呂一平 趙 民 LYU Yiping,ZHAO Min

一般認(rèn)為，新城規(guī)劃建設(shè)的思想淵源可以回溯至19世紀(jì)末霍華德的“田園城市”理論；1898年霍華德在其著作《明天：真正改革的和平途徑》中提出了建設(shè)新型城鎮(zhèn)的思想，隨后于1903年組建了“田園城市有限公司”并籌措資金，在倫敦郊外建立了第一座田園城市萊奇沃思（Letchworth）。此外，當(dāng)時(shí)的其他規(guī)劃理論和實(shí)踐，諸如泰勒的“衛(wèi)星城”、沙里寧的“有機(jī)疏散”、佩里的“鄰里單位”等，也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。第二次世界大戰(zhàn)（以下簡(jiǎn)稱“二戰(zhàn)”）后，出于戰(zhàn)后迅速重建和應(yīng)對(duì)大城市病的需要，英國(guó)率先興起新城運(yùn)動(dòng)（New Town Movement），基本以1946年制定《新城法》為開端。在其后的幾十年中，英國(guó)曾出臺(tái)多部與新城規(guī)劃建設(shè)有關(guān)的法律及法律修正案，涉及諸多實(shí)體內(nèi)容和程序內(nèi)容。新城立法在保障和規(guī)范新城規(guī)劃、建設(shè)和管理運(yùn)作方面具有不可或缺的作用。

英國(guó)的新城建設(shè)產(chǎn)生了廣泛的國(guó)際影響，但各國(guó)的實(shí)踐狀況不盡相同。在我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，新城規(guī)劃建設(shè)曾經(jīng)歷多個(gè)階段，從20世紀(jì)五六十年代的工業(yè)衛(wèi)星城，到改革開放后的大規(guī)模新城建設(shè)，取得諸多成效，同時(shí)也存在著一些亟待解決的問題。新城既是超特大城市總體規(guī)劃中的空間布局概念，更是承載著特定政策目標(biāo)的地域發(fā)展范疇，因而需要有相應(yīng)的配套政策和立法保障[1-3]。我國(guó)新時(shí)代的新城規(guī)劃建設(shè)要在政策框架和法制保障方面做出創(chuàng)新探索。在此語境下，本文首先辨析我國(guó)新城運(yùn)作的制度基礎(chǔ)和法制需求，然后闡述英國(guó)新城規(guī)劃建設(shè)中的法制演進(jìn)、內(nèi)容及特征，最后探討對(duì)當(dāng)前新城規(guī)劃建設(shè)的啟示。

1 我國(guó)新城的制度基礎(chǔ)和法制需求

1.1 制度基礎(chǔ)

回顧我國(guó)新城建設(shè)，就其理念而言可謂深受英國(guó)新城規(guī)劃理論和實(shí)踐的影響；但就政策和制度而言，則沒有確定的框架和內(nèi)涵。我國(guó)的新城建設(shè)往往是作為一項(xiàng)城市規(guī)劃策略而被提出，并由相關(guān)的地方政府自主運(yùn)作；在驅(qū)動(dòng)力上，新城建設(shè)通常與一般的城鎮(zhèn)無異。在現(xiàn)實(shí)中，有的蛻變?yōu)榇笠?guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)，有的更著眼于GDP及土地財(cái)政；還有一些新城的發(fā)展動(dòng)力不足，出現(xiàn)了諸如新城功能成長(zhǎng)滯后于空間拓展、工業(yè)勢(shì)能強(qiáng)勁而城市勢(shì)能不足、新城中心功能培育不足而導(dǎo)致的城市活力較低等共性問題[4]。相較英國(guó)新城的創(chuàng)設(shè)和建設(shè)是依據(jù)《新城法》并具有體制和機(jī)制的一攬子安排，我國(guó)的新城建設(shè)還沒有形成統(tǒng)一的治理體系。新城發(fā)展缺乏法律保障和政策層面的支持，因而在空間規(guī)劃、建設(shè)投資、運(yùn)作管理等過程中，各級(jí)政府之間及政府與市場(chǎng)之間的合力尚不夠。其主要特征如下：

行政事權(quán)上，新城一般由其所在的區(qū)（縣）管理，空間上可能涉及多個(gè)街道或鎮(zhèn)，如上海的奉賢新城涵蓋三街三鎮(zhèn)；還有的新城涉及兩個(gè)行政區(qū)，如北京的亦莊新城跨大興區(qū)、通州區(qū)兩個(gè)行政區(qū)，還包括亦莊經(jīng)開區(qū)；還有一些政區(qū)將連片的城市地域切分成新城和一般城鎮(zhèn)化地區(qū)，新城范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理事務(wù)權(quán)限存在交叉及混亂。

職能機(jī)構(gòu)上，部分新城設(shè)有新城管委會(huì)，與當(dāng)?shù)卣鲜疝k公，實(shí)際行使的也是政府職能；其中有的新城管委會(huì)僅負(fù)責(zé)開發(fā)管理新城空間范疇中劃定地域的開發(fā)和管理。市級(jí)層面一般沒有特設(shè)的新城規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

