文 黎昭映

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和法律意識(shí)的提升，當(dāng)矛盾糾紛發(fā)生時(shí)，人民群眾多選擇通過(guò)訴訟尋求法律救濟(jì)。為滿(mǎn)足人民群眾持續(xù)增長(zhǎng)的多元化司法需求，要積極深入推進(jìn)“訴源治理”創(chuàng)新實(shí)踐，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，努力減少訴訟增量，糾紛從源頭上化解，做到“家務(wù)矛盾不上交，鄰里沖突不出村，各類(lèi)糾紛不上交”，實(shí)踐人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解機(jī)制探索具有鮮明時(shí)代特色的“黨政推動(dòng)，依靠群眾，多元化解，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展”的新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

訴源治理的現(xiàn)實(shí)需要

（一）糾紛解決的現(xiàn)實(shí)矛盾

近年來(lái)，法院的受理案件數(shù)呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，個(gè)別地方甚至存在讓訴訟從最后一道屏障跨越到第一道防線的風(fēng)險(xiǎn)。以信宜法院為例，2015年—2020年，信宜法院的受理案件數(shù)分別為3 583件、4 291件、5 198件5 213件、6 196件、7 640件，受理案件數(shù)量逐年上升，結(jié)案壓力不斷加大，形勢(shì)不容樂(lè)觀。特別是2016年在全國(guó)實(shí)行司法體制改革全面落實(shí)了司法責(zé)任制后，實(shí)行法官員額制改革，案多人少矛盾進(jìn)一步凸顯。訴訟案件的激增，訴訟周期和訴訟結(jié)果與人民群眾不斷增長(zhǎng)的對(duì)糾紛解決的期待和愿望出現(xiàn)矛盾。加大矛盾糾紛的訴前分流，進(jìn)一步推進(jìn)“訴源治理”，主動(dòng)創(chuàng)新和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”成為實(shí)現(xiàn)從源頭減少矛盾糾紛增量、滿(mǎn)足人民群眾司法需求的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）新時(shí)代糾紛解決理念

“訴”指的是進(jìn)入法院的訴訟案件，“源”指的是各類(lèi)矛盾糾紛產(chǎn)生的根源?！霸V源治理”指的是社會(huì)個(gè)體及各種機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛的預(yù)防化解所采取的各項(xiàng)措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，進(jìn)而減少訴訟糾紛，并且采取聯(lián)合行動(dòng)所持續(xù)的過(guò)程。從這個(gè)層面來(lái)看，深化推進(jìn)“訴源治理”需要全社會(huì)的努力。通過(guò)完善多元糾紛解決機(jī)制，形成齊抓共管“訴源治理”的合力，才能將糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

人大代表協(xié)助調(diào)解的實(shí)踐和探索

（一）人大代表協(xié)助調(diào)解的合法性和適宜性

1. 合法性。調(diào)解，是我國(guó)法院化解民事糾紛的主要方式之一，也是我國(guó)司法制度的重要組成部分。法院調(diào)解，是指對(duì)民事案件在人民法院審判組織主持下，訴訟雙方當(dāng)事人平等協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，經(jīng)人民法院認(rèn)可以終結(jié)訴訟活動(dòng)的一種結(jié)案方式。

