文 潘耀才

討論決定重大事項是憲法法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。黨的十九大報告提出支持和保證人大依法行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權。黨的十八屆三中全會提出“健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告?！?017年1月，黨中央就健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告出臺意見，提出明確要求。2019年12月，省人大常委會辦公廳就推進民生實事項目人大代表票決制工作印發(fā)指導意見。筆者以云浮市新興縣縣鎮(zhèn)人大推進民生實事項目人大代表票決制工作實踐為例，對地方人大討論決定重大事項做了一些思考。

新興縣縣鎮(zhèn)人大票決制工作的主要做法和經驗

（一）基本內涵

民生實事項目人大代表票決制，是指政府在廣泛征求人大代表和人民群眾意見建議基礎上提出實事工程候選項目，經同級人大代表在本級人民代表大會全體會議上，以投票表決方式決定正式項目，交由政府組織實施，并接受人大代表和人民群眾監(jiān)督的制度。

（二）法律依據

1979年地方人大設立常委會以來，根據憲法和法律的有關規(guī)定，圍繞黨和政府的中心工作，結合各個時期本地政治、經濟、文化和社會發(fā)展的實際，各級人大認真行使重大事項決定權，把黨的主張通過法定程序變?yōu)槿嗣竦墓餐庵?，為推動經濟社會發(fā)展和民主法治建設作出了積極貢獻。

憲法和地方組織法對地方討論決定重大事項都作出了規(guī)定。

我國憲法明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。同時又明確提出：人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項。”

地方組織法第八條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。地方組織法第四十四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。因此，重大事項決定權是憲法和法律賦予地方各級人民代表大會及其常務委員會的一項重要職權。

2019年12月，廣東省人大常委會辦公廳貫徹落實廣東省委有關文件要求，在總結我省各地經驗的基礎上，就推進民生實事項目人大代表票決制工作提出指導性意見。

（三）主要做法

新興縣實施票決制工作分三步走：先試點鎮(zhèn)、再縣里、后縣鎮(zhèn)全覆蓋。即：2018年，根據省、市人大推進縣鄉(xiāng)人大工作和建設以及開展“推進縣鄉(xiāng)人大工作年”有關指導意見精神，為充實鎮(zhèn)級人大代表活動內容、發(fā)揮鎮(zhèn)級人大法定職能，先在六祖、簕竹兩鎮(zhèn)搞試點；2020年6月起在縣級層面實施；2020年7月在全縣其他各鎮(zhèn)人大全面實施，實現縣鎮(zhèn)全覆蓋。據統計，至2020年8月底，全縣各鎮(zhèn)共征集民生實事建議項目138個，提請票決候選項目110個，票決確定84個?？h級層面共征集民生實事建議項目27個，提請票決候選項目13個，票決確定10個。最終票決確定縣級民生實事項目涉及道路交通項目有3宗、教育項目2宗、醫(yī)療衛(wèi)生項目2宗、民政福利2宗、環(huán)保建設1宗；鎮(zhèn)級涉及城鎮(zhèn)建設、生態(tài)環(huán)境、道路交通、農田水利、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、民政福利等各方面。納入代表票決制工作的民生實事項目，主要是以政府財政性資金投入為主，由政府在本行政區(qū)域內實施的具有普惠性、公益性和社會效益較為突出的民生類公共事業(yè)項目，一般應為當年度可以完成的，確需跨年度分步實施的項目，應有明確的年度階段性目標。

新興縣民生實事項目人大代表票決制的工作流程，一般分為民生實事項目征集初定、項目審議票決、項目監(jiān)督評估三個階段，具體包括項目征集、項目初定、項目審議、項目票決、項目監(jiān)督、項目評估六個環(huán)節(jié)：① 項目征集。一是候選項目征集，政府通過電視、廣播、報紙、網絡等多種途徑發(fā)布通告，向全社會公開征集民生實事項目的意見和建議，同時通過開展調研、座談等多種形式，動員組織政府各部門各單位，結合各自職能提出項目建議；注重從人民群眾來信來訪和人大代表所提議案建議中多渠道征集項目建議。二是人大代表參與，即縣人大常委會組織人大代表通過走進代表聯絡站等方式，面對面聽取人民群眾意見建議，反映群眾訴求，積極提出民生實事項目選題建議。② 項目初定。即政府對征集到的所有項目進行匯總整理，并進行項目必要性、可行性充分論證，形成建議方案后經政府常務會議討論提出，報經本級黨委同意后，報送縣人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團，形成供人民代表大會審議票決的候選項目。最終確定票決候選項目差額，比例一般為20-30%左右。③ 項目審議。分三個環(huán)節(jié)：政府報告，即每年年初舉行的人民代表大會上，政府向大會報告候選項目情況，并印發(fā)全體代表；代表審議，即人民代表大會會議期間，安排必要時間，組織全體代表對候選項目進行審議，在審議時，政府及部門的相關負責人列席會議，回答人大代表詢問，說明候選項目情況，主席團會議聽取各代表團審議情況的匯報，依法將候選項目提交大會票決。④ 項目票決。大會票決，即主席團提出民生實事項目人大代表票決辦法（草案），參照人代會人事選舉模式，采用無記名投票方式，按照獲得代表贊成票多少，從高到低依次選定正式項目，票決結果當場公布并向社會公告。⑤ 項目監(jiān)督。跟蹤監(jiān)督，即政府加強項目實施進度和財政資金使用績效等督促檢查?？h人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團將民生實事項目的實施列入年度監(jiān)督工作計劃，運用聽取審議專項工作報告、預決算審查監(jiān)督、專題詢問以及組織人大代表視察、專題調研等形式，加強對項目實施情況的監(jiān)督檢查，推進民生實事項目實施。⑥ 項目評估。縣人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團聽取縣政府或鎮(zhèn)政府關于民生實事項目實施情況報告，并進行滿意度測評；大會期間，政府就民生實事項目完成情況報告全體代表，對未能如期完成的項目，由政府向人大代表作出解釋與說明。對執(zhí)行不力造成嚴重后果的，縣人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團可以通過詢問、特定問題調研等方式強化監(jiān)督。

