鄭 琳

（大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026）

引 言

公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關，是監(jiān)察體制改革過程中的重要議題。監(jiān)察機關由于手段、權限的相對缺失以及執(zhí)法力量的匱乏，在監(jiān)察過程中必然要尋求公安機關的協(xié)助與配合。公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關履行監(jiān)察職責，既是《監(jiān)察法》的明確要求①《監(jiān)察法》第四條的概括式規(guī)定以及其它條款在搜查、通緝、限制出境、案件移送、留置、技術調查、技術鑒定等方面協(xié)助配合事項的具體規(guī)定。，也是實踐中開展監(jiān)察工作的必要保障。值得關注的是，2021年9月正式實施的《監(jiān)察法實施條例》中有多個條文涉及到公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關②《監(jiān)察法實施條例》的規(guī)定分別是第九條概括性規(guī)定，第五十一條監(jiān)察機關為主的調查，第六十九條證據(jù)轉化，第九十條采取保護措施，第九十九條留置，第一百一十五條搜查，第一百五十三條技術調查，第一百五十八至一百六十一條通緝，第二百零九條追繳或責令退賠，第二百三十八條防逃，第二百三十九條財產(chǎn)轉移，第二百四十五條紅色通報。，進一步細化和豐富了《監(jiān)察法》中關于公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的規(guī)定，其重要性不言而喻。梳理目前公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的學術研究可以發(fā)現(xiàn)，在認知公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關關系[1]的基礎上，已有學者從公安機關與監(jiān)察機關的協(xié)助配合[2]與銜接[3]機制、范圍[4]等制度層面展開構建與探討。不過筆者認為，就公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的行為性質而言，在缺乏最基本探討的前提下，倉促進行程序構造是不妥當?shù)?。因為監(jiān)察機關集黨紀處分、職務違法查處和職務犯罪查處三項職能于一身，公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的程序機制應當在厘清行為性質的基礎上進行區(qū)分構造。否則將黨紀、行政與刑事混為一談，不利于公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關程序機制的合法、有序地構建。特別是在公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的過程中，如果混用行政程序和刑事程序，顯然不利于人權的保障。[5]因此，筆者在本文中將首先探討公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的行為性質，在此基礎上提出公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關機制的程序分化構造，最后根據(jù)當前協(xié)助配合過程中的爭議與問題，提出公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關程序改革的未來方向。

一、公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關行為性質的雙重屬性

（一）公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的憲法基礎：存在兩種解釋方案

《憲法》第一百二十七條第二款規(guī)定：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約?！痹摋l款確立了公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的憲法依據(jù)，也是未來公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關制度構建的憲法基礎。

然而，仔細端詳憲法該條款的表述卻發(fā)現(xiàn)，其并沒有將執(zhí)法部門明確為公安機關。實際上，這一條款最終寫入《憲法》之中，是經(jīng)過仔細斟酌的，語言表達非常精確?！稇椃ā返谝话俣邨l第二款是對《監(jiān)察法》第四條第二款的復制與尊重。在《監(jiān)察法》草案二審過程中，至少有兩種建議：（1）監(jiān)察機關辦理職務違法犯罪案件，應當與司法機關互相配合、互相制約；（2）監(jiān)察機關辦理職務違法犯罪案件，應當與人民法院、人民檢察院和公安機關互相配合、互相制約。但是，最終擬定條文時，并沒有采納以上兩種表述，而是僅明確羅列作為司法機關的人民法院、人民檢察院。對于公安機關，則將其放入“執(zhí)法部門”之中。[1]2

因此，解釋這一條款有助于解釋《憲法》對于公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的定性。從憲法解釋學的視角來看，如何解釋這一條款，便會產(chǎn)生分歧?！皥?zhí)法部門”是否僅是行政機關？如果僅指行政機關，那么監(jiān)察機關與作為行政機關的公安機關的協(xié)助，一般即為行政協(xié)助。也就是將“執(zhí)法部門”視為行政機關，再將公安機關套入作為行政機關的“執(zhí)法部門”之中，得出行政協(xié)助的結論。[6]16