開發(fā)主體上，我國(guó)新城較多以成立開發(fā)公司來實(shí)施新片區(qū)開發(fā)建設(shè)；在具體建設(shè)行為上表現(xiàn)為項(xiàng)目推動(dòng)型，而不是整體推動(dòng)型，往往帶來新城各區(qū)域之間難以整體協(xié)調(diào)發(fā)展的問題[5]。

保障政策上，目前下發(fā)的新城相關(guān)政策較多為嵌套在各類開發(fā)區(qū)中的以產(chǎn)業(yè)扶持為主的優(yōu)惠政策，如《北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)支持高精尖產(chǎn)業(yè)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)施辦法（試行）》 《涇河新城涇河灣院士科創(chuàng)區(qū)（秦創(chuàng)原先導(dǎo)區(qū)）產(chǎn)業(yè)扶持專項(xiàng)政策》等；在過去多年的實(shí)踐中，并未建立起包括人才吸引、住房保障、土地供應(yīng)、公共設(shè)施建設(shè)等方面內(nèi)容的一攬子政策體系。

上?！笆奈濉逼陂g的“五個(gè)新城”發(fā)展，在制度建設(shè)方面有了新的舉措。十一屆上海市委十次全會(huì)提出“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的市域整體發(fā)展目標(biāo)，五個(gè)新城都被賦予明確的功能定位和發(fā)展目標(biāo)；為落實(shí)好“新城發(fā)力”的戰(zhàn)略部署，市政府專門成立了上海市新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，并出臺(tái)了推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)的“1+6+5”一攬子政策。

1.2 法制需求

與傳統(tǒng)城市相比，新城的定位和發(fā)展目標(biāo)具有特定性和高度性，需要有政策干預(yù)以實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。在我國(guó)的土地和產(chǎn)權(quán)制度背景下，政府主導(dǎo)新城建設(shè)無疑更有效率，且更有利于形成具有綜合功能的“反磁力”中心和建成具有區(qū)域功能的“節(jié)點(diǎn)城市”。因此，推進(jìn)法制建設(shè)、完善治理體系對(duì)新城實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)具有基礎(chǔ)性意義和保障作用。新城規(guī)劃建設(shè)作為一項(xiàng)公共政策導(dǎo)向下的開發(fā)行為，蘊(yùn)含著一系列不同于其他城鄉(xiāng)地區(qū)的法治命題，包括新城的法律依據(jù)、規(guī)劃依據(jù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)營(yíng)模式、空間利用原則、資金來源、開發(fā)程序、實(shí)施評(píng)估等；這些均關(guān)系到新城建設(shè)的依據(jù)性、有序性和高效性問題。我國(guó)新城建設(shè)中存在的種種矛盾和不利，有賴于通過法制及系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)和協(xié)同運(yùn)作加以解決。縱觀英國(guó)的新城建設(shè)歷史，法制先行是其重要特征；研究和借鑒英國(guó)的新城立法及基于法制的運(yùn)作策略具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

2 英國(guó)新城法制的演進(jìn)

英國(guó)是世界上最早開始進(jìn)行新城建設(shè)的國(guó)家；從20世紀(jì)40年代到70年代末，英國(guó)共規(guī)劃建設(shè)了34座新城。在此期間，隨著形勢(shì)的變化及保守黨政府和工黨政府的輪替，新城的立法需求和重點(diǎn)發(fā)生過若干變化。以下分3個(gè)階段來闡述。

2.1 1938—1950年：新城政策起步期，從醞釀到首部《新城法》頒布施行

在土地私有制背景下，英國(guó)新城政策的施行與政府積極介入土地市場(chǎng)的意圖息息相關(guān)。早在1938年，為防止大倫敦地區(qū)持續(xù)的空間擴(kuò)張而導(dǎo)致城市周邊的農(nóng)地不斷流失，同時(shí)亦是受到霍華德的“田園城市”思想影響，英國(guó)議會(huì)通過了《大倫敦綠帶規(guī)劃法》（Green Belt（London and Home Counties）Act），授權(quán)政府可通過購(gòu)買城市邊緣地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地，以保護(hù)農(nóng)村和城市環(huán)境免受城市過度擴(kuò)張的損害。但由于該法律賦予的運(yùn)作權(quán)力非常有限，購(gòu)買土地的高成本使得規(guī)劃實(shí)施難以推進(jìn)[6]。

