周之渝

2019年4月，中央發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》。文件中提出“研究建立自然資源資產(chǎn)核算評價制度，開展實(shí)物量統(tǒng)計(jì)，探索價值量核算”，這是我國首次明確指出需要進(jìn)行自然資源資產(chǎn)核算。同年中共中央發(fā)布一號文件提到要“全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力”。土地作為最基礎(chǔ)、最重要的自然資源之一，同時也是農(nóng)村范圍最大且最具潛力的自然資源，是農(nóng)民生存權(quán)益最集中的體現(xiàn)，如何合理、有效地使用土地資源，對于推動農(nóng)村以及整個社會的經(jīng)濟(jì)增長具有重大意義。

明確土地資源資產(chǎn)的價值，進(jìn)行土地資源資產(chǎn)核算，是摸清土地資源資產(chǎn)“家底”、認(rèn)清土地資源“紅線”、開展土地資源評價、審計(jì)和考核的關(guān)鍵。目前愈來愈多國家建立土地資源資產(chǎn)核算體系，中國也進(jìn)行了大量的試點(diǎn)勘探工作，利用資產(chǎn)負(fù)債表的形式反映土地資源資產(chǎn)實(shí)物量存量狀況和流量變化，并進(jìn)一步嘗試將實(shí)物量轉(zhuǎn)化為價值量，目前中國的土地資源資產(chǎn)實(shí)物量核算有較為良好的基礎(chǔ)，如耕地資源已基本形成全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)庫，然而土地資源資產(chǎn)價值量核算卻缺少充足的理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，仍存在土地資源資產(chǎn)賬戶類不一致、核算范圍及方法體系不統(tǒng)一等問題。鑒于此，本文以現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究及相關(guān)理論為基礎(chǔ)，厘清土地資源資產(chǎn)概念及核算范圍，建立明確的核算方法和核算體系，為土地資源資產(chǎn)核算和土地資源監(jiān)測工作提供參考。

一、土地資源資產(chǎn)核算的概述

（一）土地資源及土地資源資產(chǎn)的概念

明確“土地資源”與“土地資源資產(chǎn)”之間的差異和聯(lián)系是開展土地資源資產(chǎn)核算的根本。首先，土地資源是指過去被開發(fā)利用或未來將被人類開發(fā)利用于農(nóng)、林、牧業(yè)或其他方面的土地。土地資源可以從質(zhì)量和數(shù)量兩個角度進(jìn)行闡述。從土地資源質(zhì)量上來說，土地會由于其不同的區(qū)位和不同歷史時期的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件而產(chǎn)生質(zhì)量上的差異，從而導(dǎo)致出現(xiàn)土地功能差異化，因此進(jìn)行土地價值量核算能更加客觀體現(xiàn)土地這一特性；從土地資源數(shù)量上來說，中國農(nóng)村人民人口基數(shù)大，大量的土地資源屬于農(nóng)村地區(qū)，土地作為農(nóng)村地區(qū)的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，若能全面掌握土地資源的價值總值及其組成，就能在最大限度上盤活土地資源，以最佳方式配置土地資源，并提高其可貿(mào)易性。

而所謂土地資源資產(chǎn)，是指行政區(qū)劃內(nèi)的具有資產(chǎn)特性的土地資源。與土地資源相比，土地資源資產(chǎn)具備稀缺性、價值性和產(chǎn)權(quán)歸屬明確三個特點(diǎn)，稀缺性是土地資源成為土地資源資產(chǎn)的根本性條件；價值性意味著土地資源可以通過交易產(chǎn)生收入和價值，而這也是土地資源轉(zhuǎn)化為土地資源資產(chǎn)的關(guān)鍵方式；所謂產(chǎn)權(quán)歸屬明確則是指土地資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體明確，保障土地資源資產(chǎn)的價值。

（二）土地資源資產(chǎn)核算原則

1.一致性原則。土地資源資產(chǎn)價值核算應(yīng)與《SEEA》的相關(guān)內(nèi)容、國內(nèi)外土地資源資產(chǎn)核算的研究成果接軌，一方面借鑒國際上的經(jīng)驗(yàn)，另一方面適應(yīng)中國和區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況。

