文/王勇

編輯 包冬冬

近年來(lái)興起的一系列“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目，有戈壁穿越、山地車(chē)越野、皮劃艇越野、翼裝飛行、野外攀巖等多形式復(fù)雜環(huán)境越野或極限運(yùn)動(dòng)；夜跑、熒光跑、色彩跑、高原跑、超級(jí)馬拉松等在不同場(chǎng)景下的路跑活動(dòng)；玻璃棧道、玻璃觀(guān)景臺(tái)、“跳樓”極限逃生以及其他具有危險(xiǎn)性的旅游娛樂(lè)項(xiàng)目等，此類(lèi)“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目在滿(mǎn)足人民群眾對(duì)身體健康、社會(huì)交往、自我實(shí)現(xiàn)等多方面需求的同時(shí)，其公共安全風(fēng)險(xiǎn)也給人民群眾的生命安全帶來(lái)威脅，成為世界各國(guó)共同面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)治理難題。

某景區(qū)玻璃棧道

準(zhǔn)入門(mén)檻變動(dòng) 風(fēng)險(xiǎn)治理相對(duì)滯后及其高危“風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)”

準(zhǔn)入門(mén)檻變動(dòng)，行政審批制度改革背景下的風(fēng)險(xiǎn)治理挑戰(zhàn)

行政審批制度改革在相對(duì)降低準(zhǔn)入門(mén)檻的同時(shí)，也增加了事中事后階段安全監(jiān)管的難度和壓力。以體育賽事活動(dòng)為例，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，同時(shí)推動(dòng)文體事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2014 年10 月出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕46 號(hào)），其中取消了原先體育部門(mén)的商業(yè)性和群眾性體育賽事審批權(quán)，并將全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略，自此以縣級(jí)城市為主要陣地的多形式群眾性體育賽事成為全國(guó)體育賽事的重要組成部分。其后在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕21 號(hào)）等重要文件中指出，要進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，深化商事制度改革，制定出臺(tái)諸如直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾或優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等，并相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范性政策。國(guó)家層面在“放管服”改革方面的一系列舉措，為“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目相關(guān)企業(yè)的興起與發(fā)展提供了良好環(huán)境，在一定程度上滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的同時(shí)，也在事前準(zhǔn)入階段產(chǎn)生“風(fēng)險(xiǎn)漏洞”。

風(fēng)險(xiǎn)治理相對(duì)滯后，風(fēng)險(xiǎn)治理水平低

基于“賽節(jié)搭臺(tái)，經(jīng)濟(jì)唱戲”的相似動(dòng)機(jī)，全國(guó)大量城市的地方政府開(kāi)始借助“體育+旅游”賽事與娛樂(lè)模式來(lái)提升自身城市的影響力。但正如中紀(jì)委官網(wǎng)發(fā)文指出：“一些賽事往往只盯著經(jīng)濟(jì)效益，不愿意在服務(wù)和安全上多投入”，直言“有的承辦企業(yè)根本不具備組織高風(fēng)險(xiǎn)體育賽事的資格和能力”。在實(shí)踐中，“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目配套的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系與能力，已經(jīng)落后于相關(guān)運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目的增長(zhǎng)速度。這些現(xiàn)象源于“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理水平較低，同人民對(duì)于良好公共安全保障的需要之間的矛盾?！靶缕嫣亍边\(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目井噴式發(fā)展與滯后的風(fēng)險(xiǎn)治理的矛盾所帶來(lái)的項(xiàng)目參與者的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)開(kāi)始給城市公共安全帶來(lái)諸多社會(huì)負(fù)面影響。

“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性與特殊性

“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)具有“非傳統(tǒng)”的特殊性。部分“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目常常會(huì)產(chǎn)生預(yù)案之外的風(fēng)險(xiǎn)，甚至“風(fēng)險(xiǎn)成鏈”，引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等其他公共安全風(fēng)險(xiǎn)，造成難以控制的后果。例如，2015 年6 月27 日晚，臺(tái)灣新北市八仙水上樂(lè)園舞臺(tái)，在舉辦彩色派對(duì)活動(dòng)時(shí)粉塵爆炸，造成500 余人受傷，12 人死亡。

