肖倩 劉婭

【摘要】地方政府專項(xiàng)債規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)高， 對其進(jìn)行全過程風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)是有效管控風(fēng)險(xiǎn)的前提。 本文分析了地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段、債券償還階段等各階段的風(fēng)險(xiǎn)， 據(jù)此提出建立專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估項(xiàng)目組， 設(shè)定地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估客體與范圍， 進(jìn)行地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估， 提供專項(xiàng)債整改建議及報(bào)告， 實(shí)施專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評價(jià)及針對存在的問題進(jìn)行定責(zé)、問責(zé)、追責(zé)等六方面風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)路徑， 并進(jìn)一步構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評價(jià)指標(biāo)體系。

【關(guān)鍵詞】地方政府專項(xiàng)債;全過程;風(fēng)險(xiǎn)評價(jià);風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督

【中圖分類號】F275 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2022）16-0147-6

一、引言

近年來， 地方政府專項(xiàng)債規(guī)模日益擴(kuò)大， 可能導(dǎo)致其存在較大風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)前， 地方政府對專項(xiàng)債項(xiàng)目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段、債券償還階段等四個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)的點(diǎn)狀孤立性認(rèn)識亟需轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識[1] ， 研究地方政府專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制有益于專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)控制。

本文分析了地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段、債券償還階段等各階段的風(fēng)險(xiǎn)， 基于此提出了建立專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估項(xiàng)目組、設(shè)定地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估客體與范圍、進(jìn)行地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估、提供專項(xiàng)債整改建議及報(bào)告、實(shí)施專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評價(jià)及針對存在的問題進(jìn)行定責(zé)、問責(zé)、追責(zé)等六方面風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)路徑， 并進(jìn)一步構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評價(jià)指標(biāo)體系， 以期為地方政府專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)管理提供一種思路。

二、地方政府專項(xiàng)債的運(yùn)營階段與全過程風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方政府專項(xiàng)債的運(yùn)營階段概述

地方政府專項(xiàng)債運(yùn)營全過程分為項(xiàng)目儲備階段、債券發(fā)行階段、債務(wù)管理使用階段、債券償還階段。 其中： 在項(xiàng)目儲備階段， 地方政府通常會篩選用于籌集資金的項(xiàng)目， 此階段所選項(xiàng)目一旦出現(xiàn)項(xiàng)目失敗、項(xiàng)目運(yùn)行不暢等情況， 就可能引起舉債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā); 債券發(fā)行階段是在選擇好發(fā)債項(xiàng)目后， 地方政府發(fā)行債券為項(xiàng)目運(yùn)行籌集資金; 在債券管理使用階段， 地方政府應(yīng)該加強(qiáng)管理以防范債券無法償還的風(fēng)險(xiǎn); 在債券償還階段， 地方政府要為該項(xiàng)目的舉債償還債務(wù)， 繼而為下一輪地方政府舉債奠定基礎(chǔ)[2] 。

項(xiàng)目儲備階段是后面三個(gè)階段的基礎(chǔ)， 如果在此階段項(xiàng)目選擇出現(xiàn)問題， 則可能導(dǎo)致發(fā)行的債券無人購買、后續(xù)債券管理使用混亂、債券償還能力不足等問題; 債券發(fā)行階段以項(xiàng)目儲備階段為基礎(chǔ)， 地方政府在債券發(fā)行過程中需要注意所選擇項(xiàng)目的特征， 在此基礎(chǔ)上確定債券發(fā)行額度、發(fā)行時(shí)間、發(fā)行周期等內(nèi)容; 債券管理使用階段以債券發(fā)行階段為基礎(chǔ)， 需要根據(jù)債券購買人員的特征來進(jìn)行債券管理、債券使用; 債券償還階段受到前三個(gè)階段的影響， 只有前三個(gè)階段的工作得到順利開展， 才能推動(dòng)項(xiàng)目盈利并促進(jìn)債券償還。 同時(shí)， 債券順利償還完畢將會給購買債券的投資者以信心， 并推動(dòng)下一輪地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目的運(yùn)營。