2.代表性原則。目前國內(nèi)各區(qū)域在土地資源資產(chǎn)核算體系和方法上存在一定的差異，導(dǎo)致各區(qū)域之間缺乏相互的比較，因此核算體系應(yīng)盡量統(tǒng)一，相對成熟、容易獲取、具有代表性，從而反映不同區(qū)域土地資源資產(chǎn)的差異。

3.先后性原則。土地資源資產(chǎn)的核算應(yīng)當(dāng)遵循“由實(shí)物量到價值量”的順序。對于土地資源資產(chǎn)核算的具體工作而言，應(yīng)按照一定的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，首先核算該區(qū)域的實(shí)物量，得到數(shù)據(jù)后，再根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)價值不同的核算思路，選擇運(yùn)用相應(yīng)的價值核算方法得出其價值量。

4.可市場化原則。由于土地資源資產(chǎn)的可交易性，通過準(zhǔn)確、科學(xué)的核算后，所得數(shù)據(jù)需基本可用于土地交易市場。

5.實(shí)用性原則。在對于土地資源資產(chǎn)進(jìn)行核算時，在選用合理規(guī)范的數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地的實(shí)際用途及其地域特點(diǎn)，應(yīng)選擇科學(xué)實(shí)用的價值核算方法。

（三）土地資源價值核算內(nèi)容

結(jié)合現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究，土地資源資產(chǎn)核算是通過實(shí)地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)后，反映出土地資源資產(chǎn)的分布、結(jié)構(gòu)及變更情況等，基于此準(zhǔn)確地劃分土地資源類型，并在一定的時間范圍和空間范圍內(nèi)，進(jìn)行實(shí)物量核算和價值量核算。同時土地資源資產(chǎn)價值量核算主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)三個方面。

先分類后綜合、先實(shí)物后價值、先存量后流量，已成為國內(nèi)外自然資源資產(chǎn)評估和自然資源核算的共識。按照先后性原則開展各類土地資源資產(chǎn)核算。首先實(shí)物量核算需要調(diào)查不同類別土地資源資產(chǎn)的類型、數(shù)量、質(zhì)量、分布等信息；其次價值量核算是評估土地資源資產(chǎn)在被人類各項(xiàng)活動所利用過程中產(chǎn)生的效益，分為經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會三個方面，其中經(jīng)濟(jì)價值主要考慮土地資源資產(chǎn)的市場交易，生態(tài)價值主要包括防風(fēng)固沙、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、調(diào)節(jié)氣候及土壤供肥等方面，社會價值如耕地保障農(nóng)民收入，保障農(nóng)民就業(yè)等。

（四）土地資源分類體系

現(xiàn)存的土地分類方法中，最權(quán)威的是聯(lián)合國發(fā)布的SEEA- 2012的分類方法，其建議按土地使用和土地覆被兩種類型對土地資源進(jìn)行分類，主要記錄該兩種類型的賬戶及其經(jīng)濟(jì)價值的相互聯(lián)系。其中土地使用具體分為土地和內(nèi)陸水域，再分別細(xì)分為7個類別和4個類別；而土地覆被則分為物理覆被和生物覆被，建立了14個小類的土地覆被類型。但上述分類僅討論了以自然功能為主要價值來源的土地利用類型，確定其合適的價值存在較大難度。與此同時，該分類與我國部分鄉(xiāng)村現(xiàn)有土地類型不符。因此，本文以鄉(xiāng)村現(xiàn)有土地類型為基礎(chǔ)，并結(jié)合2019年全國第三次土地調(diào)查分類體系，將土地資源分為耕地、種植園用地、林地、草地、公共管理與公共服務(wù)用地、工礦用地、住宅用地、交通運(yùn)輸用地、水域和其他土地十大類，設(shè)置為土地資源資產(chǎn)核算的一級科目。其中，其他土地包括空閑地、設(shè)施農(nóng)用地、沙地等二級類土地。

