周曉娟 張璐璐 陸 淵 張 灝 梅家靖 ZHOU Xiaojuan,ZHANG Lulu,LU Yuan,ZHANG Hao,MEI Jiajing

0 引言

上海新城發(fā)展近20年來，各新城已形成良好的城市功能和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但對照“獨立的綜合性節(jié)點城市”的定位差距明顯。一是“獨立”方面，新城尚未充分實現(xiàn)分流中心城人口的目標，且公共服務(wù)配置標準較低?！?966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，新城“反磁力”作用并不顯著，對人口的吸納能力不強。根據(jù)第五次全國人口普查和第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，2000—2010年間，郊區(qū)新城（原寶山新城、閔行新城除外）常住人口共增加56萬人，遠低于中心城的149萬人及中心城周邊地區(qū)的244萬人；且新城對中心城人口吸納作用不強，新增人口中68%為外來人口[1]。新城建設(shè)缺乏有力的政策統(tǒng)籌，在現(xiàn)行“兩級政府，三級管理”體系下，新城規(guī)劃和建設(shè)管理權(quán)限下放至區(qū)，新城建設(shè)以區(qū)為主要推手。除了臨港新城是上海市級統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)以外，各新城均各自為政，在城市功能定位、建設(shè)發(fā)展等各個方面深受區(qū)管理層次的局限[2]，有的新城過于強調(diào)房地產(chǎn)開發(fā)[3]，其公共服務(wù)配置標準與百萬人口城市的標準仍有差距。二是“綜合”方面，新城發(fā)展動力不足，在近滬地區(qū)中處于發(fā)展洼地，產(chǎn)業(yè)績效跟上海周邊城市相比偏低。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，上海各新城與近滬城市相比并無優(yōu)勢，昆山、太倉、常熟、寧波等市人均GDP都超出上海各新城，奉賢新城在杭州灣區(qū)域，產(chǎn)業(yè)與其他城市高度同構(gòu)，GDP能級無顯著優(yōu)勢，且新城工業(yè)用地產(chǎn)出效益的增長速率低于土地價值的增長速率，出現(xiàn)“高土地價值，低產(chǎn)出水平”的現(xiàn)象，導(dǎo)致土地閑置問題突出[4]，低效工業(yè)企業(yè)主不愿通過改造提升效益，而是希望利用自身企業(yè)土地增值待價而沽。三是“節(jié)點城市”方面，廊道引導(dǎo)不足，面臨新城乏力與近域蔓延窘境[5]。嘉定、松江、青浦、奉賢新城雖在區(qū)域發(fā)展廊道上，但難以強化廊道地區(qū)集聚發(fā)展的空間格局，反而導(dǎo)致遍地開花、缺乏重點的空間拓展態(tài)勢。對內(nèi)而言，中心城邊緣新城和新市鎮(zhèn)快速崛起，對人口的吸聚能力甚至超過新城，例如江橋鎮(zhèn)2000—2010年新增常住人口20萬人，而同時段所有新城平均新增常住人口僅11.2萬人；在郊區(qū)有限的資源和政策供給下，新城面臨著與新市鎮(zhèn)搶奪資源，在市場機制的作用下處于被動境地。

“十四五”期間，五個新城將力爭成為上海未來發(fā)展具有活力的重要增長極和發(fā)動機，與中心城區(qū)一起構(gòu)建上海大都市圈的“核心內(nèi)圈”。因此，如何定義新城“獨立的綜合性節(jié)點城市”內(nèi)涵，明確新城在區(qū)域中的戰(zhàn)略價值、轉(zhuǎn)型發(fā)展與提升路徑，成為亟待破解的命題。

1 國外新城發(fā)展經(jīng)驗

新城理論受19世紀末英國霍華德的田園城市理論啟發(fā)而來，最早以衛(wèi)星城的形式出現(xiàn)，經(jīng)歷了4個發(fā)展階段：附屬型、半獨立型、獨立型和網(wǎng)絡(luò)型，并不斷迭代。其中較為成熟與典型的新城有英國米爾頓凱恩斯新城和日本橫濱新城。