但是，關于執(zhí)法部門還存在另一種解釋可能，也就是執(zhí)法部門未必僅包括行政機關，比如軍事機關也可能成為執(zhí)法部門。[7]因此，如果不局限在“行政機關”的意義上解釋“執(zhí)法部門”，進而不局限在行政機關的意義上理解公安機關，那么也就容易發(fā)現(xiàn)公安機關作為刑事司法機關的機關屬性。如此一來，在公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關語境中，也就會拓展對協(xié)助性質的理解。

因此，對于公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關憲法基礎的兩種不同解釋方案，也為公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關行為的性質爭議埋下伏筆。

（二）學界同樣存在兩種觀點的爭鋒：行政協(xié)助說與刑事司法協(xié)助說

1.行政協(xié)助說

有學者參考行政協(xié)助的程序規(guī)定構建公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的制度[2]162-167，本質上將公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關定位成一種行政協(xié)助。公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關與行政協(xié)助有天然的相近性，因為早在監(jiān)察機關成立之前的行政監(jiān)察機關，就與公安機關建立了行政協(xié)助配合的機制①《監(jiān)察部、公安部關于監(jiān)察機關在查辦案件中公安機關予以協(xié)助配合的問題的通知》（監(jiān)發(fā)[1989]31號）；《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》（國務院令第419號）第17條；《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（2010年修正）第二十二條。，這一歷史淵源使得公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關很容易走向行政協(xié)助的制度路徑。此外，行政協(xié)助制度較為豐碩的研究成果，也為公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關提供了理論和制度的支撐。不過，監(jiān)察機關畢竟不是行政機關，公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關也不能照搬適用行政協(xié)助的一般原理與制度構建。將公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關定位成行政協(xié)助，雖然可操作性較強，但是將職務犯罪查處過程中的公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關也套用行政協(xié)助的機制，顯然不利于對犯罪行為的打擊與人權的保護。職務犯罪過程中監(jiān)察機關對調查措施的運用和程序的審核要高于職務違法的查處，以此類推，公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的程序和證據(jù)標準要求也當然要高于行政協(xié)助。[8]

2.刑事司法協(xié)助說

有學者認為，監(jiān)察機關的調查權通常屬于刑事案件偵查權的范圍，因此其將公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關更多地是放在刑事司法協(xié)助的層面探討，所依據(jù)的也是《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》和《刑事訴訟法》等有關法律規(guī)定。[9]實踐中，有些地方的公安機關也是持此種觀點。比如福建省公安廳就認為，其制定的《福建省公安機關支持配合監(jiān)察機關查辦案件工作規(guī)定（試行）》是履行刑事司法職能過程中制作的信息。言下之意，公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關只是刑事司法協(xié)助。筆者認為，上述觀點認為公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關是刑事司法協(xié)助，有以偏概全之嫌。雖然實踐中有相當一部分需要公安機關協(xié)助的是涉及監(jiān)察機關查處職務犯罪的案件，但這并不意味著所有公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的案件都是刑事案件，只能按刑事司法協(xié)助的程序處理，仍然有一部分案件是涉及職務違法和違紀的行為。如果動輒以刑事司法協(xié)助的高標準要求所有的公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關行為，顯然是“高射炮打蚊子”，會浪費時間和成本，違反比例原則。

（三）公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關是兼具行政與刑事司法性質的職務協(xié)助行為

公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關，既不能完全等同于行政協(xié)助，也不能以刑事司法協(xié)助以偏概全。因為公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關往往發(fā)生在職務履行的過程中，根據(jù)公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的雙重屬性，應當認為公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關是兼具行政與刑事司法性質的職務協(xié)助行為。①實踐中，黨紀處分一般附著于行政違法，違紀違法一般具有同一屬性。因此在本文中，筆者所探討公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的行政屬性，包括了黨紀的維度。