1940年至1942年，《巴羅報(bào)告》（Barlow Report）、《斯科特報(bào)告》（Scott Report）和《厄斯瓦特報(bào)告》（Uthwatt Report）這3份深刻影響了戰(zhàn)后英國(guó)重建的規(guī)劃政策研究報(bào)告，提出控制工業(yè)布局和保護(hù)農(nóng)地的規(guī)劃原則，并建議將土地開發(fā)權(quán)與土地所有權(quán)分離。這也就為新城建設(shè)指明了制度路徑[7]97。1943年內(nèi)閣為適應(yīng)戰(zhàn)后重建而設(shè)立城鄉(xiāng)規(guī)劃部（Ministry of Town and Country Planning），其重要職責(zé)之一是監(jiān)管新城建設(shè)。1944年，艾伯克隆比（Abercrombie）主持編制的《大倫敦規(guī)劃》提出在倫敦周邊50 mile外建設(shè)8座新城。1945年，由官員和專家組成的新城委員會(huì)（New Towns Commission）正式成立，其目的是審議新城設(shè)立、建設(shè)、組織和管理方面的一般性問題，并推進(jìn)城市人口和產(chǎn)業(yè)疏解政策的實(shí)施。經(jīng)過詳細(xì)調(diào)查和深入研究，新城委員會(huì)于1946年發(fā)表最終報(bào)告，提出新城規(guī)劃建設(shè)的基本原則，并就由中央政府指定開發(fā)公司來建設(shè)新城形成共識(shí)[8]251。

在充分醞釀的基礎(chǔ)上，1946年英國(guó)議會(huì)通過《新城法》（New Town Act），這也是歷史上第一部新城法案。該法旨在促進(jìn)戰(zhàn)后英國(guó)城鎮(zhèn)和社區(qū)的重建，以及控制大城市蔓延式增長(zhǎng)?！缎鲁欠ā分性敿?xì)闡明了新城規(guī)劃建設(shè)的政策要點(diǎn)，包括新城的選址、新城開發(fā)公司的組建和權(quán)力、新城建設(shè)的資金來源、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督、開發(fā)公司的清盤及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓機(jī)制等[9]。其后于1947年通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act）規(guī)定了土地開發(fā)權(quán)歸國(guó)有，并適當(dāng)上收了規(guī)劃?rùn)?quán)（將1 400多個(gè)擁有規(guī)劃制定權(quán)的地方主體重組為145個(gè)）。此外還規(guī)定了所有土地開發(fā)行為必須依據(jù)規(guī)劃取得規(guī)劃許可，從而規(guī)范了土地開發(fā)行為。據(jù)該部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第46條，地方政府有權(quán)征用根據(jù)1946年《新城法》劃定的綜合開發(fā)區(qū)域，且對(duì)征用的土地不收取開發(fā)費(fèi)用[10]。

1946年的《新城法》與1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為英國(guó)的新城建設(shè)提供了空間規(guī)劃和運(yùn)作的基本遵循。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)于1946—1950年之間完工的房屋，其中4/5是由地方政府主導(dǎo)在新城建造的，為戰(zhàn)后英國(guó)的住房建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)[11]。

2.2 1951—1956年：新城政策探索期，政策目標(biāo)伴隨相關(guān)立法調(diào)整

由于初期的新城建設(shè)規(guī)模過小和功能單一，就業(yè)崗位和公共服務(wù)設(shè)施滯后于住房供應(yīng)速度；在人口大量從中心城向外疏解的情形下，新城與中心城的工作日通勤量急劇上升[12]283。1951年保守黨政府上臺(tái)后，摒棄了原先工黨政府的主張，反對(duì)再另建新城，而是主張有計(jì)劃地?cái)U(kuò)建有一定人口和資源基礎(chǔ)的現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1952年通過《城鎮(zhèn)開發(fā)法》（Town Development Act），該法明確了在大倫敦周圍要推進(jìn)20座鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改擴(kuò)建，旨在促進(jìn)遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，并接納更多的外溢人口[13]。根據(jù)該法案，向外疏解人口的輸出區(qū)（exporting district）與導(dǎo)入人口的接收區(qū)（receiving district）之間可以簽訂協(xié)議，人口輸出區(qū)地方政府和國(guó)家財(cái)政部對(duì)人口接受區(qū)政府提供一定期限的財(cái)政補(bǔ)貼（每棟房屋可獲得約100英鎊的現(xiàn)金補(bǔ)貼[12]284）。1956年制定的《住房補(bǔ)助金法》（Housing Subsidies Act）提高了財(cái)政部對(duì)人口接收區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，為期60年[14]。在此期間《新城法》仍在執(zhí)行，但新城政策與清除貧民窟的重建計(jì)劃同時(shí)施行，以解決不斷增長(zhǎng)的住房需求。此外，對(duì)城市化和機(jī)動(dòng)化帶來的空氣污染問題也給予重視。1956年《清潔空氣法》（Clean Air Act）頒布，據(jù)稱這是世界上第一部空氣污染防治法案。該法要求劃定禁止使用有煙燃料的煙塵控制區(qū)，從而倒逼重工業(yè)企業(yè)和燃煤電廠從倫敦城區(qū)向外遷至大倫敦地區(qū)。