1.1 英國米爾頓凱恩斯新城

米爾頓凱恩斯新城是英國規(guī)模最大且最晚開發(fā)建設(shè)的新城，位于倫敦西北72 km處，毗鄰連接倫敦和伯明翰的M1 高速公路，處在兩個城市的中點。米爾頓凱恩斯新城于1967年開始規(guī)劃設(shè)計，總面積約309 km2，人口約28萬人。其所屬的劍橋—米爾頓凱恩斯—牛津走廊被英國政府視為培育英國創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)非常重要的發(fā)展走廊，米爾頓凱恩斯于2015年成為倫敦以外首個初創(chuàng)企業(yè)的最佳發(fā)展城市，形成強有力的反磁力中心。

米爾頓凱恩斯新城規(guī)劃非常注重環(huán)境、配套設(shè)施以及生活和工作的平衡。在空間環(huán)境方面，從一開始就注重生態(tài)環(huán)境與城市風(fēng)貌保護，嚴格限制建筑高度，不斷增加綠色空間；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，聚焦知識密集型產(chǎn)業(yè)，以綠色、可持續(xù)的發(fā)展理念為支撐，與周邊地區(qū)世界領(lǐng)先的大學(xué)和研究機構(gòu)進行積極互動，成為智慧城市、綠色交通、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的聚集地；在交通方面，通過網(wǎng)格道路系統(tǒng)奠定早期的空間格局，并在城區(qū)設(shè)計了200 km的步行、自行車共享道，近些年推廣新型交通技術(shù)，鼓勵可持續(xù)通行方式與低碳交通設(shè)施建設(shè)；在配套設(shè)施方面，為了吸引和留住人才，以創(chuàng)新人才的需求為導(dǎo)向，配套豐富的休閑娛樂設(shè)施、不同類型的住宅與保障房等[6]。

1.2 日本橫濱新城

日本橫濱在第4次首都圈基本規(guī)劃中被定位為業(yè)務(wù)核都市，位于東京都市圈30—50 km范圍內(nèi)，對疏解東京都市區(qū)功能起到一定作用。橫濱和千葉承擔(dān)了部分商業(yè)、商務(wù)和會展等功能。橫濱作為距離東京中心50 km以上的遠距離新城，在區(qū)域一體化影響下，逐漸成為都市圈外圍的“反磁力”中心，功能相對獨立，在東京2040總規(guī)中與川崎和木更津組成南部的廣域據(jù)點。

橫濱成為獨立的新城，經(jīng)歷了若干階段。第二次世界大戰(zhàn)后，橫濱作為東京大都市圈的組成部分，由于與東京相距較近，獨立性很難體現(xiàn)，甚至成為東京的“臥城”。因此1965年，橫濱圍繞市中心強化、提高橫濱獨立性的目標，提出未來發(fā)展的6大項目，包括新城建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。

2006年，橫濱制定《橫濱業(yè)務(wù)核都市基本構(gòu)想》，強化橫濱業(yè)務(wù)都市的主體性，在增加國際交流、商業(yè)、文化等功能的同時，做好對東京各項業(yè)務(wù)功能的承接，尤其是在增強功能節(jié)點之間的交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系、完善公共服務(wù)和住宅供給方面。橫濱還聯(lián)合川崎推動首都圈廣域據(jù)點建設(shè)，加強與周邊城市的合作[7]。

為了吸引東京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，橫濱在市中心臨海地區(qū)更新規(guī)劃建設(shè)了港灣未來21區(qū)（MM21）。2015年，橫濱編制了最新的市中心臨海地區(qū)更新規(guī)劃，提出先進、交流、創(chuàng)造、感動、舒適和活力6大原則，以及3大基本戰(zhàn)略和5項政策方針，重點關(guān)注有世界吸引力的空間據(jù)點、多樣化的交通方式、世界領(lǐng)先的智能環(huán)境、韌性城市，以及參與機制等。