（二）地方政府專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)分析

1. 項(xiàng)目儲備階段的風(fēng)險(xiǎn)。 項(xiàng)目儲備階段存在項(xiàng)目前期調(diào)研不足、項(xiàng)目計(jì)劃不充分、項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)、項(xiàng)目不符合投向、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高等風(fēng)險(xiǎn)（詳見表1）。 ①項(xiàng)目前期調(diào)研不足， 是指地方政府在為某一項(xiàng)目融資而設(shè)立債券之前， 沒有充分調(diào)研該項(xiàng)目的可行性、收益性及其對投資者的吸引力等。 這很可能導(dǎo)致項(xiàng)目盲目上馬而后期收益不高、效果不好等情況發(fā)生[3] 。 ②在決定為某項(xiàng)目發(fā)行債券前， 還需要對該項(xiàng)目進(jìn)行全面規(guī)劃， 在此過程中存在項(xiàng)目計(jì)劃不充分的風(fēng)險(xiǎn)， 如項(xiàng)目在建設(shè)過程中對注意事項(xiàng)考慮不周， 或者存在無法解決的固有困難， 使得項(xiàng)目本身的計(jì)劃就存在問題。 ③項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)。 在實(shí)踐中項(xiàng)目的分類存在大量交叉領(lǐng)域， 例如“××大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展項(xiàng)目”， 既可以歸為“大數(shù)據(jù)”類項(xiàng)目， 又可以歸為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”類項(xiàng)目。 在申報(bào)時(shí)， 由于大數(shù)據(jù)類項(xiàng)目是新興項(xiàng)目， 與地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字發(fā)展主旨相符， 因此應(yīng)該申報(bào)大數(shù)據(jù)類項(xiàng)目。 相反， 如果申報(bào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類項(xiàng)目， 會導(dǎo)致項(xiàng)目扎堆出現(xiàn)而難以通過發(fā)債審核[4] 。 ④項(xiàng)目不符合投向， 是指項(xiàng)目與國家的重大方針政策不符， 從而導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目沒有價(jià)值。 例如， 我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已在2021年取得全面勝利， 此時(shí)若再申報(bào)與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的項(xiàng)目就不符合國家規(guī)定， 而應(yīng)當(dāng)考慮申報(bào)與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的項(xiàng)目。 ⑤項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高， 是指在項(xiàng)目實(shí)施前， 沒有充分預(yù)測項(xiàng)目獲得收益的多少及相應(yīng)所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)， 使得項(xiàng)目在實(shí)施后收益不高， 由此導(dǎo)致地方政府面臨信用風(fēng)險(xiǎn)， 這將偏離發(fā)行專項(xiàng)債的初衷。

