胡孫琪，徐曉玲，胡煜文，李海航，游溫嬌，王學輝

(1.中國計量大學 質量與安全工程學院，浙江 杭州 310018；2.浙江省應急管理科學研究院 浙江省安全工程與技術研究重點實驗室，浙江 杭州 310000；3.浙江省安全生產(chǎn)協(xié)會，浙江 杭州 310000；4.浙江警察學院 治安系，浙江 杭州 310053；5.中國科學技術大學 火災科學國家重點實驗室，安徽 合肥 230027)

近年來，我國科技與經(jīng)濟變革加速，城市現(xiàn)代化水平不斷提高，外部環(huán)境也日趨復雜多變，全球新冠疫情的爆發(fā)，使公共衛(wèi)生安全應急面臨巨大的挑戰(zhàn)。各類風險因素相互影響、相互疊加，公眾所面臨的災害復雜程度不斷升級[1]。事故災害雖能及時預警避險，但由于致災因素多樣，搶險救災難度較大，一旦發(fā)生仍會造成巨大經(jīng)濟損失，提高應急管理能力具有其重要性和緊迫性[2]。為提高政府應急管理水平，必須定時按需對政府應急管理能力進行系統(tǒng)評價，并提出針對性對策以提高實際的應急管理能力。

新中國成立至今，我國對應急管理能力的研究由淺至深、由簡到繁，由單一化到綜合化[3]。通過前人對我國城市抗災救災能力與綜合應急管理能力的多年探索，構建了以“廣東模式”、“上饒模式”為代表的等一系列城市應急管理能力評價指標體系，為不同類型城市的應急管理指標體系的構建提供了豐富經(jīng)驗[4]。浙江諸暨應急管理部門堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化應急管理模式，抓好應急管理的事前、事中、事后3個環(huán)節(jié)，成功抵御各種自然災害和突發(fā)事件[5]。王薇等[6-7]與根據(jù)應急管理4階段的角度，分別構建二級指標和三級指標，通過專家打分的方式確定各項指標權重。鐵永波等[8]結合系統(tǒng)理論，根據(jù)城市災害應急管理的特點做相應的轉化處理，選取了能綜合反映城市災害應急能力的6項一級評價指標和23項二級評價指標。李珂等[9]建立了多維度、全過程的應急管理能力指標體系，并評價60個樣本城市的應急管理能力，通過變異系數(shù)法分析發(fā)現(xiàn)造成應急管理能力差異的原因主要是政治、經(jīng)濟、文化以及災害本身的特點等。張翠英等[10]從洪水災害防治角度研究城市在面對災害時的應急管理能力，提出14個評價指標，運用AHP法構建城市應急能力評價指標結構體系，提出提升城市應對洪水災害管理的對策。

面對突發(fā)公共事件，必須切實強化信息報送、救援力量調度和應急物資調配等“一個口子”統(tǒng)籌機制，清晰界定職責界限，做到統(tǒng)得堅決、分得科學，才能確?？焖俜磻?、指揮順暢、有序應對、高效處置。對于城市應急管理能力，前人已經(jīng)有了一定的研究基礎。大多學者從理論的角度構建評價指標體系，缺少實際應用，對城市應急管理能力的完善與提高缺乏建設性意見，且構建的指標體系大多適用于所有城市，沒有充分考慮城市發(fā)展特點，欠缺“大安全、大應急、大減災”的客觀視角。將結合應急管理體制改革與城市發(fā)展狀況，在已有研究的基礎上，統(tǒng)籌政府、企業(yè)、社會組織與公眾的不同社會職能，建立城市應急管理能力評價指標體系，綜合評估城市應急管理能力。

1 構建城市應急管理能力評價指標體系

1.1 建立城市應急管理能力評價指標

應急管理是以系統(tǒng)的思維邏輯，將微觀、中觀、宏觀有機結合起來，綜合考慮突發(fā)事件的事前、事中和事后，有效防范風險的疊加效應、聯(lián)動效應和誘導效應，把事故損失降到最低的管理手段[11]。能否建立一套科學合理的城市應急管理能力評價指標體系，不僅是對應急管理各項職能的要求，也關系到綜合評價結果的可靠性與客觀性。遵循科學性、代表性、可操作性和系統(tǒng)性原則[12-13]，構建城市應急管理能力評價指標體系。同時，參考美國聯(lián)邦安全管理委員PPRR理論與我國事故應急管理四階段理論，即“預防、響應、準備、恢復”，結合《突發(fā)事件應對法》與《安全生產(chǎn)法》，以及我國應急管理部頒布的相關應急預案與規(guī)章制度，建立城市應急管理能力指標體系，包括4項一級指標、18項二級指標、44項三級指標，如表1所示。