1.3 借鑒與啟示

總結(jié)國外新城的發(fā)展經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在3個方面：一是提升吸引力（首位度）。新城需要在人口、經(jīng)濟等方面達到一定能級，結(jié)合新城的優(yōu)惠政策才能有效引導(dǎo)人口和吸引產(chǎn)業(yè)流入，同時提供高品質(zhì)文化、教育、娛樂等公共服務(wù)和基礎(chǔ)教育設(shè)施，特別關(guān)注可持續(xù)的生態(tài)平衡，注重生態(tài)廊道、城市公園、街道等的規(guī)劃建設(shè)，打造優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境和高品質(zhì)的生活環(huán)境，強化新城相較于母城以及所處區(qū)域腹地中的比較優(yōu)勢。二是提升驅(qū)動力（發(fā)展動能）。新城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上不能僅依靠母城的溢出，而是需要發(fā)展自身特色產(chǎn)業(yè)，形成長效造血機制，通過布局國家戰(zhàn)略重點產(chǎn)業(yè)集群，以“高精尖”產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，輔以在地研究、教育、中介等機構(gòu)的支撐，通過重大事件（會議、博覽、賽事等）和設(shè)施建設(shè)提升新城影響力，營造城市品牌與文化氛圍。三是提升輻射力（開放度）。新城需要在一定程度上與中心城“保持距離”，否則在強大的虹吸效應(yīng)下無法有效成長，而變成中心城的蔓延地區(qū)。在交通聯(lián)系上需要與中心城建立快速軌道交通聯(lián)系，但并不適宜作為新城主要的通勤交通方式，新城應(yīng)強調(diào)融入?yún)^(qū)域?qū)用?，與其發(fā)展腹地間建立更加高效的交通聯(lián)系。

2 奉賢新城發(fā)展制約與挑戰(zhàn)

奉賢新城東鄰臨港新片區(qū)，西接長三角綠色示范區(qū)，北連虹橋、浦東兩大樞紐，南倚杭州灣，是上海國際國內(nèi)雙循環(huán)的重要錨點。作為五個新城中環(huán)杭州灣區(qū)域的新城，其自身仍面臨發(fā)展制約與挑戰(zhàn)。

2.1 區(qū)域戰(zhàn)略支撐缺乏，發(fā)展方向不清晰

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支撐是決定一座新城發(fā)展上限的重要因素?？v觀上海五個新城，嘉定、松江作為上海地區(qū)歷史上縣治所在地，擁有深厚的歷史底蘊和城市建設(shè)基礎(chǔ)，同時受益于滬寧、滬杭兩大區(qū)域發(fā)展軸線，依托江蘇、浙江與上海之間的要素流動形成以安亭汽車城、G60科創(chuàng)走廊為代表的重要產(chǎn)業(yè)空間，帶動新城近20年的快速發(fā)展。南匯新城作為上海踐行國家海洋戰(zhàn)略、彰顯全面深化改革開放的試驗田，是上海建設(shè)全球城市的戰(zhàn)略新空間，雖然開發(fā)較晚、基礎(chǔ)相對薄弱，但依托臨港新片區(qū)自由貿(mào)易的政策優(yōu)勢，擁有廣闊的發(fā)展前景。青浦新城毗鄰淀山湖，是長三角一體化示范區(qū)的重要組成部分，在長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略后也迎來新的發(fā)展契機。

相比之下，奉賢新城是五個新城中唯一的“戰(zhàn)略洼地”，當下唯一值得期盼的是杭州灣灣區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，但由于長期受制于當前杭州灣灣區(qū)交通條件，在灣區(qū)層面尚未形成區(qū)域合力，反映在新城空間發(fā)展上便是發(fā)展方向的搖擺不定。從1990版南橋鎮(zhèn)總體規(guī)劃至2018版奉賢區(qū)4版新城總體規(guī)劃，新城的發(fā)展方向經(jīng)歷了“北上、南下、東拓”多次變更，然而向北缺乏融入主城區(qū)的功能錨點，向南缺乏融入杭州灣和長三角的功能支撐，陷入“南北不靠”的發(fā)展困境。