信宜水口鎮(zhèn)“指尖上的黨史 ” 讓黨史學(xué)習(xí)更有聲有色（資料圖片）

民事訴訟法第八十七條明確規(guī)定：“人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以邀請(qǐng)有關(guān)單位和個(gè)人協(xié)助。被邀請(qǐng)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)協(xié)助人民法院進(jìn)行調(diào)解?！贝矸ǖ谌龡l規(guī)定：“代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施?！钡谒臈l規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)?！?該兩條規(guī)定表明人大代表要依法行使工作職權(quán)，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著維護(hù)法律尊嚴(yán)和協(xié)助法律施行的職責(zé)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》第一條規(guī)定：特邀調(diào)解是指人民法院吸納符合條件的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織或者個(gè)人成為特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法進(jìn)行調(diào)解，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成調(diào)解協(xié)議、解決糾紛的一種調(diào)解活動(dòng)。在其司法解釋中指出，特邀調(diào)解員可以是人大代表、政協(xié)委員，還可以是在特定領(lǐng)域中有一定威望的人士，這些都是對(duì)社會(huì)解紛資源的有效利用。人大代表協(xié)助法院進(jìn)行訴訟調(diào)解的行為，具有雙重身份與功能，一是以普通公民個(gè)人身份協(xié)助法院進(jìn)行調(diào)解，二是代表人民群眾行使監(jiān)督權(quán)。所以，邀請(qǐng)人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解，既是法院基于化解矛盾糾紛的工作需要，也是人大代表履職盡責(zé)的一種新途徑。因此，邀請(qǐng)人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解是有充分法律依據(jù)的，具有不容質(zhì)疑的合法性。

2. 適宜性?！胺ㄕ撸蛱炖?、順人情，而為之防范設(shè)制”。傳統(tǒng)法律文化理想的目標(biāo)和價(jià)值取向是和諧。在解紛方式上表現(xiàn)為，希望通過(guò)“避訟”“息訟”以實(shí)現(xiàn)“無(wú)訟”?？梢?jiàn)法律之外還需輔以道德教育和心理感化。人大代表來(lái)自于人民群眾，聯(lián)系著人民群眾，能夠充分了解社情，反映民意，邀請(qǐng)人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解，可以充分發(fā)揮他們熟悉民情、熟悉民意的作用，盡可能地兼顧情、理，使調(diào)解結(jié)果盡可能法律情理相交融。

（二）信宜市人大代表訴調(diào)對(duì)接工作室的實(shí)踐和探索

1. 成立人大代表訴調(diào)對(duì)接工作室

為進(jìn)一步探索訴調(diào)銜接新模式，積極推進(jìn)共建共享共治的社會(huì)管理創(chuàng)新，建立健全人民法院、人大代表在民間糾紛訴調(diào)銜接工作中的溝通配合，充分發(fā)揮人大代表在處理民間糾紛案件中的獨(dú)特作用，共同預(yù)防和化解民間糾紛，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》等規(guī)定，信宜法院和信宜市人大常委會(huì)辦公室聯(lián)合下發(fā)《人大代表參與化解民間糾紛對(duì)接機(jī)制運(yùn)行工作方案》《人大代表訴調(diào)對(duì)接工作室工作規(guī)則》《關(guān)于建立人大代表參與化解民間糾紛訴調(diào)銜接機(jī)制的實(shí)施辦法》。2018年12月，信宜市首個(gè)“人大代表調(diào)解室”在池洞鎮(zhèn)大坡村人大代表聯(lián)絡(luò)站揭牌投入使用。在實(shí)踐中，人民法院在征得糾紛雙方當(dāng)事人同意后，可以在“訴前”“審前”以及“審中”委托人大代表進(jìn)行協(xié)助調(diào)解。調(diào)解分為申請(qǐng)調(diào)解、委托（包括委派）調(diào)解和邀請(qǐng)調(diào)解。訴前案件經(jīng)人大代表調(diào)解成功的，經(jīng)人民法院審查后，符合規(guī)定的，出具法律文書(shū)。由法院出具的司法確認(rèn)裁定書(shū)或民事調(diào)解書(shū)具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力。經(jīng)人大代表調(diào)解，未達(dá)成調(diào)解協(xié)議或達(dá)成的調(diào)解協(xié)議無(wú)效、被撤銷(xiāo)，或調(diào)解協(xié)議達(dá)成后當(dāng)事人反悔的，則轉(zhuǎn)入法院進(jìn)行立案審理。

人大代表訴調(diào)對(duì)接工作室成立后，人大代表發(fā)揮深厚群眾基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)，在調(diào)解中通過(guò)說(shuō)理、講情，有效地把一些近鄰糾紛、婚姻家庭矛盾糾紛化解在訴前。2018年以來(lái)，人大代表參與調(diào)解工作2500多人次，參與調(diào)解案件4500多件，調(diào)解成功率約83%。人大代表調(diào)解室的投入使用，推動(dòng)多元化解糾紛工作機(jī)制進(jìn)一步完善，滿(mǎn)足了社會(huì)矛盾化解的基本需求，為當(dāng)事人提供“一站式、多元化”民間糾紛解決平臺(tái)。

