文 潘耀才
討論決定重大事項(xiàng)是憲法法律賦予地方人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的十九大報告提出支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。黨的十八屆三中全會提出“健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度,各級政府重大決策出臺前向本級人大報告?!?017年1月,黨中央就健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告出臺意見,提出明確要求。2019年12月,省人大常委會辦公廳就推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作印發(fā)指導(dǎo)意見。筆者以云浮市新興縣縣鎮(zhèn)人大推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作實(shí)踐為例,對地方人大討論決定重大事項(xiàng)做了一些思考。
民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制,是指政府在廣泛征求人大代表和人民群眾意見建議基礎(chǔ)上提出實(shí)事工程候選項(xiàng)目,經(jīng)同級人大代表在本級人民代表大會全體會議上,以投票表決方式?jīng)Q定正式項(xiàng)目,交由政府組織實(shí)施,并接受人大代表和人民群眾監(jiān)督的制度。
1979年地方人大設(shè)立常委會以來,根據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定,圍繞黨和政府的中心工作,結(jié)合各個時期本地政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展的實(shí)際,各級人大認(rèn)真行使重大事項(xiàng)決定權(quán),把黨的主張通過法定程序變?yōu)槿嗣竦墓餐庵?,為推動?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。
憲法和地方組織法對地方討論決定重大事項(xiàng)都作出了規(guī)定。
我國憲法明確規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。同時又明確提出:人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。憲法第一百零四條規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?!?/p>
地方組織法第八條規(guī)定,縣級以上的地方各級人民代表大會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。地方組織法第四十四條規(guī)定,縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。因此,重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的一項(xiàng)重要職權(quán)。
2019年12月,廣東省人大常委會辦公廳貫徹落實(shí)廣東省委有關(guān)文件要求,在總結(jié)我省各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,就推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作提出指導(dǎo)性意見。
新興縣實(shí)施票決制工作分三步走:先試點(diǎn)鎮(zhèn)、再縣里、后縣鎮(zhèn)全覆蓋。即:2018年,根據(jù)省、市人大推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)以及開展“推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作年”有關(guān)指導(dǎo)意見精神,為充實(shí)鎮(zhèn)級人大代表活動內(nèi)容、發(fā)揮鎮(zhèn)級人大法定職能,先在六祖、簕竹兩鎮(zhèn)搞試點(diǎn);2020年6月起在縣級層面實(shí)施;2020年7月在全縣其他各鎮(zhèn)人大全面實(shí)施,實(shí)現(xiàn)縣鎮(zhèn)全覆蓋。據(jù)統(tǒng)計,至2020年8月底,全縣各鎮(zhèn)共征集民生實(shí)事建議項(xiàng)目138個,提請票決候選項(xiàng)目110個,票決確定84個??h級層面共征集民生實(shí)事建議項(xiàng)目27個,提請票決候選項(xiàng)目13個,票決確定10個。最終票決確定縣級民生實(shí)事項(xiàng)目涉及道路交通項(xiàng)目有3宗、教育項(xiàng)目2宗、醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目2宗、民政福利2宗、環(huán)保建設(shè)1宗;鎮(zhèn)級涉及城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、道路交通、農(nóng)田水利、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、民政福利等各方面。納入代表票決制工作的民生實(shí)事項(xiàng)目,主要是以政府財政性資金投入為主,由政府在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的具有普惠性、公益性和社會效益較為突出的民生類公共事業(yè)項(xiàng)目,一般應(yīng)為當(dāng)年度可以完成的,確需跨年度分步實(shí)施的項(xiàng)目,應(yīng)有明確的年度階段性目標(biāo)。