2.債券發(fā)行階段的風(fēng)險(xiǎn)。 債券發(fā)行階段存在再融資債券增加發(fā)行量、專項(xiàng)債定價(jià)不合理、專項(xiàng)債投資者單一、對專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不夠、二級市場不活躍、專項(xiàng)債信用評級流于形式、風(fēng)險(xiǎn)管控存在問題等風(fēng)險(xiǎn)（詳見表2）。 ①再融資債券增加發(fā)行量， 是指地方政府在項(xiàng)目債券還未償還時(shí)， 又以該項(xiàng)目建設(shè)為由發(fā)行新的債券， 這使得該項(xiàng)目的債券發(fā)行量增加， 從而加大了債券整體的償還風(fēng)險(xiǎn)， 將導(dǎo)致項(xiàng)目債券難以償還的可能性增加。 ②專項(xiàng)債定價(jià)不合理， 是指地方政府在發(fā)行債券時(shí)沒有經(jīng)過詢價(jià)程序， 強(qiáng)制定價(jià)， 導(dǎo)致一些項(xiàng)目的專項(xiàng)債價(jià)格高于市場同類型項(xiàng)目專項(xiàng)債價(jià)格， 使得該項(xiàng)目債券的競爭力不強(qiáng)[5] 。 ③專項(xiàng)債投資者單一， 是指一些地方政府存在強(qiáng)制國有企業(yè)購買專項(xiàng)債的情況， 即存在定向發(fā)行的情況。 這導(dǎo)致專項(xiàng)債的發(fā)行沒有經(jīng)過市場競爭， 變現(xiàn)能力較差， 即使項(xiàng)目收益不高， 定向購買投資人也不能拒絕購買。 ④對專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不夠， 是指對專項(xiàng)債發(fā)行可能會產(chǎn)生的收益不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、資金難以收回風(fēng)險(xiǎn)， 項(xiàng)目建設(shè)可能產(chǎn)生環(huán)境破壞等風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不夠， 導(dǎo)致專項(xiàng)債整體風(fēng)險(xiǎn)加劇， 從而會影響最終的債券收益[6] 。 ⑤二級市場不活躍的風(fēng)險(xiǎn)， 是指專項(xiàng)債二級交易市場不活躍， 使得大量債券資金只能從銀行獲取， 如果債券項(xiàng)目存在問題， 則會導(dǎo)致銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)增加。 ⑥專項(xiàng)債信用評級流于形式， 是指當(dāng)前專項(xiàng)債信用評級結(jié)果不合理， 評級機(jī)構(gòu)存在資質(zhì)不夠、評級水平不高、評級信用不佳等問題， 這使得評級結(jié)果可靠性不高。 ⑦風(fēng)險(xiǎn)管控存在問題， 是指在風(fēng)險(xiǎn)管控中存在金融機(jī)構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對項(xiàng)目進(jìn)行包裝融資、對融資過程實(shí)施各種阻礙等情況， 導(dǎo)致債券發(fā)行階段存在較大風(fēng)險(xiǎn)[7] 。

3. 債券管理使用階段的風(fēng)險(xiǎn)。 債券管理使用階段存在資金使用績效不高， 資金使用途徑與原計(jì)劃不符， 專項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全， 政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制不到位， 重融資、輕使用， 風(fēng)險(xiǎn)管控中存在問題， 項(xiàng)目進(jìn)度緩慢等風(fēng)險(xiǎn)（詳見表3）。 ①資金使用績效不高， 是指地方政府發(fā)行債券籌得的資金， 存在資金閑置、監(jiān)管力度不足、使用不規(guī)范等問題， 導(dǎo)致債券資金舞弊或被挪用等問題， 資金的使用績效不高[8] 。 ②資金使用途徑與原計(jì)劃不符， 是指原項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金收益計(jì)劃沒有得到實(shí)現(xiàn)， 資金實(shí)際的使用途徑與原來的計(jì)劃不符， 即一些資金沒有投資于該項(xiàng)目建設(shè)， 而是投資于其他項(xiàng)目， 這導(dǎo)致原籌資項(xiàng)目沒有得到建設(shè)， 出現(xiàn)資金錯(cuò)配問題。 ③專項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全， 是指專項(xiàng)債籌資情況信息披露不足， 使得地方政府的資金籌集過程透明度低， 外部投資者難以掌握籌資項(xiàng)目的建設(shè)情況， 從而難以評估可能存在的專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)。 ④政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制與專項(xiàng)債籌資情況信息披露的作用類似， 均是為了披露專項(xiàng)債的資金使用狀況。 但目前許多地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)告編制還不到位， 存在諸多問題， 使得外部投資者不了解地方政府償還債務(wù)的能力， 導(dǎo)致盲目投資或投資失敗的情況發(fā)生。 ⑤重融資、輕使用， 是指多數(shù)地方政府項(xiàng)目融資存在只重視融資而對資金使用狀況監(jiān)管不嚴(yán)的情況， 使得發(fā)行的專項(xiàng)債主要用以滿足短期的資金需要， 融資或被投向低效率、低收益甚至重復(fù)建設(shè)的設(shè)施項(xiàng)目。 ⑥風(fēng)險(xiǎn)管控存在問題， 是指風(fēng)險(xiǎn)管控中存在金融機(jī)構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對項(xiàng)目進(jìn)行包裝融資、對融資過程實(shí)施各種阻礙等情況。 ⑦項(xiàng)目進(jìn)度緩慢， 使得資金沒有得到充分運(yùn)用。 即項(xiàng)目推進(jìn)速度非常慢， 使得債券已經(jīng)支付利息而資金還未投入項(xiàng)目， 繼而導(dǎo)致資金回籠慢等問題發(fā)生。