2.2 先發(fā)優(yōu)勢缺失，在區(qū)域一體化進程中逐漸被邊緣化

工業(yè)革命以來，長三角區(qū)域交通模式經(jīng)歷了“鐵路—公路—高速公路—高速鐵路”4次重大飛躍。1932年，上海至杭州方向第一條公路正式建成通車，命名為滬杭公路，奉賢縣縣治也隨之從奉城搬遷到南橋（今奉賢新城），拉開了奉賢新城近代城鎮(zhèn)發(fā)展序幕。1937年，日軍入侵上海后，進一步對滬杭公路進行改造，成為當時杭州至上海機動交通聯(lián)系的主要通道。滬杭公路與當時海塘（今川南奉公路）在南橋十字相交，是杭州方向進入上海去往浦東和浦西方向重要的分叉點，奠定了奉賢的南上海區(qū)域門戶節(jié)點地位。在高速公路誕生之前，滬杭公路與滬杭鐵路沿線城鎮(zhèn)帶的發(fā)展呈現(xiàn)并駕齊驅(qū)態(tài)勢，以公路為紐帶，奉賢新城在當時與沿海城鎮(zhèn)帶上的海鹽、海寧、平湖、金山、南匯、川沙等城鎮(zhèn)建立較強的功能聯(lián)系。但1998年滬杭高速的建成通車打破了這一平衡，滬杭公路交通職能被高速公路替代，以滬杭公路為紐帶的沿海城鎮(zhèn)帶功能開始出現(xiàn)快速衰退，如海寧縣治從千年古鎮(zhèn)鹽官遷往硤石鎮(zhèn)（今海寧市區(qū)）。2010年，滬杭高速鐵路建成，進一步強化了“上?！山獥鳑堋闻d—海寧—杭州”的滬杭主通道走廊，杭州灣北岸沿海通道及沿線城鎮(zhèn)發(fā)展進一步邊緣化，奉賢新城也由原來南上海樞紐門戶變成區(qū)域交通末端，與沿海城鎮(zhèn)帶城鎮(zhèn)功能聯(lián)系減弱，成為五個新城中對外開放度和輻射能力最低的新城（見圖1）。

圖1 主要區(qū)域交通廊道與奉賢新城發(fā)展關(guān)系示意圖Fig.1 Schematic diagram of the relationship between major regional traffic corridors and Fengxian New Town development

2.3 區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局中優(yōu)勢不足，尚未占據(jù)產(chǎn)業(yè)高價值區(qū)段

獨立新城發(fā)展核心功能離不開產(chǎn)業(yè)支撐，從獨立的綜合性節(jié)點城市定位來看，單一產(chǎn)業(yè)或者過于分散的產(chǎn)業(yè)體系往往難以支撐新城長遠發(fā)展，需構(gòu)建豐富的產(chǎn)業(yè)體系，吸引和培育龍頭企業(yè)。經(jīng)過多年發(fā)展，奉賢東方美谷美麗健康產(chǎn)業(yè)正逐步成型，主要集中在化妝品和生物醫(yī)藥，目前已吸引700多家實業(yè)型企業(yè)，3 000多個美麗健康品牌，化妝品企業(yè)占全市的30%，化妝品銷售額占全市的40%，面膜產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的25%。東方美谷已經(jīng)成為國內(nèi)知名度最高的化妝品集聚地之一，并開始向“世界化妝品之都”邁進。

但在產(chǎn)業(yè)細分領(lǐng)域及產(chǎn)業(yè)鏈延伸方面，奉賢美麗健康產(chǎn)業(yè)仍存在一定不足。從長三角區(qū)域生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局來看，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)正走向細分領(lǐng)域差異化競爭，且逐步聚焦中上游創(chuàng)新研發(fā)與先進制造環(huán)節(jié)。長三角地區(qū)逐步形成包括上海集聚區(qū)、沿長江集聚區(qū)、海州灣集聚區(qū)、杭州灣集聚區(qū)在內(nèi)的4大生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，其中杭州灣集聚區(qū)的強項主要在智慧醫(yī)療、生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械、健康食品和保健品研發(fā)方面，奉賢東方美谷在規(guī)模能級、龍頭企業(yè)及細分門類上尚未形成規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)集群，制造業(yè)準入標準不高、產(chǎn)業(yè)輻射性不強、頭部企業(yè)不多。

從長三角區(qū)域生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)功能導(dǎo)向來看，各區(qū)基本形成各自研發(fā)和生產(chǎn)基地，均從單一細分領(lǐng)域強項走向生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)復(fù)合節(jié)點。其中，上海是長三角區(qū)域乃至我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化的中心，處于產(chǎn)業(yè)鏈的研發(fā)環(huán)節(jié)；江蘇省和浙江省研發(fā)和生產(chǎn)并重，江蘇省是我國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)制造業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)軍者，浙江省形成了以杭州國家生物產(chǎn)業(yè)基地和臺州國家化學(xué)原料藥基地為核心的生物產(chǎn)業(yè)聚集帶；大多數(shù)生物醫(yī)藥類園區(qū)不論體量和發(fā)展水平，都將研發(fā)和生產(chǎn)作為目標，已經(jīng)呈現(xiàn)出較大的趨同性。

