河長(zhǎng)制作為一種地方政府首創(chuàng)的新生治水制度，因其成效顯著，得以推廣至全國(guó)。本文選擇區(qū)域內(nèi)河流眾多的四川省南充市進(jìn)行實(shí)證研究，探究其在河長(zhǎng)制實(shí)施過程中所取得的成效、存在的問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策和建議，以期為四川省乃至全國(guó)河長(zhǎng)制的實(shí)踐探索提供參考。

“綠水青山，就是金山銀山”，黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水環(huán)境治理。2016年，由無錫市政府首創(chuàng)的新生治水制度——河長(zhǎng)制被推廣至全國(guó)。時(shí)過五年，實(shí)踐證明，河長(zhǎng)制無疑是一項(xiàng)偉大的、正確的創(chuàng)舉，它在一定程度上改變了傳統(tǒng)的治水模式，變“九龍治水”為“河長(zhǎng)治水”，是水環(huán)境治理的一劑良藥。從國(guó)家環(huán)保部發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》可以看出，2016年在全國(guó)地表水監(jiān)測(cè)的1940個(gè)水質(zhì)斷面中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%，[1]到2020年Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別變?yōu)?.3%、47%、29.2%、13.6%、2.4%和0.6%，[2]不難看出，自全國(guó)河長(zhǎng)制推行以來，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面已總體上升15.7個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面下降8個(gè)百分點(diǎn)，河道水質(zhì)和水環(huán)境持續(xù)改善，水環(huán)境治理成效顯著。

河長(zhǎng)制實(shí)施以來，雖然結(jié)果向好，但是，在具體的實(shí)施過程中也存在一些突出問題，亟需解決。本文選擇區(qū)域內(nèi)河流眾多的南充市進(jìn)行實(shí)證研究，探究其在河長(zhǎng)制實(shí)施過程中所取得的成效、存在的問題，并為其可持續(xù)發(fā)展提出改進(jìn)對(duì)策和建議，以期為四川省乃至全國(guó)河長(zhǎng)制的實(shí)踐探索提供些許借鑒和參考。

南充市河長(zhǎng)制實(shí)施情況

南充市位于四川東北部以及嘉陵江中游，境內(nèi)河流眾多，市級(jí)主要河流達(dá)27條，全市流域超過100平方公里的河流55條。南充市委、市政府高度重視水環(huán)境治理，2017年率先在四川實(shí)行河長(zhǎng)制，在全國(guó)首創(chuàng)“記者河長(zhǎng)”，先后頒布了《南充市貫穿落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見〉實(shí)施方案》《南充市全面落實(shí)河長(zhǎng)制工作方案》《全面落實(shí)河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行規(guī)則》等文件，出臺(tái)河長(zhǎng)制會(huì)議制度、聯(lián)絡(luò)員單位工作制度、信息共享制度、工作督察制度等九項(xiàng)制度，創(chuàng)新開展水環(huán)境治理“二十項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)”，建立“六個(gè)一”工作機(jī)制等，不斷夯實(shí)河長(zhǎng)制的制度建設(shè)和基石。截至目前，南充市已分別落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)、村河長(zhǎng)29名、172名、667名、4003名，落實(shí)“民間河長(zhǎng)”290名、“河道警長(zhǎng)”389名、“記者河長(zhǎng)”11名、“檢察長(zhǎng)河長(zhǎng)”22名、“小河長(zhǎng)”（由小學(xué)生擔(dān)任）22名，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)河長(zhǎng)已開展巡河檢查達(dá)134205次，發(fā)現(xiàn)問題31179個(gè)，整改完成31171個(gè)，問題整改率達(dá)99.9%。