2. 人大代表訴調(diào)對(duì)接與司法惠民服務(wù)中心的深度融合

為貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的工作部署，進(jìn)一步完善平安建設(shè)工作機(jī)制，信宜在全市19個(gè)鎮(zhèn)（街道）建立21個(gè)司法惠民服務(wù)中心，全面構(gòu)建“咨詢(xún)服務(wù)、便民指引、就地立案、即時(shí)調(diào)解、以案釋法、現(xiàn)場(chǎng)普法”便民利民司法服務(wù)模式。在完善司法惠民服務(wù)中心建設(shè)的同時(shí)，結(jié)合人大代表訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新“人大代表調(diào)解+司法惠民”模式，形成排查化解矛盾、防范處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大合力，達(dá)到“1+1>2”的矛盾糾紛化解效果。人大代表協(xié)助調(diào)解時(shí)，在司法惠民服務(wù)中心信息化平臺(tái)，借助訴訟文書(shū)自動(dòng)生成、訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示、類(lèi)案搜索、法律咨詢(xún)、線上調(diào)解、網(wǎng)上立案、庭審直播、在線確認(rèn)等信息化服務(wù)功能，快速開(kāi)展調(diào)解工作，真正實(shí)現(xiàn)“讓信息多跑路、群眾少跑腿”，切實(shí)減輕當(dāng)事人訴累。人大代表在司法惠民服務(wù)中心開(kāi)展協(xié)助調(diào)解工作600多人次，成功化解各類(lèi)糾紛400多件，在線調(diào)解或司法確認(rèn)278件。如池洞鎮(zhèn)大坡、丁堡鎮(zhèn)灣沖村通過(guò)訴前化解了大量糾紛，全年沒(méi)有訴訟案件進(jìn)入法院。

（三）人大代表協(xié)助調(diào)解的作用和社會(huì)價(jià)值

1. 有效化解矛盾糾紛

人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解是化解社會(huì)糾紛的利器。調(diào)解工作是一個(gè)融法律、道德、人文、心理、自然等多學(xué)科于一體的社會(huì)系統(tǒng)工程，要綜合考慮本地風(fēng)土人情、人文特征和社會(huì)環(huán)境。有時(shí)，調(diào)解不拘泥于當(dāng)事人現(xiàn)有的訴訟請(qǐng)求，還可以就請(qǐng)求之外的關(guān)聯(lián)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，在“不得損害國(guó)家、集體和第三人利益”的原則下，當(dāng)事人甚至可以達(dá)成訴訟請(qǐng)求以外的調(diào)解協(xié)議，這充分體現(xiàn)當(dāng)事人對(duì)其民事權(quán)利的自主、自由的處分。在司法實(shí)踐中，主導(dǎo)調(diào)解的是法官，法官具備深厚的法律功底、較高的職業(yè)道德，追求的是公平正義的法律效果，嚴(yán)把法律關(guān)，確保了調(diào)解的專(zhuān)業(yè)性、職業(yè)性。人大代表具有豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、良好的群眾基礎(chǔ)，熟悉鄉(xiāng)土人情和風(fēng)俗習(xí)慣，他們參與調(diào)解可以拉近雙方當(dāng)事人的心理距離，揉和當(dāng)事人之間的分歧，追求情理相融的社會(huì)效果。訴訟調(diào)解是將訴訟外和解和民事訴訟審理制度予以整合的產(chǎn)物，人大代表協(xié)助法院的訴訟調(diào)解，可以讓當(dāng)事人在程序與效益、公正評(píng)價(jià)與利益協(xié)調(diào)之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，在法律的框架下促成當(dāng)事人協(xié)商和妥協(xié)，并實(shí)現(xiàn)雙贏的結(jié)果。