從周邊省市產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗來看，依據(jù)奉賢稟賦資源，應(yīng)放大美麗健康細分領(lǐng)域優(yōu)勢，重點聚焦生物醫(yī)藥及保健品研發(fā)生產(chǎn)、醫(yī)療器械、健康醫(yī)療服務(wù)核心產(chǎn)業(yè)，同時以打造“研發(fā)—制造—檢測—展示—平臺”美麗健康全產(chǎn)業(yè)鏈為目標，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢互補與錯位發(fā)展（見圖2-圖3）。

圖2 2018年全市產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出績效示意圖Fig.2 Schematic diagram of industrial land output performance of industrial bases and industrial communities in 2018

圖3 奉賢新城主要產(chǎn)業(yè)用地地均產(chǎn)出強度分布圖Fig.3 Distribution map of the average output intensity of the main industrial land in Fengxian New Town

2.4 新城宜居宜業(yè)的比較優(yōu)勢不足，特色品牌不顯著

新城的“獨立”意味著應(yīng)有其區(qū)別于中心城母體的發(fā)展優(yōu)勢，從而吸引人來此居住就業(yè)。奉賢新城在集聚人口與服務(wù)品質(zhì)提升方面有一定成效，但距離“獨立新城”的目標仍有一定差距，主要體現(xiàn)在：一是較難承接中心城的居住溢出。從交通OD出行情況來看，奉賢新城90%的出行在周邊10 km范圍內(nèi)，與中心城聯(lián)系相對較低，新城呈現(xiàn)內(nèi)部“自給自足”的低效獨立（見圖4）。二是公共服務(wù)有精品，但主要面向本地人群。近年來，奉賢新城新建了一批公共服務(wù)設(shè)施精品，包括九棵樹未來藝術(shù)中心、奉賢區(qū)博物館、“海之花”市民活動中心等。從現(xiàn)狀公共中心熱力分布情況來看，奉賢新城在區(qū)域版圖中尚未成為公共中心高地，而自身的活動熱點也依然在南橋老鎮(zhèn)區(qū)，區(qū)總規(guī)中新增的市級副中心（上海之魚地區(qū)）培育緩慢，可以說是五個新城中唯一市級副中心尚未成型的新城（見圖5-圖6）。三是生態(tài)資源本底優(yōu)厚，但感知度不高。奉賢新城現(xiàn)狀人均公園綠地面積達到14 m2，公園綠地500 m2服務(wù)范圍覆蓋率達到87.5%以上，同時擁有五個新城中最大的生態(tài)綠心，新城中心尚保留一處4.3 km2的生態(tài)片林，其尺度堪比紐約中央公園。但從市民實際感知來看，由于新城的生態(tài)綠地缺乏系統(tǒng)性和景觀性，且功能單一、可達性差，因此尚未充分體現(xiàn)生態(tài)效益和使用價值。

圖4 奉賢新城出行OD分布Fig.4 OD distribution of trips in Fengxian New Town

圖5 區(qū)域公共中心熱力圖Fig.5 Heat map of regional public centers

圖6 五個新城公共中心熱力分布Fig.6 Thermal distribution of public centers in the five major new cities

3 奉賢新城發(fā)展路徑與規(guī)劃應(yīng)對

3.1 根據(jù)城市發(fā)展階段，科學(xué)確定戰(zhàn)略發(fā)展方向

以往上海市域空間結(jié)構(gòu)發(fā)展是以倫敦“單中心、環(huán)路、環(huán)城綠帶、衛(wèi)星城”為代表的圈層模式，但在實際發(fā)展過程中，以奉賢新城為代表的郊區(qū)新城并未如規(guī)劃預(yù)期般地形成反磁力中心，反而成為上海臨滬地區(qū)的發(fā)展洼地。放眼全球，隨著城市分工的不斷深入，軸帶狀多中心結(jié)構(gòu)正在成為超特大城市發(fā)展的主流。在新一輪“新城發(fā)力”的大背景下，由單一的圈層結(jié)構(gòu)向“軸帶+圈層”的復(fù)合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型將是上海建設(shè)卓越全球城市的必由之路。

