文/吳大明

2021 年7 月3 日（本文時(shí)間均為東京時(shí)間），受連日大雨影響，日本靜岡縣熱海市發(fā)生大規(guī)模泥石流。截至7 月7 日，災(zāi)害造成7 人死亡，20 余人行蹤不明。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，搶險(xiǎn)救援單日投入搜救人員上千人，包括來自陸上自衛(wèi)隊(duì)、航空自衛(wèi)隊(duì)、國土交通省、海上保安廳、警視廳、總務(wù)省消防廳等國家層面力量，以及東京都、神奈川縣等鄰近縣級行政單位力量。此外，氣象廳及相關(guān)政府科研單位也為災(zāi)情跟蹤研判等工作提供了支持。

整體上來看，日本政府對于此次災(zāi)害應(yīng)對較為重視，中央層面由防衛(wèi)省牽頭組織召開了兩次災(zāi)害對策本部工作會議，調(diào)動部署了軍隊(duì)、警察及消防方面的專業(yè)搜救隊(duì)伍，從海、陸、空三維層面開展了連續(xù)多日的搜救工作，特別是幾乎投入了陸上自衛(wèi)隊(duì)第1 師團(tuán)中適于救援工作開展的主要資源，包括第1 師團(tuán)下轄的第1 飛行隊(duì)、第1 設(shè)施大隊(duì)、第1 坦克大隊(duì)、第34 步兵連隊(duì)，并將第1 師團(tuán)指揮分部設(shè)于救援現(xiàn)場，可見日本政府對此次災(zāi)害救援工作的高度重視。

經(jīng)初步分析，筆者將這次自然災(zāi)害教訓(xùn)的經(jīng)驗(yàn)啟示簡略概括3 點(diǎn)：一是對于應(yīng)急疏散轉(zhuǎn)移工作的開展，及時(shí)準(zhǔn)確掌握避險(xiǎn)人員名單，以防因人員行蹤不明而導(dǎo)致響應(yīng)搜救工作的擴(kuò)大化；二是應(yīng)加強(qiáng)基層災(zāi)害應(yīng)對研判能力建設(shè)，針對發(fā)生的重特大災(zāi)害及影響，救援一線能夠科學(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)做出態(tài)勢評估，盡可能準(zhǔn)確提出搶險(xiǎn)救援需求；三是應(yīng)加強(qiáng)綜合指揮協(xié)調(diào)能力建設(shè)，探索構(gòu)建各方應(yīng)急力量綜合指揮協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，在保證重特大災(zāi)害總體指揮協(xié)調(diào)前提下，實(shí)現(xiàn)各方力量需求合作的“一站達(dá)”。

災(zāi)害發(fā)生經(jīng)過及應(yīng)急響應(yīng)

災(zāi)前情況及預(yù)警

1.基本情況

氣象數(shù)據(jù)顯示，自6 月30 日以來，日本靜岡縣普降大雨，多地72 h 降雨量超400 mm（見表1）。

表1 靜岡縣72 h 降雨量超400 mm 市區(qū)

2.災(zāi)害預(yù)警

7 月1 日4 時(shí)47 分，靜岡縣政府啟動災(zāi)害信息收集研判機(jī)制，并隨后發(fā)布了針對全域內(nèi)的大雨警報(bào)，其中在部分地區(qū)組織公眾開展緊急疏散避險(xiǎn)（4 級警報(bào)）。7 月2 日14 時(shí)，熱海市政府發(fā)布了泥沙災(zāi)害預(yù)警（3級警報(bào)），要求當(dāng)?shù)乩先跞后w立即開展疏散撤離工作，并同時(shí)開設(shè)了3處避難場所。

災(zāi)害發(fā)生及響應(yīng)

1.7 月3 日各方響應(yīng)工作開展情況

7 月3 日11 時(shí)45 分，靜 岡 縣熱海市伊豆山地區(qū)發(fā)生泥石流，沙土流失面積約12 萬m。災(zāi)害發(fā)生后，日本政府及地方政府快速開展救援響應(yīng)行動。當(dāng)日發(fā)現(xiàn)2 人遇難，約20 余人行蹤不明及130 余棟房屋受損，共救出10 名被困者。從地方到中央層面，各方開展行動具體如下：

