該干什么、干了什么、怎么干的、干的效果”這條主線去審計。在審計組織中可以設(shè)政策審計小組和資金審計小組分工負責(zé)。政策組主要解決“應(yīng)該干什么”的問題，收集該行業(yè)的各級相關(guān)政策及規(guī)定、權(quán)責(zé)清單和目標(biāo)考核等資料，找準審計重點和風(fēng)險點，起到引領(lǐng)指導(dǎo)作用;資金組主要審核“干了什么、怎么干的、干的效果”，從經(jīng)費預(yù)算、專項資金和重點項目建設(shè)資金上進行查證，以資金流向為主線，通過檢查資金分配決策程序、是否專款專用、有無擠占挪用損失浪費以及績效發(fā)揮等情況，審查經(jīng)濟責(zé)任履職情況。在實施中，還可以積極借鑒巡查報告、督查通報、組織部門的鑒定報告等內(nèi)容，盡快找到切入點，高效完成審計。

（二）嚴格審計程序，提升審計質(zhì)量。經(jīng)濟責(zé)任審計程序，是審計人員必須遵循的操作規(guī)程。

一是注重審前調(diào)查，編制合適的審計實施方案。審前調(diào)查要充分仔細，認真了解被審計單位的基本情況、職能、工作重點、任務(wù)完成、債權(quán)債務(wù)、資產(chǎn)管理等內(nèi)容，編制科學(xué)、精準的實施方案，實施方案要體現(xiàn)實用性、針對性和指導(dǎo)性。

二是堅持客觀公正，全面調(diào)查取證。經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)問題往往需要對領(lǐng)導(dǎo)干部界定責(zé)任，要求在審計取證時，既要客觀公正，還要全面充分。審計證據(jù)要以事實為依據(jù)，在調(diào)查取證時，杜絕先入為主的思想，全面細致地收集全部相關(guān)證據(jù)，收集的證據(jù)要符合充分性、適當(dāng)性、相關(guān)性和可靠性等要求，形成完整的證據(jù)鏈條。

三是總結(jié)分析，撰寫高質(zhì)量審計報告。要對收集的證據(jù)進行充分詳細的分析匯總，根據(jù)查明的事實合理得出審計結(jié)論。對于存在的問題既要就“事”論“事”，更要以“事”論“人”，只有把人和事聯(lián)系起來，才能對被審計單位領(lǐng)導(dǎo)干部工作開展、內(nèi)部控制等做出評價，向報告使用者提供內(nèi)容可信可靠 、真實完整的審計報告。

四是提出有效審計建議。建議要有針對性，可操作性，要能幫助被審計單位完善制度、體制上的漏洞，推動被審計單位工作提質(zhì)增效，真正做到以審促幫的作用。

五是落實審計整改。建立審計整改督促落實機制，對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，督促被審計單位及時整改，做到邊審邊改，以審促改，閉環(huán)管理。

（三）創(chuàng)新審計方法，優(yōu)化組織方式。審計方法選用適當(dāng)不但節(jié)省人力物力、提高效率，還能有效緩解審計機關(guān)審計任務(wù)重與審計力量嚴重不足的矛盾。

首先，要科學(xué)謀劃審計項目。年初應(yīng)當(dāng)加強與干部管理部門協(xié)調(diào)溝通，發(fā)揮聯(lián)席會議制度作用，統(tǒng)籌考慮人力、物力、財力等多方面因素科學(xué)制定審計項目計劃。

其次，要加強審計信息化運用。在審計過程中積極探索大數(shù)據(jù)技術(shù)在經(jīng)濟責(zé)任審計工作中的運用，總結(jié)積累審計業(yè)務(wù)需求，探索審計思路方法，大膽運用新技術(shù)。重點選擇在數(shù)據(jù)量大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、更新頻率高的項目開展，例如涉及醫(yī)療、社會保障、國土資源等方面對象的項目，集中計算機力量進行精準突破，提高基層審計信息化程度。

第三，要樹立“一盤棋”理念。加強審計項目和審計組織方式創(chuàng)新，將經(jīng)濟責(zé)任審計與常規(guī)財政財務(wù)收支審計、預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合，充分利用單位內(nèi)部審計工作和社會審計工作結(jié)果，加強不同類型審計項目統(tǒng)籌融合，完善審計成果共享機制，提高審計監(jiān)督整體效能。

（四）加強自身建設(shè)，提高審計專業(yè)水平。不斷提升專業(yè)能力，是做好審計工作的必然要求。新《規(guī)定》的出臺，對審計工作提出了更新的要求，對審計人員的專業(yè)素養(yǎng)也提出了更高的要求。

第一，要端正學(xué)習(xí)態(tài)度，變“要我學(xué)”為“我要學(xué)”。要以學(xué)促干，在學(xué)中干，在干中學(xué)，真正做到愛學(xué)、真學(xué)、深學(xué)，不斷自我“充電”。

第二，要好學(xué)善思，及時總結(jié)。在學(xué)習(xí)和實踐中逐步掌握系統(tǒng)的思考方法和高效的工作方法，錘煉精湛的審計業(yè)務(wù)能力，成為復(fù)合型審計人才。

第三，結(jié)合實際，創(chuàng)新方式。基層審計機關(guān)受限于工作任務(wù)的壓力，脫產(chǎn)學(xué)習(xí)比較困難，可以結(jié)合工作實際，采取以老帶新、以審代培、輪崗交流、掛職鍛煉、參加大型審計項目、鼓勵參加職稱和學(xué)歷考試等方式，幫助干部成才。

第四，要培育學(xué)習(xí)氛圍，樹立終身學(xué)習(xí)意識?？梢栽跈C關(guān)例會上組織集中學(xué)習(xí)，組織開展知識競賽、考試測試、案例解讀等，營造學(xué)習(xí)型氛圍。個人要根據(jù)項目安排，對要審計單位的相關(guān)法律法規(guī)、單位職能、主要工作等資料進行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，豐富知識機構(gòu)，為審計打好基礎(chǔ)。