□ 文 全湘溶

0 引言

全球互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)持續(xù)高速發(fā)展，已經(jīng)滲透到人類社會的各個方面，重要度被比喻成空氣和水，同時中國、美國、歐洲及其他國家和地區(qū)都十分關(guān)注對互聯(lián)網(wǎng)平臺的治理工作。中國對互聯(lián)網(wǎng)平臺的壟斷和資本的無序擴張，進行了階段性的綜合整治；美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會密切關(guān)注隱私規(guī)則的執(zhí)行情況；歐洲重視促進競爭和數(shù)據(jù)保護；荷蘭監(jiān)管部門準備分享數(shù)據(jù)處理、人工智能和其他數(shù)字業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)知識，并從自身案例中汲取經(jīng)驗；英國則已經(jīng)開始了類似的聯(lián)合監(jiān)管行動等。

1 近期全球互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管概況

近年來，全球互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管處罰案例頻發(fā)。2022年1月，法國對谷歌和Meta分別處以1.69億美元和6700萬美元的罰款，因這些公司讓用戶難以拒絕用于追蹤其數(shù)據(jù)的cookies。2021年9月，愛爾蘭對WhatsApp罰款2.25億歐元。法國2020年利用電子隱私規(guī)則對谷歌和亞馬遜公司分別罰款1億歐元和3500萬歐元，因這兩家公司在未征得用戶同意和未解釋網(wǎng)站cookie如何工作的情況下從廣告追蹤器收集數(shù)據(jù)。

事實上，并非所有公司和所有立法者都對加強監(jiān)管與如何監(jiān)管擁有共識。針對美國參議院司法委員會的一項禁止占主導(dǎo)地位的網(wǎng)絡(luò)平臺優(yōu)先選擇自家的商品和服務(wù)而不是其他公司的法案，支持者認為少數(shù)科技大公司在互聯(lián)網(wǎng)上的主導(dǎo)地位阻礙了小型科技公司獲得市場份額，扼殺了創(chuàng)新。大型科技公司反駁稱，上述擬議的立法將阻止它們向消費者和小企業(yè)提供免費或低價服務(wù)。對美國電信法部分 230條款的修改，美國兩黨均同意修改但提出了不同的方案，協(xié)調(diào)一致難度大。

歐盟的《數(shù)據(jù)法》強制歐洲的公司之間共享更多的數(shù)據(jù)，目的是削弱少數(shù)大型科技公司對一些商業(yè)和工業(yè)數(shù)據(jù)的控制，幫助小公司加速發(fā)展。大型科技公司抱怨稱，該法案對它們構(gòu)成歧視，實際上會迫使許多在歐洲運營的公司將更多數(shù)據(jù)存儲在歐洲、使用歐洲的服務(wù)商，而不是將數(shù)據(jù)發(fā)送到海外或使用美國公司的服務(wù)。

中國近兩年加強了對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和平臺治理的監(jiān)管力度，出臺了大量的法規(guī)，多部門密集進行了全方位的監(jiān)管專項行動。如最近兩年已發(fā)布或已生效的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)彈窗信息推送服務(wù)管理規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例》《移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序個人信息保護管理暫行規(guī)定》，以及《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》等，從法律法規(guī)的基礎(chǔ)建設(shè)上形成互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的有效治理依據(jù)。

總體上看，全球互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管態(tài)勢趨嚴。美國相對寬松；歐盟及歐洲各國立法探索謹慎，但執(zhí)法方面十分積極；中國近期從反壟斷和反資本無序擴張的角度進行了有力監(jiān)管。

2 互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)與通信行業(yè)的區(qū)別——以互聯(lián)互通為例

互聯(lián)網(wǎng)是基于通信技術(shù)發(fā)展起來的一種通信模式，創(chuàng)造了很多新業(yè)態(tài)。許多國家通信行業(yè)監(jiān)管者同時承擔互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的職能，但用通信的經(jīng)驗去監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)在現(xiàn)實中會出現(xiàn)很多弊端，二者有著明顯的不同特性，值得深入研究。主要包括以下方面。

2.1 技術(shù)應(yīng)用不同

從技術(shù)層面上來講，通信涉及底層技術(shù)，存在物理和標準方面的互聯(lián)互通問題?；ヂ?lián)網(wǎng)涉及應(yīng)用層技術(shù)，從底層來講是基于通信技術(shù)而統(tǒng)一的，實際上不存在應(yīng)用層的通信難題。有人提出要實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)“互聯(lián)互通”，本質(zhì)意義上是希望以公權(quán)力干預(yù)市場競爭狀況，需要慎重考慮。互聯(lián)網(wǎng)用戶下載一個軟件進行同平臺通信的成本，遠低于轉(zhuǎn)換電信運營商。不同平臺之間的數(shù)據(jù)互通涉及到廣泛的商業(yè)利益，強行作出要求會破壞現(xiàn)有均衡，極易制造出新的不公正。

