蔣珊珊

摘要：促進經濟發(fā)展的三大因素是投資、消費、出口?；鶎诱龠M區(qū)域經濟發(fā)展有三大職能，一是制定科學的社會經濟發(fā)展規(guī)劃，引導區(qū)域經濟發(fā)展，二是完善政府公共服務職能，推動區(qū)域經濟發(fā)展，三是轉變政府職能，進行政府管理創(chuàng)新。強鎮(zhèn)擴權是基層政府進一步完善三大職能，促進經濟發(fā)展的有效手段。文章以江蘇省丹陽市司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展影響為研究對象。調查分析司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權對經濟發(fā)展影響的重要因素。總結了司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權在強化公共服務、改善營商環(huán)境、提升權能配置效率、提高百姓的獲得感，鞏固脫貧成果等方面的具體實踐舉措?？隙怂就芥?zhèn)強鎮(zhèn)擴權改革在增強社會經濟活力、鞏固脫貧成果、促進社會和諧穩(wěn)定等方面的積極影響和成效。

關鍵詞：強鎮(zhèn)擴權;經濟發(fā)展;影響

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家最基層的一級政權組織，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和實現縣域經濟工業(yè)化、現代化的發(fā)力點和關鍵節(jié)點。近幾年來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展迅速，人口急劇增長，受傳統(tǒng)體制機制的限制，這些經濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理面臨著經濟社會管理權限不足、鎮(zhèn)級可用財力不多、機構設置與人員配備不合理等突出問題。

為進一步激發(fā)經濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展的內生動力，推進基層治理體系和治理能力現代化，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展，鞏固扶貧成果，推動和諧社會建設。江蘇省于2010年啟動了強鎮(zhèn)擴權改革工程，丹陽市司徒鎮(zhèn)即為江蘇省20個行政管理體制改革試點鎮(zhèn)之一。自此，司徒鎮(zhèn)深入開展調研，認真借鑒浙江、廣東等改革先行地區(qū)工作經驗，對強鎮(zhèn)擴權改革進行了探索和實踐，完成了改革試點工作的各項目標任務，取得了較好的改革成效。有力推動了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，釋放了生產力，適當調整了生產關系，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟發(fā)展特別是鞏固脫貧成果奠定了堅實的基礎。

二、司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權對經濟發(fā)展影響因子調查分析

司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權對經濟發(fā)展的影響關鍵因子是哪幾個？筆者根據小康社會指標體系、江蘇省十四五發(fā)展規(guī)劃、江蘇經濟發(fā)達鎮(zhèn)的改革要求、江蘇經濟發(fā)達鎮(zhèn)的高質量發(fā)展要求等文件，分析歸納出影響因子，聯合司徒鎮(zhèn)有關部門通過調查問卷，找出主要問題。

（一）司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權對經濟發(fā)展影響的因子分析

歸納出司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權對經濟社會發(fā)展影響的因子由3個一級指標、13個二級指標，6個三級指標構成。一級指標營商環(huán)境中包含行政執(zhí)法、招商引資政策、人才政策、稅收政策、生活設施配置5個二級指標，一級指標權能配置效率中包含社會治安度、辦事便捷度、政府效能度3個二級指標和6個三級指標，一級指標百姓體驗中包含社會保障、基礎教育、勞務就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共環(huán)境5個二級指標，具體如圖1所示。

（二）影響因子的問卷調查情況

1. 營商環(huán)境滿意度。營商環(huán)境包含要素眾多，包括政務環(huán)境，企業(yè)發(fā)展環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境等。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權能出發(fā)，研究5個基本維度。共計發(fā)放調查表151份，其中，創(chuàng)業(yè)者或企業(yè)家80份，企業(yè)員工50份，自由職業(yè)者11份，政府工作人員10份。通過表1展示了問題與情況。

通過問卷結果可知，行政執(zhí)法的滿意、基本滿意、不滿意分別是17%、39%、44%，招商引資的滿意、基本滿意、不滿意分別是33%、48%、19%，人才政策的滿意、基本滿意、不滿意分別是28%、56%、16%，稅收的滿意、基本滿意、不滿意分別是19%、46%、36%，生活設施配套的滿意、基本滿意、不滿意分別是12%、60%、28%。

