湯興

當(dāng)?shù)貢r間5月12日至13日，趕在拜登上任后首次亞洲行之前，美國-東盟特別峰會在白宮召開。

這是東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人首次以團體身份齊聚在華盛頓，也是他們時隔6年再次參加由美國總統(tǒng)主持的峰會。東盟十國中，除了剛剛結(jié)束大選的菲律賓派外長洛欽作為代表、緬甸因為去年發(fā)生軍事政變而未獲邀請外，其余八國的領(lǐng)導(dǎo)人皆出席了峰會。

拜登在峰會上表示，雙方關(guān)系進入新的時代。

從白宮公布的信息來看，此次峰會主要達成了三項成果：美國和東盟的關(guān)系將于今年11月升級為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”；美國將向東盟提供價值1.5億美元的援助；美國任命哈內(nèi)斯·亞伯拉罕（Yohannes Abraham） 為新任美國駐東盟大使。

新加坡南洋理工大學(xué)拉惹勒南國際關(guān)系學(xué)院副教授李明江告訴南風(fēng)窗，此次峰會，雙方本就沒有太高期望，“美國通過這次峰會體現(xiàn)了對東南亞地區(qū)的重視，表明它會持續(xù)與東盟國家加深全方位的合作。而東盟的期待也一直是希望美國繼續(xù)參與東南亞事務(wù)，在這個地區(qū)凸顯重要性?！?/p>

中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員周方冶則認為，作為中美都非常重視的外交對象，東盟在峰會上保持了其一貫的中立性和自主性，表態(tài)留有回旋空間。

被拉攏的對象

在峰會召開的前一天，白宮國家安全委員會印太政策協(xié)調(diào)員坎貝爾表示，拜登政府已經(jīng)深刻意識到，其他緊迫的全球挑戰(zhàn)都不能分散美國對印太地區(qū)的注意力。他稱，盡管烏克蘭危機的確占據(jù)了拜登政府很多精力，但華盛頓依然意識到其最大地緣戰(zhàn)略挑戰(zhàn)來自印太地區(qū)。

“過去幾屆政府曾下過將重點放在東亞或印太地區(qū)的決心，但卻被其他緊迫的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)移了注意力，這種情況不能再發(fā)生了?！笨藏悹栒f道。他還透露，以往負責(zé)東盟事務(wù)的是一小組美國官員，現(xiàn)在整個美國政府都會參與。

周方冶向南風(fēng)窗記者分析說，東南亞是印太戰(zhàn)略的核心區(qū)域，同時也是中國的重要周邊。圍堵中國，東南亞是不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)。“在特朗普時期，美國和東盟的互信缺失較大。拜登將東南亞重新納入重點方向后，需逐步重建與東盟的關(guān)系。”

據(jù)中國商務(wù)部數(shù)據(jù)，東盟在2020年起躍升為中國最大的貿(mào)易伙伴，中國已經(jīng)穩(wěn)坐東盟最大的貿(mào)易伙伴13年。2021年雙邊貨物貿(mào)易額達到8782億美元。東盟10個成員國都與中國簽署了“一帶一路”相關(guān)文件，中國與東盟都是“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）成員。

在民眾認知層面，美國在東南亞的影響力與中國已不在一個量級。新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所（ISEAS） 2022年度《東南亞態(tài)勢報告》顯示，76.7%的受訪者將中國視為東南亞最具經(jīng)濟影響力的國家，而認為是美國的只有10%。另有超過一半的人認為中國是東南亞地區(qū)最具政治和戰(zhàn)略影響力的國家。

不過，根據(jù)ISEAS的報告，在拜登上臺后，東南亞民眾對美國的信任度有明顯提升。而且，相較于特朗普，拜登政府在東南亞投入了更多精力。

自去年下半年起，副總統(tǒng)哈里斯、國務(wù)卿布林肯、商務(wù)部長雷蒙多和國防部長奧斯汀等多名美國高級官員訪問東南亞。拜登政府還派遣官員出席東盟國防部長擴大會議、美國-東盟外長會、東盟地區(qū)論壇等多個以東盟為中心的系列地區(qū)會議。

美國印太戰(zhàn)略框架下的一些小多邊機制，確實在一定程度上影響甚至威脅到東盟的中心地位，東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人也已經(jīng)很明顯地感知到這種威脅。

去年10月下旬，拜登與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人舉行線上峰會，宣布了1.02億美元的新合作倡議計劃，并首次提出“印太經(jīng)濟框架” （IPEF）構(gòu)想。今年2月，白宮公布《印太戰(zhàn)略報告》，“加強與東盟關(guān)系，在東南亞擴大雙邊合作”，是該文件列出的10項印太核心計劃之一。