表1 城市應急管理能力指標體系

1.2 指標可靠性分析

通過問卷調查評價指標可靠性，城市應急管理能力評價指標的問卷調查分為兩部分：①被調查者學歷、專業(yè)方向等基本情況；②選取李克特量表進行判斷打分，由“可有可無、不重要、一般、重要、至關重要”5項組成，涵蓋預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急指揮與救援、事后恢復與重建4個過程中的18項指標。參與者按照自己對城市應急管理能力的認知，對每個題目所代表的影響因素進行重要程度評分。本問卷面向專業(yè)學者與非專業(yè)領域的社會公眾發(fā)放，共回收有效問卷218份，通過SPSS軟件分析問卷數(shù)據(jù)。

1.2.1 信度與效度檢驗

信度檢驗是檢驗問卷的可靠性，采用Alpha系數(shù)檢驗問卷的信度，取值在0和1之間，系數(shù)值越高則問卷越可靠。信度檢驗結果如表2所示，可知克隆巴赫值為0.951，表示信度非常好，問卷設計合理。

表2 Alpha信度檢驗表

效度檢驗是指測量結果應與被調查內容一致性，由KMO值和Bartlett球形檢驗完成。KMO值大于0.6，顯著性概率小于0.05時，表示問卷的效度可以接受，適宜開展因子分析。問卷檢驗結果如表3所示，可知KMO值為0.939，顯著性概率為0，即問卷效度非常好且適宜開展因子分析。

表3 KMO和巴特利特檢驗表

1.2.2 確定公因子

公因子方差也稱共同變量度，是指原始變量在公因子中載荷的大小，公因子方差提取值越高，原變量在公因子中的解釋程度越高，因子分析得出的效果越優(yōu)異。針對已選擇的18項指標進行因子分析，可得公因子方差如表4所示，可知各項指標的提取值均超過0.7，解釋程度較好。

表4 公因子方差值

采用探索性因子分析法提取共同因子，再對初選指標降維處理，通過最大方差法抽取共同因子，分析旋轉后因子得出特征值、方差貢獻率等數(shù)據(jù)，如表5所示。

由表5可知，4個公因子的特征值均大于1，根據(jù)公因子選取原則選取4個公因子，其旋轉后的方差解釋率分別為18.514%、18.082%、17.371%、15.763%，累積方差解釋率為69.310%，能基本概括和解釋整體數(shù)據(jù)的大部分信息。根據(jù)各公因子中載荷量較高的變量所具有的共同特征與應急管理四階段理論，最終提取出4個公因子為一級指標，命名為：預防與應急準備A1、監(jiān)測與預警F2、應急處置與救援F3、事后恢復與重建F4。

表5 總方差解釋表

2 基于AHP-模糊綜合評價法的評價模型

2.1 評價方法

評價體系涉及的因素較多，不容易直接量化，因此采用層次分析法(AHP)與模糊綜合評價法相結合的方式確定各項指標的權重。對多方案決策進行定量與定性相結合的分析，使評價指標體系在實際應用中具有較高的準確性，代表評價的價值內涵，發(fā)揮導向作用，構建城市應急管理能力評價模型。

2.2 確定指標權重

在評價體系中，一級指標與二級指標相對重要度較高，邀請20位專家進行打分，運用層次分析法處理打分結果，得到一級、二級指標的權重。

(1)建立層次結構模型。指標層次結構模型分為目標層、準則層、指標層，目標層為城市應急管理能力評價，并設有4項一級指標、18項二級指標、44項三級指標。

(2)構建判斷矩陣。為達到盡可能減少性質不同的因素相互比較的困難，提高準確度的要求，在確定各層次各因素之間的權重時，采用相對標度，按1-9的重要性等級把每級指標分別兩兩相互比較，構成判斷矩陣，比例標度表如表6所示[14]。判斷矩陣具有如下性質：

表6 比例標度表

(1)