4. 債券償還階段的風(fēng)險(xiǎn)。 債券償還階段存在地方政府對償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠、債務(wù)償還壓力較大、債務(wù)管理不到位、專項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小、專項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長等風(fēng)險(xiǎn)（詳見表4）。 ①地方政府對償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠， 是指一些地方政府只注重債券發(fā)行過程， 即只關(guān)注如何籌集資金， 而不關(guān)注如何償還債務(wù)， 這將會導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。 ②債務(wù)償還壓力較大的原因在于， 債務(wù)規(guī)模增長過快、逾期債務(wù)占比較高以及存在大量借新還舊現(xiàn)象， 最終使得未來債務(wù)償還壓力較大。 ③債務(wù)管理不到位， 即地方政府不能很好地管理債務(wù)， 導(dǎo)致債券規(guī)模沒有得到有效的控制， 政府過度發(fā)債。 這些最終均會導(dǎo)致債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)過高。 ④專項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小。 地方政府專項(xiàng)債發(fā)行主體范圍小， 大多數(shù)為地方性中小銀行、國有企業(yè)等， 使得地方政府承擔(dān)了一定的隱性擔(dān)保責(zé)任。 當(dāng)項(xiàng)目資金不足以償還債務(wù)時(shí)， 地方政府可能出現(xiàn)財(cái)政困難， 債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)加大。 ⑤專項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長。 一些政策、法規(guī)的變化， 也會導(dǎo)致債券收益受到較大影響， 最終增加債券還本付息的難度。 如果債券實(shí)際收益小于預(yù)期值， 就會影響債券的還本付息， 增加地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)路徑與指標(biāo)

（一）地方政府專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)路徑

本文在設(shè)計(jì)地方政府專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)路徑時(shí)， 分為以下階段進(jìn)行： 全過程風(fēng)險(xiǎn)評估準(zhǔn)備階段、全過程風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)施階段、全過程風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告階段與全過程風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告后階段。

首先， 在全過程風(fēng)險(xiǎn)評估準(zhǔn)備階段， 風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)路徑主要包括建立專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估項(xiàng)目組、設(shè)定地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估范圍。 在建立專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估項(xiàng)目組方面（第一步）， 政府應(yīng)根據(jù)發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目特點(diǎn)建立項(xiàng)目組， 這將提升風(fēng)險(xiǎn)防范效率。 如對于涉及范圍廣、具有全局性的地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目， 政府可以組織財(cái)政部門、審計(jì)部門、銀監(jiān)部門等進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng); 對于涉及多個(gè)職能部門的綜合性地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目， 可選擇由地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目的牽頭部門主導(dǎo)， 聯(lián)合其他相關(guān)部門共同行動(dòng)。 在設(shè)定地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估客體與范圍方面（第二步）， 地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目的參與客體較多， 政府的所有執(zhí)行部門都屬于客體的范圍， 如財(cái)政部門、發(fā)改部門、統(tǒng)計(jì)部門、審計(jì)部門等與地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估相關(guān)的政府部門。 風(fēng)險(xiǎn)評估范圍是指地方政府專項(xiàng)債的各種風(fēng)險(xiǎn)， 本文認(rèn)為應(yīng)從項(xiàng)目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段及債券償還階段等四個(gè)方面展開地方政府專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)評估。

其次， 在全過程風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)施階段， 關(guān)鍵步驟是進(jìn)行地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評估（第三步）。 該過程是政府各部門對項(xiàng)目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段及債券償還階段等運(yùn)用具體評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)。