2. 有效強(qiáng)化對(duì)法院的監(jiān)督

邀請(qǐng)人大代表參與協(xié)助調(diào)解，為加強(qiáng)人大代表對(duì)法院工作的監(jiān)督創(chuàng)造了一個(gè)平臺(tái)與載體。通過(guò)協(xié)助調(diào)解活動(dòng)，一方面，有利于人民法院牢固樹(shù)立依法獨(dú)立行使職權(quán)和接受監(jiān)督并重的觀念，進(jìn)一步強(qiáng)化憲法意識(shí)和人大意識(shí)，提高接受監(jiān)督的自覺(jué)性、主動(dòng)性。另一方面，也有利于拓寬代表履職渠道，讓人大代表更近距離了解法院審判執(zhí)行、司法為民、隊(duì)伍建設(shè)等情況，為更好履行職責(zé)、提高監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性夯實(shí)基礎(chǔ)。

人大代表協(xié)助調(diào)解面臨的困難和帶來(lái)的思考

（一）面臨的困難和問(wèn)題

人大代表協(xié)助調(diào)解工作自開(kāi)展以來(lái)，取得了一定的成效。但不可否認(rèn)，人大代表在訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制中發(fā)揮的作用還不夠充分。一是代表素質(zhì)和能力參差不齊。應(yīng)建立一套科學(xué)合理的培訓(xùn)體系，通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者授課、外出考察等培訓(xùn)方式，切實(shí)增強(qiáng)人大代表服務(wù)群眾的意識(shí)，激勵(lì)代表們以飽滿(mǎn)的工作熱情為群眾化解矛盾糾紛，解決實(shí)際問(wèn)題。同時(shí)，法院方面應(yīng)選派有經(jīng)驗(yàn)的法官，定期向調(diào)解室的人大代表講授法律知識(shí)及調(diào)解技巧，組織庭審觀摩，邀請(qǐng)人大代表旁聽(tīng)依法公開(kāi)審理的案件，不斷增強(qiáng)調(diào)解的專(zhuān)業(yè)性，提高準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)和法律適用能力，使調(diào)解流程依法推進(jìn)、規(guī)范有序，引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性表達(dá)訴求，使調(diào)解工作更加高效。通過(guò)培養(yǎng)一支經(jīng)驗(yàn)豐富，年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)合理，解紛能力強(qiáng)、善于做群眾工作的人大代表調(diào)解隊(duì)伍，切實(shí)助力“訴源治理”工作。二是缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。要建立一種長(zhǎng)效可持續(xù)發(fā)展的模式，必須有完善的考核評(píng)估和經(jīng)費(fèi)保障配套機(jī)制。要推動(dòng)糾紛解決工作納入社會(huì)治理考核機(jī)制，把人大代表接受委托調(diào)解比率、調(diào)解成功率、司法確認(rèn)有效率等作為考察代表參與調(diào)解工作的指標(biāo)，爭(zhēng)取把人大代表協(xié)助調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障納入財(cái)政預(yù)算，形成法院導(dǎo)出案件、財(cái)政導(dǎo)入資金、人大代表投入精力的良性互動(dòng)體系，充分發(fā)揮人大代表在社會(huì)矛盾化解中的“減震器”和“調(diào)解員”作用，確保人大代表訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制可持續(xù)發(fā)展。

（二）帶來(lái)的思考和啟發(fā)

人大代表協(xié)助調(diào)解的探索，是深入推進(jìn)“訴源治理”和完善多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)過(guò)程中的具體實(shí)踐。人大代表協(xié)助調(diào)解的目標(biāo)是把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，“訴源治理”的目標(biāo)是推動(dòng)形成黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、源頭防范、訴非聯(lián)解、多元共治、司法保障的工作格局，其核心目標(biāo)也是讓矛盾就地化解，二者的目標(biāo)價(jià)值一脈相承。

發(fā)揮人大代表訴調(diào)對(duì)接工作室的作用，把司法調(diào)解的“獨(dú)角戲”變?yōu)辇R抓共管的“大合唱”，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”重要指示的有益探索。通過(guò)化解基層矛盾糾紛的生動(dòng)實(shí)踐，也證明了‘法院+人大代表+人民調(diào)解員’調(diào)解模式強(qiáng)大的生命力，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”引領(lǐng)基層社會(huì)治理的堅(jiān)持和傳承。