“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)致因鏈條具有復(fù)雜性。首先，從根本原因來(lái)看，“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目大多以原生自然場(chǎng)地為主要活動(dòng)場(chǎng)地，具有新鮮感、刺激感與神秘感，吸引了眾多戶(hù)外運(yùn)動(dòng)參與者從事這一運(yùn)動(dòng)。但原生自然場(chǎng)地特有的地形、地質(zhì)、天氣、水文、生態(tài)以及動(dòng)植物等多因素的不穩(wěn)定性和難以預(yù)測(cè)性等特征，以及相關(guān)運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)設(shè)施材料的標(biāo)準(zhǔn)缺乏，可能引發(fā)一系列公共安全風(fēng)險(xiǎn)，也給管理者增加了風(fēng)險(xiǎn)治理難度。

其次，從直接原因來(lái)看，引發(fā)“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目公共安全風(fēng)險(xiǎn)的直接原因主要有人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)。人的不安全行為，通常是直接引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)的致因之一，如陡坡滑墜、懸崖或人工設(shè)施墜落、滑倒或絆倒撞擊硬物、安全防護(hù)裝備的技術(shù)操作失誤等，這與參與者的競(jìng)賽戰(zhàn)術(shù)安排、技術(shù)熟練度、身體疲勞情況以及心理和情緒狀態(tài)有關(guān)。物的不安全狀態(tài)，如參與者戶(hù)外安全裝備缺失、活動(dòng)裝備專(zhuān)用性或設(shè)計(jì)存在缺陷以及環(huán)境存在的各種不確定性，也會(huì)直接導(dǎo)致公共安全事件的發(fā)生。

最后，導(dǎo)致“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目公共安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生甚至累積爆發(fā)的一個(gè)重要原因則是管理因素。相關(guān)監(jiān)管的缺失、安全教育培訓(xùn)的缺乏、救援制度體系的不完善等均會(huì)導(dǎo)致公共安全風(fēng)險(xiǎn)疊加爆發(fā)。

“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)治理困境

責(zé)任主體多，“風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)”不明確

“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目涉及較多的責(zé)任主體，且不同責(zé)任主體的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)并未得到完全有效的認(rèn)定與落實(shí)?？傮w來(lái)看，針對(duì)“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后，可以開(kāi)啟的項(xiàng)目大體上可以分為：涉及特種行業(yè)與設(shè)備與非涉及特種行業(yè)與設(shè)備兩大類(lèi)。非涉及特種行業(yè)與設(shè)備的“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目主要包括：各種多形式復(fù)雜環(huán)境越野活動(dòng)、不同場(chǎng)景下的路跑活動(dòng)、聚集性或具有危險(xiǎn)性的旅游娛樂(lè)項(xiàng)目等，涉及的責(zé)任主體主要是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)企業(yè)、屬地政府的行業(yè)主管部門(mén)與協(xié)辦部門(mén)、各級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)組織等。涉及特種行業(yè)與設(shè)備的“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目主要包括以賓館、旅店以及度假村等為載體、采用客運(yùn)索道和大型游樂(lè)設(shè)施等特種設(shè)備的多樣化娛樂(lè)項(xiàng)目，涉及特種行業(yè)與設(shè)備的“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目涉及的責(zé)任主體較為復(fù)雜，不僅涉及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)企業(yè)、屬地本行業(yè)的主管部門(mén)與協(xié)辦部門(mén)、各級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)組織以及屬地的黨政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，還需要國(guó)土部門(mén)進(jìn)行土地審批、屬地公安部門(mén)進(jìn)行特種行業(yè)資格審查、消防部門(mén)進(jìn)行消防安全驗(yàn)收、工商管理部門(mén)進(jìn)行營(yíng)業(yè)資格審查、住建部門(mén)對(duì)建筑質(zhì)量進(jìn)行五方主體責(zé)任監(jiān)管，以及具有檢驗(yàn)資質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)備檢查等。

