湯興

當(dāng)?shù)貢r(shí)間5月12日至13日，趕在拜登上任后首次亞洲行之前，美國(guó)-東盟特別峰會(huì)在白宮召開。

這是東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人首次以團(tuán)體身份齊聚在華盛頓，也是他們時(shí)隔6年再次參加由美國(guó)總統(tǒng)主持的峰會(huì)。東盟十國(guó)中，除了剛剛結(jié)束大選的菲律賓派外長(zhǎng)洛欽作為代表、緬甸因?yàn)槿ツ臧l(fā)生軍事政變而未獲邀請(qǐng)外，其余八國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人皆出席了峰會(huì)。

拜登在峰會(huì)上表示，雙方關(guān)系進(jìn)入新的時(shí)代。

從白宮公布的信息來(lái)看，此次峰會(huì)主要達(dá)成了三項(xiàng)成果：美國(guó)和東盟的關(guān)系將于今年11月升級(jí)為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”；美國(guó)將向東盟提供價(jià)值1.5億美元的援助；美國(guó)任命哈內(nèi)斯·亞伯拉罕（Yohannes Abraham） 為新任美國(guó)駐東盟大使。

新加坡南洋理工大學(xué)拉惹勒南國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授李明江告訴南風(fēng)窗，此次峰會(huì)，雙方本就沒有太高期望，“美國(guó)通過這次峰會(huì)體現(xiàn)了對(duì)東南亞地區(qū)的重視，表明它會(huì)持續(xù)與東盟國(guó)家加深全方位的合作。而東盟的期待也一直是希望美國(guó)繼續(xù)參與東南亞事務(wù)，在這個(gè)地區(qū)凸顯重要性。”

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員周方冶則認(rèn)為，作為中美都非常重視的外交對(duì)象，東盟在峰會(huì)上保持了其一貫的中立性和自主性，表態(tài)留有回旋空間。

被拉攏的對(duì)象

在峰會(huì)召開的前一天，白宮國(guó)家安全委員會(huì)印太政策協(xié)調(diào)員坎貝爾表示，拜登政府已經(jīng)深刻意識(shí)到，其他緊迫的全球挑戰(zhàn)都不能分散美國(guó)對(duì)印太地區(qū)的注意力。他稱，盡管烏克蘭危機(jī)的確占據(jù)了拜登政府很多精力，但華盛頓依然意識(shí)到其最大地緣戰(zhàn)略挑戰(zhàn)來(lái)自印太地區(qū)。

“過去幾屆政府曾下過將重點(diǎn)放在東亞或印太地區(qū)的決心，但卻被其他緊迫的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)移了注意力，這種情況不能再發(fā)生了?！笨藏悹栒f(shuō)道。他還透露，以往負(fù)責(zé)東盟事務(wù)的是一小組美國(guó)官員，現(xiàn)在整個(gè)美國(guó)政府都會(huì)參與。

周方冶向南風(fēng)窗記者分析說(shuō)，東南亞是印太戰(zhàn)略的核心區(qū)域，同時(shí)也是中國(guó)的重要周邊。圍堵中國(guó)，東南亞是不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)?！霸谔乩势諘r(shí)期，美國(guó)和東盟的互信缺失較大。拜登將東南亞重新納入重點(diǎn)方向后，需逐步重建與東盟的關(guān)系?！?/p>

據(jù)中國(guó)商務(wù)部數(shù)據(jù)，東盟在2020年起躍升為中國(guó)最大的貿(mào)易伙伴，中國(guó)已經(jīng)穩(wěn)坐東盟最大的貿(mào)易伙伴13年。2021年雙邊貨物貿(mào)易額達(dá)到8782億美元。東盟10個(gè)成員國(guó)都與中國(guó)簽署了“一帶一路”相關(guān)文件，中國(guó)與東盟都是“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）成員。

在民眾認(rèn)知層面，美國(guó)在東南亞的影響力與中國(guó)已不在一個(gè)量級(jí)。新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所（ISEAS） 2022年度《東南亞態(tài)勢(shì)報(bào)告》顯示，76.7%的受訪者將中國(guó)視為東南亞最具經(jīng)濟(jì)影響力的國(guó)家，而認(rèn)為是美國(guó)的只有10%。另有超過一半的人認(rèn)為中國(guó)是東南亞地區(qū)最具政治和戰(zhàn)略影響力的國(guó)家。