在此背景下，重新審視奉賢新城的發(fā)展格局，作為五個新城中唯一沒有區(qū)域發(fā)展廊道依托的新城，杭州灣是奉賢新城唯一的出路。奉賢新城的定位不是上海的后花園，而應(yīng)依托上海中心城，打造上海面向杭州灣的門戶客廳，其長遠發(fā)展方向應(yīng)是向灣發(fā)展。但若在現(xiàn)階段跨出這一步，存在極大風(fēng)險[8]。以天津濱海新區(qū)為例，當初為打通京津冀戰(zhàn)略軸線的入?？?，天津從市區(qū)向東跨越40 km設(shè)立濱海新區(qū)，但從實施情況來看，即使濱海新區(qū)擁有天津直轄市能級的母體支撐，尚且無法快速消化跳躍式發(fā)展帶來的副作用，更何況現(xiàn)狀人口不足50萬的奉賢新城。因此，必須結(jié)合奉賢新城當前的城市發(fā)展階段和實際情況，審慎確定新城的戰(zhàn)略發(fā)展方向和發(fā)展時序。

首先，基于“軸帶+圈層”的復(fù)合結(jié)構(gòu)，應(yīng)以奉賢新城為中心，南北向打通黃浦江與杭州灣戰(zhàn)略聯(lián)系，確立“向灣發(fā)展”的基本戰(zhàn)略方針。其次，結(jié)合新城發(fā)展實際，明確近遠期的戰(zhàn)略實施路徑。近期應(yīng)聚焦奉賢新城70 km2的基本盤，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升城市空間魅力與空間品質(zhì)，吸引人口導(dǎo)入，著力提升新城能級。依托黃浦江生態(tài)走廊地區(qū)良好的藍綠生態(tài)基底，結(jié)合西渡街道更新實現(xiàn)高品質(zhì)低碳發(fā)展。遠期面向杭州灣，當奉賢新城達到一定規(guī)模和能級，區(qū)域交通廊道也逐漸形成時，應(yīng)將杭州灣戰(zhàn)略上升為區(qū)域級發(fā)展戰(zhàn)略，當有重大事件作為觸媒落地時，可依托南北向軌道交通廊道，逐步打開戰(zhàn)略留白及海灣濱海戰(zhàn)略機遇區(qū)，真正走向杭州灣時代（見圖7）。

圖7 奉賢新城空間發(fā)展戰(zhàn)略布局示意圖Fig.7 Schematic diagram of the spatial development strategy layout of Fengxian New Town

3.2 重拾南上海門戶樞紐地位，重塑杭州灣北岸城鎮(zhèn)發(fā)展新格局

回首歷史，奉賢新城因公路時代的發(fā)展機遇而崛起，也因錯失了高速鐵路時代的機遇而在區(qū)域競爭中失去先機。展望未來，奉賢新城應(yīng)抓住高鐵時代的良好機會，通過奉賢樞紐的建設(shè)將高速鐵路引入新城，融入?yún)^(qū)域一體化高速鐵路交通網(wǎng)絡(luò)格局，實現(xiàn)與長三角區(qū)域互聯(lián)互通，重拾南上海門戶樞紐地位。

但門戶樞紐地位的確立僅依靠高速鐵路是遠遠不夠的。從區(qū)域高速鐵路網(wǎng)絡(luò)布局來看，滬杭高鐵主線地位穩(wěn)固，奉賢樞紐的主要客群應(yīng)來自杭州灣區(qū)對岸滬甬方向，但考慮到規(guī)劃滬甬鐵路通道將選址于金山區(qū)與奉賢區(qū)交界處，杭州灣對岸滬甬方向客流可通過金山鐵路直接進入虹橋樞紐，或通過浦東鐵路直接進入浦東樞紐。除了以奉賢新城為到達目標的客流外，通過奉賢樞紐轉(zhuǎn)換進入上海中心城的客流較為有限。