式中：aij為指標i與指標j的重要性比較結果；A為同一層級所有比較結果構成的判斷矩陣；n為矩陣的階數(shù)。

(3)判斷矩陣的一致性檢驗。為檢驗權重是否科學合理，引入一致性指標CI對判斷矩陣進行一致性檢驗，CI越小，一致性越高，如式(2)所示。平均隨機一致性指標RI和隨機一致性比率CR如式(3)所示。

(2)

(3)

式中：λmax為判斷矩陣特征向量W對應的最大特征值。

隨機一致性指標RI的值與判斷矩陣的階數(shù)相關，對應關系如表7所示。CR作為矩陣一致性檢驗的參數(shù)，當CR<0.1時，表示比較矩陣通過一致性檢驗，可進一步計算指標權重；當CR≥0.1時，比較矩陣沒有通過一致性檢驗，需要調整判斷矩陣。

表7 平均隨機一致性指標標準值

2.3 計算得分

模糊綜合評價法是一種基于模糊數(shù)學，并根據(jù)隸屬度理論把定性評價轉換成定量評價的綜合評價方法，能夠較好地解決層次分析法評價的模糊性、專家差異模糊性、難以量化的弊端。結合模糊綜合評價法與AHP對A城市應急管理能力指標進行權重計算，并根據(jù)各指標屬性的特點，統(tǒng)計獲得各類指標的主觀或客觀數(shù)值，構建城市應急管理能力評價模型。在城市應急能力的評判中引入“優(yōu)秀、良好、一般、較差、差”的模糊評價指標。

(1)確定評價因素論域。設城市應急能力評價指標體系某一級的指標有l(wèi)個，則A={Ai}={A1,A2,…,Al}。相應的，An的下一級各項指標可記為Ai={Ai1,Ai2,…,Aim}。

(2)建立評語等級論域。評語集中每一等級對應一個模糊等級，建立5個等級的評語集V={優(yōu)秀，良好，一般，較差，差}。

(3)構建模糊關系矩陣。對每一級指標的各個因素Ai(i=1,2,…,l)逐一進行量化，確定單因素角度下各項指標對模糊等級子集的隸屬度(R|Ai)，可得模糊關系矩陣如式(4)所示。

(4)

式中：rij為第i項指標對第j評價等級的隸屬度。

(4)合成模糊綜合評價向量。目前模糊綜合評價常用的模糊算子主要有：主因素突出類型、主因素決定類型、加權平均類型與不均衡平均類型4種[15]。由于在計算時需要考慮各指標的權重，因此采用加權平均類型的模糊算子進行計算，可得模糊綜合評價向量B如式(5)所示。

(5)

式中：W為指標的權重集；R為模糊關系矩陣。

(5)量化評價結果。為直觀地表示評價結果，將評語集中5個等級賦值[16]，如表8所示?？傻觅x值矩陣U，且U=(ui)5×l。由式(6)可得城市應急管理能力評價的量化值L：

表8 城市應急管理能力評價等級標準

L=B·U

(6)

式中：B為模糊綜合評價向量；U為賦值矩陣。

3 城市應急管理能力實例評估

為更好的比較城市之間應急管理能力的差異，互相借鑒學習應急管理經(jīng)驗，運用AHP-模糊綜合評價法結合的評估方式對3個不同城市的應急管理能力進行評價，分析各城市應急管理能力的優(yōu)勢與不足，更好的提出城市應急管理建設的意見，為其他城市提供借鑒意義。

3.1 層次分析法權重計算結果

為得到科學合理的指標權重值，邀請相關領域專家對體系中一級指標和二級指標進行打分。對收回的專家打分表開展層次單排序和總排序的一致性檢驗，其中20份通過一致性檢驗，其權重值有效。將有效權重值取平均值可得城市應急管理能力評價體系指標權重，如表9所示。

表9 城市應急管理能力評價體系指標權重

3.2 模糊綜合評價法計算結果

為得到模糊綜合評價向量和量化值，將通過層次分析法計算得到的各級指標權重與專家對指標隸屬度的打分結果結合。以二級指標為例，專家對A城市應急管理能力的隸屬度打分如表10所示。

表10 A城市應急管理能力指標隸屬度

根據(jù)層次分析法計算得到的各指標權重與各指標的隸屬度結果，由式(6)可得相對于一級指標的模糊綜合矩陣B1、B2、B3、B4，由此可得二級指標的隸屬度矩陣如式(7)所示。

(7)