新興縣民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的工作流程,一般分為民生實(shí)事項(xiàng)目征集初定、項(xiàng)目審議票決、項(xiàng)目監(jiān)督評估三個階段,具體包括項(xiàng)目征集、項(xiàng)目初定、項(xiàng)目審議、項(xiàng)目票決、項(xiàng)目監(jiān)督、項(xiàng)目評估六個環(huán)節(jié):① 項(xiàng)目征集。一是候選項(xiàng)目征集,政府通過電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑發(fā)布通告,向全社會公開征集民生實(shí)事項(xiàng)目的意見和建議,同時通過開展調(diào)研、座談等多種形式,動員組織政府各部門各單位,結(jié)合各自職能提出項(xiàng)目建議;注重從人民群眾來信來訪和人大代表所提議案建議中多渠道征集項(xiàng)目建議。二是人大代表參與,即縣人大常委會組織人大代表通過走進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站等方式,面對面聽取人民群眾意見建議,反映群眾訴求,積極提出民生實(shí)事項(xiàng)目選題建議。② 項(xiàng)目初定。即政府對征集到的所有項(xiàng)目進(jìn)行匯總整理,并進(jìn)行項(xiàng)目必要性、可行性充分論證,形成建議方案后經(jīng)政府常務(wù)會議討論提出,報經(jīng)本級黨委同意后,報送縣人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團(tuán),形成供人民代表大會審議票決的候選項(xiàng)目。最終確定票決候選項(xiàng)目差額,比例一般為20-30%左右。③ 項(xiàng)目審議。分三個環(huán)節(jié):政府報告,即每年年初舉行的人民代表大會上,政府向大會報告候選項(xiàng)目情況,并印發(fā)全體代表;代表審議,即人民代表大會會議期間,安排必要時間,組織全體代表對候選項(xiàng)目進(jìn)行審議,在審議時,政府及部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人列席會議,回答人大代表詢問,說明候選項(xiàng)目情況,主席團(tuán)會議聽取各代表團(tuán)審議情況的匯報,依法將候選項(xiàng)目提交大會票決。④ 項(xiàng)目票決。大會票決,即主席團(tuán)提出民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決辦法(草案),參照人代會人事選舉模式,采用無記名投票方式,按照獲得代表贊成票多少,從高到低依次選定正式項(xiàng)目,票決結(jié)果當(dāng)場公布并向社會公告。⑤ 項(xiàng)目監(jiān)督。跟蹤監(jiān)督,即政府加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和財政資金使用績效等督促檢查。縣人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)將民生實(shí)事項(xiàng)目的實(shí)施列入年度監(jiān)督工作計劃,運(yùn)用聽取審議專項(xiàng)工作報告、預(yù)決算審查監(jiān)督、專題詢問以及組織人大代表視察、專題調(diào)研等形式,加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查,推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施。⑥ 項(xiàng)目評估。縣人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)聽取縣政府或鎮(zhèn)政府關(guān)于民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施情況報告,并進(jìn)行滿意度測評;大會期間,政府就民生實(shí)事項(xiàng)目完成情況報告全體代表,對未能如期完成的項(xiàng)目,由政府向人大代表作出解釋與說明。對執(zhí)行不力造成嚴(yán)重后果的,縣人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)可以通過詢問、特定問題調(diào)研等方式強(qiáng)化監(jiān)督。
新興縣縣鎮(zhèn)人大探索實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的做法,提供了人大討論決定重大事項(xiàng)的實(shí)踐案例。實(shí)踐表明,實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制作為基層人大探索行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的有益嘗試,對于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),踐行以人民為中心的發(fā)展思想,推動決策民主化、科學(xué)化,更好發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢和功效,具有重要意義。