因此，為重拾奉賢南部樞紐地位，規(guī)劃提出4方面交通設(shè)想：一是通過滬乍杭支線接入滬乍杭通道，通過接入高速鐵路網(wǎng)絡(luò)，融入長三角區(qū)域一體化發(fā)展格局，實現(xiàn)1 h可達杭州灣近滬城市、2 h可達長三角主要城市；二是以奉賢樞紐為核心，以市域鐵路和城際鐵路為紐帶，重新組織斷裂的沿海城鎮(zhèn)帶之間的功能聯(lián)系，整合沿線特色旅游資源，為沿線城鎮(zhèn)提供高等級的城市公共服務(wù)，有效激活帶動整個杭州灣北岸沿海城鎮(zhèn)帶發(fā)展；三是通過軌交快線奉賢線快速通達三林樞紐，經(jīng)過換乘可實現(xiàn)新城與中心城CAZ及兩大樞紐“45 min”的快速聯(lián)系，破解奉賢新城長期以來與中心城聯(lián)系不便的問題，通過靈活編組大站車和直達車等方式實現(xiàn)新城與中心城的快速直達[9]；四是通過軌道交通15號線向北銜接上海南北發(fā)展軸上的重要板塊，與已建成的軌道交通5號線共同串聯(lián)東方美谷、奉浦開發(fā)區(qū)、紫竹高新區(qū)、閔行開發(fā)區(qū)、莘莊工業(yè)區(qū)、漕河涇等科技創(chuàng)新區(qū)和其他城市的重要產(chǎn)業(yè)功能板塊，促進新城與中心城的產(chǎn)業(yè)互動與功能聯(lián)系（見圖8）。

圖8 奉賢新城軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃示意圖Fig.8 Fengxian New Town rail transit network planning sketch

3.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展補鏈轉(zhuǎn)型，為新城發(fā)展注入新動能

以資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為依托，加快推進生命健康產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集群化、國際化發(fā)展。立足美麗健康產(chǎn)業(yè)鏈，聯(lián)動臨港、張江，以建設(shè)國際知名美麗健康消費目的地為目標，構(gòu)建以生命健康為主導(dǎo)、特許醫(yī)療為特色、創(chuàng)新載體為支撐的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)一體的千億級美麗健康全產(chǎn)業(yè)鏈集群。重點承載生物醫(yī)藥及保健品、醫(yī)療器械、健康醫(yī)療等重點領(lǐng)域的國家級研發(fā)轉(zhuǎn)化功能平臺與產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，推動由生產(chǎn)制造向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)延展升級，促進生命健康產(chǎn)業(yè)融合式和平臺化發(fā)展。

強化績效導(dǎo)向提升產(chǎn)業(yè)能級，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提升資源利用效率。按照優(yōu)于全市平均水平制定新城產(chǎn)業(yè)準入標準，用好新增產(chǎn)業(yè)空間。全面梳理新城存量產(chǎn)業(yè)用地，認定并轉(zhuǎn)型一批新城低效產(chǎn)業(yè)用地。針對奉賢新城“九宮格”空間格局下長期存在產(chǎn)城空間割裂、產(chǎn)業(yè)用地績效偏低、與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高等問題，本次規(guī)劃圍繞美麗健康產(chǎn)業(yè)鏈，對“九宮格”制造業(yè)及服務(wù)業(yè)發(fā)展提出針對性策略。對奉賢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與江海經(jīng)濟區(qū)進行更新轉(zhuǎn)型，奉賢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)進一步提質(zhì)增效，聚焦生物醫(yī)藥研發(fā)、制造功能，江海經(jīng)濟區(qū)加快低效產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級，進一步向綜合型城區(qū)功能轉(zhuǎn)變。同時以東方美谷大道為美麗健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸線，打造“東方美谷、未來空間”企業(yè)創(chuàng)新平臺，推進綜保區(qū)、美U谷、南橋生命科技總部園等項目落地，建設(shè)國家級水平的中小企業(yè)科技創(chuàng)新活力區(qū)；圍繞中央林地與上海之魚所形成的CAZ，未來將成為美麗健康產(chǎn)業(yè)的體驗、消費、展示與交流場所。通過“九宮格”內(nèi)全域的產(chǎn)業(yè)提升，做實做強“東方美谷”，將產(chǎn)業(yè)品牌與城市品牌有機融合（見圖9）。