南充市河長(zhǎng)制實(shí)施成效及問題分析

（一）南充市河長(zhǎng)制實(shí)施成效

南充市實(shí)施河長(zhǎng)制以來，取得了一定的成效，全面落實(shí)清河、護(hù)岸、凈水、護(hù)水“四項(xiàng)行動(dòng)”，統(tǒng)籌開展“20項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)”，全方位、全域化加大水環(huán)境治理保護(hù)力度與專項(xiàng)整治力度，以“一江兩河一湖”，（嘉陵江、流江河、西充河、升鐘湖）為重點(diǎn)，拆除和取締547家非法碼頭，112處砂石碼頭，推進(jìn)813艘漁船退捕上岸，修復(fù)江河岸線40公里，排查整治入河排污口1051個(gè)，主城區(qū)鳳埡河、圣子河、荊溪河等三條黑臭水體整治全面完成，全市建成縣級(jí)及以上污水處理設(shè)施13座，污水處理能力達(dá)到每日55.6萬噸，10個(gè)工業(yè)園區(qū)建成工業(yè)污水處理設(shè)施10座，污水處理能力達(dá)到每日12.7萬噸。

同時(shí)，南充市的各級(jí)河湖逐漸配備河道巡視員和保潔員，成立河湖志愿者服務(wù)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)河湖社會(huì)化管理和保護(hù)。截至2020年10月，27條市級(jí)河長(zhǎng)河流59個(gè)考核斷面和27個(gè)出口斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別為89.7%、96.3%，比2017年分別提升26.4%和14.8%，[3]河湖水質(zhì)得以明顯改善，水環(huán)境治理效果顯著。

（二）南充市河長(zhǎng)制實(shí)施問題分析

南充市河長(zhǎng)制實(shí)施以來，雖然取得了一定成效，但是在實(shí)踐過程中也顯現(xiàn)出了一些亟待解決的問題。

1、治水“條塊分割”化嚴(yán)重，職權(quán)邊界模糊

一直以來，傳統(tǒng)的水環(huán)境管理體制遵循的是“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理”相結(jié)合，[4]“條塊分割”是其最顯著的特征，各涉水部門，如水利、環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、交通、氣象等部門都僅對(duì)自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情負(fù)責(zé)，既容易導(dǎo)致“九龍治水、各自為政”的弊端，又會(huì)因各涉水部門由于分工不明而出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。當(dāng)然，南充市的水環(huán)境治理體制亦是如此，未能從根源上破除這種頑疾，導(dǎo)致水環(huán)境治理成效受到影響。

同時(shí)，由于水資源具有整體性、跨流域性以及外部性等特征，上游河湖治理的好壞直接影響到中下游河湖治理情況。河長(zhǎng)制的實(shí)施，河長(zhǎng)只負(fù)責(zé)該行政區(qū)域內(nèi)的某條河湖段，容易導(dǎo)致河長(zhǎng)權(quán)力與責(zé)任的失調(diào)。南充市的水資源特征同樣如此，在27條市級(jí)河流中，大部分河湖都是跨縣跨鄉(xiāng)，甚至是跨市，在水環(huán)境治理中容易導(dǎo)致職權(quán)邊界模糊不清、污染責(zé)任難以界定等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響水環(huán)境治理的總體成效。

2、河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制不健全

目前，南充市對(duì)于河長(zhǎng)的考核主要由河長(zhǎng)制辦公室擔(dān)任，屬于下對(duì)上的考核，在考核過程中存在考核主體不合理、考核標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)的現(xiàn)象。下級(jí)對(duì)上級(jí)的考核極易導(dǎo)致利益合謀問題，呈現(xiàn)出“表?yè)P(yáng)與自我表?yè)P(yáng)”的特征，這種社會(huì)力量參與嚴(yán)重缺位的考核方式是否真實(shí)、公平、公正，有待商榷。在考核標(biāo)準(zhǔn)上，簡(jiǎn)單地將考核指標(biāo)定為河湖水質(zhì)是否改善，并未考慮到人文屬性指標(biāo)，以及水環(huán)境治理效果的反彈性，考核指標(biāo)科學(xué)評(píng)價(jià)體系并未形成。

在監(jiān)管方式上，河長(zhǎng)制治理工作的重點(diǎn)是執(zhí)法監(jiān)督，雖然南充市已經(jīng)建立了河長(zhǎng)制監(jiān)督制度，但僅僅停留在上級(jí)對(duì)下級(jí)的督查和驗(yàn)收上，未能做到日常化、常態(tài)化監(jiān)督。同時(shí)，這種監(jiān)管機(jī)制是一種事后監(jiān)督，存在滯后性、被動(dòng)性，治標(biāo)不治本。