新興縣縣鎮(zhèn)人大探索實施民生實事項目人大代表票決制的做法，提供了人大討論決定重大事項的實踐案例。實踐表明，實施民生實事項目人大代表票決制作為基層人大探索行使重大事項決定權的有益嘗試，對于加強和改善黨的領導，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，推動決策民主化、科學化，更好發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢和功效，具有重要意義。

（四）幾點體會

一是體現了堅持黨的領導?？h鎮(zhèn)人大、政府在民生實事項目征集、審議票決、監(jiān)督測評等票決制工作的各環(huán)節(jié)及時向縣委、鎮(zhèn)委請示匯報；候選民生實事項目在提交人大會議票決前先由政府提交本級黨委會議討論通過，再按照法定程序向縣人大常委會或鎮(zhèn)人大主席團提出。工作過程始終體現了堅持黨的領導原則，通過法定程序，將黨的路線方針政策和決策部署轉化為國家意志。

二是堅持以人民為中心發(fā)展思想的生動實踐。民生實事項目人大代表票決制過程，堅持發(fā)揚民主，尊重代表的主體地位，主題突出民生，全程吸收民意。票決制工作，使人大代表在大會、閉會期間的職責得到了具體落實，代表不僅要全程參與，還要帶頭并發(fā)動群眾參與相關工作，有利于喚醒代表履職意識、拓展代表履職途徑、激發(fā)代表履職積極性。目前，新興縣各鎮(zhèn)每年閉會期間代表活動普遍都在5次以上，而且都有實質性內容。同時以代表聯絡站為基礎，還形成以代表集中視察、專題調研、主題活動、走訪和代表聯絡站接訪為內容的代表聯系群眾新體系，充分發(fā)揮了代表主體作用。鎮(zhèn)人大主席團會議每兩個月召開一次，人代會會期也從以往只開半天延長至現在的至少一天，從而有效激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，以實際作為提升了自身地位。

三是開啟了各級人大依法履職的新局面。民生實事項目人大代表票決制把人大決定權和監(jiān)督權有機結合起來，形成“組合拳”，賦予了重大事項決定權更為具體的形式，賦予了監(jiān)督權更加豐富的內容和法治內涵，這既能促進人大代表依法履職行權，還能推動人大重大事項決定權更加具體化，是對人民代表大會制度的豐富和發(fā)展。

四是加強基層民主政治建設的有益、有效的探索與實踐。民生實事項目人大代表票決制工作讓地方黨委、人大、政府和人民的角色定位更加清晰，權責更加明確，使堅持黨的領導、嚴格依法辦事和充分發(fā)揚民主找到有機結合點，符合基層民主政權建設的客觀實際。而且，這種做法相對比較簡便易操作，社會認可度高，有利于激發(fā)和調動全社會的積極性，是加強基層民主政治建設的一次有益、有效的探索與實踐。項目決策、實施方式的改變，有利于全社會形成“心往一處想、勁往一處使”的良好氛圍，也有助于改善干群、黨群關系和密切人大代表與群眾聯系，還能有效推進政府工作的科學化、民主化和規(guī)范化。

實際工作中面臨的問題

一直以來，與人大其他職權行使相比，地方人大重大事項決定權行使還不夠充分。尤其是在國家層面尚未對此立法的大背景下，地方各級人大在行使重大事項決定權方面還存在一些缺位、虛化現象，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告也處在探索階段。主要存在以下幾方面問題：