2.3 1957—1981年：新城政策穩(wěn)定發(fā)展期，《新城法》多次修訂

由于《城鎮(zhèn)開發(fā)法》的實(shí)施過于依賴政府資助，導(dǎo)致公共財(cái)政壓力過大，因而1957年政府輪替后即調(diào)整了政策導(dǎo)向，包括重新聚焦于新城建設(shè)。1959年對(duì)《新城法》作了修訂，創(chuàng)設(shè)了新城委員會(huì)（the Commission for New Town），以接替已經(jīng)或者基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的新城開發(fā)公司的職能，新城委員會(huì)于1961年正式組建。1963年，議會(huì)通過了《倫敦政府法》（London Government Act）正式提出“大倫敦地區(qū)”的行政區(qū)概念，以利于從區(qū)域?qū)用鎱f(xié)調(diào)新城與中心城區(qū)的關(guān)系[15]。1965年的《地方法（大倫敦議會(huì)和內(nèi)倫敦自治市鎮(zhèn)）令》（The Local Law（Greater London Council and Inner London Boroughs）Order），根 據(jù)1963年的《倫敦政府法》而制定，包括成立大倫敦議會(huì)，進(jìn)一步明確大倫敦議會(huì)與倫敦市及其他32個(gè)行政區(qū)的事權(quán)劃分，規(guī)定了地方政府可以依職責(zé)分工對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境、住房等一般事務(wù)制定規(guī)則。

1964年英國(guó)政府公布的《東南部研究報(bào)告》指出，過去建設(shè)的新城對(duì)中心城的依賴性過高，沒有達(dá)到疏解大城市人口和產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)；因而提出要建設(shè)規(guī)模較大的“反磁力”新城。其后建設(shè)的米爾頓·凱恩斯新城的規(guī)模較大、功能綜合，被認(rèn)為是較為成功的案例；其規(guī)劃設(shè)計(jì)不再嚴(yán)格按照鄰里單元的模式。截至2019年，米爾頓·凱恩斯新城的人口達(dá)到了50萬人，并實(shí)現(xiàn)了超過80%的本地就業(yè)率。

為繼續(xù)推動(dòng)新城建設(shè)，1965年的《新城法》在1946年立法的基礎(chǔ)上作了大幅修正和改進(jìn)，并授權(quán)建設(shè)更多的新城。在住房開發(fā)方面，要求新城開發(fā)公司將50%的房源用于出租，50%用于銷售和私有化（以吸引社會(huì)資本）；同時(shí)還規(guī)定由新設(shè)立的新城委員會(huì)承接那些已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的新城的相關(guān)事務(wù)[16]。為了推進(jìn)和規(guī)范北愛爾蘭與蘇格蘭地區(qū)的新城規(guī)劃建設(shè)，1965年與1968年還相繼出臺(tái)《新城法，北愛爾蘭》與《新城法，蘇格蘭》（見圖1）。

1969年大倫敦政府編制的《大倫敦發(fā)展規(guī)劃》試圖改變1944年大倫敦規(guī)劃的空間布局模式，將新城布局在沿城市3條交通干線向外擴(kuò)展的區(qū)域。1970年公布的《東南部戰(zhàn)略規(guī)劃》確定了米爾頓·凱恩斯新城、北安普頓新城等地作為英國(guó)東南部5大發(fā)展重點(diǎn)。

1972年通過的《地方政府法》（The Local Government Act）重構(gòu)了地方政府制度，更加強(qiáng)化了地方政府的作用，包括在英格蘭人口密集區(qū)設(shè)立都市郡和都市區(qū)。至1973年，由于受世界石油危機(jī)的影響，國(guó)民經(jīng)濟(jì)下滑，工黨政府決定停止建設(shè)新城。在上述背景下，1976年英國(guó)議會(huì)通過了《新城法（修正案）》，規(guī)定將新城公司和新城委員會(huì)的住房和相關(guān)資產(chǎn)移交至地方政府。新城開發(fā)公司保留工業(yè)地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)和其他未開發(fā)土地的控制權(quán)，在實(shí)現(xiàn)既定的開發(fā)目標(biāo)后，再由新城委員會(huì)接管這些資產(chǎn)并施行運(yùn)營(yíng)管理。同時(shí)還允許租賃戶以市場(chǎng)折扣價(jià)購(gòu)買其居住的住房[8]255。此外，英國(guó)政府還同步施行了《新城強(qiáng)制購(gòu)買條例》 《新城轉(zhuǎn)移計(jì)劃（補(bǔ)償）條例》 《新城轉(zhuǎn)移計(jì)劃（員工保護(hù)）條例》 《城鄉(xiāng)規(guī)劃（新城）特別發(fā)展令》等配套法規(guī)。1978年正式實(shí)施第一次轉(zhuǎn)讓計(jì)劃，近10萬套住房和相關(guān)資產(chǎn)（鄰里商店、會(huì)議廳和其他社區(qū)建筑等）的產(chǎn)權(quán)從新城公司和新城委員會(huì)轉(zhuǎn)移至當(dāng)?shù)卣甗8]255。