3、社會(huì)公眾參與意識(shí)淡薄

南充市雖然已經(jīng)建立了覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村的“四級(jí)河長(zhǎng)”體系，引入社會(huì)力量，形成政黨與公眾“多管齊下”的“政黨河長(zhǎng)、河道警長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)、記者河長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)河長(zhǎng)”五類河長(zhǎng)體系，但無論是來自體制內(nèi)的“政黨河長(zhǎng)”“河道警長(zhǎng)”或“檢察長(zhǎng)河長(zhǎng)”，還是來自體制外的“民間河長(zhǎng)”“記者河長(zhǎng)”或“志愿者河長(zhǎng)”，他們畢竟是社會(huì)中的一小部分力量，即便做到認(rèn)真履職，倘若沒有社會(huì)大眾的積極參與和配合，治水效果也終將不盡人意。筆者對(duì)南充市部分河流的沿線居民進(jìn)行了問卷調(diào)查，發(fā)放問卷411份，收回有效問卷410份。從調(diào)查結(jié)果來看，占比達(dá)52.2%的居民從未聽說或了解過河長(zhǎng)制，聽說過或者了解其大概意思的占比42.6%，而只有5.1%的居民閱讀過關(guān)于“河長(zhǎng)制”的政策文件，足以看出社會(huì)公眾對(duì)河長(zhǎng)制的了解程度偏低，參與程度更是匱乏。

社會(huì)公眾參與意識(shí)淡薄還可以從信息瀏覽量來看，南充市河長(zhǎng)制信息公開化程度雖高，但公眾了解意識(shí)、參與意識(shí)薄弱，瀏覽程度低。從瀏覽情況來看，以南充市水務(wù)局公布的信息為例，2021年6月2日市水務(wù)局發(fā)布“彭清華主持召開2021年省總河長(zhǎng)全體會(huì)議強(qiáng)調(diào)，抓實(shí)抓細(xì)河湖長(zhǎng)制各項(xiàng)工作，促進(jìn)全省河湖水質(zhì)和生態(tài)持續(xù)改善”的信息，截止2022年1月28日，瀏覽次數(shù)僅為262次;2021年12月27日發(fā)布的“關(guān)于嘉陵江等10條河流（水庫(kù)）河湖（庫(kù)）健康評(píng)價(jià)結(jié)果的公示”，兩個(gè)月內(nèi)瀏覽次數(shù)僅為374次。因此，可以看出，對(duì)于政府信息公開，公眾并不敏感，也更無從談參與水環(huán)境治理、保護(hù)和監(jiān)督的自覺性與主動(dòng)性。

促進(jìn)南充市河長(zhǎng)制可持續(xù)發(fā)展的建議對(duì)策

（一）加強(qiáng)河長(zhǎng)制法制化建設(shè)

河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)臨時(shí)的救急政策，已經(jīng)上升為國(guó)家意志，但法制化建設(shè)較為滯后，雖然2021年11月四川省十三屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議表決通過了《四川省河湖長(zhǎng)制條例》，并于2022年3月1日起實(shí)施，為規(guī)范四川省河湖長(zhǎng)制工作提供了法律保障。但是，南充市在河長(zhǎng)制法制化建設(shè)方面明顯存在疲軟性。所以，加強(qiáng)南充市地方性河長(zhǎng)制法律法規(guī)建設(shè)勢(shì)在必行，要總結(jié)國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)照《長(zhǎng)江保護(hù)法》的相關(guān)要求，結(jié)合《四川省河湖長(zhǎng)制條例》等法律制度，制定南充市河長(zhǎng)制地方性法規(guī)。同時(shí)，把法律法規(guī)明確規(guī)定生態(tài)空間分區(qū)、河湖岸線保護(hù)、總磷污染控制等新要求納入《南充市“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展等有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)南充河湖水環(huán)境質(zhì)量的管控，亮劍執(zhí)法、利劍斬污，以法制手段筑牢河湖生態(tài)屏障。與此同時(shí)，還要加快水務(wù)行政管理體制改革，建立水務(wù)一體化機(jī)構(gòu)，建立跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制及機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)南充市河湖治理保護(hù)工作，認(rèn)真做好相關(guān)保護(hù)重大決策、重大規(guī)劃審議，變“九龍治水”為“一龍治水”，提高水環(huán)境治理的行政效率。

