陳雪娟，胡懷國(guó)

摘要：在現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)伴隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度的變革經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、由點(diǎn)到面、從零散到系統(tǒng)的演變，面對(duì)不同時(shí)期的主要困難和主要?dú)v史任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了階段性的逐步跨越。新中國(guó)成立之后首先解決了基本公共服務(wù)從無(wú)到有的構(gòu)建問(wèn)題;改革開(kāi)放后逐步確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不充分的問(wèn)題逐步改善，但與此同時(shí)政府逐步意識(shí)到城鄉(xiāng)不平衡的問(wèn)題更為突出，并開(kāi)始逐步解決;進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，從單位集體福利中剝離出來(lái)的基本公共服務(wù)，最終成為實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享的載體和獨(dú)立政策體系。在現(xiàn)代化的不同階段所形成的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)格局，既有其總體發(fā)展的必然性，也有不同時(shí)代背景的獨(dú)特烙印。當(dāng)前的新發(fā)展格局下，我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)已推進(jìn)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段，這種融合發(fā)展格局的深入推進(jìn)，必將反過(guò)來(lái)促進(jìn)現(xiàn)代化向更高級(jí)階段跨越。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù);城鄉(xiāng)融合;現(xiàn)代化進(jìn)程

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-2101（2022）03-0026-08

“發(fā)展社會(huì)主義不僅是一個(gè)長(zhǎng)期歷史過(guò)程，而且是需要?jiǎng)澐譃椴煌瑲v史階段的過(guò)程?！?[1] 新中國(guó)成立70余年，尤其是改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)的現(xiàn)代化目標(biāo)分階段分步驟堅(jiān)實(shí)向前邁進(jìn)，不僅史無(wú)前例地穩(wěn)妥解決了十幾億人口的冷暖溫飽這一最基本的民生問(wèn)題，而且在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的逐步推進(jìn)之下，2020年如期實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的階段性?shī)^斗目標(biāo)。伴隨生產(chǎn)力的發(fā)展和新時(shí)代的到來(lái)，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，逐漸成為我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。 [2]為此，瞄準(zhǔn)人民美好生活需要的日益釋放、提升和滿足，我國(guó)又邁出了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程。美好生活需要的釋放和滿足是一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)繁榮興盛的重要標(biāo)志。[3]“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志和社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)因。

在各種不平衡不充分的發(fā)展當(dāng)中，規(guī)模最大也最為突出的是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不平衡。城鄉(xiāng)間教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通通訊等基本公共服務(wù)方面的不平衡，由于事關(guān)城鄉(xiāng)居民最基本的“可行能力”水平及其制度性公平，其影響尤為深遠(yuǎn)。為此，將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)置于整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程的透視下，深入認(rèn)識(shí)其發(fā)展的總體趨勢(shì)、階段性跨越特征以及未來(lái)趨勢(shì)等，就顯得非常重要。本文將結(jié)合現(xiàn)代化進(jìn)程的階段論，考察城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)階段性跨越的理論邏輯和歷史脈絡(luò)。

一、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)供給：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及理論回應(yīng)

與中世紀(jì)“傳統(tǒng)”相區(qū)別，18世紀(jì)中葉發(fā)軔于英國(guó)的工業(yè)革命率先開(kāi)啟了西方國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程。現(xiàn)代性的國(guó)家和政府，以自由、平等、公開(kāi)、理性和契約等為基本精神，掙脫了傳統(tǒng)下人與人之間通過(guò)經(jīng)驗(yàn)、習(xí)俗、慣例和宗教等觀念維系的自然地域性關(guān)聯(lián)，逐步形成了一種構(gòu)筑于現(xiàn)代理性之上的運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行規(guī)則。與古希臘城邦、古羅馬帝國(guó)和中世紀(jì)封建莊園制度相區(qū)別，霍布斯認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家的本質(zhì)是“一大群人相互訂立信約、每人都對(duì)它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格”。[4]由于人的天性是自我保全的，對(duì)于不能共享或分割的東西的獨(dú)占欲望和對(duì)于爭(zhēng)奪、戰(zhàn)爭(zhēng)、死亡的恐懼，理性便促成了社會(huì)公眾間互惠合作意愿和行為的形成，并依據(jù)相互認(rèn)同的契約，結(jié)成了“一個(gè)完整的聯(lián)合體，人們組織起來(lái)從而共享權(quán)利以及公共利益”。[5]