不過，根據(jù)ISEAS的報(bào)告，在拜登上臺(tái)后，東南亞民眾對(duì)美國(guó)的信任度有明顯提升。而且，相較于特朗普，拜登政府在東南亞投入了更多精力。

自去年下半年起，副總統(tǒng)哈里斯、國(guó)務(wù)卿布林肯、商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多和國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀等多名美國(guó)高級(jí)官員訪問東南亞。拜登政府還派遣官員出席東盟國(guó)防部長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議、美國(guó)-東盟外長(zhǎng)會(huì)、東盟地區(qū)論壇等多個(gè)以東盟為中心的系列地區(qū)會(huì)議。

美國(guó)印太戰(zhàn)略框架下的一些小多邊機(jī)制，確實(shí)在一定程度上影響甚至威脅到東盟的中心地位，東盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人也已經(jīng)很明顯地感知到這種威脅。

去年10月下旬，拜登與東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人舉行線上峰會(huì)，宣布了1.02億美元的新合作倡議計(jì)劃，并首次提出“印太經(jīng)濟(jì)框架” （IPEF）構(gòu)想。今年2月，白宮公布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，“加強(qiáng)與東盟關(guān)系，在東南亞擴(kuò)大雙邊合作”，是該文件列出的10項(xiàng)印太核心計(jì)劃之一。

但不少學(xué)者認(rèn)為，拜登對(duì)東南亞的關(guān)注遠(yuǎn)談不上有多重視?！锻饨徽摺分赋?，拜登在任期第一年沒有與任何一位東南亞領(lǐng)導(dǎo)人舉行雙邊會(huì)談。相比之下，拜登在白宮會(huì)見了日本、韓國(guó)、澳大利亞和印度領(lǐng)導(dǎo)人。此次美國(guó)-東盟峰會(huì)也是一推再推，由1月拖到3月，直到5月才得以舉辦。

最新版《東南亞態(tài)勢(shì)報(bào)告》也顯示，肯定美國(guó)在東南亞的參與度有所增加的受訪者比例（45.8%）較去年（70.6%）大幅減少，認(rèn)可美國(guó)是可靠戰(zhàn)略伙伴的比例從54.7%下跌至42.6%。

李明江向南風(fēng)窗分析道，東盟對(duì)美國(guó)的不信任與對(duì)中國(guó)的完全不同。東南亞國(guó)家對(duì)中國(guó)的不信任主要來(lái)自南海問題，而對(duì)美國(guó)的不信任實(shí)際上是擔(dān)心美國(guó)不重視該地區(qū)，沒有足夠多的承諾和政策上的意愿，來(lái)更多地參與該地區(qū)事務(wù)，幫助東南亞維持穩(wěn)定和保持發(fā)展。東南亞國(guó)家把美國(guó)視為地區(qū)安全穩(wěn)定的維護(hù)者，這一認(rèn)知是根深蒂固的。

在周方冶看來(lái)，這次峰會(huì)的召開，美國(guó)在11月與東盟建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的承諾，在一定程度上化解了東盟對(duì)美國(guó)強(qiáng)烈的擔(dān)憂和不信任。美國(guó)通過峰會(huì)表明，即使處于俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)中，東南亞依舊是美國(guó)的戰(zhàn)略重心。這一步對(duì)整個(gè)局勢(shì)是關(guān)鍵的，后續(xù)美國(guó)會(huì)有各種相關(guān)工作跟進(jìn)，東南亞國(guó)家也會(huì)評(píng)估美國(guó)是否在開空頭支票。