1.雙方權力構造的復合性

監(jiān)察權并不能簡單地等同于行政權或是刑事司法權，其應當屬于一種“復合性權力”。[10]即使屬于監(jiān)察權重要組成部分的調查權，也是一種“復合性權力”，兼具行政與刑事司法的性質。[11]此外，在公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關過程中，與監(jiān)察權對應的警察權，同樣具有行政權與刑事司法權二元構造的特征。[12]正如學者所言，在職權結構上監(jiān)察機關類似于公安機關，都是集行政執(zhí)法權與犯罪調查權于一身。[13]監(jiān)察機關以及公安機關權力構造的復合性，決定了公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的行為性質同樣具有雙重屬性。這就意味著，從權力行使的角度出發(fā)，權力之間的協(xié)助與配合應當對等，否則極其容易造成權力的濫用。以監(jiān)察機關行使調查權中的查封、扣押為例，如果發(fā)生在職務犯罪案件中，需要公安機關進行刑事司法協(xié)助。公安機關為了取證的方便，以行政強制措施協(xié)助的方式介入，規(guī)避了高規(guī)格的刑事啟動要件以及刑事監(jiān)督標準，就屬于權力行使的恣意。

2.機關定性的名與實之爭

盡管監(jiān)察機關經(jīng)十九屆中央紀委二次全會工作報告指出，紀檢監(jiān)察機關是政治機關，在《憲法修正案》文本中表述為“國家的監(jiān)察機關”，也有學者認為是監(jiān)督機關。[14]但在監(jiān)察機關的實際工作運轉過程中，其扮演的角色卻經(jīng)常流轉于行政機關與司法機關之間，履行職務違法和犯罪查處的雙重職能。公安機關亦是如此。[15]雖然公安機關是政府的組成部門，理應屬于行政機關，但是公安機關所履行的刑事司法職能，決定了其司法輔助機關的地位。即使有學者持不同觀點，也無法忽視公安機關實際承擔的刑事司法職責。[16]監(jiān)察機關與公安機關定性的名與實之爭決定了公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關也必然是兼具行政與刑事司法的雙重屬性。這就充分表明，在實際辦案過程中，必須要準確定性監(jiān)察機關與公安機關實際承擔的角色，避免角色的混淆和借用。例如當監(jiān)察機關決定通緝時，公安機關就必須要以刑事機關的身份執(zhí)行，充分調用網(wǎng)上追逃、通緝令、協(xié)查通報、懸賞通知和邊控通知等通緝手段[17]272，高效完成這一項協(xié)助配合的刑事性強制性措施。[18]而不能只是從行政協(xié)助的程序去出警履責，否則極有可能造成職務犯罪嫌疑人的逃脫，貽誤辦案時機。

3.辦理案件類型的多樣性

監(jiān)察機關辦理的案件，既包括職務違法的案件，也包括職務犯罪的案件。職務違法與職務犯罪案件之間往往還存在著交叉和關聯(lián)，這就決定了公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的案件類型具有多樣性的特征。如果公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關只適用單一的行政協(xié)助程序或是刑事司法協(xié)助程序，顯然不能夠應對錯綜復雜的案件類型的需要。更何況，程序適用的錯位或者越位，不僅妨礙監(jiān)察權的合法有效行使，也不利于監(jiān)察對象權益的保護。因此，應當根據(jù)辦理案件的不同類型，具有針對性地適用不同的協(xié)助程序。以監(jiān)察機關請求公安機關查詢信息數(shù)據(jù)為例，如果僅僅是發(fā)生在職務違法案件中，按照正常的行政協(xié)助的程序流程即可，可由交警部門或是戶籍部門提供數(shù)據(jù)文件、視頻資料。但是如果發(fā)生在職務犯罪的案件中，需要公安機關的刑事技術進行大數(shù)據(jù)偵查[19]，就需要更為嚴格的刑事程序的審查，由網(wǎng)偵部門或經(jīng)偵部門提供數(shù)據(jù)資料。