圖9 奉賢新城“九宮格”產(chǎn)業(yè)提升示意圖Fig.9 Fengxian New Town industry upgrade schematic diagram

3.4 注重空間“聚合”，強化新城空間品質(zhì)與特色形象

發(fā)揮奉賢新城生態(tài)綠心的資源優(yōu)勢，改善新城生態(tài)建設(shè)品質(zhì)不高，城市中心培育緩慢以及九宮板塊功能分割、能級不夠等問題。聚焦奉賢新城中心區(qū)獨一無二的生態(tài)林地資源，通過聚合多元要素，將“中央森林”和“人民之環(huán)”作為重要的空間載體，整體塑造“森林極核、疏朗有致、九宮簇芯”的城市意象。

一是以中央森林、金海湖為基底，聚合功能、交通、文化等要素，打造森林極核。奉賢新城中心與中央森林相結(jié)合，在五個新城中獨具特色。保護中央森林的原生性和完整性，嚴控建設(shè)用地比例。提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，創(chuàng)造林湖草相嵌的多樣化生態(tài)空間，少量設(shè)置體育活動設(shè)施和場地，確保中央森林內(nèi)建設(shè)用地占比不超過10%（含內(nèi)部道路）。樞紐深入新城中心，強化站城一體化開發(fā)。實現(xiàn)軌道交通5號線、15號線等多線換乘，支撐新城中央活動區(qū)發(fā)展。加強中央森林與周邊城市功能的有機融合，形成一體化連續(xù)的公共開放空間網(wǎng)絡(luò)，打造聯(lián)系中央森林與商業(yè)商務(wù)區(qū)高品質(zhì)的連續(xù)的慢行系統(tǒng)。合理引導(dǎo)林地周邊界面形式，沿望園路生態(tài)商務(wù)區(qū)打造連續(xù)建筑界面，展現(xiàn)地標建筑群形象，重點設(shè)計底層公共開放界面，增強地區(qū)活力。美谷大道南側(cè)與金匯港沿線打造與自然相嵌的有機界面，體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢特色（見圖10-圖11）。

圖10 奉賢新城全域“公園+”體系框架Fig.10 Fengxian New Town's global "park+" system framework

圖11 奉賢新城鳥瞰示意圖Fig.11 Aerial view of Fengxian New Town

二是以“雙十字”聚合公共服務(wù)功能與開放空間系統(tǒng)，打造“人民之環(huán)”。以環(huán)城北路、滬杭路十字路網(wǎng)及浦南運河、金匯港十字水網(wǎng)組成“雙十字”骨架，串聯(lián)新城中央活動區(qū)與地區(qū)級公共活動中心（老城、奉浦、金海、金匯、城南及國際服務(wù)地區(qū)中心等），聚合公共活動和公共服務(wù)功能，做到高水平公共服務(wù)設(shè)施均衡覆蓋。集中增加沿線公園綠地與開放空間，兼顧市民文化、休閑、交往和體育（如半程馬拉松賽）等需求，引導(dǎo)全線慢行貫通和沿線街坊開放（見圖12-圖13）。

圖12 功能豐富、生態(tài)、活力、文化的“人民之環(huán)”Fig.12 Ring pattern with rich functions,ecology,vitality,and culture

圖13 老城地區(qū)中心鳥瞰圖Fig.13 Aerial view of the center of the old town

4 結(jié)語

面向“十四五”，奉賢新城機遇與挑戰(zhàn)并存：一方面，經(jīng)過經(jīng)過多年發(fā)展，新城已然不新，現(xiàn)實發(fā)展掣肘與慣性路徑并存；另一方面，在“獨立的綜合性節(jié)點城市”的發(fā)展目標下，需深入探索奉賢新城在上海大都市圈區(qū)域格局下的定位與內(nèi)涵。奉賢新城作為上海新城發(fā)力實踐區(qū)，應(yīng)通過長遠謀劃、中期布局及近期聚焦，進一步關(guān)注戰(zhàn)略發(fā)展、交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和空間品質(zhì)，提升奉賢新城的吸引力、驅(qū)動力和輻射力，重塑新城發(fā)展新格局、新動能與新范式，支撐奉賢新城成為杭州灣北岸獨具魅力的綜合性節(jié)點城市。