結合式(5)和式(7)可得模糊綜合評價向量：B=(0.260 4，0.433 5，0.261 2，0.036 9，0.007 8)；代入式(6)進行量化可得L=78.0，由此可知A城市應急管理能力級別為良好。用相同的方法對B城市和C城市分別打分，可得B城市模糊綜合評價向量為：B=(0.258 9，0.439 8，0.262 1，0.040 3，0)，得分L=78.4，B城市應急管理能力級別為良好；C城市模糊綜合評價向量為：B=(0.260 4，0.420 9，0.271 1，0.047 6，0)，得分L=77.8，C城市應急管理能力級別也為良好。

根據(jù)上述計算結果，應急管理4個階段中，A、B、C城市應急管理能力水平各項指標重要程度依次為：監(jiān)測與預警、預防與應急準備、應急處置與救援、事后恢復與重建。結合事故經(jīng)驗以及各城市二級指標權重與隸屬度評價等級的分析，可知各城市應急管理仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，例如宣傳演練為城市普遍存在的薄弱環(huán)節(jié)，較多化工企業(yè)管理人員安全意識薄弱，不重視安全教育，疏于日常培訓、安全演練[17]。雖然各城市評級相同，然而各指標得分不同，可以發(fā)現(xiàn)存在相應問題：①A城市對損失評估關注度較低，發(fā)生事故后企業(yè)缺少對損失評估報告的重視度，預警管理的得分較低；②B城市管理辦法較為傳統(tǒng)、陳舊，缺少信息化技術的高效應用，對事故預警還未構成制度化的體系，因此預警管理的得分較低；③C城市對后期處置重視度較低，未充分考慮到突發(fā)事件后組織或社會可能持續(xù)一段較長時期的緊張狀態(tài)，需要各方積極改善處理。

3.3 城市應急管理能力評估建議

對于目前城市應急管理能力中較薄弱的環(huán)節(jié)，從應急管理4階段分別提出以下建議：

(1)預防與應急準備。在日常的應急管理活動中，運用信息技術加大宣傳力度，通過可視化監(jiān)控指揮應急演練，創(chuàng)新應用數(shù)字化應急演練方式，提高應急管理相關部門和社會公眾的理論基礎與實戰(zhàn)經(jīng)驗。提高公眾，尤其是企業(yè)相關員工應對突發(fā)事件的能力，為應對突發(fā)事件做好正確充分的準備，保障社會組織與公眾遇到突發(fā)公共事件后能沉著冷靜正確應對。

(2)監(jiān)測與預警。落實預警管理制度，充分利用統(tǒng)一信息平臺、大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，避免預報錯誤或延遲，嚴謹發(fā)布內容，不造謠不傳謠。

(3)應急處置與救援。完善秩序維護制度，針對各項突發(fā)事件的特點，制定明確的秩序管理規(guī)章制度，發(fā)揮“一個口子”統(tǒng)籌制度的優(yōu)勢，保障事故救援及時高效。

(4)事后恢復與重建。加強專業(yè)評估團隊建設，規(guī)范損失評估標準，提高損失評估水平，坦誠面對和公開事故后果，并總結事故經(jīng)驗教訓。突發(fā)事件后期，政府要實時跟蹤事故情況，及時反饋信息，恢復重建城市基礎設施。

4 結論

(1)梳理了近年來我國城市應急管理能力評價體系的研究進展，并根據(jù)應急管理理論與相關法律法規(guī)，建立了一套適應信息時代化的城市應急管理能力評價體系，并通過問卷調查分析法，檢驗評價指標信度與效度，并確定公因子，結果符合要求。

(2)通過層次分析法(AHP)與模糊綜合評價法(FCE)，構建基于AHP-模糊綜合評價法的評價模型，分析了評價體系中各項指標的權重與隸屬度。通過定性評價與定量評價相結合的方式，有效減小了評價過程中主觀性、模糊性、專家差異性的影響。

(3)對A城市、B城市和C城市分別開展應急管理能力評價，A城市得分78.0分，B城市得分78.4分，C城市得分77.8分，應急管理能力水平均為良好。3個城市應急管理能力水平各項指標重要程度依次為：監(jiān)測與預警、預防與應急準備、應急處置與救援、事后恢復與重建。根據(jù)各分項得分結果，從較薄弱的環(huán)節(jié)入手，提出了對各城市應急管理能力的思考與建議。