由于經(jīng)濟(jì)衰退，加之郊區(qū)開發(fā)和工業(yè)項(xiàng)目搬遷，導(dǎo)致了舊城日益衰落，為此1978 年制定了《內(nèi)城法》（Inner Urban Areas Act）；這標(biāo)志著英國(guó)的城市建設(shè)重心從新城轉(zhuǎn)向舊城更新，新城運(yùn)動(dòng)宣告結(jié)束。1981年，《新城法》再次修訂，替代了1965年的《新城法》，為新城的后續(xù)治理提供了指引和配套規(guī)則，同時(shí)明確指出公共資金將更多用于舊城重建項(xiàng)目[18]（見圖2）。

圖2 英國(guó)新城的主要立法、機(jī)構(gòu)設(shè)立、相關(guān)規(guī)劃與研究報(bào)告的出臺(tái)時(shí)序Fig.2 The main legislation,institution establishment,relevant planning and research reports of new towns in the UK

3 英國(guó)各版《新城法》的內(nèi)容

自英國(guó)推行新城政策以來，以新城為對(duì)象的立法活動(dòng)經(jīng)歷了《新城法1946》 《新城法1965》 《新城法1981》3個(gè)基本版本的演變，幾乎涵蓋了新城規(guī)劃建設(shè)的所有政策要點(diǎn)。其間，1959年、1976年還頒布了兩版修正案，主要變更了新城資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的有關(guān)規(guī)定。此外，1952年、1953年、1955年、1958年、1964年、1966年、1969年、1971年、1975年、1977年、1980年、1982年均對(duì)《新城法》中的財(cái)政支付限額作了修訂，從1946年規(guī)定的“預(yù)付款最高不得超過五千萬英鎊”提高到1982年規(guī)定的“預(yù)付款最高不得超過五十億英鎊”。中央政府撥款（借款）一直是英國(guó)新城建設(shè)的主要資金來源。

3.1 1946年《新城法》

1946年《新城法》共有26條及5個(gè)附表，包括新城開發(fā)的程序性和實(shí)體性規(guī)定；該法明確了中央政府及其創(chuàng)設(shè)的新城開發(fā)公司在新城開發(fā)中的主體地位。這堪稱是英國(guó)新城從無到有的制度基石。

第1條規(guī)定了新城緣起的路徑，即中央政府的“城鄉(xiāng)規(guī)劃部”部長(zhǎng)在與地方相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)商后，可指定新城選址。第2條規(guī)定了新城開發(fā)公司的建立和一般權(quán)力；新城公司的領(lǐng)導(dǎo)層由中央政府指派或批準(zhǔn)，新城公司有權(quán)運(yùn)作土地收購(gòu)、持有、開發(fā)、管理、處置和房屋建造，負(fù)責(zé)提供水、電、氣、污水基礎(chǔ)設(shè)施，可謂是負(fù)責(zé)新城開發(fā)的全部過程。第3條是為新城土地開發(fā)提供依據(jù)，即規(guī)定由新城開發(fā)公司編制新城土地開發(fā)計(jì)劃，由“城鄉(xiāng)規(guī)劃部”部長(zhǎng)審批后，下達(dá)開發(fā)指令。第4—5條是對(duì)開發(fā)公司收購(gòu)和處置土地的規(guī)定，授權(quán)新城公司可以協(xié)議或強(qiáng)制收購(gòu)?fù)恋兀①x予了出售、租賃、創(chuàng)建地役權(quán)等處置土地的各項(xiàng)權(quán)利。第6條是關(guān)于土地開發(fā)相關(guān)問題的補(bǔ)充規(guī)定，包括公路通行權(quán)消失的補(bǔ)償、歷史建筑保護(hù)，以及在指定規(guī)劃新城范圍后的7年內(nèi)必須完成對(duì)土地收購(gòu)等對(duì)開發(fā)行為的約束性規(guī)定。第7—9條規(guī)定了新城開發(fā)公司與政府的交通、住房、公共衛(wèi)生等部門的協(xié)調(diào)問題，包括根據(jù)相關(guān)部門的指示承擔(dān)新城道路修建和維護(hù)、住房供給、污水處理等職能。第10—11條明確了電力、燃?xì)獾确ǘㄟ\(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為新城提供服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)。第12條闡明了新城開發(fā)的資金來源，如由中央政府提供財(cái)政撥款和國(guó)庫(kù)貸款，新城開發(fā)公司通過未來的物業(yè)收入償還等。第13條是關(guān)于對(duì)新城開發(fā)公司的監(jiān)督，包括編制年度財(cái)政報(bào)告和年度運(yùn)作情況報(bào)告，并規(guī)定了要對(duì)公司的財(cái)政情況進(jìn)行審計(jì)。第14—16條是新城公司的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓、清算解散和職能合并轉(zhuǎn)移等方面的規(guī)定；即在基本實(shí)現(xiàn)新城開發(fā)目標(biāo)后，經(jīng)財(cái)政部同意，可將新城公司的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和債務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府和法定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。第17—26條是補(bǔ)充條款、有關(guān)的解釋，以及若干程序性和適用性規(guī)定，諸如訴訟時(shí)效、限制提供公共服務(wù)、法律過渡條款等。附表則分別是指定新城設(shè)立程序、新城公司章程、暫停執(zhí)行的有關(guān)法規(guī)，以及對(duì)1944年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和1945年《（蘇格蘭）城鄉(xiāng)規(guī)劃法》條款的修改和適用說明。