涉及行業(yè)領(lǐng)域多，缺乏相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與配套執(zhí)行體系

安全管理需要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐，“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目作為眾多新興項(xiàng)目的總稱(chēng)，涉及諸多行業(yè)領(lǐng)域，同時(shí)由于社會(huì)管理的相對(duì)滯后，不少“新奇特”項(xiàng)目缺少?lài)?guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。以玻璃橋、玻璃棧道、玻璃觀(guān)景臺(tái)為例，2021 年5 月1 日起施行了GB/T 38784—2020《懸空地板、踏步、步道及棧道玻璃》，2022 年2 月1 日起施行了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 39806—2021《懸空地板、踏步、步道及棧道玻璃安全性能評(píng)價(jià)》，這距離國(guó)內(nèi)玻璃棧道的興起已經(jīng)有十幾年的時(shí)間，標(biāo)準(zhǔn)僅有對(duì)部件的安全質(zhì)量和性能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，依舊缺乏國(guó)家層面針對(duì)玻璃橋系列旅游娛樂(lè)項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和安全管理標(biāo)準(zhǔn)。

風(fēng)險(xiǎn)治理體系不健全，安全管理專(zhuān)業(yè)化能力不足

安全管理的專(zhuān)業(yè)化能力不足，體現(xiàn)在行業(yè)主管部門(mén)專(zhuān)業(yè)化能力缺位、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化能力缺失以及群眾性志愿服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化能力不足3 個(gè)方面。專(zhuān)業(yè)化能力不足則是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理體系不健全與治理能力不足的重要原因之一。以馬拉松相關(guān)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目為例，主要監(jiān)管責(zé)任主體實(shí)際應(yīng)是各級(jí)田徑行業(yè)協(xié)會(huì)，而屬地主辦方出于經(jīng)濟(jì)成本等目的不去報(bào)備，則缺少了安全運(yùn)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)化指導(dǎo)，再加上屬地歸口的監(jiān)管部門(mén)對(duì)賽事安全經(jīng)驗(yàn)不足、專(zhuān)業(yè)化能力缺位，則導(dǎo)致賽事運(yùn)營(yíng)的安全風(fēng)險(xiǎn)累積。若招投標(biāo)過(guò)程中疏于考察，承辦賽事的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)則可能存在不同程度上的安全管理專(zhuān)業(yè)化能力缺失問(wèn)題，不僅基本的賽道設(shè)計(jì)、賽事管理細(xì)節(jié)、信息平臺(tái)建設(shè)等存在問(wèn)題，而且對(duì)于賽事運(yùn)營(yíng)的安全保障和服務(wù)質(zhì)量也難以保證。在志愿服務(wù)方面，由于賽事運(yùn)營(yíng)方本身的專(zhuān)業(yè)化能力缺位，地方共青團(tuán)僅負(fù)責(zé)組織工作，使得安全教育培訓(xùn)不足則會(huì)導(dǎo)致志愿服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化能力受到影響。同時(shí)我國(guó)群眾性體育賽事志愿者管理長(zhǎng)效機(jī)制仍不夠完善，尤其在志愿者的招募、培訓(xùn)等方面的科學(xué)性與規(guī)范性有待加強(qiáng)。