綜上所述，正是因為監(jiān)察機關與公安機關雙方權力構造的復合性、機關定性的名與實之爭以及辦理案件類型的多樣性等因素，決定了公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關是兼具行政與刑事司法性質的職務協(xié)助行為。

二、公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關程序的二元構造

之所以先探討公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的行為性質，是因為行為性質直接影響程序的分化問題。如果公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關發(fā)生在職務違法的案件中，應當適用行政協(xié)助的程序規(guī)定。反之，發(fā)生在職務犯罪的案件中，則應當適用刑事司法協(xié)助程序。公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的行為的性質是區(qū)分程序分化的基本前提，如果不加明辨，會造成程序的混淆使用，影響監(jiān)察案件審理查處的效率和質量，難以形成反腐合力。

（一）程序分化的理論與詮釋

“程序的對立物是恣意，因而分化和獨立才是程序的靈魂?！盵20]24程序分化，是法律程序的靈魂，是限制裁量恣意的有效工具。我國法律體系中并非缺乏程序，但缺少不斷分化的程序體系。[21]22程序分化能夠促進權力之間的分工與制約，保障程序相對人的合法權益，彰顯法律程序的獨立價值。[22]

在權力的分工與制約方面，以搜查為例，程序分化使得監(jiān)察機關無權直接“命令”隸屬于行政機關的公安機關予以行政協(xié)助與配合，必須走刑事司法協(xié)助程序。此外，公安機關通過刑事司法程序對監(jiān)察機關進行搜查依法予以協(xié)助，不僅是對監(jiān)察機關行使這一權限、運用搜查手段的配合，而且也是一種刑事制約和監(jiān)督，有利于防止監(jiān)察機關權限的濫用。[23]76

在被監(jiān)察對象權益保護方面，程序分化的作用更是不可小覷。以留置為例，如果監(jiān)察機關查處的是職務犯罪案件，留置的程序就應當走刑事司法程序而非行政協(xié)助程序。否則無論是對留置過程中可能產(chǎn)生暴力抗法行為的阻止，還是對于留置人員的安全看護和訊問[24]119，人權的保護力度就會匱乏。畢竟刑事警察的強制力總體要高于行政警察，刑事偵查的正當程序標準也要高于行政正當程序的標準。反之，如果監(jiān)察機關只是查處職務違法案件時使用留置措施，需要公安機關協(xié)助配合時，通過行政協(xié)助程序即可。否則監(jiān)察機關有耽誤查處效率，延誤辦案時機之虞，繼而影響被監(jiān)察對象的權益保護。

在法律程序的獨立價值方面，程序分化是在公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關過程中對于程序正義的追求。首先，公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的程序分化就是法律程序獨立價值的重要特征。其次，在公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關過程中，通過行政協(xié)助程序與刑事司法協(xié)助程序二元構造的程序運作，法律程序的價值進一步得到實現(xiàn)。最后，公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關程序分化中，對案件類型所走程序的可預測性以及監(jiān)察機關、公安機關和被監(jiān)察對象的理性參與等要素，彰顯著法律程序獨立價值中最重要的價值——人的尊嚴價值。[25]227,254

（二）區(qū)分行政協(xié)助程序和刑事司法協(xié)助程序

在程序分化理論的指導下，公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的程序可以分化為行政協(xié)助程序和刑事司法協(xié)助程序兩種程序類型。

行政協(xié)助程序，主要適用于職務違法案件。在我國目前還沒有統(tǒng)一的行政程序法出臺的情況下，行政協(xié)助適用的法律規(guī)范主要是《監(jiān)察法》及《監(jiān)察法實施條例》、地方的行政程序規(guī)定①《湖南省行政程序規(guī)定》第十七條（湖南省人民政府令第222號）；《江蘇省行政程序規(guī)定》（江蘇省人民政府令第100號）第十六條；《浙江省行政程序辦法》第三十九條（浙江省人民政府令第348號）等。，一些省市出臺的行政協(xié)助管理辦法②《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（滬政發(fā)[2017]17號）；《廈門市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（廈府辦[2018]36號）等。以及在監(jiān)察體制改革過程中，地方公安機關出臺的配合監(jiān)察委的內(nèi)部規(guī)則。③《福建省公安機關支持配合監(jiān)察機關查辦案件工作規(guī)定（試行）》；《湖北省公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關調查的辦法（試行）》等。