3.2 1965年《新城法》

經(jīng)歷了多年的實(shí)踐后，1965年版《新城法》的內(nèi)容進(jìn)一步完善，框架也更為清晰。新的立法分13章57條及12個(gè)附表。在1946年《新城法》的基礎(chǔ)上，銜接了1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關(guān)于土地開發(fā)權(quán)歸國(guó)有的改革，并明確了由中央政府創(chuàng)設(shè)的新城委員會(huì)統(tǒng)籌管理全國(guó)的新城。

1965年《新城法》相比原先立法的主要增設(shè)和修改內(nèi)容為：第13條補(bǔ)充了強(qiáng)制收購(gòu)經(jīng)營(yíng)用地的補(bǔ)償條款，補(bǔ)償范圍包括因收購(gòu)導(dǎo)致的土地分割或?qū)ν恋貎r(jià)值造成不利影響的直接損害行為，以及非直接影響土地價(jià)值的干擾及其他事項(xiàng)。第15—17條增加了強(qiáng)制收購(gòu)或征用土地的程序性規(guī)定，從發(fā)出指令、發(fā)布聲明、通知送達(dá)、執(zhí)行權(quán)力、法律適用等方面均予以了明確規(guī)定。第20—22條規(guī)定了新城開發(fā)公司占用古跡和墓地、開放空間、居住用地的權(quán)利、遷移安置和補(bǔ)償要求等。第35—38條確立了新城委員會(huì)制度，明確規(guī)定新城委員會(huì)的職能是“接收、持有、管理以前屬于開發(fā)公司的資產(chǎn)，維持和提高其持有土地的價(jià)值和從中獲得的利潤(rùn)”；在履行推進(jìn)新城發(fā)展的職能時(shí)“需考慮該城鎮(zhèn)居住者和就業(yè)者的便利和福利”；還規(guī)定了新城委員會(huì)“可以繼續(xù)持有、管理、購(gòu)買土地，建造或改善建筑，提供便利設(shè)施等，但不得轉(zhuǎn)讓或開發(fā)土地”。第40—41條進(jìn)一步細(xì)化了新城開發(fā)公司清算后的工作移交要求，如污水處理事務(wù)轉(zhuǎn)交給水務(wù)部門，其他資產(chǎn)和管理工作移交至新城委員會(huì)。附表主要增加了強(qiáng)制收購(gòu)?fù)恋氐某绦颉⒎ǘǔ邪痰馁r償評(píng)估、收購(gòu)?fù)恋禺愖h的處理、新城委員會(huì)的章程、新城開發(fā)公司資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)充規(guī)定等。

3.3 1981年《新城法》

1981年頒布的《新城法》是英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)終止后的后續(xù)治理立法。該版《新城法》整合了其他法規(guī)的相關(guān)事項(xiàng)條款，共設(shè)5章82條及13個(gè)附表，表達(dá)了新城開發(fā)政策終結(jié)階段的指導(dǎo)原則和運(yùn)作策略（見圖3）。該法正式規(guī)定了在符合一定條件后，“環(huán)境事務(wù)部”部長(zhǎng)可與新城開發(fā)公司及新城所在地政府協(xié)商后，做出減少新城開發(fā)區(qū)域的決定；同時(shí)也規(guī)定了如何將資產(chǎn)移交地方政府，即將新城開發(fā)公司的住宅及相關(guān)的資產(chǎn)、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)轉(zhuǎn)交給住宅所在地或鄰近地區(qū)的政府；移交時(shí)需要制定轉(zhuǎn)讓計(jì)劃，“環(huán)境事務(wù)部”部長(zhǎng)在決定是否批準(zhǔn)該計(jì)劃時(shí)需考慮新城的發(fā)展?fàn)顩r、地方政府承擔(dān)新城事務(wù)的能力，以及新城開發(fā)公司員工、租戶和公眾的意見。法案中還具體闡明了轉(zhuǎn)讓計(jì)劃的內(nèi)容、程序、效力、財(cái)務(wù)安排、異議裁決等方面的規(guī)定。

圖3 1946年、1965年和1981年《新城法》的核心內(nèi)容概括Fig.3 The core contents of the New Town Act of 1946,1965 and 1981