“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目涵蓋了多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的多種項(xiàng)目類(lèi)型，不同的運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目進(jìn)行安全管理的具體方案也會(huì)存在差異。1955 年開(kāi)始發(fā)源于美國(guó)的迪士尼工程，作為包含眾多復(fù)雜危險(xiǎn)性?shī)蕵?lè)項(xiàng)目的大型娛樂(lè)場(chǎng)所，其在安全管理工作中貫徹推行全面質(zhì)量管理原則，從多個(gè)層面對(duì)復(fù)雜危險(xiǎn)性?shī)蕵?lè)項(xiàng)目進(jìn)行全面的安全管理，從而實(shí)現(xiàn)了本質(zhì)安全?？傮w來(lái)看，將全面質(zhì)量管理運(yùn)用于“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體的安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理需要從以下3 個(gè)方面著手。

實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理“基準(zhǔn)化”，高標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)安全管理不斷改善

實(shí)現(xiàn)“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)治理“基準(zhǔn)化”，是指通過(guò)借鑒吸收行業(yè)內(nèi)先進(jìn)的安全管理經(jīng)驗(yàn)，以先進(jìn)的作業(yè)水平作為自身作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的參考，并以國(guó)家及行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，全員參與確定本單位或本模塊風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)，并找出自己與目標(biāo)以及行業(yè)領(lǐng)先水平的差距，分析差距產(chǎn)生的原因并制定實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)的計(jì)劃與方案。

風(fēng)險(xiǎn)治理標(biāo)準(zhǔn)信息的搜集與分析是實(shí)現(xiàn)本單位或本模塊風(fēng)險(xiǎn)治理“基準(zhǔn)化”的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。收集并甄選有效信息不僅需要加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)安全交流，還應(yīng)對(duì)安全管理人員進(jìn)行理論與實(shí)踐知識(shí)的培訓(xùn)，同時(shí)還應(yīng)該學(xué)習(xí)該行業(yè)領(lǐng)域國(guó)際先進(jìn)安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理經(jīng)驗(yàn)等。

建設(shè)扁平化安全管理組織架構(gòu)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理“全員參與”

在“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體安全管理的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)方面，嵌入全面質(zhì)量管理理念的安全管理組織架構(gòu)具有“扁平化”特征，降低管理成本的同時(shí)，增進(jìn)組織縱向的風(fēng)險(xiǎn)溝通?！靶缕嫣亍边\(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目往往涉及多個(gè)具體項(xiàng)目，因此須將整個(gè)項(xiàng)目組的人員分成若干工作小組，每個(gè)工作小組設(shè)置的多個(gè)部門(mén)中應(yīng)包含安全部門(mén)。在安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理方面，這樣的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了不同工作小組安全部門(mén)對(duì)工作人員的直接管理，提高了安全管理的覆蓋范圍，同時(shí)很大程度上減少了縱向風(fēng)險(xiǎn)溝通的障礙，提高了風(fēng)險(xiǎn)治理效率。

加強(qiáng)安全管理過(guò)程控制，實(shí)現(xiàn)安全隱患的“全流程治理”

全面質(zhì)量管理下的“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)治理強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)過(guò)程控制，針對(duì)項(xiàng)目安全管理過(guò)程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)隱患分類(lèi)分級(jí)采取控制措施，并通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)隱患信息的反饋完善風(fēng)險(xiǎn)治理的各項(xiàng)環(huán)節(jié)和程序，不斷改善安全管理過(guò)程。在實(shí)際的項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，全面質(zhì)量管理下的“全流程風(fēng)險(xiǎn)治理”可以將整個(gè)“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目的基本流程進(jìn)行切分，針對(duì)每個(gè)流程設(shè)置符合特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，并建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)主體，壓深壓實(shí)不同責(zé)任主體的安全管理和風(fēng)險(xiǎn)治理職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的“全流程治理”。

綜上，面對(duì)“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，在構(gòu)建物防、人防、技防公共安全網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，也應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)治理的視角出發(fā)，通過(guò)構(gòu)建完善安全責(zé)任體系、風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制以及應(yīng)急救援體系，最大程度上規(guī)避“新奇特”運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)項(xiàng)目亡人事故的發(fā)生，在確保安全的基礎(chǔ)上滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的需要。（本文作者單位系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）