（1）熱海市層面

災(zāi)害發(fā)生后，靜岡縣熱海市政府迅速成立災(zāi)害對策本部，組織當(dāng)?shù)叵懒α浚?65 人）開展救援行動，向鄰近區(qū)縣發(fā)出消防力量支援請求，并向自衛(wèi)隊(duì)、國土交通省中部區(qū)振興局、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施部門及交通部門等請求救援人力及設(shè)備支援。同時(shí)，加開緊急避難場所，截至17 時(shí)，共開設(shè)10 處避難場所，接收避難人員約180 余人。

（2）靜岡縣層面

災(zāi)害發(fā)生15 min 后，即7 月3日12 時(shí)，靜岡縣成立縣災(zāi)害對策本部，統(tǒng)籌轄區(qū)力量開展災(zāi)害救援工作，同時(shí)向自衛(wèi)隊(duì)發(fā)出災(zāi)害救援請求；12 時(shí)45 分，災(zāi)害對策本部召開第一次全體會議，研判災(zāi)情并部署救援工作；13 時(shí)40 分，靜岡縣副知事趕赴受災(zāi)現(xiàn)場；15 時(shí)30 分，靜岡縣政府落實(shí)《災(zāi)害救助法》相關(guān)條款規(guī)定。

（3）鄰近縣層面

災(zāi)害發(fā)生后，靜岡縣鄰近縣級行政單位政府各部門也逐步派出了救援力量：警方方面，19 時(shí)，日本警視廳及周邊新瀉縣、三重縣約200名警察完成增援準(zhǔn)備工作；消防方面，14 時(shí)15 分，東京都、神奈川縣80 隊(duì)約310 人的消防隊(duì)伍正式向熱海市進(jìn)發(fā)。

（4）中央層面

19 時(shí)，日本中央緊急災(zāi)害對策本部召開第一次會議，會上，各方代表分享了各領(lǐng)域的災(zāi)害應(yīng)對情報(bào)及工作開展情況，通過了下一步工作安排的7 項(xiàng)共識：一是及時(shí)收集信息，盡一切可能了解災(zāi)損情況；二是繼續(xù)開展搜救工作，加快核實(shí)行蹤不明人員；三是防止次生災(zāi)害損失發(fā)生；四是改善避難中心生活環(huán)境，確保避難人員生活必需品供給充足；五是爭取早日恢復(fù)災(zāi)區(qū)供電、通信、供水等生命線設(shè)施活動，全力爭取早日恢復(fù)災(zāi)區(qū)公眾生活；六是中央各部門及機(jī)構(gòu)將共同支持災(zāi)區(qū)救援工作開展；七是及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布信息，便于災(zāi)區(qū)政府和公眾決策及行動開展。此外，在災(zāi)害發(fā)生后，日本中央政府相關(guān)部門也迅速啟動了各自部門的災(zāi)害對策。

2.7 月4 日各方響應(yīng)工作開展情況

7 月4 日，來自自衛(wèi)隊(duì)、消防、警察的力量自6 時(shí)開始搜救工作，直至18 時(shí)停止當(dāng)日搜救。當(dāng)日共救出12 名被困者，發(fā)現(xiàn)遇難人員1 人。

3.7 月5 日各方響應(yīng)工作開展情況

7 月5 日，各方力量繼續(xù)開展搜救工作，當(dāng)日共救出2 名被困者，發(fā)現(xiàn)遇難人員1 人。政府避難所共接納562 人臨時(shí)避難。

4.7 月6 日各方響應(yīng)工作開展情況

7 月6 日，各方力量仍按照既定計(jì)劃開展搜救工作，發(fā)現(xiàn)遇難者3 人，仍有24 人行蹤不明。

災(zāi)害應(yīng)對優(yōu)劣勢分析

從靜岡縣熱海市泥石流發(fā)生發(fā)展經(jīng)過來看，其主要原因?yàn)楫?dāng)?shù)剡B日降雨引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害，進(jìn)而造成了大量人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失。