2.2 用戶的意義不同

電信運營商的用戶粘性較大，開卡、轉(zhuǎn)網(wǎng)成本都高，即便提供攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)的渠道，人們也不會頻繁流動，部分多號用戶可能同時使用多家電信運營商的服務(wù)，而不是直接轉(zhuǎn)網(wǎng)。相比而言，互聯(lián)網(wǎng)用戶流動成本極低，注冊開戶成本接近于零，相似業(yè)務(wù)之間競爭長期激烈。

電信運營商的用戶近似于訂閱服務(wù)，粘性大、現(xiàn)金流穩(wěn)定?；ヂ?lián)網(wǎng)用戶大多免費使用服務(wù)。在互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)中，除電子郵件等少數(shù)情形外，互聯(lián)互通主要通過用戶切換應(yīng)用實現(xiàn)成本低，具有合理性和可行性。電信行業(yè)監(jiān)管過去把用戶數(shù)作為壟斷指標有一定的合理性?；ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域，用戶數(shù)指標意義發(fā)生根本性變化。擁有龐大用戶群也不天然代表未來業(yè)務(wù)的成功。

如圖4所示，O點為某時刻波束中心指向T，在經(jīng)過一個波束掃描步進后，定點聚束方式下，飛機運動到B點，而滑動聚束方式較定點聚束波位駐留時間長，在經(jīng)過一個波束掃描步進后，飛機運動到A點，波束中心指向T1，波束在地面滑動了一段距離：

2.3 監(jiān)管方向不同

行業(yè)監(jiān)管圍繞業(yè)務(wù)展開，而商業(yè)創(chuàng)新也會努力適應(yīng)監(jiān)管要求。通信業(yè)的監(jiān)管覆蓋幾乎全過程，有一套成熟通用的監(jiān)管手段?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管卻不一樣，許多國家甚至還沒有專門的監(jiān)管部門，職能分散在現(xiàn)有政府部門中，已有法律更新不及時甚至缺乏法律依據(jù)的情況普遍存在，行業(yè)監(jiān)管理論也還在逐步探索形成中。

從監(jiān)管的特征看，對通信行業(yè)的監(jiān)管是垂直化的，覆蓋全部環(huán)節(jié)，從業(yè)人員普遍具有較強的合規(guī)意識，同時行業(yè)的創(chuàng)新能力偏弱化。對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的監(jiān)管更多體現(xiàn)出橫向特征，即在交互層面或技術(shù)應(yīng)用層面進行點狀的監(jiān)管，表現(xiàn)為對公司行動的原則約束，如數(shù)據(jù)采集范圍、使用方式、算法要求、倫理判定和內(nèi)容審核等。

2.4 監(jiān)管復(fù)雜度、成熟度不同

通信服務(wù)更多的是底層服務(wù)，有普遍服務(wù)義務(wù)，而且主要涉及到物理技術(shù)層面，較少涉及用戶操作層面，規(guī)制相對容易，法規(guī)體系完善，執(zhí)法案例豐富。

互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用在硬件方面的束縛小，絕大多數(shù)公司都是基于通用設(shè)備、通用軟件建立起業(yè)務(wù)模式，成本低、創(chuàng)新速度快，更能滿足個性化需求。業(yè)務(wù)類型多樣，線上線下日益緊密融合，難以全面監(jiān)管。對一些具體層面的問題，如數(shù)據(jù)權(quán)利、算法倫理、平臺治理、企業(yè)權(quán)利義務(wù)等方面，各方意見不統(tǒng)一，進展緩慢。

2.5 監(jiān)管覆蓋主體數(shù)量差異大

從監(jiān)管對象數(shù)目看，通信業(yè)的監(jiān)管對象數(shù)目歷來都比較少。互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主體多、業(yè)務(wù)類別多、運營方式復(fù)雜多變。以騰訊的微信為例，通信軟件同類別仍然眾多，包括同一公司的QQ，以及旺旺、釘釘、飛書、抖音等用戶群龐大的軟件也具備基本的通信和社交功能。對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進行詳細具體的監(jiān)管，耗費的監(jiān)管資源特別多，而且沒有成熟可靠的方法可以遵循，必須思考更加經(jīng)濟可行的方式。