刑事司法協(xié)助程序，主要適用于職務犯罪案件。刑事司法協(xié)助適用的法律法規(guī)主要是《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》以及地方公安機關出臺的配合監(jiān)察委的內(nèi)部規(guī)則。例如當監(jiān)察機關需要公安機關進行搜查協(xié)助時，依據(jù)的就是《監(jiān)察法》第二十四條、《監(jiān)察法實施條例》第一百一十五條和《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》（2012年修正）第二百二十條的規(guī)定。（關于兩者的細致區(qū)分，參見表1）

表1：行政協(xié)助與刑事司法協(xié)助的區(qū)分

（三）公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關過程中調查措施程序的分類探討

在區(qū)分公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的行政協(xié)助程序與刑事司法協(xié)助程序之后，下一步就應當對公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關過程中調查措施程序進行分類探討，這也是制度落地的關鍵所在。監(jiān)察機關需要公安機關協(xié)助的措施到底有哪些，目前還存在一定的爭議。不過分梳《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》的規(guī)定，具體應當包括搜查、通緝、限制出境、案件移送、留置、技術調查、技術鑒定、監(jiān)察機關為主的調查、證據(jù)轉化、采取保護措施、追繳或責令退賠、防逃、防止財產(chǎn)轉移、紅色通報等事項。

上述公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關過程中可以采用的調查措施，哪些只能適用于刑事司法協(xié)助程序，哪些又可以都適用呢？在筆者看來，可以類比刑事偵查措施[26]和行政措施進行分別歸類。根據(jù)《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》關于“偵查”的規(guī)定④根據(jù)《刑事訴訟法》關于“偵查”的規(guī)定，偵查權的范圍主要包括：訊問犯罪嫌疑人，詢問證人，勘驗、檢查，搜查，查封、扣押物證、書證，鑒定，技術偵查措施和通緝?！豆矙C關辦理刑事案件程序規(guī)定》還規(guī)定了詢問被害人，查詢、凍結存款、匯款和辨認。楊正鳴,倪鐵.偵查學原理[M].上海:復旦大學出版社，2013 : 84-88.，與偵查措施最為類似的調查措施是搜查、通緝、技術鑒定和技術調查，這四種調查措施只能適用于刑事司法協(xié)助程序。根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》的規(guī)定，監(jiān)察機關為主的調查、證據(jù)轉化主要在職務犯罪案件中，只能適用刑事司法協(xié)助程序。防逃、紅色通報一般也是在職務犯罪案件中才會存在，也是適用刑事司法程序。留置⑤由于留置具有行政執(zhí)法與刑事偵查的雙重屬性，其既適用于行政協(xié)助程序，也適用于刑事司法協(xié)助程序并無障礙。譚世貴.監(jiān)察體制改革中的留置措施:由來、性質及完善[J].甘肅社會科學，2018,（2）: 170；姜濤.國家監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接的重大問題研究[J].南京師大學報（社會科學版），2018,（6）: 107.、案件移送、采取保護措施、追繳或責令退賠、防止財產(chǎn)轉移等手段由于在行政執(zhí)法和刑事司法中都可以運用，因此既適用于行政協(xié)助程序，也適用于刑事司法協(xié)助程序。比較特殊的是限制出境的相關規(guī)定。有學者就認為，公安機關協(xié)助限制出境執(zhí)行權的法律屬性歸于一般治安管理權與出入國(邊)境管理權，應當是行政執(zhí)法行為。[27]按照限制出境的行政屬性，其應當適用行政協(xié)助程序。不過，由于限制出境的適用往往與刑事司法存在緊密關聯(lián)，出于實際考量，其運用更高標準的刑事司法協(xié)助程序也并無不可。（相關細致梳理，參見表2）