公共服務(wù)天然就與現(xiàn)代政府相聯(lián)系，“因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割，而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)”[6]。1776年，斯密在《國(guó)富論》中對(duì)于新型國(guó)家提出了與重商主義時(shí)代大不相同的要求。他認(rèn)為，新型國(guó)家的職能首先是保護(hù)國(guó)家安全免受侵略，“現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)中火藥武器的浩大開(kāi)支，對(duì)能負(fù)擔(dān)這種費(fèi)用的國(guó)家提供了巨大的好處，使富裕文明的國(guó)家高居于貧窮和野蠻國(guó)家之上。在古代，富裕文明國(guó)家很難抵御貧窮野蠻國(guó)家的侵略。在現(xiàn)代，貧窮和野蠻國(guó)家則難于抵抗文明富裕國(guó)家的宰割” [7] 271;其次是“盡可能地保護(hù)每個(gè)社會(huì)成員免受其他成員的欺負(fù)或壓迫，換言之，就是要設(shè)立一個(gè)嚴(yán)正的司法行政機(jī)構(gòu)”;再次是“建立和維持某些公共機(jī)構(gòu)和公共工程。這類機(jī)構(gòu)和工程對(duì)于一個(gè)大社會(huì)來(lái)說(shuō)有極大的好處。但是，如果個(gè)人或少數(shù)人舉辦此類設(shè)施，就其性質(zhì)來(lái)說(shuō)，可能得不償失，所以不能指望任何個(gè)人或少數(shù)人經(jīng)辦此事”。[7] 251-254

19世紀(jì)上半葉前的早期自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為“守夜人”的政府基本上很少能提供現(xiàn)代意義上的公共服務(wù)。伴隨工業(yè)革命而來(lái)的大規(guī)模工業(yè)化和城市化推動(dòng)了社會(huì)分工的深化，同時(shí)也造成了能源供應(yīng)、公共交通、垃圾處理、教育醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。19世紀(jì)后半葉，現(xiàn)代意義上的公共服務(wù)開(kāi)始萌芽，并日益成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職能。20世紀(jì)20年代末30年代初的“大蕭條”，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈，對(duì)于政府職能的一般態(tài)度也發(fā)生了變化，西方主要國(guó)家掀起了擴(kuò)張性政府支出政策的浪潮，政府干預(yù)主義和福利國(guó)家政策開(kāi)始盛行。凱恩斯認(rèn)為，自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)無(wú)能為力，只有通過(guò)政府積極干預(yù)，公共服務(wù)才能得到保障，否則容易被困在低水平的均衡中。[8]他提出的有效需求理論為政府干預(yù)提供了一個(gè)強(qiáng)有力的支持。加爾布雷思吸收了凱恩斯的基礎(chǔ)觀點(diǎn)，他認(rèn)為“偏愛(ài)（私人）生產(chǎn)和物質(zhì)投資是缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)的，它使我們的注意力偏離了如何動(dòng)員資源這一緊迫問(wèn)題，尤其是偏離了投資于人這一更重要的需要和機(jī)會(huì)” [9]332，“在需求不足的情況下，稅收應(yīng)該削減而公共支出（應(yīng)該）增加”。[9]18這個(gè)階段的公共支出增長(zhǎng)情況見(jiàn)表1。1870年至第一次世界大戰(zhàn)期間，公共支出占GDP的平均份額緩慢提高。第一次世界大戰(zhàn)期間，由于軍事和戰(zhàn)爭(zhēng)支出提高，這個(gè)階段的公共支出增長(zhǎng)較快。到二戰(zhàn)之前的1937年，奉行自由放任政策的小政府開(kāi)始消失。1937—1960年，公共支出大多與國(guó)防經(jīng)費(fèi)有關(guān)，此時(shí)，公共支出占GDP的比重增長(zhǎng)較為緩慢。

二戰(zhàn)后，西方國(guó)家在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，積極構(gòu)建基本公共服務(wù)體系，推動(dòng)基本公共服務(wù)逐步向全體社會(huì)成員覆蓋。與之相對(duì)應(yīng)，霍布森認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該實(shí)行完全的義務(wù)教育、土地全民所有等，通過(guò)實(shí)施強(qiáng)有力的干預(yù)增進(jìn)社會(huì)福利。[10]到20世紀(jì)60年代，較為健全的公共服務(wù)體系已經(jīng)在西方國(guó)家基本建立。表1表明，此階段的平均公共支出占GDP的比例總體緩慢增長(zhǎng)。1960—1980年，在沒(méi)有戰(zhàn)爭(zhēng)和大衰退的情況下，平均公共支出迅速增長(zhǎng)至43%左右。沒(méi)有一個(gè)工業(yè)化國(guó)家把公共支出保持在GDP的30%以下。[11]