二、土地資源資產(chǎn)核算體系的構(gòu)建

為有效地進(jìn)行土地資源資產(chǎn)的核算，本文綜合運(yùn)用文獻(xiàn)綜述法、系統(tǒng)分析法、定性和定量相結(jié)合的方法、靜態(tài)分析和動態(tài)分析相結(jié)合的方法、總量分析和結(jié)構(gòu)分析相結(jié)合的等方法科學(xué)準(zhǔn)確地建立土地資源資產(chǎn)核算體系。根據(jù)先后性原則，即先實(shí)物量核算后價值量核算。首先對土地資源資產(chǎn)實(shí)物量進(jìn)行核算，關(guān)于土地資源資產(chǎn)實(shí)物量的核算主要通過參考以往相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料并綜合現(xiàn)場調(diào)研結(jié)果的方式獲取數(shù)據(jù)，核算包括土地利用類型、土地?cái)?shù)量及質(zhì)量等等。由于我國已有相對完備的實(shí)物量核算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文不再進(jìn)行過多的分析闡述。其次關(guān)于價值量核算，基于土地資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)三個屬性特征依次進(jìn)行核算分析。

（一）土地資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值核算

根據(jù)現(xiàn)有的研究成果，應(yīng)用較為廣泛的核算土地資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值的方法主要是市場比較法、收益還原法、成本逼近法、基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法等等，核算需要根據(jù)實(shí)際情況的不同選取其中一種或幾種方法進(jìn)行核算。

市場比較法通常適用于交易市場活躍，相關(guān)數(shù)據(jù)易收取的情況；收益還原法適用于有收益或者潛在收益的土地，如建筑物和房地產(chǎn)等；成本逼近法適用于租賃市場活躍，且有租賃收益或潛在租賃收益的土地。

基準(zhǔn)地價是指具有相似質(zhì)量的土地資源資產(chǎn)的平均價格，基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法適用于已進(jìn)行基準(zhǔn)地價估計(jì)的城鎮(zhèn)土地，并已獲取相應(yīng)修正體系成果的城鎮(zhèn)土地估價。該方法在實(shí)際操作上，首先需要自上而下，保持基本一致的原則，逐級劃分土地資源資產(chǎn)類型，增強(qiáng)價格信號，按照不同的地域?qū)哟畏謩e建立價格修正體系。在此基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步提高精準(zhǔn)性，對于基準(zhǔn)地價未覆蓋的區(qū)域，參照本行政單元內(nèi)相應(yīng)用地類型的末級基準(zhǔn)地價或選取若干個影響地價的核心因素測算區(qū)位修正系數(shù)，再與實(shí)際情況相比，進(jìn)行總體調(diào)查分析，逐級統(tǒng)籌后，獲取單元內(nèi)土地資源資產(chǎn)價值，再根據(jù)對應(yīng)的土地資源面積，即可得到總價值量。其基本邏輯是估算不同城鎮(zhèn)行政區(qū)土地資源的不同利用類型的平均基準(zhǔn)地價，基于此賦予不同級別面積的土地以對應(yīng)的權(quán)重，再將不同城鎮(zhèn)行政區(qū)的面積與某一利用類型的土地資產(chǎn)量相乘，即：

（二）土地資源資產(chǎn)生態(tài)價值核算

土地生態(tài)價值主要包括防風(fēng)固沙、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、調(diào)節(jié)氣候、土壤供肥等。目前，對耕地、林地、草地等具有較高生態(tài)價值的土地類型的生態(tài)價值核算研究正在實(shí)踐當(dāng)中，均有相對客觀的核算方法和體系。但若對于所有土地資源資產(chǎn)進(jìn)行生態(tài)價值核算，為了對各土地資源資產(chǎn)類型進(jìn)行統(tǒng)一比較，需要采用相同的核算方法進(jìn)行量化，以此建立起全國統(tǒng)一的生態(tài)價值核算體系，目前根據(jù)我國實(shí)際情況，應(yīng)用較廣、認(rèn)可度較高的是生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價值當(dāng)量因子法，即：

其中：E為單位面積農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)提供食物生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值（元/hm2）；p為糧食作物的全國平均價格（元/kg）；q為糧食作物的單產(chǎn)（kg/hm2）。

其中：EVi為第i種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值；Eij為在第i中生態(tài)系統(tǒng)中第j種生態(tài)服務(wù)單位面積的價值；Si為第i種生態(tài)系統(tǒng)的面積。

（三）土地資源資產(chǎn)社會價值核算

所有的土地資源資產(chǎn)均具有其社會價值。從不同的一級科目來看，耕地具有保障收入價值；工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地這四類用地具有保障就業(yè)價值；林地具有旅游娛樂價值；水域用地具有防洪抗旱價值等。