表2：公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關過程中的調查措施

（四）分化基礎上的轉化和銜接

監(jiān)察協(xié)助過程中適用的調查措施程序分化，并不是一成不變的。換言之，行政協(xié)助程序與刑事司法協(xié)助程序之間可以進行轉化。在立案前的初查程序[28]，可以初步判定是職務違法案件還是職務犯罪案件，繼而決定采取何種調查措施時，適用相應的程序機制。但是隨著正式立案和調查的深入，可能發(fā)現(xiàn)原本職務違法的案件會升格為職務犯罪案件，或是職務犯罪案件會降格為職務違法案件，這時候就需要及時做好程序之間的轉化和銜接工作，防止出現(xiàn)程序的混淆和錯位，影響辦案效率和人權保障。

具體而言，轉化和銜接涉及兩種情形，一種是由行政協(xié)助升格為刑事司法協(xié)助，此時就要注意證據(jù)、調查措施的及時轉化，避免濫用行政措施的便宜性，導致公安行政權和偵查權的錯位[29]以及監(jiān)察機關違法和犯罪查處職能的混用，造成權力的濫用。[30]另一種是由刑事司法協(xié)助降格為行政協(xié)助，同樣有轉化的問題，此時一方面應當適用更為簡便的行政程序，注重效率性。另一方面也能避免對僅涉嫌職務違法的公職人員采用更為嚴厲的刑事程序措施，違背平等原則和法制統(tǒng)一原則。[30]28

三、公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關程序改革的未來方向

（一）程序分化視野下監(jiān)警職務協(xié)助規(guī)則的出臺

當運用程序分化理論時，應當從立法上積極明確。[22]62就目前公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關相關的法律規(guī)范來看，基本沒有貫徹程序分化的理念，可以說立法上處于空白狀態(tài)。因此，加強立法就顯得尤為必要。公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關究竟選擇怎樣的一種立法模式？需要結合多方面因素來進行考慮。

首先是立法篇幅的選擇。有學者提出，通過出臺監(jiān)察程序法，在其中設監(jiān)察協(xié)助專章，對各類協(xié)助配合機制作統(tǒng)一規(guī)定。[2]171筆者認為，雖然監(jiān)察程序法的出臺，能夠為公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關提供底線的程序保障，但是公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關畢竟不同于其它監(jiān)察協(xié)助，即使在內(nèi)部執(zhí)法過程中也有行政協(xié)助與刑事司法協(xié)助。因此，只通過專章規(guī)定監(jiān)察協(xié)助來為公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關提供法律支撐，缺乏可操作性。比較可行的做法是在已經(jīng)處于征求意見階段的《監(jiān)察法實施條例》提供最基本的程序條款的基礎上，具體的程序分化視野下的制度建構，可以通過出臺監(jiān)警職務協(xié)助規(guī)則予以明確，將法律與實踐連接起來。[31]