20世紀(jì)70年代的滯脹，使政府干預(yù)的有效性日益受到質(zhì)疑。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，政府的擴(kuò)張已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它的合理職能，高福利的政策取向和傳統(tǒng)的政府管理模式受到廣泛質(zhì)疑。80年代，過(guò)度膨脹的政府支出和代價(jià)昂貴的福利國(guó)家受到以撒切爾和里根為代表的反“大政府”的政治抨擊并啟動(dòng)了許多改革。政府部門(mén)在直接生產(chǎn)和供給公共服務(wù)的同時(shí)，可以存在其他形式的供給制度，并試圖在公共服務(wù)供給上引入市場(chǎng)力量和社會(huì)力量成為共識(shí)。公共支出在80年代之后總體呈現(xiàn)緩慢下降的趨勢(shì)（見(jiàn)表1）。進(jìn)入21世紀(jì)，又出現(xiàn)了新情況，特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，西方國(guó)家遭遇了普遍的衰退、滯漲以及高失業(yè)率。這一方面給西方福利國(guó)家?guī)?lái)了緊縮壓力，另一方面也產(chǎn)生了新的福利需求，進(jìn)而造成緊縮公共開(kāi)支呼聲高漲和公共開(kāi)支難以下降并存的局面。

在西方現(xiàn)代性國(guó)家的興起和擴(kuò)張中，包括中國(guó)等在內(nèi)的民族國(guó)家被裹挾進(jìn)入現(xiàn)代性所內(nèi)生的支配—從屬關(guān)系當(dāng)中。馬克思基于英國(guó)實(shí)踐對(duì)西方現(xiàn)代性國(guó)家的這種拓張性展開(kāi)了批判。馬克思認(rèn)為，在西方現(xiàn)代性國(guó)家所占據(jù)的全部領(lǐng)域中建立起一種基本的支配從屬關(guān)系，“它使農(nóng)村從屬于城市一樣，它使未開(kāi)化和半開(kāi)化的國(guó)家從屬于文明的國(guó)家，使農(nóng)民的民族從屬于資產(chǎn)階級(jí)的民族，使東方從屬于西方”[12]36，“資產(chǎn)階級(jí)，由于一切生產(chǎn)工具的迅速改進(jìn)，由于交通的極其便利，把一切民族甚至最野蠻的民族都卷到文明中來(lái)了。它的商品的低廉價(jià)格，是它用來(lái)摧毀一切萬(wàn)里長(zhǎng)城、征服野蠻人最頑強(qiáng)的仇外心理的重炮。它迫使一切民族——如果它們不想滅亡的話——采用資產(chǎn)階級(jí)的生產(chǎn)方式;它迫使它們?cè)谧约耗抢锿菩兴^的文明，即變成資產(chǎn)者。一句話，它按照自己的面貌為自己創(chuàng)造出一個(gè)世界?！盵13]進(jìn)入現(xiàn)代性的現(xiàn)代化便成為一切民族國(guó)家的歷史性命運(yùn)。[14]反觀自工業(yè)化以來(lái)西方現(xiàn)代性國(guó)家的構(gòu)建、拓張和公共服務(wù)發(fā)展的階段變遷，公共服務(wù)作為現(xiàn)代國(guó)家政府的一項(xiàng)重要職能，從來(lái)都是反映一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度的。馬克思從社會(huì)需要的角度，提出社會(huì)共同需要是伴隨社會(huì)分工和私有制的出現(xiàn)而日益從個(gè)人需要中分化出來(lái)的，其所對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)和產(chǎn)品“總是用來(lái)滿足一般的社會(huì)需要”[15]993-994，“用來(lái)應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金”“用來(lái)滿足共同需要的部分”以及“為喪失勞動(dòng)能力的人等設(shè)立的基金”。[16]“社會(huì)需要”涉及共同利益，與國(guó)家這個(gè)社會(huì)代表供給有著天然的內(nèi)在聯(lián)系。[12]679在兩次世界大戰(zhàn)期間，需求不足引起了社會(huì)對(duì)資本的敵意。雖然凱恩斯主義者通過(guò)需求的政府干預(yù)，在資本和勞動(dòng)之間尋找到了折衷，但正如馬克思指出的，一個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)水平及其分配，一方面要看其生產(chǎn)力發(fā)展水平，另一方面社會(huì)需要的滿足程度“本質(zhì)上是由不同階級(jí)的互相關(guān)系和它們各自的經(jīng)濟(jì)地位決定的”。[15]202

馬克思對(duì)西方現(xiàn)代性的反思和批判，為中國(guó)探尋一個(gè)全方位超越資本主義的現(xiàn)代性社會(huì)指明了革命和建設(shè)的方向。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新民主主義革命和社會(huì)主義革命，為中華民族取得了獨(dú)立自主的現(xiàn)代化機(jī)會(huì)。中國(guó)從一個(gè)傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)國(guó)，經(jīng)過(guò)大規(guī)模的工業(yè)化和城市化的現(xiàn)代化嬗變，公共服務(wù)從無(wú)到有、由點(diǎn)到面、從零散到系統(tǒng)，呈現(xiàn)了與西方國(guó)家區(qū)別又聯(lián)系的一條現(xiàn)代化路徑。