由此可見，行政執(zhí)法最不滿意的人數最多，占比最高，分別是66人和44%，說明司徒鎮(zhèn)政府在行政執(zhí)法方面有所欠缺，日后應該在該維度進行改進。

2. 權能配置效能度。權能配置效率包含社會治安度、辦事便捷度、政府效能度。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際出發(fā)，問卷包括了社會治安、辦事便捷、流程優(yōu)化三個維度。共計發(fā)放調查問卷200份，包括司徒鎮(zhèn)社區(qū)（村）80份，學校80份，醫(yī)院企業(yè)機關人員40份，如表2所示。

從表2數據可以看出，社會治安滿意、基本滿意、不滿意分別占81%、32%、7%;辦事便捷滿意、基本滿意、不滿意分別占40%、48%、33%;流程優(yōu)化滿意、基本滿意、不滿意分別占38%、49%、33%。從中可以看出，辦事便捷和流程優(yōu)化不滿意占比較高。

3. 百姓安居保障度。共計發(fā)放調查問卷200份，包括司徒鎮(zhèn)社區(qū)（村）80份，學校80份，醫(yī)院企業(yè)機關人員40份。百姓安居樂業(yè)相關指標滿意度數據如表3所示。

社會保障滿意、基本滿意、不滿意占比分別是：35%、49%、37%;基礎教育滿意、基本滿意、不滿意占比分別是46%、40%、35%;勞動就業(yè)滿意、基本滿意、不滿意占比分別是58%、43%、20%;醫(yī)療衛(wèi)生滿意、基本滿意、不滿意占比分別是61%、46%、13%;公共環(huán)境滿意、基本滿意、不滿意占比分別是37%、67%、16%。綜上，可以看出，社會保障與基礎教育不滿意占比最高，分別達到37%和35%。

調查問卷反映出行政執(zhí)法、辦事便捷和流程優(yōu)化、社會保障和基礎教育不滿意率較高，需要司徒鎮(zhèn)在強鎮(zhèn)擴權中進一步優(yōu)化。

三、司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權改革的具體舉措

司徒鎮(zhèn)黨委、政府根據上級的要求和調查問卷得到的實際問題，刀刃向內，進行強鎮(zhèn)擴權改革。

（一）歸并機構，為強鎮(zhèn)擴權提供組織保障

機構是職能的載體，職能是機構的角色作用?；鶎诱畽C構設置應按照面向群眾、簡約高效的要求，整合相關職能和機構，設立綜合性機構，實行治理重心下移促進基層治理能力提升。丹陽司徒鎮(zhèn)遵循精簡、統(tǒng)一、效能原則，將鎮(zhèn)屬事業(yè)單位職責與相關職能機構整合重組，建立起“二辦七局一中心”，具體包括黨政辦公室、政法和社會管理辦公室、組織人事和社會保障局、經濟發(fā)展和改革局、財政和資產管理局、建設局、農村工作局、社會事業(yè)局、綜合執(zhí)法局和便民服務中心;明確機構職級，鎮(zhèn)黨政主要負責人為副處級，“二辦七局一中心”為副科級建制;加強人員配備，核定司徒鎮(zhèn)行政編制46名，司法專項編制4名，下屬事業(yè)編制59名。通過優(yōu)化機構編制和人員配置，打造以便民服務和綜合執(zhí)法機構為主面向基層群眾、企業(yè)及其他社會組織的“前臺”和以基層政府內部職能機構為主履行政策指導、決策規(guī)劃、日常監(jiān)管和服務等職能的“后臺”，實現了行政事業(yè)機構整合設置、人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活的新型基層政府架構。

（二）強化公共服務型職能

放權擴權是司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權試點工作的核心內容。按照省委、省政府兩辦文件，重點強化司徒鎮(zhèn)發(fā)展產業(yè)經濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設等職能，做到精準賦權。根據司徒鎮(zhèn)承接能力，按照權責一致、能放即放的原則，丹陽市已下放涉及20多個部門的92項行政審批權限和公共服務事項，508項行政處罰類權限，如圖1和圖2所示。對于暫時不具備下放或承接條件的，丹陽市積極創(chuàng)造條件分步到位，于2012年、2014年、2016年、2017年和2018年對司徒鎮(zhèn)的經濟社會管理權限先后進行了5次調整。權力下放，改變了司徒鎮(zhèn)政府公共服務能力不足的現狀，推動司徒鎮(zhèn)由“管理型”政府向“公共服務型”政府轉變。