再次， 在全過程風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告階段， 主要流程為提供專項(xiàng)債整改建議及報(bào)告（第四步）。 政府部門應(yīng)準(zhǔn)確揭示影響項(xiàng)目儲備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段及債券償還階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的客觀因素， 并向政府專項(xiàng)債審批部門與執(zhí)行部門提出切實(shí)的建議。 專項(xiàng)債整改建議及報(bào)告是對地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目運(yùn)行情況的監(jiān)察反饋， 各相關(guān)部門均要根據(jù)報(bào)告的建議進(jìn)行整改。 因此， 專項(xiàng)債整改建議及報(bào)告的公布應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確。

最后， 在全過程風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告后階段， 風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)路徑主要包括實(shí)施專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評價(jià)（第五步）和針對地方政府發(fā)行專項(xiàng)債中存在的問題進(jìn)行定責(zé)、問責(zé)、追責(zé)（第六步）兩方面。 該過程是在全過程風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告出具后， 對項(xiàng)目儲備問題整改情況、債券發(fā)行問題整改情況、債券管理使用問題整改情況及債券償還問題整改情況等運(yùn)用指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)的過程。 隨后， 根據(jù)實(shí)施專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評價(jià)結(jié)果， 將違法違規(guī)的政府部門與人員移交給相關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)、定責(zé)、追責(zé)。 其中： 對政府部門的問責(zé)能夠幫助各級執(zhí)行部門推動(dòng)專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)防范; 對相關(guān)人員的問責(zé)， 能夠提高地方政府專項(xiàng)債的運(yùn)營績效， 引導(dǎo)政府部門發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目儲備問題、債券發(fā)行問題、債券管理使用問題及償還問題等。

（二）地方政府專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)

根據(jù)前述地方政府專項(xiàng)債各運(yùn)營階段的風(fēng)險(xiǎn)及全過程風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)路徑等討論， 本文從項(xiàng)目儲備問題、債券發(fā)行問題、債券管理使用問題及償還問題等四個(gè)方面設(shè)置地方政府專項(xiàng)債全過程風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系。 相應(yīng)地， 將地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評價(jià)指標(biāo)體系分為項(xiàng)目儲備問題整改、債券發(fā)行問題整改、債券管理使用問題整改及償還問題整改等方面。 具體含義及內(nèi)容（詳見表5）分析如下。

1. 地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)。

第一， 項(xiàng)目儲備問題。 在項(xiàng)目儲備階段存在項(xiàng)目前期調(diào)研不足、項(xiàng)目計(jì)劃不充分、項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)、項(xiàng)目不符合投向、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高等問題。 其中： 項(xiàng)目前期調(diào)研不足指審計(jì)人員沒有對項(xiàng)目的可行性、收益性以及該項(xiàng)目對投資者的吸引力等進(jìn)行充分的調(diào)研; 項(xiàng)目計(jì)劃不充分指沒有對項(xiàng)目進(jìn)行全面規(guī)劃， 使得項(xiàng)目后期執(zhí)行存在困難; 項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)指部門申報(bào)的領(lǐng)域不能反映項(xiàng)目的最優(yōu)特征; 項(xiàng)目不符合投向指項(xiàng)目與國家的重大方針政策不符; 項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高指項(xiàng)目沒有取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。

第二， 債券發(fā)行問題。 在債券發(fā)行階段， 存在再融資債券增加發(fā)行量、專項(xiàng)債定價(jià)不合理、專項(xiàng)債投資者單一、對專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不夠、二級市場不活躍、專項(xiàng)債信用評級流于形式、風(fēng)險(xiǎn)管控存在問題等風(fēng)險(xiǎn)。 其中： 再融資債券增加發(fā)行量指地方政府老項(xiàng)目債券還未償還又發(fā)行了新的債券， 這加大了債券整體的償還風(fēng)險(xiǎn); 專項(xiàng)債定價(jià)不合理指地方政府在發(fā)行債券時(shí)沒有經(jīng)過詢價(jià)， 導(dǎo)致專項(xiàng)債價(jià)格高于市場同類型項(xiàng)目專項(xiàng)債價(jià)格; 專項(xiàng)債投資者單一指投資者僅為地方性國有企業(yè)、地方性中小銀行等; 對專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不夠指管理部門沒有發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債存在的收益不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、資金難以收回風(fēng)險(xiǎn)等; 二級市場不活躍指二級市場沒有交易或交易量小， 多數(shù)債券資金來源于銀行， 這會加大銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn); 專項(xiàng)債信用評級流于形式指信用評級結(jié)果不合理， 評級機(jī)構(gòu)存在資質(zhì)問題、信用問題等; 風(fēng)險(xiǎn)管控存在問題指風(fēng)險(xiǎn)控制中被發(fā)現(xiàn)存在違背職業(yè)道德、對融資過程實(shí)施各種阻礙等情況。