二、從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型中的公共服務(wù)

1840年起，西方列強(qiáng)通過(guò)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)等暴力形式打開(kāi)了中國(guó)國(guó)門(mén)，封閉的傳統(tǒng)中國(guó)在積貧積弱的舊式大農(nóng)業(yè)國(guó)狀態(tài)下開(kāi)始被動(dòng)地卷入了全球化浪潮中，逐漸陷入半殖民地半封建社會(huì)狀態(tài)，也由此開(kāi)始了與正處于以工業(yè)化和城市化為中心的現(xiàn)代化進(jìn)程的西方世界全面接觸。在頻繁的戰(zhàn)亂和其他外部沖擊之下，中國(guó)不僅山河破碎，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)也加速解體。在扭曲、被動(dòng)的現(xiàn)代化裹挾中，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理崩解，紳士階層開(kāi)始逐步分化和解體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)共治下的公共服務(wù)供給模式逐漸失能，造成鄉(xiāng)村社會(huì)整合和公共事務(wù)的乏力和弱化。知識(shí)精英力圖從鄉(xiāng)村現(xiàn)代化層面探討鄉(xiāng)土中國(guó)的出路，從文化改良運(yùn)動(dòng)的角度提出中國(guó)現(xiàn)代化方案，但不可避免地以失敗告終。經(jīng)歷了新民主主義革命洗禮建立起來(lái)的新中國(guó)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，全國(guó)人民在戰(zhàn)后廢墟上開(kāi)始重建家園，并重點(diǎn)解決了公共服務(wù)不充分的問(wèn)題，雖然趕超戰(zhàn)略也引發(fā)了一些問(wèn)題。

隨著外國(guó)資本主義的入侵以及中國(guó)通商口岸工商貿(mào)易的興起和發(fā)展，部分具有特殊地理位置和政治經(jīng)濟(jì)地位的城市現(xiàn)代化水平有所提高。政府職能也逐漸發(fā)生了變化，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的參與和控制加強(qiáng)，公共服務(wù)職能逐漸顯現(xiàn)，現(xiàn)代性的公共衛(wèi)生、教育開(kāi)始萌芽。與此同時(shí)，“西學(xué)東漸”對(duì)于民眾的公共意識(shí)也起了重要的啟蒙作用。西方教育制度、教育理論、公共衛(wèi)生得以引入。不過(guò)，具有現(xiàn)代化氣息的城市、機(jī)器化大生產(chǎn)和新式工商業(yè)等都主要集中在上海、天津、廣州等少數(shù)沿海城市?！爸袊?guó)的都市，在經(jīng)濟(jì)上受帝國(guó)主義者的統(tǒng)治，在政治上受帝國(guó)主義者的操縱，在文化上受帝國(guó)主義者的麻醉。帝國(guó)主義者以剝削中國(guó)勞苦民眾利益的尾數(shù)，繁榮了中國(guó)的都市;又藉著這些都市的勢(shì)力，加緊剝削全中國(guó)勞苦民眾的利益”。[17]

面對(duì)西方國(guó)家以工業(yè)化和城市化為目標(biāo)的現(xiàn)代化的沖擊，民國(guó)時(shí)期的知識(shí)精英力圖從鄉(xiāng)村現(xiàn)代化層面探討鄉(xiāng)土中國(guó)的出路，從文化改良運(yùn)動(dòng)的角度提出中國(guó)現(xiàn)代化方案。晏陽(yáng)初等認(rèn)為中國(guó)落后的原因，在于教育?！霸谟?guó)每百人中有3人是文盲，在法國(guó)只有4人，在美國(guó)只有6人，在日本也只有4人，而中國(guó)每百人中有80人”[18]，因此必須通過(guò)教育來(lái)改善民生，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)。梁漱溟認(rèn)為“救濟(jì)鄉(xiāng)村便是鄉(xiāng)村建設(shè)的第一層意義;至于創(chuàng)造新文化，那便是鄉(xiāng)村建設(shè)的真意義所在”。[19]之所以提出創(chuàng)造新文化，是因?yàn)椤拔幕д{(diào)”是中國(guó)當(dāng)時(shí)的主要問(wèn)題，因此須以“文化改造”來(lái)重構(gòu)社會(huì)，通過(guò)重建新“禮俗”和新文化，來(lái)推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型。然而，由于抗戰(zhàn)的全面爆發(fā)，同時(shí)也由于半殖民地半封建的社會(huì)性質(zhì)，這種文化改良性質(zhì)的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)不可避免地以失敗告終。