一是體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)??h鎮(zhèn)人大、政府在民生實(shí)事項(xiàng)目征集、審議票決、監(jiān)督測評等票決制工作的各環(huán)節(jié)及時向縣委、鎮(zhèn)委請示匯報;候選民生實(shí)事項(xiàng)目在提交人大會議票決前先由政府提交本級黨委會議討論通過,再按照法定程序向縣人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提出。工作過程始終體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則,通過法定程序,將黨的路線方針政策和決策部署轉(zhuǎn)化為國家意志。
二是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的生動實(shí)踐。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制過程,堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主,尊重代表的主體地位,主題突出民生,全程吸收民意。票決制工作,使人大代表在大會、閉會期間的職責(zé)得到了具體落實(shí),代表不僅要全程參與,還要帶頭并發(fā)動群眾參與相關(guān)工作,有利于喚醒代表履職意識、拓展代表履職途徑、激發(fā)代表履職積極性。目前,新興縣各鎮(zhèn)每年閉會期間代表活動普遍都在5次以上,而且都有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。同時以代表聯(lián)絡(luò)站為基礎(chǔ),還形成以代表集中視察、專題調(diào)研、主題活動、走訪和代表聯(lián)絡(luò)站接訪為內(nèi)容的代表聯(lián)系群眾新體系,充分發(fā)揮了代表主體作用。鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會議每兩個月召開一次,人代會會期也從以往只開半天延長至現(xiàn)在的至少一天,從而有效激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作,以實(shí)際作為提升了自身地位。
三是開啟了各級人大依法履職的新局面。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制把人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來,形成“組合拳”,賦予了重大事項(xiàng)決定權(quán)更為具體的形式,賦予了監(jiān)督權(quán)更加豐富的內(nèi)容和法治內(nèi)涵,這既能促進(jìn)人大代表依法履職行權(quán),還能推動人大重大事項(xiàng)決定權(quán)更加具體化,是對人民代表大會制度的豐富和發(fā)展。
四是加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的有益、有效的探索與實(shí)踐。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作讓地方黨委、人大、政府和人民的角色定位更加清晰,權(quán)責(zé)更加明確,使堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格依法辦事和充分發(fā)揚(yáng)民主找到有機(jī)結(jié)合點(diǎn),符合基層民主政權(quán)建設(shè)的客觀實(shí)際。而且,這種做法相對比較簡便易操作,社會認(rèn)可度高,有利于激發(fā)和調(diào)動全社會的積極性,是加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的一次有益、有效的探索與實(shí)踐。項(xiàng)目決策、實(shí)施方式的改變,有利于全社會形成“心往一處想、勁往一處使”的良好氛圍,也有助于改善干群、黨群關(guān)系和密切人大代表與群眾聯(lián)系,還能有效推進(jìn)政府工作的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。
一直以來,與人大其他職權(quán)行使相比,地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使還不夠充分。尤其是在國家層面尚未對此立法的大背景下,地方各級人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面還存在一些缺位、虛化現(xiàn)象,各級政府重大決策出臺前向本級人大報告也處在探索階段。主要存在以下幾方面問題:
一是認(rèn)識不夠到位,行使職權(quán)不甚積極。目前,基層人大同志對行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存有諸多顧慮:一怕與黨委有爭權(quán)之嫌,犯了忌諱;二怕與政府有分權(quán)之疑,傷了和氣;三怕自身有越權(quán)之慮,失了位置??傆X得何謂重大事項(xiàng)理論上說不清,如若“越位”“錯位”“失位”,不如“少為”“慢為”“不為”。因此,往往形成了優(yōu)柔寡斷的尷尬局面。這是影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的首要因素。
二是界定不夠明晰,行使職權(quán)受到局限。雖然我國憲法和地方組織法規(guī)定了地方人大常委會有重大事項(xiàng)決定權(quán),但規(guī)定過于寬泛、原則,沒有具體規(guī)定重大事項(xiàng)的范圍、啟動討論的程序、決定約束力的大小、行使部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律與政治責(zé)任等,在實(shí)踐中不便于操作。雖然有些地方人大也進(jìn)行了探索,但缺少比較成熟的經(jīng)驗(yàn),對重大事項(xiàng)的界定比較模糊,可操作性不強(qiáng)。在這種情況下,一些地方人大認(rèn)為“多一事不如少一事”,生怕越過重大事項(xiàng)的邊界,白干“受累不討好的事”,而有意無意地“忽視”了這項(xiàng)工作。這是影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的重要因素。