但不少學(xué)者認為，拜登對東南亞的關(guān)注遠談不上有多重視?！锻饨徽摺分赋?，拜登在任期第一年沒有與任何一位東南亞領(lǐng)導(dǎo)人舉行雙邊會談。相比之下，拜登在白宮會見了日本、韓國、澳大利亞和印度領(lǐng)導(dǎo)人。此次美國-東盟峰會也是一推再推，由1月拖到3月，直到5月才得以舉辦。

最新版《東南亞態(tài)勢報告》也顯示，肯定美國在東南亞的參與度有所增加的受訪者比例（45.8%）較去年（70.6%）大幅減少，認可美國是可靠戰(zhàn)略伙伴的比例從54.7%下跌至42.6%。

李明江向南風(fēng)窗分析道，東盟對美國的不信任與對中國的完全不同。東南亞國家對中國的不信任主要來自南海問題，而對美國的不信任實際上是擔(dān)心美國不重視該地區(qū)，沒有足夠多的承諾和政策上的意愿，來更多地參與該地區(qū)事務(wù)，幫助東南亞維持穩(wěn)定和保持發(fā)展。東南亞國家把美國視為地區(qū)安全穩(wěn)定的維護者，這一認知是根深蒂固的。

在周方冶看來，這次峰會的召開，美國在11月與東盟建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的承諾，在一定程度上化解了東盟對美國強烈的擔(dān)憂和不信任。美國通過峰會表明，即使處于俄烏戰(zhàn)爭中，東南亞依舊是美國的戰(zhàn)略重心。這一步對整個局勢是關(guān)鍵的，后續(xù)美國會有各種相關(guān)工作跟進，東南亞國家也會評估美國是否在開空頭支票。

拜登在峰會上宣布的1.5億美元的援助，被諸多美媒詬病金額“微不足道”，峰會缺乏實質(zhì)性成果。該筆撥款將用于協(xié)助東盟國家發(fā)展清潔能源、推動教育，以及加強海事安全及衛(wèi)生防疫工作。而僅在去年11月，中國就承諾在未來三年向東盟提供15億美元的發(fā)展援助，用于疫情防控和經(jīng)濟復(fù)蘇。路透社稱美國的經(jīng)濟籌碼對東盟不夠有吸引力，未能彌補美國與東南亞在經(jīng)濟領(lǐng)域合作的短板。

對此，李明江認為，在與東盟的區(qū)域經(jīng)濟合作方面，美國確有劣勢，但不必過于強調(diào)撥款金額的大小。他表示，美國國內(nèi)政治決定了政府不可能輕易給其他國家提供大額援助，或提出自貿(mào)協(xié)定、市場準入這類宏大的經(jīng)貿(mào)政策。東南亞國家了解這一客觀事實，對美國也沒有過高的期待。但東南亞國家重視美國市場是很顯然的。另外，李明江補充道，美國目前仍是東南亞第一大投資來源國，這對東南亞經(jīng)濟也至關(guān)重要。93EE35CE-D1BE-4090-A9D4-1C955D4E12EE

“中心”的矛盾

拜登在5月13日下午的峰會上說，“東盟的中心地位處于本屆政府尋求我們都希望看到的未來戰(zhàn)略的核心位置”，并強調(diào)他這樣說是真誠的。峰會后的聯(lián)合聲明也寫道，美國支持東盟的“中心地位”和團結(jié)。

這點也在拜登政府的《印太戰(zhàn)略報告》中有所表述：“美國歡迎一個強大而獨立的東盟，在東南亞發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。我們贊同東盟的中心地位，支持東盟努力為該地區(qū)最緊迫的挑戰(zhàn)提供可持續(xù)的解決方案?！?/p>

塑造并維持在區(qū)域結(jié)構(gòu)中的“中心性”，在地區(qū)機制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，一直是東盟發(fā)展對外關(guān)系的基本原則，被寫入指導(dǎo)文件《東盟印太展望》。

但就戰(zhàn)略目標而言，美國“印太戰(zhàn)略”所服務(wù)的美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位，與東盟在《東盟印太戰(zhàn)略展望》中追求的“中心地位”并不一致?！坝√珣?zhàn)略”中對抗中國的色彩，也與東盟強調(diào)的包容、開放和平等截然不同。東盟已經(jīng)表明，他們不愿在相關(guān)合作上將中國或者俄羅斯排除在外，這與美國的利益訴求存在分歧。