（三）再造流程，提高權能配置效率

試點改革工作開展以來，司徒鎮(zhèn)將縣級下放行政審批權限有序引入便民服務中心，實行“一站式”服務。一是建設審批網絡。按行政審批和公共服務事項的類別，設置對外服務窗口15個，其中設置綜合服務窗口4個，將涉及12個部門的共29項行政審批權限和14項公共服務事項全部納入綜合窗口辦理。二是優(yōu)化服務流程。做到提前審核，通過咨詢臺工作人員提前介入將窗口審核提前，在進綜合服務窗口辦理前完成所有審批事項填表、需提交材料的前期審核工作;將已下放的權限按即辦件和流轉件進行分類，對流轉件實行“綜窗統(tǒng)一受理、業(yè)務辦分類審批、受理綜窗出件”的服務模式，徹底杜絕“體外循環(huán)”。三是開展不見面審批。利用“江蘇省投資項目在線審批監(jiān)管平臺”實行后臺網上辦結。目前，司徒鎮(zhèn)發(fā)改、市管、稅務等條線的10項服務事項已全部實現網上辦理。通過優(yōu)化服務流程，避免了機構精簡、擴權放權后政府公共服務的低效和紊亂，提高了行政許可服務的響應力和回應性。

（四）推進網格化管理，建設良好的營商環(huán)境

強鎮(zhèn)擴權改革將行政處罰權交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，司徒鎮(zhèn)徹底改變了以往“看得見管不著”的狀況，實現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的綜合執(zhí)法。一是科學劃分網格。在鎮(zhèn)域內，以11個行政村和1個農業(yè)園區(qū)為單位劃分了12個一級網格，各配備1名網格長;以各行政村所轄3-4個村組、300個左右自然戶的規(guī)模為單位劃定49個二級網格，配備61名網格員;以每個網格員發(fā)展3名信息員的治理模式，兼職配齊183余名信息員，橫向到邊對轄區(qū)內1.4萬戶居民、4.6萬名常住人口、1.1萬名流動人口全覆蓋綜合管理。二是健全管理結構。制定出臺《網格化管理制度匯編》，規(guī)范網格管理運行體系、網格管理責任和應急處置辦法等;實行政務信息“雙向推動”機制，推動綜治、民政、公安、人社、住建、城管、市場監(jiān)管等社會治理力量資源和服務管理平臺在網格內有機融合，確保綜合治理工作更精準、更高效。三是強化集中執(zhí)法。由一支執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使執(zhí)法職能，以鎮(zhèn)政府名義行使行政處罰權，形成統(tǒng)一執(zhí)法，并統(tǒng)一歸檔于綜合執(zhí)法局進行管理。目前，綜合執(zhí)法已覆蓋全鎮(zhèn)1075家企業(yè)。

（五）統(tǒng)籌兼顧，提高百姓的獲得感，建立鞏固脫貧機制

司徒鎮(zhèn)通過強鎮(zhèn)擴權，經濟得到了發(fā)展，為公共投入提供了財政保障，近幾年每年投入在扶貧、公共環(huán)境打造、醫(yī)療和基礎教育等方面的資金比上一年增加了約5%。極大地提升了百姓的獲得感和幸福感。

為鞏固脫貧成果，建立和諧鄉(xiāng)鎮(zhèn)，司徒鎮(zhèn)建立了鞏固脫貧機制。一是建立保障機制。司徒鎮(zhèn)一位黨委副書記專門負責該項工作，形成了鞏固脫貧成果一盤棋，“二辦七局一中心”全員參與，分工協(xié)作，對剛退出的貧困人口，嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管的要求，強化對其低保、醫(yī)療、特困人員救助等綜合性保障。二是建立工作機制。在具體工作舉措上，比如招商引資上，既要信息產業(yè)等高大上，也鼓勵發(fā)展勞動密集型產業(yè)，在教育培訓上，每年有3～4期專門針對脫貧人口的技能培訓。三是建立幫扶機制，加強與企事業(yè)單位、社會組織等聯系，通過就地進廠、農業(yè)項目推廣、勞務等促進就業(yè)。廣泛發(fā)動市場和社會的作用，形成防止返貧的合力。