2.6 互聯(lián)互通表現(xiàn)形式不一致

通信業(yè)的互聯(lián)互通主要表現(xiàn)為不同標準下的電信網(wǎng)絡(luò)之間的物理通信，以及結(jié)算價格的協(xié)調(diào)。互聯(lián)網(wǎng)本身不存在通信方面的技術(shù)難題。許多以互聯(lián)互通為由的監(jiān)管，實際效果并不如最初設(shè)想的好。以支付手段互聯(lián)互通為例，阿里巴巴和騰訊兩大體系占據(jù)了幾乎絕大多數(shù)的市場份額，值得注意的是，二者支付工具的用戶絕大多數(shù)存在重合的狀況。兩家支付公司在各自體系內(nèi)即便不互通，對用戶的使用影響也極小，且可通過用戶的簡單操作完全避免影響。支付服務(wù)不像現(xiàn)金一樣有普遍接受的義務(wù)，企業(yè)在體系內(nèi)傾向于支持某種自身的支付手段，有利于對用戶的行為數(shù)據(jù)進行分析，在未來提供信貸等各方面的支持有利，能夠消除銀行的服務(wù)空白，為更多人帶來小額便利的正規(guī)信貸服務(wù)，是有積極影響的。二者強行互聯(lián)互通對產(chǎn)業(yè)競爭格局影響微乎其微，究竟多少用戶在不同體系內(nèi)使用了競爭對手的支付方式，強行互通帶來了多少收益，和企業(yè)研發(fā)、對相關(guān)業(yè)務(wù)的負面影響作對比如何，都需要廣泛的調(diào)研后推進。

2.7 落實監(jiān)管要求的能力不同

通信業(yè)因為業(yè)務(wù)線相對簡單，標準完善后，商業(yè)運營方面的監(jiān)管對專業(yè)技能要求不高。互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)涉及大量后臺算法，實時運營情況等，對一項業(yè)務(wù)的監(jiān)管就會消耗大量資源，并且算法存在不穩(wěn)定性，結(jié)論不一定能夠長期可靠。如大數(shù)據(jù)征信方面，算法是否絕對合理，評價多大程度上可用，能夠支持多少額度的授信，監(jiān)管都無法作出直接評定。

2.8 商業(yè)模式不同導(dǎo)致承擔義務(wù)有差異

通信業(yè)務(wù)是一種用戶直接付費購買的服務(wù)，其互聯(lián)互通或網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量需要按照承諾確保優(yōu)質(zhì)可靠?；ヂ?lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)更多地是免費服務(wù)，或間接付費服務(wù)。當下確實也在推行針對特定服務(wù)的會員制，但普遍意義上講還是免費或間接付費項目?；ヂ?lián)網(wǎng)公司對用戶承擔的直接義務(wù)相對弱一些，乃至于數(shù)據(jù)歸屬權(quán)、使用權(quán)的界定都十分困難。

3 全球互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管存在的主要問題

3.1 抑制創(chuàng)新發(fā)展動力

過度監(jiān)管和不當監(jiān)管會明顯阻礙創(chuàng)新、抑制企業(yè)的發(fā)展。企業(yè)發(fā)展是創(chuàng)新的主體，企業(yè)家精神是創(chuàng)新的主要動力來源。強監(jiān)管不能詳細地掌握互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)情況，難以預(yù)測企業(yè)運行的結(jié)果，管控必須審慎。歐洲盡管在立法和執(zhí)法方面非?；钴S，率先通過GDPR并依此開出巨額罰單，但其內(nèi)部至今沒有產(chǎn)生大型互聯(lián)網(wǎng)公司，現(xiàn)代數(shù)字服務(wù)幾乎全部依賴美國企業(yè)，這并非美企壟斷可以解釋。

美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會近期發(fā)布《反壟斷倡導(dǎo)者應(yīng)減少對大科技企業(yè)的遏制》報告。報告回顧了50年的高科技反壟斷經(jīng)驗，包括大型機和電話時代針對IBM和AT&T的案例，報告建議政府對大型科技企業(yè)的監(jiān)管，不應(yīng)是全面的拆分或資產(chǎn)剝離，而應(yīng)將重點放在特定的商業(yè)行為和投訴上，依靠來自技術(shù)和市場的轉(zhuǎn)變促進發(fā)展。

3.2 干擾市場預(yù)期

如果強監(jiān)管規(guī)則不透明、審批標準不清晰，對企業(yè)的監(jiān)管行動不可預(yù)測，企業(yè)或全方位陷入被動。特別是對于上市公司，資本市場對各種信息高度敏感，管制的不確定性對企業(yè)投融資、與股價相關(guān)的福利等帶來很大的壓力。

3.3 難以保證競爭中立性

互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)因為其用戶粘性低、創(chuàng)新活躍、有贏家通吃傾向等原因，監(jiān)管政策要做到競爭中性困難。每家公司的用戶群都是常年經(jīng)營維護的結(jié)果，用戶量的大小對于新業(yè)務(wù)的發(fā)展影響很大，企業(yè)高度關(guān)注其相關(guān)生態(tài)的建設(shè)。簡單地要求企業(yè)向競爭對象開放生態(tài)，不一定能起到很大的作用。