1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨以全新的革命與建設(shè)有機(jī)結(jié)合的方式，首次開(kāi)辟了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下中華民族獨(dú)立自主的現(xiàn)代化道路。從新中國(guó)成立之后的第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期到改革開(kāi)放之前，中國(guó)處于高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的財(cái)政體制，盡管財(cái)力薄弱、稅基分散，但在此情況下新中國(guó)依然開(kāi)啟了大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！耙晃濉逼陂g，新建鐵路33條，1957年全國(guó)鐵路通車?yán)锍踢_(dá)29 862千米，比1952年增加22%;公路通車?yán)锍踢_(dá)25.5萬(wàn)千米，比1952年增加1倍;1957年高等院校達(dá)229所，比1952年增加26.5%，五年共招生56.3萬(wàn)人，畢業(yè)26.9萬(wàn)人。中等學(xué)校共招生111.9萬(wàn)人，畢業(yè)84.2萬(wàn)人。小學(xué)共招生5 898萬(wàn)人，畢業(yè)1 852萬(wàn)人。[20]一系列旨在縮小城鄉(xiāng)在教育、文化、醫(yī)療等生活上差距的舉措開(kāi)始實(shí)施，反映了當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)兼顧發(fā)展的政策大方向。針對(duì)農(nóng)村教育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展落后的情況，教育衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展向農(nóng)村傾斜，提出城市在這方面要大力支援鄉(xiāng)村。在教育同生產(chǎn)結(jié)合、知識(shí)為社會(huì)實(shí)踐服務(wù)的理念下，倡導(dǎo)開(kāi)展知識(shí)下鄉(xiāng)、干部下鄉(xiāng)、夜校、掃盲班等活動(dòng)。在發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)方面，新中國(guó)成立之后，結(jié)合民主革命時(shí)期邊區(qū)創(chuàng)辦“保健醫(yī)社”和“醫(yī)藥合作社”的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)廣大鄉(xiāng)村缺醫(yī)少藥的狀況，于20世紀(jì)50年代中期開(kāi)始大力倡辦和支持農(nóng)村合作醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展。1965年6月毛澤東指示要把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去，推動(dòng)了農(nóng)村大辦合作醫(yī)療高潮的出現(xiàn)。

當(dāng)然，鑒于當(dāng)時(shí)主導(dǎo)性的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是趕超和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，因此，公共服務(wù)相關(guān)制度圍繞著更好地服務(wù)于這些大戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整，表現(xiàn)出高度的計(jì)劃性和城鄉(xiāng)二元分割性。二元分割的戶籍制度的正式確立，單向地限制了人口從農(nóng)村流向城市。在這種高度計(jì)劃性和二元分割性的制度體系安排下，農(nóng)村公共服務(wù)首次被納入政府計(jì)劃范圍，采用“集體提留”或扣減“農(nóng)民工分”來(lái)自籌資金，統(tǒng)一調(diào)配集體資源并承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)的各種費(fèi)用。城鎮(zhèn)居民的各類公共服務(wù)由政府相關(guān)機(jī)構(gòu)部門(mén)或國(guó)營(yíng)企業(yè)直接提供，由國(guó)家財(cái)政給予保障。附著于城鄉(xiāng)戶籍的城鄉(xiāng)有別的福利制度，在保障了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求的條件下，集中了各種優(yōu)勢(shì)資源，更好地服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，但也導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的滯后和二元分割，甚至多元分割的碎片化問(wèn)題。

三、改革開(kāi)放進(jìn)程中的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給

在“解放思想、實(shí)事求是”思想指導(dǎo)下，黨的十一屆三中全會(huì)提出把黨和國(guó)家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，并做出了實(shí)施改革開(kāi)放的劃時(shí)代歷史性決定，確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線。1992年黨的十四大正式確立我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，為破除舊城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給所賴以存在的高度計(jì)劃性的制度和體制準(zhǔn)備了條件。財(cái)政體制結(jié)束了高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”，實(shí)行財(cái)政包干、“分灶吃飯”，地方政府的主體性和積極性被激發(fā)出來(lái)，我國(guó)基本公共服務(wù)不充分的問(wèn)題逐步改善。伴隨財(cái)權(quán)和事權(quán)的拓展，地方政府在基本公共服務(wù)供給上有了更大的作用空間。但與此同時(shí)，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的消解，鄉(xiāng)村公共服務(wù)失去了一大基本的供給主體來(lái)源，而國(guó)家的資源有著更明顯的城鎮(zhèn)趨向，因此，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展的不平衡問(wèn)題更為突出。以2002年黨的十六大報(bào)告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”為標(biāo)志，黨和政府逐步認(rèn)識(shí)并開(kāi)始解決基本公共服務(wù)發(fā)展的不平衡問(wèn)題。