拜登在峰會(huì)上宣布的1.5億美元的援助，被諸多美媒詬病金額“微不足道”，峰會(huì)缺乏實(shí)質(zhì)性成果。該筆撥款將用于協(xié)助東盟國(guó)家發(fā)展清潔能源、推動(dòng)教育，以及加強(qiáng)海事安全及衛(wèi)生防疫工作。而僅在去年11月，中國(guó)就承諾在未來(lái)三年向東盟提供15億美元的發(fā)展援助，用于疫情防控和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。路透社稱美國(guó)的經(jīng)濟(jì)籌碼對(duì)東盟不夠有吸引力，未能彌補(bǔ)美國(guó)與東南亞在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作的短板。

對(duì)此，李明江認(rèn)為，在與東盟的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方面，美國(guó)確有劣勢(shì)，但不必過于強(qiáng)調(diào)撥款金額的大小。他表示，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治決定了政府不可能輕易給其他國(guó)家提供大額援助，或提出自貿(mào)協(xié)定、市場(chǎng)準(zhǔn)入這類宏大的經(jīng)貿(mào)政策。東南亞國(guó)家了解這一客觀事實(shí)，對(duì)美國(guó)也沒有過高的期待。但東南亞國(guó)家重視美國(guó)市場(chǎng)是很顯然的。另外，李明江補(bǔ)充道，美國(guó)目前仍是東南亞第一大投資來(lái)源國(guó)，這對(duì)東南亞經(jīng)濟(jì)也至關(guān)重要。93EE35CE-D1BE-4090-A9D4-1C955D4E12EE

“中心”的矛盾

拜登在5月13日下午的峰會(huì)上說(shuō)，“東盟的中心地位處于本屆政府尋求我們都希望看到的未來(lái)戰(zhàn)略的核心位置”，并強(qiáng)調(diào)他這樣說(shuō)是真誠(chéng)的。峰會(huì)后的聯(lián)合聲明也寫道，美國(guó)支持東盟的“中心地位”和團(tuán)結(jié)。

這點(diǎn)也在拜登政府的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中有所表述：“美國(guó)歡迎一個(gè)強(qiáng)大而獨(dú)立的東盟，在東南亞發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。我們贊同東盟的中心地位，支持東盟努力為該地區(qū)最緊迫的挑戰(zhàn)提供可持續(xù)的解決方案?！?/p>

塑造并維持在區(qū)域結(jié)構(gòu)中的“中心性”，在地區(qū)機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，一直是東盟發(fā)展對(duì)外關(guān)系的基本原則，被寫入指導(dǎo)文件《東盟印太展望》。

但就戰(zhàn)略目標(biāo)而言，美國(guó)“印太戰(zhàn)略”所服務(wù)的美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)地位，與東盟在《東盟印太戰(zhàn)略展望》中追求的“中心地位”并不一致?！坝√珣?zhàn)略”中對(duì)抗中國(guó)的色彩，也與東盟強(qiáng)調(diào)的包容、開放和平等截然不同。東盟已經(jīng)表明，他們不愿在相關(guān)合作上將中國(guó)或者俄羅斯排除在外，這與美國(guó)的利益訴求存在分歧。

在分析人士看來(lái)，美國(guó)主導(dǎo)的美日印澳 “四方安全對(duì)話”（QUAD）、“美英澳”三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS），以及正在成型的“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）等小多邊機(jī)制，正在稀釋東盟的“中心”地位。

李明江認(rèn)為，下半年到年底，東南亞國(guó)家預(yù)計(jì)會(huì)與美國(guó)就加入IPEF進(jìn)行具體商談。他表示，美國(guó)印太戰(zhàn)略框架下的一些小多邊機(jī)制，確實(shí)在一定程度上影響甚至威脅到東盟的中心地位，東盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人也已經(jīng)很明顯地感知到這種威脅。

近些年，美國(guó)在把雙邊同盟逐步推向多邊化。李明江表示，QUAD、AUKUS是美國(guó)為主導(dǎo)的地區(qū)安全領(lǐng)域架構(gòu)的一部分，它會(huì)對(duì)東盟在地區(qū)安全領(lǐng)域的引領(lǐng)作用造成制約，無(wú)疑會(huì)沖擊到了東盟的中心地位。“但這些機(jī)制尚未出現(xiàn)取代東盟中心地位的態(tài)勢(shì)，因?yàn)闊o(wú)論是AUKUS還是QUAD，目前范圍都還比較小，而且局限于非傳統(tǒng)安全，以威懾為主。”