其次是立法位階的選擇。監(jiān)警職務協(xié)助規(guī)則的立法位階是定性為立法解釋，法律、法規(guī)、規(guī)章，還是規(guī)范性文件？我國臺灣地區(qū)機關制定的“職務聯(lián)系辦法”分為兩種類型，一種是共同制定的法律，另一種是機關自己制定的內(nèi)部規(guī)則。[32]結合我國大陸地區(qū)的實際狀況，筆者認為由國家層面的監(jiān)察委、公安部共同出臺規(guī)章性質的監(jiān)警職務協(xié)助規(guī)則比較適宜。具體理由如下：一是國家監(jiān)察委員會已被明確，有根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)的職權。國家監(jiān)察委員會也已經(jīng)制定《監(jiān)察法實施條例》，作為實施《監(jiān)察法》的具體規(guī)定。由于監(jiān)察法規(guī)規(guī)定的全面性，從目前的條例來看，雖然有多條文涉及監(jiān)警協(xié)助，但還是不夠全面，比如搜查中“工作需要”的范圍[33]、留置場所設置、被留置人員看護、阻止暴力抗法、收集調取證據(jù)、查閱調取信息、查封扣押、勘驗檢查等內(nèi)容還需要進一步細化。因此作為其配套規(guī)則，監(jiān)警職務協(xié)助規(guī)則的位階只能是規(guī)章或規(guī)章以下的規(guī)范性文件。二如果是規(guī)章以下的規(guī)范性文件顯然缺乏法律效力，立法位階過低，基本等同于機關之間的內(nèi)部規(guī)則，不利于被監(jiān)察對象權益的保護。因此，衡量各方面因素，將監(jiān)警職務協(xié)助規(guī)則定位為規(guī)章更合適。三是由國家監(jiān)察委員會、公安部共同參與，國家層面統(tǒng)一出臺的監(jiān)警職務協(xié)助規(guī)則，能夠汲取兩機關之間的意見，做到利益平衡并且能夠在全國統(tǒng)一適用。繼而打破地方規(guī)則的不統(tǒng)一，克服公安機關自己制定規(guī)則時的利益保護與權責不對等問題。

最后是立法篇章的設置。監(jiān)警職務協(xié)助規(guī)則，可以設置為總則、行政協(xié)助程序、刑事司法協(xié)助程序、法律責任四章。其中需要強調的是，行政協(xié)助程序與刑事司法協(xié)助程序中應當內(nèi)含具體調查措施的適用條件、范圍和程序規(guī)定，并且相關的規(guī)定不能與上位法相抵觸，只能作為上位法的細化和補充。

（二）程序規(guī)制中的公私合作理念引入

公私合作，業(yè)已成為程序法治實踐中的新動向。[34]在警察任務領域，治安承包，交通管理、消防救援等吸收民間力量參與等現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮。將公私合作的理念導入公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的程序規(guī)制中，由私人部門來承擔部分傳統(tǒng)上由國家機關承擔的公共活動[35]83，一定程度上能夠提高辦案效率和效能。[36]96不過，公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關程序規(guī)制中的公私合作，同樣需要區(qū)分行政與刑事程序下的不同調查措施，并非所有調查措施都可以由第三方私營部門介入。

首先需要討論的是只能在刑事司法協(xié)助程序下使用的四種調查措施：搜查、通緝、技術鑒定和技術調查。在技術鑒定領域，我國目前已經(jīng)開放司法鑒定、車輛檢測的市場，第三方私營機構所具備的技術優(yōu)勢和人力優(yōu)勢，相較于國家機關更具有靈活性。[37]84因此技術鑒定中公私合作完全可行，公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關過程中完全可以由私營部門提供技術支持。至于搜查、通緝與技術調查這三種調查措施，筆者認為目前還是不宜引入公私合作，由第三方機構替代協(xié)助完成。理由是這三種調查措施，極易侵犯公民的基本權利，并且是特殊機關所擁有的專屬刑事措施，第三方私營機構顯然不具備相應的實施能力。此外，監(jiān)察機關為主的調查、證據(jù)轉化以及防逃、紅色通報本身就是國家機關的職責，不宜由第三方機構協(xié)助完成。

其次需要討論的是同時能適用行政協(xié)助程序與刑事司法協(xié)助程序的限制出境、留置、案件移送、采取保護措施、追繳或責令退賠、防止財產(chǎn)轉移等措施。在留置領域，監(jiān)察體制改革過程中，浙江等地的公安機關就已經(jīng)聘請安保公司人員負責留置人員的看護工作，解決警力不足的問題。因此，留置措施中引入公私合作完全具有實踐可行性。不過，由于限制出境、案件移送、采取保護措施、追繳或責令退賠、防止財產(chǎn)轉移等手段與警察協(xié)助辦案的職權存在密切關聯(lián)，職權的專屬性更強，不建議直接由第三方私人部門直接介入，但是可以通過招募輔警的方式，在輔警職權范圍內(nèi)協(xié)助完成。