在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立、人民公社的解體、城鄉(xiāng)二元戶籍制度的逐漸松動(dòng)，從多方面重構(gòu)了傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度環(huán)境。首先，農(nóng)村集體逐漸衰落，農(nóng)民主體地位強(qiáng)化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在保持所有權(quán)歸集體所有的同時(shí)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體分包給了農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，從而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但與此同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)民已經(jīng)不再是附屬于人民公社的單純勞動(dòng)者，同時(shí)還是承包經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)主體。在強(qiáng)化農(nóng)民主體地位的同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也弱化了村集體在公共服務(wù)供給中的管理主體地位。其次，農(nóng)村公共服務(wù)供給的組織方式發(fā)生了一些變化。雖然農(nóng)村集體逐漸衰落，但村集體依然存在，并依然是公共服務(wù)供給的籌資和管理主體。在財(cái)政包干、“分灶吃飯”的制度安排下，不能再?gòu)募w收入中直接扣除公共服務(wù)支出，相關(guān)費(fèi)用只能改用“三提五統(tǒng)”的征收方式從農(nóng)戶手中收取。這種稅外收費(fèi)的方式，一方面增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也造成農(nóng)村公共服務(wù)供給數(shù)量減少。最后，隨著阻礙城鄉(xiāng)正常流動(dòng)的二元戶籍制度的逐步松動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的制度環(huán)境優(yōu)化，農(nóng)民到城市的就業(yè)成本和居住成本降低。制度約束的放松為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了條件，同時(shí)碎片化的基本公共服務(wù)供給模式也越來(lái)越不適應(yīng)日益頻繁的城鄉(xiāng)要素交流的需要。

在城鎮(zhèn)，國(guó)有企業(yè)的全面改革從多方面重塑了城市基本公共服務(wù)的供給模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)營(yíng)企業(yè)與政府部門(mén)有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。各種企事業(yè)單位是城市的一個(gè)個(gè)細(xì)胞，企業(yè)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支也隨之成為國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的一個(gè)組成部分。[21]企業(yè)能夠辦醫(yī)院、子弟學(xué)校、食堂等，能夠包辦職工的養(yǎng)老、子女配偶就業(yè)等社會(huì)服務(wù)。與國(guó)企改革相配套，高度計(jì)劃的單位化管理模式在諸多領(lǐng)域已經(jīng)失去了存在的必要性，社會(huì)化供給逐步被引入。企業(yè)自辦的幼兒園、托兒所、中小學(xué)以及職工技校等教育機(jī)構(gòu)逐步從企業(yè)剝離出來(lái)。城市地方政府或社區(qū)越來(lái)越多地開(kāi)始承接從企業(yè)中逐步剝離的公共服務(wù)。至此，附著在企業(yè)上的各種福利逐漸消失，地方政府轉(zhuǎn)而將企業(yè)統(tǒng)籌納入預(yù)算用于地方公共服務(wù)的供給。以此為標(biāo)志，城市以企業(yè)為單位的公共服務(wù)碎片化供給逐漸終結(jié)。

伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立，城市的聚集性資源優(yōu)勢(shì)凸顯，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。此時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的社會(huì)最基本的結(jié)構(gòu)單位的功能重構(gòu)完畢，而傳統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的弊端日益顯現(xiàn)，但新的適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公共治理體系和政策框架尚未建立。由于農(nóng)村公共治理體系和政策框架在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)存在真空，這個(gè)階段農(nóng)村空心化、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)匱乏、廁所垃圾處理等人居環(huán)境惡劣等問(wèn)題日益突出。此時(shí)，雖然由于城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)限制有所松動(dòng)，城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)分割的“空間隔離”狀態(tài)有所改善，但城市和鄉(xiāng)村依然還是兩套獨(dú)立的治理體系。戶籍制度雖一再松動(dòng)，但基于戶籍區(qū)別的城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口的“身份”及其所附著的公共服務(wù)及社會(huì)福利依然存在顯著區(qū)別。

為了縮小城鄉(xiāng)差距和改善城鄉(xiāng)關(guān)系，從2000年開(kāi)始，政府一方面逐步推出農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)并規(guī)范農(nóng)村收費(fèi)行為，取消了實(shí)行數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅;另一方面通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接補(bǔ)貼、放開(kāi)糧食市場(chǎng)和實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)制度等促進(jìn)了農(nóng)民增收。2002年，黨的十六大報(bào)告明確提出將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”作為解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題的基本方針。2007年，黨的十七大報(bào)告在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出必須建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)一體化的新格局。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略指導(dǎo)下，直接投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的中央財(cái)政增多，農(nóng)村公共服務(wù)供給的系列政策陸續(xù)出臺(tái)。這些政策通過(guò)擴(kuò)大基本公共服務(wù)向鄉(xiāng)村的覆蓋面，以縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距，雖然依然沒(méi)有從根本上改變城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給框架，但已經(jīng)開(kāi)始從無(wú)到有、從少到多地在鄉(xiāng)村引入了現(xiàn)代性的基本公共服務(wù)。