一是認識不夠到位，行使職權不甚積極。目前，基層人大同志對行使重大事項決定權存有諸多顧慮：一怕與黨委有爭權之嫌，犯了忌諱；二怕與政府有分權之疑，傷了和氣；三怕自身有越權之慮，失了位置?？傆X得何謂重大事項理論上說不清，如若“越位”“錯位”“失位”，不如“少為”“慢為”“不為”。因此，往往形成了優(yōu)柔寡斷的尷尬局面。這是影響重大事項決定權行使的首要因素。

二是界定不夠明晰，行使職權受到局限。雖然我國憲法和地方組織法規(guī)定了地方人大常委會有重大事項決定權，但規(guī)定過于寬泛、原則，沒有具體規(guī)定重大事項的范圍、啟動討論的程序、決定約束力的大小、行使部門應當承擔的法律與政治責任等，在實踐中不便于操作。雖然有些地方人大也進行了探索，但缺少比較成熟的經驗，對重大事項的界定比較模糊，可操作性不強。在這種情況下，一些地方人大認為“多一事不如少一事”，生怕越過重大事項的邊界，白干“受累不討好的事”，而有意無意地“忽視”了這項工作。這是影響重大事項決定權行使的重要因素。

三是機制不夠健全，行使不夠順暢。新興縣票決制工作實現了全覆蓋，縣鎮(zhèn)普遍制定了票決制的工作實施辦法，基本形成了“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、代表參與、群眾助推”的實施模式，但在探索與實踐過程中，還存在制度保障不平衡、組織機制不順暢等方面突出問題。比如項目的確定、增加或者調整，項目確定后如何實施與監(jiān)督等缺乏制度化、常態(tài)化的溝通渠道和制度保障。

四是監(jiān)督不夠有力，行使力度弱化。新興縣縣鎮(zhèn)兩級人大都在人代會上實行了民生實事項目人大代表票決制，但是在項目監(jiān)督方面，目前大多數以事前監(jiān)督為主，事中、事后監(jiān)督欠重視，對當年未完成的項目，缺少后續(xù)跟進的程序。票決前熱情較高，跟蹤督辦評估不多。視察調研、聽取匯報、滿意度測評等常規(guī)手段運用的多，專題詢問、質詢、特定問題調查甚至第三方績效評估等剛性手段運用的少，“組合拳”打得不夠多，無法保證監(jiān)督實效，使決定決議的落實效果不夠理想。

完善工作制度的幾點思考和建議

當前，如何有效行使重大事項決定權，縮小人大制度設計與實際功效的差距，已成為縣級人大及其常委會或鎮(zhèn)人大主席團亟待深入研究并加以解決的問題。筆者認為，可以從以下幾個方面予以嘗試。

一要深化認識，增強行使重大事項決定權的主動性。根據黨委的決策或意圖，地方人大依法對本區(qū)域的重大事項作出決定決議，既是履行憲法和法律賦予的職權，又是實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的重要途徑。地方人大必須堅定不移地堅持黨的領導，在黨委領導下依法有序大膽開展重大事項決定工作，認真研究解決行使職權中的突出問題，真正發(fā)揮人大的職能作用，確保人民當家作主的權利落到實處。

二要主動協調，完善人大行使重大事項決定權的工作機制。建立完善配套制度機制，將票決制工作列入黨委政府的重要議事日程，適時修訂各級人大常委會有關討論、決定重大事項的地方法規(guī)，加快制定民生實事項目人大代表票決制工作的指導性意見。與此同時，建立健全人大常委會決定重大事項向同級黨委請示報告制度、人大與“一府一委兩院”聯系溝通制度，完善人大行使重大事項決定權的工作機制。

三要注重實效，準確把握重大事項決定的維度。討論決定重大事項是憲法和法律賦予人大的一項重要職權。因此，各級人大應該從“是不是黨委關注的、是不是法律賦權的、是不是人民群眾期盼的、是不是政府薄弱的”“四個維度”布局工作，討論決定重大事項時應立足全局、著眼問題、聚焦發(fā)展，并就如何做實重大事項決定權進行積極實踐和探索。緊緊圍繞“四個維度”行使重大事項決定權，可以更好地彰顯人大工作的政治性、法律性、人民性和權威性。

四要強化監(jiān)督，確保重大事項決定決議落到實處。人大關于重大事項的決定決議，只有落地生根才能結出碩果。為避免人大決定成為“稻草人”決定，就必須發(fā)揚抓鐵有痕、踏石留印的精神，把重大事項決定權與監(jiān)督權緊密結合起來，運用法定監(jiān)督手段進行督辦，促進決定決議落實。綜合運用各種監(jiān)督手段，改進監(jiān)督方法，通過開展專題詢問、工作評議或者滿意度測評的方式，加大監(jiān)督力度。比如，建立督辦工作機制，通過專項檢查或調研，及時發(fā)現、研究、解決問題；建立“回頭看”工作機制，對一些事關重大問題的決定決議，對其執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)督。