四、司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權對經濟發(fā)展特別是鞏固脫貧成果的成效

司徒鎮(zhèn)立足強鎮(zhèn)擴權，通過清晰的改革思路和務實的改革舉措，在經濟社會各個方面都取得了一定的改革成效。

（一）極大地改善了營商環(huán)境，經濟社會活力顯著增強

強鎮(zhèn)擴權改革是鎮(zhèn)級政府體制機制上的創(chuàng)新，司徒鎮(zhèn)的地區(qū)生產總值、公共財政收入、固定資產投資、規(guī)模以上工業(yè)增加值等均比改革前有明顯增幅。2017年，全鎮(zhèn)實現地區(qū)生產總值57.16億元，同比增長7.3%。公共財政收入3.74億元，同比增長34.26%。工業(yè)應稅銷售56.3億元，同比增長7.36%。規(guī)模以上固定資產投資27.36億元，同比增長8.4%。規(guī)模以上工業(yè)增加值18.83億元，同比增長10.1%。海昌、美樂、萬新名列全市制造業(yè)企業(yè)納稅前10強。

（二）行政審批大幅提效，提升了權能配置效率

2019年1～4月，便民服務大廳共辦理各類事項19902件，平均月辦件量近5000件，并將涉及民政、衛(wèi)計、人社等8類服務事項延伸至11村（社區(qū)）代辦，辦件用時不斷壓縮，公共服務效率大幅提高，公共滿意度持續(xù)提升。

（三）鎮(zhèn)域建設加速發(fā)展，百姓獲得感增強

司徒鎮(zhèn)充分利用強鎮(zhèn)擴權后的市財政支持優(yōu)勢，不斷完善基礎設施建設。2019年上半年，司徒鎮(zhèn)投資800余萬元的建鎮(zhèn)南路順利建成通車;組織各類違建拆除活動20余次，拆除違法建筑面積1900余平方米;在眼鏡產業(yè)園投資650萬元實施錢東路和天元路道路、管網、綠化工程，目前天元橋路路面施工已基本結束，錢東路正在進行前期準備工作;完成了在機電產業(yè)園實施園區(qū)主干道改造工程。

（四）社會大局和諧穩(wěn)定，鞏固了脫貧成果，進一步促進了經濟發(fā)展

完成全鎮(zhèn)9個行政村、56個村民小組、2896名市級統(tǒng)籌歷年被征地農民參加社會保障的工作。積極配合市殘聯開展第二十六次“全國助殘日”系列活動，為536戶貧困殘疾人發(fā)放家庭適配輔具541件。完成“江蘇省脫貧致富奔小康工程建檔立卡”工作，共登記低收入260戶426人。全面建立臨時生活救助制度，共發(fā)放各類救助金和救濟款30余萬元。引入社會第三方機構進行安全檢查，共檢查單位831個，查出一般事故隱患325條，其中責令當場整改229條，做到100%閉環(huán)管理。廣泛開展與群眾自身生產、生活密切相關的法規(guī)教育，全鎮(zhèn)共排查出各類矛盾86起，調解成功82起，形成書面調解文書80份。

五、總結

本文以丹陽市司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展影響為研究對象，調查分析司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權對經濟發(fā)展影響的重要因素，總結了司徒鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權在公共服務中的強化問題、改善營商環(huán)境、提升政府權能效率、提升百姓的滿意度和幸福感、鞏固脫貧成果等方面的具體實踐舉措?？隙怂就芥?zhèn)強鎮(zhèn)擴權改革在社會經濟活力的增強、行政審批幅度的提升、鎮(zhèn)域建設的加速發(fā)展、促進經濟社會效益發(fā)展等方面的積極影響和成效。

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（作者單位：江蘇大學管理學院）