第三， 債券管理使用問題。 管理使用階段存在資金使用績效不高， 資金使用途徑與原計(jì)劃不符， 專項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全， 政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制不到位， 重融資、輕使用， 風(fēng)險(xiǎn)管控存在問題， 項(xiàng)目進(jìn)度緩慢等問題。 其中： 資金使用績效不高指地方政府發(fā)行債券籌得資金存在資金閑置、使用后項(xiàng)目績效不高、監(jiān)管力度不夠、使用不規(guī)范等問題; 資金使用途徑與原計(jì)劃不符指資金實(shí)際的使用途徑與原來的計(jì)劃不相符; 專項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全， 會導(dǎo)致外部投資者難以掌握籌資項(xiàng)目的建設(shè)情況; 政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制不到位指財(cái)務(wù)報(bào)告不能反映專項(xiàng)債的使用狀況; 重融資、輕使用指政府對資金使用狀況監(jiān)管不嚴(yán)， 導(dǎo)致資金被投向低效率、低收益項(xiàng)目等情況發(fā)生; 風(fēng)險(xiǎn)管控存在問題指存在金融機(jī)構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對項(xiàng)目進(jìn)行包裝融資、對融資過程實(shí)施各種阻礙等情況; 項(xiàng)目進(jìn)度緩慢指存在項(xiàng)目推進(jìn)速度緩慢、資金回籠慢等問題。

第四， 債券償還問題。 債券償還階段存在地方政府對償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠、債務(wù)償還壓力較大、債務(wù)管理不到位、專項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小、專項(xiàng)債發(fā)行和使用時(shí)期較長等風(fēng)險(xiǎn)。 其中： 地方政府對償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠是指地方政府償還債務(wù)較少或較慢， 這將導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇; 債務(wù)償還壓力較大指地方政府存在債務(wù)規(guī)模增長過快、逾期債務(wù)占比較高以及大量借新還舊現(xiàn)象等情況; 債務(wù)管理不到位指地方政府存在政府過度發(fā)債、債務(wù)規(guī)模沒有得到有效控制的現(xiàn)象; 專項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小指發(fā)行主體只有地方性中小銀行、國有企業(yè)等; 專項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長指雖然一些政策、法規(guī)發(fā)生變化， 但專項(xiàng)債發(fā)行和使用的周期沒有相應(yīng)改變。

2. 地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評價(jià)指標(biāo)。

第一， 項(xiàng)目儲備問題整改， 與項(xiàng)目儲備問題相對應(yīng)。 ①項(xiàng)目前期調(diào)研不足的整改指標(biāo)是增加項(xiàng)目前期調(diào)研的次數(shù)， 進(jìn)而挖掘項(xiàng)目的可行性、收益性以及該項(xiàng)目對投資者的吸引力等。 ②項(xiàng)目計(jì)劃不充分的整改指標(biāo)是補(bǔ)充項(xiàng)目計(jì)劃， 使得項(xiàng)目計(jì)劃更加完整、全面。 ③項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)的整改指標(biāo)為精準(zhǔn)把握申報(bào)領(lǐng)域， 使得申報(bào)領(lǐng)域能夠與項(xiàng)目主旨相符。 ④項(xiàng)目不符合投向的整改指標(biāo)是糾正項(xiàng)目不符合的投資方向， 使得項(xiàng)目與國家的重大方針政策相符。 ⑤項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高的整改指標(biāo)是提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益， 使得投資者能夠獲得更多收益。