三是機(jī)制不夠健全,行使不夠順暢。新興縣票決制工作實(shí)現(xiàn)了全覆蓋,縣鎮(zhèn)普遍制定了票決制的工作實(shí)施辦法,基本形成了“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、代表參與、群眾助推”的實(shí)施模式,但在探索與實(shí)踐過程中,還存在制度保障不平衡、組織機(jī)制不順暢等方面突出問題。比如項(xiàng)目的確定、增加或者調(diào)整,項(xiàng)目確定后如何實(shí)施與監(jiān)督等缺乏制度化、常態(tài)化的溝通渠道和制度保障。
四是監(jiān)督不夠有力,行使力度弱化。新興縣縣鎮(zhèn)兩級人大都在人代會上實(shí)行了民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制,但是在項(xiàng)目監(jiān)督方面,目前大多數(shù)以事前監(jiān)督為主,事中、事后監(jiān)督欠重視,對當(dāng)年未完成的項(xiàng)目,缺少后續(xù)跟進(jìn)的程序。票決前熱情較高,跟蹤督辦評估不多。視察調(diào)研、聽取匯報、滿意度測評等常規(guī)手段運(yùn)用的多,專題詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查甚至第三方績效評估等剛性手段運(yùn)用的少,“組合拳”打得不夠多,無法保證監(jiān)督實(shí)效,使決定決議的落實(shí)效果不夠理想。
當(dāng)前,如何有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán),縮小人大制度設(shè)計與實(shí)際功效的差距,已成為縣級人大及其常委會或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)亟待深入研究并加以解決的問題。筆者認(rèn)為,可以從以下幾個方面予以嘗試。
一要深化認(rèn)識,增強(qiáng)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主動性。根據(jù)黨委的決策或意圖,地方人大依法對本區(qū)域的重大事項(xiàng)作出決定決議,既是履行憲法和法律賦予的職權(quán),又是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的重要途徑。地方人大必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),在黨委領(lǐng)導(dǎo)下依法有序大膽開展重大事項(xiàng)決定工作,認(rèn)真研究解決行使職權(quán)中的突出問題,真正發(fā)揮人大的職能作用,確保人民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實(shí)處。
二要主動協(xié)調(diào),完善人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的工作機(jī)制。建立完善配套制度機(jī)制,將票決制工作列入黨委政府的重要議事日程,適時修訂各級人大常委會有關(guān)討論、決定重大事項(xiàng)的地方法規(guī),加快制定民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作的指導(dǎo)性意見。與此同時,建立健全人大常委會決定重大事項(xiàng)向同級黨委請示報告制度、人大與“一府一委兩院”聯(lián)系溝通制度,完善人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的工作機(jī)制。
三要注重實(shí)效,準(zhǔn)確把握重大事項(xiàng)決定的維度。討論決定重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。因此,各級人大應(yīng)該從“是不是黨委關(guān)注的、是不是法律賦權(quán)的、是不是人民群眾期盼的、是不是政府薄弱的”“四個維度”布局工作,討論決定重大事項(xiàng)時應(yīng)立足全局、著眼問題、聚焦發(fā)展,并就如何做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行積極實(shí)踐和探索。緊緊圍繞“四個維度”行使重大事項(xiàng)決定權(quán),可以更好地彰顯人大工作的政治性、法律性、人民性和權(quán)威性。
四要強(qiáng)化監(jiān)督,確保重大事項(xiàng)決定決議落到實(shí)處。人大關(guān)于重大事項(xiàng)的決定決議,只有落地生根才能結(jié)出碩果。為避免人大決定成為“稻草人”決定,就必須發(fā)揚(yáng)抓鐵有痕、踏石留印的精神,把重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)緊密結(jié)合起來,運(yùn)用法定監(jiān)督手段進(jìn)行督辦,促進(jìn)決定決議落實(shí)。綜合運(yùn)用各種監(jiān)督手段,改進(jìn)監(jiān)督方法,通過開展專題詢問、工作評議或者滿意度測評的方式,加大監(jiān)督力度。比如,建立督辦工作機(jī)制,通過專項(xiàng)檢查或調(diào)研,及時發(fā)現(xiàn)、研究、解決問題;建立“回頭看”工作機(jī)制,對一些事關(guān)重大問題的決定決議,對其執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)督。