3.4 監(jiān)管本身的成熟度不高

監(jiān)管成熟度本身是跟隨市場的成長逐步提升的，監(jiān)管者對行業(yè)的認知需要有必要的學(xué)習(xí)過程，對企業(yè)的運營活動及監(jiān)管需求要花相當多的時間去甄別和研究。特別要防止與監(jiān)管初心背道而馳的政策法規(guī)出臺。蘋果公司首席執(zhí)行官庫克曾警告，美國讓第三方開發(fā)者更容易在iPhone上安裝的反壟斷法案將產(chǎn)生意想不到的后果，使iPhone的安全性降低，并讓用戶面臨希望避開iPhone隱私功能的“數(shù)據(jù)饑渴”公司的風險。

3.5 公權(quán)和私權(quán)角度的界定

私人企業(yè)做大了，可能會具備一定的公共屬性。圍繞Facebook、Twitter的治理引發(fā)美國各界關(guān)注。具有公共屬性并不意味著可以按照國有企業(yè)或行政部門的方法去監(jiān)管。如蘋果公司的操作系統(tǒng)經(jīng)常被外界批評為圍墻花園，認為其生態(tài)不夠開放。同時也看到，蘋果公司依靠自身的管理，給予了市場主體進出的公開渠道，實現(xiàn)了其軟件生態(tài)的繁榮。“圍墻”沒有阻礙創(chuàng)新，反而提供了更多的規(guī)范和安全性，對隱私保護更有效，市場接受度更高。

4 對國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的監(jiān)管建議

鑒于監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)存在的各種現(xiàn)實困難，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)本身的特性，本文認為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管過程中需從以下幾點借鑒：

4.1 透過現(xiàn)象看本質(zhì)，實事求是地促進理論和實踐協(xié)同發(fā)展

互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、平臺治理、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展是近年來興起的監(jiān)管熱點，但前期缺乏互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)成功監(jiān)管經(jīng)驗積累，學(xué)術(shù)界也缺乏更多的積累，需要更多觀察和思考，從歷史的實踐和理論對比發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的角度協(xié)同推進，獲得真知灼見。應(yīng)該避免簡單套用現(xiàn)有理論框架和實踐經(jīng)驗，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)置不必要的發(fā)展障礙。

4.2 謹慎行動，并鼓勵充分辯論

互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)本身是一個統(tǒng)一市場，任何監(jiān)管行動的影響面都會很大。行動之前，應(yīng)該鼓勵學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界等相關(guān)方面充分表達意見建議，寧可晚一些出臺政策措施，也不要匆忙監(jiān)管破壞市場本身的運行秩序。

4.3 要充分考慮現(xiàn)實監(jiān)管能力與企業(yè)可操作性

互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)涉及的內(nèi)容，包括商業(yè)模式、技術(shù)代碼、運維調(diào)試等許多方面，用戶分布廣泛，所需監(jiān)管授權(quán)可能跨多個部門，出臺措施前需要做好充分預(yù)估，是否能夠被落實、成本可控。

4.4 設(shè)置政策效果評估環(huán)節(jié)及日落條款

互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)備受監(jiān)管部門、智庫、行業(yè)組織和民眾的關(guān)注，出臺政策前可預(yù)置跟蹤評估環(huán)節(jié)，如挑選兩三家信譽度高的第三方探索互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管政策評估方法并向社會發(fā)布報告，以及歡迎社會有條件的組織提供評估報告，供監(jiān)管者和行業(yè)從業(yè)者研究。新措施要預(yù)留執(zhí)行準備期，并可考慮設(shè)置日落條款。因互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)不便按地區(qū)進行試點，設(shè)置政策有效期能夠減輕市場焦慮，緩和不當措施引發(fā)的負面影響。上述兩種做法也是盡可能體現(xiàn)審慎性的可行安排。

4.5 發(fā)揮好中介機構(gòu)和組織自律的作用

高速發(fā)展和創(chuàng)新活躍的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，更多地需要依靠企業(yè)自治，相關(guān)服務(wù)畢竟是私營范疇，企業(yè)控制人對業(yè)務(wù)調(diào)整的能力和時效性遠高于監(jiān)管者。通過中介機構(gòu)的市場服務(wù)，以及行業(yè)自律組織與企業(yè)主的相互影響，可以較早地解決一些苗頭性、方向性的問題，是一種有效的管理模式。

5 結(jié)束語

對互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管對全球所有國家而言都是新領(lǐng)域，沒有通用的經(jīng)驗可以直接照搬。許多現(xiàn)有措施都需要再進行效果評估和內(nèi)容調(diào)整，具體執(zhí)行方面也需要立法、司法、行政等各個部門的協(xié)調(diào)和配合，希望通過本文的研究，能夠為下一步的國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管工作提供新思路，優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管的方法論。