四、新時(shí)代以來(lái)面向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的城鄉(xiāng)公共服務(wù)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，不平衡不充分的發(fā)展成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的主要制約因素。在這個(gè)階段，基本公共服務(wù)的均等化、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展等目標(biāo)和任務(wù)被明確納入了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)體系，公共服務(wù)和民生事業(yè)本身的發(fā)展已經(jīng)日益成為整個(gè)國(guó)家治理體系中發(fā)展成果共享的一個(gè)重要部分，保障和改善民生、增進(jìn)民生福祉已經(jīng)成為發(fā)展的根本目的。

基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)全覆蓋的目標(biāo)在這個(gè)階段已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。2014年新一輪戶籍制度改革明確提出要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)逐步脫離城鎮(zhèn)戶籍的捆綁，向全部常住人口覆蓋，農(nóng)村流動(dòng)人口在城市享受公共服務(wù)的范圍和程度也有顯著提高。此后的兩年時(shí)間內(nèi)，在全國(guó)范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（2014），城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制（2015），統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度（2016）。至此，基本公共服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，但城鄉(xiāng)服務(wù)仍存在可及性、品質(zhì)等方面的差異，不同區(qū)域間基本公共服務(wù)的差距較大。農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡不充分已經(jīng)成為新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的重要方面，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化、普惠化和便利化等現(xiàn)代社會(huì)的基本特征日益受到關(guān)注。

2017年，黨的十九大提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，并在此后發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融和發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》中明確中國(guó)未來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的三步走戰(zhàn)略，解決基本公共服務(wù)不平衡、不充分問(wèn)題成為進(jìn)一步發(fā)展的核心任務(wù)。十九屆五中全會(huì)提出，全面建成小康社會(huì)后，將開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，提出要建立文化強(qiáng)國(guó)、教育強(qiáng)國(guó)、健康強(qiáng)國(guó)、體育強(qiáng)國(guó)，基本公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)均等化等多個(gè)公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的目標(biāo)和任務(wù)。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的開(kāi)啟，標(biāo)志著新的發(fā)展階段的到來(lái)。

撫今追昔，新中國(guó)成立以來(lái)中華民族站起來(lái)并把握了現(xiàn)代化的自主權(quán)，在戰(zhàn)后的廢墟上開(kāi)始新中國(guó)的大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。70多年來(lái)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)伴隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度的變革，從無(wú)到有、由點(diǎn)到面、從零散到系統(tǒng)逐步構(gòu)建和完善，取得了舉世矚目的偉大成就，并實(shí)現(xiàn)了階段性的逐步跨越（見(jiàn)圖1）。尤其是改革開(kāi)放40多年來(lái)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)改革從最初作為配套措施到逐步成為全面改革的一個(gè)重要部分，公共服務(wù)本身的公平性要求和內(nèi)在發(fā)展規(guī)律要求日益凸顯。“十四五”期間，新融合、新技術(shù)和新疫情等新情況為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

新融合，更突出鄉(xiāng)村自身的發(fā)展振興，以及在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。它要求將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)視為一個(gè)有機(jī)整體，更突出鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的均等性、可及性、普惠性和便利性的提升，以及城鄉(xiāng)要素在基本公共服務(wù)供給中的交融與合作。與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段通過(guò)直接向農(nóng)村投入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來(lái)調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)公共服務(wù)格局和調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系不同，新融合更注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，通過(guò)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，來(lái)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體要素的城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)來(lái)配置資源，更尊重鄉(xiāng)村文明和鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式，更注重保留鄉(xiāng)村文明的特質(zhì)和鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式所蘊(yùn)含的自然生態(tài)和歷史文化價(jià)值。[22]

新技術(shù)為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的融合提供了更多的便利和可能性。交通技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代化，將城鄉(xiāng)距離史無(wú)前例地縮短，城鄉(xiāng)間要素的流通效率飛速提升。在數(shù)字化技術(shù)的支持下，信息流得以突破城鄉(xiāng)的時(shí)空局限。信息化、數(shù)字化和人工智能等新技術(shù)的普及應(yīng)用，使得越來(lái)越多的現(xiàn)代公共服務(wù)開(kāi)始被納入基本公共服務(wù)的范圍。同時(shí)，新技術(shù)也有助于打破公共服務(wù)供給中各個(gè)傳統(tǒng)職能部門(mén)之間的條塊分割和信息壁壘，從而為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合治理提供了可能。

新冠肺炎疫情給公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)和沖擊，也更凸顯了當(dāng)前解決不平衡、不充分發(fā)展問(wèn)題的重要性和迫切性。疫情下對(duì)于服務(wù)型政府的需求更為迫切，保民生、保就業(yè)、?；鶎舆\(yùn)行、保脫貧成果等工作的重要性增強(qiáng)。然而，由于疫情造成的經(jīng)濟(jì)下行壓力，支出增加和稅收減少并存，加大了政府的財(cái)力約束。在基本公共服務(wù)的基本民生投入“只增不減，盡力而為，量力而行”的情況下，城鄉(xiāng)均等化政策需要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和各級(jí)財(cái)政承受能力，同時(shí)提質(zhì)增效的集約式增長(zhǎng)就更顯重要。