（二）完善河長(zhǎng)制考核問責(zé)機(jī)制

為解決南充市河長(zhǎng)制考核監(jiān)督流于形式的問題，建議引入體制外的評(píng)價(jià)機(jī)制，如引入第三方考核評(píng)價(jià)機(jī)制，由其對(duì)相關(guān)河湖開展定期與隨機(jī)相結(jié)合的監(jiān)督和考核，強(qiáng)化河長(zhǎng)的責(zé)任意識(shí);又如引入群眾評(píng)價(jià)機(jī)制，由河湖沿線居民對(duì)其河長(zhǎng)治理該河段的情況進(jìn)行監(jiān)督考核。同時(shí)，要細(xì)化河長(zhǎng)考核標(biāo)準(zhǔn)，明確考核目標(biāo)，嚴(yán)格問責(zé)機(jī)制，倒逼責(zé)任落實(shí)，建立完善會(huì)商約談機(jī)制，督促檢查保護(hù)重點(diǎn)工作的落實(shí)情況，推動(dòng)有關(guān)部門和地方認(rèn)真履職，層層壓實(shí)責(zé)任，級(jí)級(jí)傳導(dǎo)壓力，切實(shí)把保護(hù)南充河湖各級(jí)任務(wù)落到實(shí)處。

（三）強(qiáng)化公眾參與意識(shí)，健全公眾參與途徑

目前，南充市在河長(zhǎng)制實(shí)施過程中存在公眾對(duì)河長(zhǎng)制了解程度匱乏、參與意識(shí)淡薄、參與形式表面化等現(xiàn)象。為改善此局面，需從以下兩個(gè)方面著手：

首先，加大宣傳力度，提高公眾參與意識(shí)。河長(zhǎng)制的最終目的是在社會(huì)上形成積極參與的良好風(fēng)氣，形成全員參與的局面。要充分利用民間環(huán)保組織，如嘉陵江環(huán)?；饡?huì)、嘉陵江環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)、南充市仁愛公益、南充市紅十字會(huì)志愿者協(xié)會(huì)等，各種媒體渠道，如電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等，以及大中小學(xué)教育資源。通過走村入戶的形式，促進(jìn)河長(zhǎng)制全面普及，開展水環(huán)境保護(hù)的宣傳教育活動(dòng)，加強(qiáng)河長(zhǎng)制相關(guān)政策法規(guī)的宣傳釋義、分析解讀工作，增強(qiáng)公眾法律認(rèn)知，形成全社會(huì)主體保護(hù)共識(shí)。

其次，健全河長(zhǎng)制公眾參與途徑。“公眾參與是一個(gè)包括信息交流、咨詢、參與討論、與政府協(xié)作、政府與民眾共同協(xié)商決策的完整鏈條?！盵5]但此前，南充市在具體的河長(zhǎng)制實(shí)踐中，公眾參與僅停留于公開相關(guān)水環(huán)境信息、舉辦相關(guān)宣傳活動(dòng)等，導(dǎo)致公眾知情權(quán)流于形式化、表面化，公眾參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺乏，所以，拓寬公眾參與渠道、加強(qiáng)公眾全過程參與是重點(diǎn)。要在河長(zhǎng)制立法階段、方案細(xì)化階段、河長(zhǎng)制實(shí)施階段等嵌入公眾參與，做到與公眾共同協(xié)商決策，同時(shí)還要在各個(gè)階段充分保障公眾的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督權(quán)，將公眾表面化參與向公眾權(quán)力性參與轉(zhuǎn)變。

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[3]封面新聞.河（湖）長(zhǎng)制工作卓有成效四川南充兩人受到國(guó)家水利部表彰[EB/OL].快資訊網(wǎng).https：//www.360kuai.com/pc/99969667549101b3b？cota=3&kuai_so

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[5]蔡定劍.從公眾參與走向政府善治[J].中國(guó)改革，2010（11）：57-59.

作者簡(jiǎn)介

王一惠 南充文化旅游職業(yè)學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣ど坦芾?、行政管理、市?chǎng)營(yíng)銷