在分析人士看來，美國主導(dǎo)的美日印澳 “四方安全對話”（QUAD）、“美英澳”三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS），以及正在成型的“印太經(jīng)濟框架”（IPEF）等小多邊機制，正在稀釋東盟的“中心”地位。

李明江認為，下半年到年底，東南亞國家預(yù)計會與美國就加入IPEF進行具體商談。他表示，美國印太戰(zhàn)略框架下的一些小多邊機制，確實在一定程度上影響甚至威脅到東盟的中心地位，東盟各國領(lǐng)導(dǎo)人也已經(jīng)很明顯地感知到這種威脅。

近些年，美國在把雙邊同盟逐步推向多邊化。李明江表示，QUAD、AUKUS是美國為主導(dǎo)的地區(qū)安全領(lǐng)域架構(gòu)的一部分，它會對東盟在地區(qū)安全領(lǐng)域的引領(lǐng)作用造成制約，無疑會沖擊到了東盟的中心地位?！暗@些機制尚未出現(xiàn)取代東盟中心地位的態(tài)勢，因為無論是AUKUS還是QUAD，目前范圍都還比較小，而且局限于非傳統(tǒng)安全，以威懾為主。”

不過，李明江補充道，這些聯(lián)盟有擴大的趨勢，尚不清楚能夠擴大到什么程度，比如韓國、越南是否會加入QUAD。

對于周邊區(qū)域出現(xiàn)強軍事聯(lián)盟，東盟是極為敏感和抵觸的。若東盟國家在后續(xù)加入由美國主導(dǎo)的小多邊聯(lián)盟，這甚至可能會導(dǎo)致東盟瓦解。

周方冶表示，對于周邊區(qū)域出現(xiàn)強軍事聯(lián)盟，東盟是極為敏感和抵觸的。若東盟國家在后續(xù)加入由美國主導(dǎo)的小多邊聯(lián)盟，這甚至可能會導(dǎo)致東盟瓦解。

擔(dān)心冷戰(zhàn)，不想選邊

在美國-東盟峰會之前，坎貝爾稱臺灣問題和俄烏戰(zhàn)爭將會是討論的問題之一。但在會后的聯(lián)合愿景聲明中，卻完全沒有提及臺海問題，也沒有出現(xiàn)“中國”字眼，只提及了維護南中國海和平、穩(wěn)定和繁榮。針對俄烏戰(zhàn)爭，也沒有提到俄羅斯，僅表達了對烏克蘭主權(quán)、政治獨立和領(lǐng)土完整的尊重。

從東盟的表態(tài)來看，其保持了一貫的中立性和自主性。

現(xiàn)在中美競爭對東盟來說還是屬于可控范疇，中美關(guān)系有競爭也有合作。因此，目前的中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢下，東盟的“大國平衡”外交還有一定的操作空間：一方面避免公開選邊站，繼續(xù)堅持開放、平等和包容原則；另一方面通過維持內(nèi)部團結(jié)，保有自主權(quán)和中心地位。

不過有學(xué)者指出，如果中美關(guān)系進一步往對抗方向發(fā)展的話，部分東盟國家就會面臨選邊的壓力。而且，東盟在處理地區(qū)事務(wù)上面的引領(lǐng)作用，它的中心地位，不可避免會受到嚴重的影響。

從目前的情況來看，東盟國家不希望看到中美出現(xiàn)新冷戰(zhàn)或是走向全面對抗，它們希望中美關(guān)系既有矛盾又有合作，既不要太緊密成為“兩國集團”（G2），也不要走向完全對抗，讓小國被迫選邊。

從東盟的表態(tài)來看，其保持了一貫的中立性和自主性。

周方冶分析道，對于東南亞各國來說，現(xiàn)在或許有“寒冬將至，多穿棉衣”的心態(tài)?！八鼈儗赡艹霈F(xiàn)的冷戰(zhàn)感到恐懼，國家的生存與發(fā)展是第一位的，甚至要考慮如何在新冷戰(zhàn)格局下生存。況且目前，它們無法預(yù)測，中美若徹底走向?qū)?，誰會是最后的贏家?！?/p>

在李明江看來，目前東盟國家還沒有到成為中美地緣政治工具的程度，尤其是東盟國家有著加強東盟團結(jié)的共同意愿，希望以東盟多邊機制，用四兩撥千斤的方式來應(yīng)付中美博弈。東南亞各國利用東盟的集體性力量，現(xiàn)在基本上可以維持住中立地位。93EE35CE-D1BE-4090-A9D4-1C955D4E12EE