4 英國(guó)新城立法活動(dòng)的特征

4.1 與規(guī)劃體系的完善和土地發(fā)展權(quán)的制度改革相銜接

法制先行是英國(guó)新城建設(shè)的重要特征，其立法過程伴隨著英國(guó)規(guī)劃體系的建立和土地發(fā)展權(quán)的改革。1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》完善了以“發(fā)展規(guī)劃”為核心、以“規(guī)劃許可”為手段的自上而下的規(guī)劃體系；新的立法將土地開發(fā)權(quán)收歸國(guó)有，并設(shè)立補(bǔ)償基金，以保證土地開發(fā)利用符合規(guī)劃目標(biāo)。在這一新制度下，政府對(duì)土地開發(fā)行為施行有效的規(guī)劃管控，并通過收取土地開發(fā)金抑制土地投機(jī)行為[7]97，以保證土地發(fā)展利益分配的相對(duì)公平。圍繞新城建設(shè)，以及與土地開發(fā)權(quán)收歸國(guó)有的制度改革密切相關(guān)，中央政府通過立法賦予了地方政府和新城開發(fā)公司強(qiáng)制收購(gòu)?fù)恋氐臋?quán)利；法律中規(guī)定，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃所確定的新城開發(fā)范疇內(nèi)的土地，新城開發(fā)公司必須在7年內(nèi)完成收購(gòu)。地方政府和新城開發(fā)公司按照中央政府批準(zhǔn)的發(fā)展規(guī)劃頒發(fā)規(guī)劃許可并施行建設(shè)管理。這充分體現(xiàn)了規(guī)劃?rùn)C(jī)制和土地管理制度對(duì)新城建設(shè)的引導(dǎo)和控制作用。

4.2 清晰的立法意圖和公共政策過程邏輯

英國(guó)的《新城法》是以新城為對(duì)象、覆蓋新城建設(shè)全過程的綜合性立法，具有清晰的立法意圖和公共政策過程的邏輯性。

首先，新城立法既有理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，同時(shí)也基于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，其直接目標(biāo)是為了容納不斷增長(zhǎng)的城市化人口，創(chuàng)建既能生活又能工作的平衡和獨(dú)立的新城鎮(zhèn)，以減少大城市擁堵、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[19]79。在此立法意圖下，英國(guó)政府還制定了諸如工業(yè)選擇計(jì)劃（Industrial Selection Scheme）等配套政策，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)離開倫敦等大城市的老城區(qū)，以及為疏解人口提供就業(yè)和住房[20]。有學(xué)者對(duì)新城開發(fā)的分類成本做過測(cè)算，其中居住項(xiàng)目占48%，服務(wù)業(yè)項(xiàng)目占20%，工業(yè)項(xiàng)目占12%；住房、商業(yè)、就業(yè)被認(rèn)為是初期新城開發(fā)投入的重點(diǎn)[19]81。其次，《新城法》對(duì)新城建設(shè)的程序性內(nèi)容和實(shí)體性內(nèi)容均作了規(guī)定，如確立了政府主導(dǎo)下的新城開發(fā)模式，既明確了中央政府與地方政府的各自事權(quán)，也協(xié)調(diào)了政府各相關(guān)部門之間的職權(quán)關(guān)系；同時(shí)，對(duì)新城選址和新城公司的設(shè)立及終止、新城規(guī)劃的批準(zhǔn)和建設(shè)撥款等也作了具體規(guī)定。

由于新城建設(shè)是基于公共政策目標(biāo)的開發(fā)行為，從公共政策過程的理論視角看，其立法內(nèi)容包含政策主體（各級(jí)政府、開發(fā)公司和法定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)）、政策制定（選址、規(guī)劃編制審批）、政策執(zhí)行（規(guī)劃許可、土地收購(gòu)、管理運(yùn)營(yíng)、部門協(xié)調(diào)、資金來源、公眾參與）、政策評(píng)估（年度運(yùn)行報(bào)告）、政策終結(jié)（減少開發(fā)區(qū)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓）、政策監(jiān)督（年度財(cái)政報(bào)告和審計(jì)）等公共政策的全過程。

4.3 研究報(bào)告、空間規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)同作用

英國(guó)作為規(guī)劃立法最早也是規(guī)劃體系最為完善的國(guó)家之一，其規(guī)劃法律的制定和施行通常由前期研究、空間規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)三者相配合和協(xié)同作用。例如在1946《新城法》立法前，政府曾委托若干權(quán)威人士和機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家建設(shè)方針等展開系統(tǒng)研究，其中包括新城的可行性和實(shí)施策略；除了《巴羅報(bào)告》 《斯科特報(bào)告》和《厄斯瓦特報(bào)告》這3份重要報(bào)告外，1945年成立的新城委員會(huì)的研究報(bào)告可以說為《新城法》的制定和運(yùn)作提供了直接依據(jù)。

伴隨著《新城法》的實(shí)施和幾次修訂，新城的空間規(guī)劃內(nèi)涵也在發(fā)生變化，從規(guī)模較小的城鎮(zhèn)到具有相當(dāng)規(guī)模的綜合性城市；而大倫敦規(guī)劃從區(qū)域?qū)用娴某擎?zhèn)發(fā)展統(tǒng)籌，既是對(duì)《新城法》的落實(shí)，也是對(duì)相關(guān)新城建設(shè)的規(guī)劃指引。此外，由于二戰(zhàn)后的英國(guó)城市重建要同時(shí)面對(duì)城鎮(zhèn)人口劇增、住房緊張、環(huán)境惡化等社會(huì)問題，相繼出臺(tái)了針對(duì)公共住房、綠帶建設(shè)、清潔空氣、城市更新等問題的政策或法律，它們與《新城法》相互補(bǔ)充，協(xié)同作用于新城建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