從影響來看，災(zāi)害發(fā)生后，由于政府無法及時(shí)掌握大量行蹤不明人員情況，造成當(dāng)?shù)卣⑧徑h區(qū)及中央層面共同開展了大范圍搜救支援工作。其中，中央層面上，防衛(wèi)省派出了航空、陸上自衛(wèi)隊(duì)參與搜救工作，各政府部門派出了專業(yè)搜救人員與設(shè)備；靜岡縣鄰近的縣級行政單位派出了警察、消防等專業(yè)力量參與搜救工作；靜岡縣向熱海市派出了警察、消防、氣象等專業(yè)力量參與搜救工作。整體來說，此次自然災(zāi)害應(yīng)對暴露出多項(xiàng)優(yōu)缺點(diǎn)。

優(yōu)勢方面

第一，前期預(yù)警有力。進(jìn)入7月以來，日本各級氣象部門及政府就發(fā)布了與洪水、地質(zhì)災(zāi)害有關(guān)的預(yù)警，且重點(diǎn)地區(qū)預(yù)警等級不斷提升。特別是靜岡縣熱海市政府，早在7 月2 日就發(fā)布了老弱人群疏散撤離3 級警報(bào)。

第二，各方應(yīng)急響應(yīng)較為及時(shí)，力量資源有序趕赴現(xiàn)場。災(zāi)害發(fā)生后，靜岡縣熱海市政府組織當(dāng)?shù)叵绬T開展搜救工作，并向縣、鄰近縣及中央層面各政府部門請求援助，從時(shí)間上來看，各方首批力量抵達(dá)現(xiàn)場的時(shí)間均在3 h 左右，并在隨后短期內(nèi)完成增援準(zhǔn)備及批次開赴。

第三，應(yīng)急救援專業(yè)力量強(qiáng)大，一方面是從海、陸、空三域開展搜索救援工作，確保搜救無死角遺漏，另一方面是救援力量均來自各領(lǐng)域?qū)I(yè)隊(duì)伍，無論是陸、空自衛(wèi)隊(duì)的軍隊(duì)力量，還是警務(wù)部門的防暴警察，其人員均具備自然災(zāi)害搜救知識技能。

不足方面

第一，未提前開展強(qiáng)制性疏散撤離工作，雖然提前發(fā)布預(yù)警并不斷提高預(yù)警等級，但相關(guān)法律未就強(qiáng)制性疏散撤離作出硬性規(guī)定，造成災(zāi)前避險(xiǎn)行動仍以公眾自愿為主。

第二，公眾疏散撤離情況摸排不到位，為災(zāi)后響應(yīng)工作開展造成了一定被動，使搜救工作持續(xù)開展。

前車之鑒 后事之師

初步分析來看，日本政府在此次災(zāi)害應(yīng)對中的表現(xiàn)較為成功，無論是各方應(yīng)急響應(yīng)的速度、搶險(xiǎn)救援的力量資源，還是橫、縱向的力量協(xié)調(diào)，工作銜接均較為順暢，幾乎未出現(xiàn)現(xiàn)場混亂的局面。這些為我國自然災(zāi)害應(yīng)對提供了經(jīng)驗(yàn)啟示。

第一，應(yīng)制定實(shí)施與緊急避險(xiǎn)和強(qiáng)制疏散撤離有關(guān)的法律規(guī)定。從日本靜岡縣泥石流災(zāi)害應(yīng)對及以往工作經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)險(xiǎn)情可能發(fā)生時(shí)，各類人群對于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和接受程度存在較大差異，對于政府發(fā)布的建議性疏散撤離通知，一部分人抱有僥幸心理，而一旦災(zāi)害發(fā)生，極有可能造成重大損失。因此，應(yīng)制定與災(zāi)害預(yù)警等級對應(yīng)的強(qiáng)制疏散撤離法律規(guī)定，從法律層面上賦予強(qiáng)制疏散撤離工作開展的權(quán)力，從而從根本上避免類似被動局面的出現(xiàn)。