目前針對各土地資源資產(chǎn)均有相應(yīng)的社會價值量化方法的研究，如以城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險金作參考，對城鄉(xiāng)居民收入進(jìn)行修正，用耕地還原率還原耕地對農(nóng)戶的社會保障價值，以林業(yè)在崗職工年平均收入及參照已有研究成果中林業(yè)單位面積提供的就業(yè)機(jī)會數(shù)對林地的社會價值進(jìn)行估算等。因此社會價值核算應(yīng)在定性研究的基礎(chǔ)上再量化計(jì)算。

結(jié)合現(xiàn)有研究認(rèn)為土地資源資產(chǎn)的社會價值主要包括兩部分，其一是生存保障價值，其二是社會穩(wěn)定價值。具體計(jì)算公式如下：

其中：P為土地資源資產(chǎn)的社會價值；A為全國土地總量；B為農(nóng)民基本生活線；D為全國糧食總需求；S為全國糧食總供給；I為同期銀行的平均利率。

三、完善土地資源資產(chǎn)核算體系的建議

在全國范圍內(nèi)，為構(gòu)建地域全覆蓋、土地資源種類全覆蓋的統(tǒng)一的土地資源資產(chǎn)核算體系，這一工作仍然任重而道遠(yuǎn)。

（一）加快落實(shí)全國統(tǒng)一化土地?cái)?shù)據(jù)庫

在土地資源資產(chǎn)核算方法及體系的統(tǒng)一實(shí)踐應(yīng)用過程中，會存在許多現(xiàn)實(shí)因素干擾。大部分地區(qū)會首先選擇以本地以往的信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行資產(chǎn)核算，由于數(shù)據(jù)的參差與各地的實(shí)際情況各有差別，通常會選用不同的核算方法，造成不同的結(jié)果難以相互比較、得出有效的結(jié)論信息。所以在全國范圍內(nèi)或者省級范圍內(nèi)應(yīng)盡快統(tǒng)一建立完善的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，同時針對不同省份特殊的土地資源資產(chǎn)特征差異建立相對應(yīng)的核算方法及體系，以避免由于自主選擇問題帶來的偏差值，提高全國或者省份不同土地資源資產(chǎn)的可對比性。

（二）完善土地資源資產(chǎn)核算相關(guān)法律法規(guī)

土地作為最重要的自然資源之一，必須交由國家來對其進(jìn)行管控監(jiān)測。建立健全符合中國特色的土地資源資產(chǎn)監(jiān)管體制，能夠明晰土地政資關(guān)系、厘清土地權(quán)屬關(guān)系，提升土地資源利用效率，致力于改善土地來源獲取問題、土地交易市場不完善問題、土地難以規(guī)?；?jīng)營，升值難問題以及土地資源統(tǒng)籌不全面問題。全面地規(guī)劃、保護(hù)和開發(fā)利用土地，用法律武器對不善者進(jìn)行管制約束。在國家制定法律法規(guī)的同時，其他相關(guān)部門及政府也需積極行動配合政策的落地實(shí)施，將在一定程度上改善農(nóng)村土地問題，更能有限發(fā)揮托底的鄉(xiāng)村振興效果。

（三）依托新型技術(shù)助力土地資源資產(chǎn)核算

隨著近年來各類新型技術(shù)不斷涌現(xiàn)，如遙感技術(shù)、智能捕捉系統(tǒng)等，對于土地資源資產(chǎn)的核算研究將產(chǎn)生極其積極的影響。目前土地資源資產(chǎn)核算研究大部分都局限于靜態(tài)分析，但實(shí)際上土地資源資產(chǎn)價值量往往會隨著土地利用方式的變化、土地結(jié)構(gòu)的變化和土地性質(zhì)的變化而發(fā)生變化，因此借助新型技術(shù)科技的幫助，土地的實(shí)時變化情況將被及時地監(jiān)測記錄下來，以此為基礎(chǔ)來加以研究估算，才能真實(shí)客觀地反映土地價值。

直至目前的實(shí)踐探尋，如何核算土地資源資產(chǎn)仍然沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法，隨著大數(shù)據(jù)、土地資源資產(chǎn)信息系統(tǒng)的逐步建立，其核算體系及在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中的具體展現(xiàn)形式會得到進(jìn)一步完善與發(fā)展。