不過，李明江補(bǔ)充道，這些聯(lián)盟有擴(kuò)大的趨勢(shì)，尚不清楚能夠擴(kuò)大到什么程度，比如韓國(guó)、越南是否會(huì)加入QUAD。

對(duì)于周邊區(qū)域出現(xiàn)強(qiáng)軍事聯(lián)盟，東盟是極為敏感和抵觸的。若東盟國(guó)家在后續(xù)加入由美國(guó)主導(dǎo)的小多邊聯(lián)盟，這甚至可能會(huì)導(dǎo)致東盟瓦解。

周方冶表示，對(duì)于周邊區(qū)域出現(xiàn)強(qiáng)軍事聯(lián)盟，東盟是極為敏感和抵觸的。若東盟國(guó)家在后續(xù)加入由美國(guó)主導(dǎo)的小多邊聯(lián)盟，這甚至可能會(huì)導(dǎo)致東盟瓦解。

擔(dān)心冷戰(zhàn)，不想選邊

在美國(guó)-東盟峰會(huì)之前，坎貝爾稱臺(tái)灣問題和俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)將會(huì)是討論的問題之一。但在會(huì)后的聯(lián)合愿景聲明中，卻完全沒有提及臺(tái)海問題，也沒有出現(xiàn)“中國(guó)”字眼，只提及了維護(hù)南中國(guó)海和平、穩(wěn)定和繁榮。針對(duì)俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)，也沒有提到俄羅斯，僅表達(dá)了對(duì)烏克蘭主權(quán)、政治獨(dú)立和領(lǐng)土完整的尊重。

從東盟的表態(tài)來(lái)看，其保持了一貫的中立性和自主性。

現(xiàn)在中美競(jìng)爭(zhēng)對(duì)東盟來(lái)說(shuō)還是屬于可控范疇，中美關(guān)系有競(jìng)爭(zhēng)也有合作。因此，目前的中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下，東盟的“大國(guó)平衡”外交還有一定的操作空間：一方面避免公開選邊站，繼續(xù)堅(jiān)持開放、平等和包容原則；另一方面通過維持內(nèi)部團(tuán)結(jié)，保有自主權(quán)和中心地位。

不過有學(xué)者指出，如果中美關(guān)系進(jìn)一步往對(duì)抗方向發(fā)展的話，部分東盟國(guó)家就會(huì)面臨選邊的壓力。而且，東盟在處理地區(qū)事務(wù)上面的引領(lǐng)作用，它的中心地位，不可避免會(huì)受到嚴(yán)重的影響。

從目前的情況來(lái)看，東盟國(guó)家不希望看到中美出現(xiàn)新冷戰(zhàn)或是走向全面對(duì)抗，它們希望中美關(guān)系既有矛盾又有合作，既不要太緊密成為“兩國(guó)集團(tuán)”（G2），也不要走向完全對(duì)抗，讓小國(guó)被迫選邊。

從東盟的表態(tài)來(lái)看，其保持了一貫的中立性和自主性。

周方冶分析道，對(duì)于東南亞各國(guó)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在或許有“寒冬將至，多穿棉衣”的心態(tài)?！八鼈儗?duì)可能出現(xiàn)的冷戰(zhàn)感到恐懼，國(guó)家的生存與發(fā)展是第一位的，甚至要考慮如何在新冷戰(zhàn)格局下生存。況且目前，它們無(wú)法預(yù)測(cè)，中美若徹底走向?qū)?，誰(shuí)會(huì)是最后的贏家。”

在李明江看來(lái)，目前東盟國(guó)家還沒有到成為中美地緣政治工具的程度，尤其是東盟國(guó)家有著加強(qiáng)東盟團(tuán)結(jié)的共同意愿，希望以東盟多邊機(jī)制，用四兩撥千斤的方式來(lái)應(yīng)付中美博弈。東南亞各國(guó)利用東盟的集體性力量，現(xiàn)在基本上可以維持住中立地位。93EE35CE-D1BE-4090-A9D4-1C955D4E12EE