第二， 債券發(fā)行問題整改， 與債券發(fā)行問題相對應(yīng)。 ①再融資債券增加發(fā)行量的整改指標(biāo)是控制再融資債券發(fā)行量， 降低債券整體難以償還的風(fēng)險(xiǎn)。 ②專項(xiàng)債定價(jià)不合理的整改指標(biāo)是合理確定專項(xiàng)債定價(jià)， 使定價(jià)更加科學(xué)。 ③專項(xiàng)債投資者單一的整改指標(biāo)是豐富專項(xiàng)債投資者種類， 以增強(qiáng)專項(xiàng)債的變現(xiàn)能力。 ④對專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不夠的整改指標(biāo)是充分預(yù)期專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)， 包括資金難以收回風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)可能會對環(huán)境產(chǎn)生破壞等風(fēng)險(xiǎn)。 ⑤二級市場不活躍的整改指標(biāo)是活躍二級市場， 使得大量債券可以在二級市場交易， 降低債券變現(xiàn)能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。 ⑥專項(xiàng)債信用評級流于形式的整改指標(biāo)是改善專項(xiàng)債信用評級， 解決信用評級機(jī)構(gòu)資質(zhì)問題、水平問題、信用問題等。 ⑦風(fēng)險(xiǎn)管控存在問題的整改指標(biāo)是解決風(fēng)險(xiǎn)管控的問題， 對于金融機(jī)構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對融資過程實(shí)施各種阻礙等問題加強(qiáng)監(jiān)管。

第三， 債券管理使用問題整改， 與債券管理使用問題相對應(yīng)。 ①資金使用績效不高的整改指標(biāo)是提高資金使用績效， 使地方政府發(fā)行債券籌得資金不存在閑置、績效不高、監(jiān)管力度不足、使用不規(guī)范等問題。 ②資金使用與原計(jì)劃不符的整改指標(biāo)是糾正資金使用途徑與原計(jì)劃不符的情況， 對資金實(shí)際的使用途徑與原計(jì)劃不符的情況加強(qiáng)監(jiān)管。 ③專項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全的整改指標(biāo)是健全專項(xiàng)債籌資情況信息披露， 監(jiān)督信息披露是否充分。 ④政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制不到位的整改指標(biāo)是政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制到位， 對政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制是否到位加強(qiáng)監(jiān)管。 ⑤重融資、輕使用的整改指標(biāo)是樹立重融資、重使用觀念， 對融資被投向低效率、低收益項(xiàng)目等情況加強(qiáng)監(jiān)管。 ⑥風(fēng)險(xiǎn)管控存在問題的整改指標(biāo)是糾正風(fēng)險(xiǎn)管控中存在的問題， 對于違背職業(yè)道德、對項(xiàng)目進(jìn)行包裝融資、對融資過程實(shí)施各種阻礙等情況加強(qiáng)監(jiān)管。 ⑦項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的整改指標(biāo)是加快項(xiàng)目進(jìn)度， 減少項(xiàng)目進(jìn)度緩慢、資金回籠慢等問題發(fā)生。

第四， 債券償還問題整改， 與債券償還問題相對應(yīng)。 ①地方政府對償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠的整改指標(biāo)是提高地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度， 避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。 ②債務(wù)償還壓力較大的整改指標(biāo)是減少債務(wù)償還壓力， 對債務(wù)規(guī)模增長過快、逾期債務(wù)占比較高以及大量借新還舊現(xiàn)象等加強(qiáng)監(jiān)管。 ③債務(wù)管理不到位的整改指標(biāo)是糾正債務(wù)管理不到位， 對政府過度發(fā)債、債務(wù)規(guī)模失控的現(xiàn)象加強(qiáng)監(jiān)管。 ④專項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小的整改指標(biāo)是擴(kuò)大專項(xiàng)債發(fā)行主體范圍， 改善地方政府專項(xiàng)債發(fā)行主體范圍過小的狀況。 ⑤專項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長的整改指標(biāo)是縮短專項(xiàng)債發(fā)行和使用的周期， 改善專項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長的狀況。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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