最后梳理上述公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關調查措施可以發(fā)現(xiàn)，技術鑒定、留置等調查措施程序中，引入公私合作完全是具備可行性的。其他暫時不宜直接進行公私合作的，可以通過招募輔警的方式進行，以緩解地方公安協(xié)助監(jiān)察機關辦案時出現(xiàn)的警力資源緊張的問題。

（三）程序法治的組織機構保障

公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關程序分化的法治化運行，離不開組織機構的有效保障。監(jiān)察機關內(nèi)部的組織機構設置應當圍繞職務違法與職務犯罪查處分別構建。前者屬于行政調查處置部門，后者屬于刑事調查處置部門。①監(jiān)察機關是行政調查部門與專門調查部門的二分，筆者認為將專門調查部門明確為刑事調查部門更貼切。鄭曦.監(jiān)察委員會的權力二元屬性及其協(xié)調[J].暨南學報（哲學社會科學版），2017,（11）: 71.實踐中，寧波市監(jiān)察委的機構職能設置就由內(nèi)設的監(jiān)督檢查部門負責輕微違紀違法的案件，由審查調查部門負責嚴重的違法犯罪案件。因此，當需要公安機關協(xié)助時，應當分別由上述部門與公安機關法制部門②有學者提出，明確公安機關的法制部門作為配合監(jiān)察委辦案的牽頭部門，負責具體協(xié)調工作，并予以相應的職責和程序保障。周佑勇,周維棟.憲法文本中的“執(zhí)法部門”及其與監(jiān)察機關之配合制約關系[J].華東政法大學學報，2019,（6）: 92.對接，然后再由法制部門轉交給公安機關對應的職能部門，由職能部門負責具體實施③福建地區(qū)的實踐就是如此操作，福建泰寧縣《公安機關支持配合監(jiān)察機關查辦案件的工作規(guī)定(試行)》（泰公綜〔2018〕51號）。，通過對口協(xié)作將配合機制化、常態(tài)化。[38]

也有學者提出，當前公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關頻繁，很大程度上因為監(jiān)察機關的“弱權能”取向，為此應當通過監(jiān)察警察的方式，限縮公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關范圍，走向監(jiān)察機關的“強權能”。[4]104未來可以考慮“對于監(jiān)察機關的警察設置，在修訂《監(jiān)察法》時在監(jiān)察機關的內(nèi)部組織部分加以規(guī)定。”[39]筆者認為，設立監(jiān)察警察是可以考慮的方式，能夠進一步增強監(jiān)察機關的強制力。監(jiān)察警察與公安警察的協(xié)助配合，因為警務的親密性，配合也會更流暢。當然，在組織結構層面設立專業(yè)警種，是協(xié)助配合的最高級形式，需要一定的門檻。即使未來因為監(jiān)警協(xié)助的重要性和復雜性需要設立監(jiān)察警察，監(jiān)察警察與公安警察的協(xié)助配合同樣要遵循程序分化的理念，根據(jù)案件類型分走行政協(xié)助程序或刑事司法協(xié)助程序，在提高執(zhí)法效率的同時，充分保障人權。

結 論

公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關定性為兼具行政與刑事司法性質的職務協(xié)助行為，為之后程序分化的構造奠定了基礎，能有效避免調查措施程序的混淆和錯位。公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關中的程序分化則具體表現(xiàn)為在行政協(xié)助與刑事司法協(xié)助二分的前提下，對于調查措施程序分類構建。未來的公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關改革，應當繼續(xù)圍繞程序分化構建，包括國家層面出臺規(guī)章性質的監(jiān)警職務協(xié)助規(guī)則，適度引入公私合作以及加強組織機構的保障。筆者相信，通過公安機關協(xié)助配合監(jiān)察機關的不斷完善，必然能夠進一步增強國家機關的反腐敗能力。