5 對(duì)我國(guó)新城規(guī)劃建設(shè)的啟示

我國(guó)目前仍處在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)階段，為了促進(jìn)城鎮(zhèn)的有序拓展和高質(zhì)量發(fā)展，在大城市（含超特大城市）的發(fā)展中有必要引入新城建設(shè)的概念，以優(yōu)化城市空間發(fā)展的格局，并發(fā)揮新城作為區(qū)域性“節(jié)點(diǎn)城市”的功能。從國(guó)內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)中可以得出如下啟示。

一是新城的規(guī)劃和實(shí)施要與國(guó)家的整體規(guī)劃體系相契合。首先，新城作為相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)體，其規(guī)劃選址及規(guī)模、目標(biāo)等的確定均需要在城市與區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的框架下仔細(xì)論證；當(dāng)新城總體規(guī)劃按照法定程序編制和批準(zhǔn)后就要嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整規(guī)劃，更不能因規(guī)劃的隨意性而導(dǎo)致新城無序發(fā)展或無度擴(kuò)張。其次，要注重新城規(guī)劃的可實(shí)施性，要依據(jù)有關(guān)法律和政策，并在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，同步編制和實(shí)施五年期發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃。

二是新城的“新”應(yīng)具有時(shí)效性。與傳統(tǒng)城市相比，新城的“新”體現(xiàn)在其定位和發(fā)展目標(biāo)具有新時(shí)代的特定性和高度性，需要有政策手段干預(yù)以實(shí)現(xiàn)既定的公共政策目標(biāo)。在建設(shè)初期，通常需要高層級(jí)政府在住房、產(chǎn)業(yè)、土地、財(cái)稅等方面給予新城建設(shè)相較于中心城區(qū)優(yōu)越的政策支持，以推動(dòng)新城的快速高效發(fā)展；但政策工具要有時(shí)效性，在規(guī)定的時(shí)限后、或在政策目標(biāo)達(dá)成后，優(yōu)惠政策應(yīng)該及時(shí)退出，或是根據(jù)新的條件和政策目標(biāo)賦予新的支持政策。因而，依據(jù)公共政策過程理論，必須要將新城規(guī)劃建設(shè)納入城市體檢評(píng)估運(yùn)作體系；相關(guān)政府部門要就新城的建設(shè)進(jìn)展和財(cái)政狀況等向人大提交報(bào)告和接受質(zhì)詢。

三是新城規(guī)劃建設(shè)和管理的事權(quán)要在立法或政策文件中加以明確規(guī)定。首先，要明確市政府、區(qū)政府、新城管委會(huì)和新城開發(fā)公司的職能和事權(quán)邊界。其次，由于新城所在區(qū)一般為土地面積較大、人口密度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的郊區(qū)，如果新城建設(shè)的責(zé)任主要是由區(qū)級(jí)政府承擔(dān)，那么在土地出讓金分成、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、用地指標(biāo)分配、項(xiàng)目審批權(quán)限等方面要向區(qū)里傾斜；市級(jí)政府和相關(guān)主管部門要多方支持區(qū)級(jí)主體，從而提升新城建設(shè)的動(dòng)力和效率。

四是根據(jù)國(guó)家《立法法》的規(guī)定，有立法權(quán)的地方人大和政府應(yīng)主動(dòng)作為，針對(duì)新城建設(shè)和治理的需要適時(shí)制定地方法規(guī)和政府規(guī)章。由于我國(guó)幅員遼闊，各地發(fā)展條件差異較大，在難以形成國(guó)家統(tǒng)一的新城法框架之前，先行制定新城的地方性法規(guī)較為可行。這方面，早在2003年上海市政府就頒布過《上海市臨港新城管理辦法》（地方政府規(guī)章），從而為臨港新城的規(guī)劃、建設(shè)和管理提供了行政立法依據(jù)。此外，為了改革探索和試驗(yàn)，地方還可以根據(jù)全國(guó)人大的特別授權(quán)制定地方性法規(guī)。例如2021年6月10日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》；這一授權(quán)允許上海市人大在制定浦東新區(qū)法規(guī)時(shí)，可以根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章做出變通規(guī)定[21]。

新時(shí)代的新城規(guī)劃建設(shè)，既是為了實(shí)現(xiàn)城市—區(qū)域的空間發(fā)展格局優(yōu)化，更是為了承載新的政策目標(biāo)及改革創(chuàng)新實(shí)踐，因而需要建構(gòu)起法制保障體系，并在“依法治國(guó)”和“法治政府建設(shè)”方面作出表率。