第二，加強(qiáng)對重點(diǎn)區(qū)域?yàn)?zāi)害險(xiǎn)情及救災(zāi)現(xiàn)場的研判工作。一方面，從日本氣象廳發(fā)布的預(yù)警信息來看，日本各級政府早在災(zāi)害發(fā)生之前就發(fā)布了災(zāi)害預(yù)警信息，并且，根據(jù)政府預(yù)警指南建議，事發(fā)區(qū)域公眾完全可以提前完成疏散撤離?；诮逃?xùn)，應(yīng)在綜合氣象數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較大地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)研判，為群眾提前疏散避險(xiǎn)提供科學(xué)可靠的信息支撐。另一方面，要加強(qiáng)災(zāi)害現(xiàn)場態(tài)勢研判工作，從災(zāi)后靜岡縣熱海市政府提出援助請求來看，當(dāng)?shù)卣畬ΜF(xiàn)場態(tài)勢研判非常準(zhǔn)確，這是政府災(zāi)情準(zhǔn)確分析的體現(xiàn)，更是對各方力量分布及組成的充分了解，才使其能夠及時(shí)向自衛(wèi)隊(duì)、警視廳、海上保安廳及國土交通省等專業(yè)力量提出援助請求。

第三，優(yōu)化避險(xiǎn)方案及疏散撤離策略。從靜岡縣熱海市政府開放避難所后接收的避災(zāi)公眾人數(shù)來看，其數(shù)量僅占伊豆山地區(qū)總?cè)丝诘?0%左右，這意味著當(dāng)?shù)卮蟛糠止娂盁岷Ｊ泄姶蠖嗤ㄟ^“走親靠友”或自行尋找臨時(shí)居住地的方式來實(shí)現(xiàn)緊急避難。分析得出，這種方式一方面緩解了臨時(shí)避難場所承載壓力，另一方面也降低了政府服務(wù)力量和資源支出。因此，對于具有較為充裕時(shí)間準(zhǔn)備的疏散撤離工作開展，可從經(jīng)濟(jì)、安全、科學(xué)的角度出發(fā)，探索比集中避難更為合適的疏散方案和策略。

第四，加快應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)體系的優(yōu)化完善與創(chuàng)新。從此次日本政府的災(zāi)害應(yīng)對來看，其應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)是“自下而上、橫縱貫通”的，即事發(fā)地政府在組織開展救援工作的同時(shí)，向鄰近縣級行政政府部門、中央政府部門請求援助，而各方力量在抵達(dá)現(xiàn)場后，也是在現(xiàn)場指揮體系下統(tǒng)一開展救援工作。這種指揮協(xié)調(diào)優(yōu)勢在于能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)應(yīng)急需求，并能夠結(jié)合現(xiàn)場情況及時(shí)調(diào)整部署工作，同時(shí)，這種基于“技術(shù)—力量”特征的指揮協(xié)調(diào)銜接，更能提高救援工作的科學(xué)性和有效性。

第五，加強(qiáng)軍地力量協(xié)調(diào)銜接及各領(lǐng)域?qū)I(yè)隊(duì)伍建設(shè)。災(zāi)害發(fā)生后，靜岡縣熱海市政府及靜岡縣政府均向防衛(wèi)省自衛(wèi)隊(duì)提出了援助請求，而后者在接到請求的75 min 后派出了第一梯隊(duì)力量，這種軍地快速銜接機(jī)制為搜救贏得了寶貴時(shí)間。此外，從援助力量組成來看，各部門均建立和培養(yǎng)了一批專業(yè)的災(zāi)害救援力量，能夠有效發(fā)揮其專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和裝備專長，為救援提供了有力保障支撐。因此，要加快完善軍地應(yīng)急力量銜接機(jī)制，確保力量及時(shí)部署到位，并鼓勵各領(lǐng)域?qū)I(yè)隊(duì)伍建設(shè)工作開展，為災(zāi)害救援提供專業(yè)技術(shù)和裝備支持。

第六，加強(qiáng)復(fù)雜環(huán)境下的災(zāi)害后果情景構(gòu)建及模擬演練工作。此次靜岡縣泥石流發(fā)生地區(qū)鄰近海域，其響應(yīng)救援過程中動用了海上力量參與搜救工作。可以看出，對于臨海、臨江和臨河區(qū)域的自然災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備工作開展，應(yīng)從模擬多種可能后果著手，特別是要做好災(zāi)害響應(yīng)救援的水、陸、空立體化力量調(diào)動部署及銜接的演練工作，為復(fù)雜環(huán)境下的多方力量協(xié)調(diào)配合做好提前準(zhǔn)備。