五、結(jié)論

一百八十多年前，傳統(tǒng)中國(guó)在被列強(qiáng)暴力打開(kāi)國(guó)門(mén)而逐漸深陷半殖民半封建社會(huì)的同時(shí)，也在積貧積弱的舊式大農(nóng)業(yè)國(guó)狀態(tài)下，開(kāi)始被動(dòng)卷入了以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為核心的全球化浪潮中，在被裹挾中逐漸開(kāi)啟了現(xiàn)代化的艱難探索歷程。整個(gè)國(guó)家的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給理念和發(fā)展模式等，開(kāi)始發(fā)生深刻的變化，從無(wú)到有、由點(diǎn)及面地經(jīng)歷著艱辛的建設(shè)和跨越之路。尤其是自中國(guó)共產(chǎn)黨成立的一百年來(lái)，中華民族在反帝反封建、救國(guó)拯民、強(qiáng)國(guó)富民的革命化和現(xiàn)代化建設(shè)道路上，走得更為穩(wěn)妥更為堅(jiān)定。

當(dāng)然，任何一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化都不是一蹴而就的，公共服務(wù)作為涉及面寬、影響深遠(yuǎn)的社會(huì)現(xiàn)代化工程的基礎(chǔ)性部分，其建構(gòu)和完善更是只能分階段、分步驟推進(jìn)，每一個(gè)階段有每一個(gè)階段的主要困難和歷史任務(wù)。尤其對(duì)于現(xiàn)代化起步晚、現(xiàn)代化原初動(dòng)力還是來(lái)自外部的中國(guó)，其真正獨(dú)立自主的現(xiàn)代化發(fā)展歷程至今只有 70 多年時(shí)間，因此不充分、不平衡的問(wèn)題更為嚴(yán)重。新中國(guó)成立之后，伴隨現(xiàn)代化理念和現(xiàn)代化制度架構(gòu)的不斷深化，在公共服務(wù)領(lǐng)域，首先逐步解決了公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)從無(wú)到有的普遍化基礎(chǔ)構(gòu)建問(wèn)題;改革開(kāi)放后隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展成果的積累，基本公共服務(wù)不充分的問(wèn)題逐步改善，而城鄉(xiāng)不平衡的問(wèn)題則日益突出，政府意識(shí)到這一問(wèn)題并不斷探索逐步解決之道;進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾再次發(fā)生明顯變化，提升基本公共服務(wù)的充分性和平衡性，成為有效支撐主要矛盾化解的基本著力點(diǎn)，因此，基本公共服務(wù)也從附著于單位集體到從單位集體中剝離，最終成為實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享的載體和獨(dú)立政策體系，至此基本公共服務(wù)回歸本位，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的均衡和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的融合式一體化發(fā)展，已成為中華民族繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的一個(gè)重要組成部分和重大支撐。如今，站在兩個(gè)一百年的歷史交匯點(diǎn)，作為新的階段，中國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合發(fā)展格局已在穩(wěn)步推進(jìn)，這必將反過(guò)來(lái)促進(jìn)我國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)向更高級(jí)階段跨越。

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責(zé)任編輯：武玲玲

The Phased Leaps of the Urban-Rural Essential Public Services in China

——Perspective in the Process of Modernization

Chen Xuejuan1，2， Hu Huaiguo1

（1.Institute of Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100836， China;

2.School of Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102445， China）

Abstract：In the process of modernization， it can be found that China's urban-rural essential public services have experienced an evolution from scratch， from point to surface， from scattered to systematic with the development of social productive forces and the transformation of economic and social systems， and achieved the phased and gradual leap forward in different periods with different historical problems and tasks. After the founding of the People's Republic of China， it firstly solved the construction of essential public services from scratch. After the reform and opening up， the socialist market economic system was gradually established， and the insufficient problems were gradually improved. At the same time， the government gradually realized that the problem of urban-rural imbalance became more prominent and began to solve it step by step. In the new era， the main social contradictions have changed， and the essential public services separated from the collective welfare eventually become the carrier and independent policy system to realize the sharing of development achievements. The arrangement of urban-rural essential public services formed in different stages of modernization not only has the inevitability of its overall development， but also has the unique brand of different times. Under the current new development pattern， China's urban-rural public services have been promoted to a new stage of urban-rural integrated development. The in-depth promotion of this integrated development pattern will in turn promote the leap of modernization to a higher stage.

Key words：essential public services; urban-rural integration; modernization process