衡 霞

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065)

1 問題的提出

鄉(xiāng)村治理體系作為國家治理體系的重要組成部分，不僅是國家政權(quán)體系在基層的延伸，也是理解我國鄉(xiāng)村社會治理變遷的重要方面。改革開放以來，我國農(nóng)村社會逐漸由此前“政、經(jīng)、社”高度重合的治理模式向三者分離轉(zhuǎn)變，村民自治成為鄉(xiāng)村治理的顯著特征，村民委員會雖然是自治組織，但呈現(xiàn)出一定程度的行政化傾向。黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)基層治理取得重大進(jìn)展，逐步健全了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，為加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。但隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村精英人才流失，老齡化、“空心化”加劇，鄉(xiāng)村價(jià)值規(guī)范的生產(chǎn)能力不斷下降；再加上部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對原住民權(quán)益的選擇性保護(hù)，導(dǎo)致農(nóng)村社會治理主體呈現(xiàn)“走出去”“進(jìn)不來”的尷尬境地，減弱了自治體系的社會基礎(chǔ)條件，滿足不了農(nóng)民追求共同富裕和共享公共服務(wù)的需要。村民之間的關(guān)系也越來越傾向于局限在“村域空間”，原子化家庭的私人生活與城市關(guān)聯(lián)成為農(nóng)民生活的主軸，鄉(xiāng)村社會也開始具有了格式化、規(guī)則化的現(xiàn)代性形態(tài)，呈現(xiàn)出一定的“脫域”特征[1]20，即農(nóng)民一旦市民化，參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理的積極性就會大幅降低，反而尋求新的居住空間中更高品質(zhì)的公共服務(wù)和公共事務(wù)治理的參與權(quán)。

黨的十九屆五中全會明確提出要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步完善治理體系，提升國家治理效能，因此，新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理體系具有突出的任務(wù)屬性和公共屬性。自治法治德治體系作為創(chuàng)新性的鄉(xiāng)村治理體系，有助于破解治理主體的失語、治理規(guī)則的失衡以及治理結(jié)果的失效等困境；村級黨組織、村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織同構(gòu)，有助于強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)功能和國家意志的貫徹能力，規(guī)范村級權(quán)力，提升村民對村級組織的認(rèn)同感，以公共服務(wù)為紐帶在國家和農(nóng)民之間建立起更為穩(wěn)固的公共關(guān)聯(lián)，進(jìn)而推動基層治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。但自治法治德治體系與原有村級治理體系的疊加很難在短期內(nèi)改變村級治理所必需的社會基礎(chǔ)條件。雖然“一肩挑”的制度安排適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村社會高流動性的現(xiàn)實(shí)，卻沒有從根本上解決“誰來治理”和“治理什么”等問題。與此同時(shí)，村級自治體系也因?yàn)榧扔兄卫碇黧w知識結(jié)構(gòu)的老化，排斥法治理念和法治思維，出現(xiàn)傳統(tǒng)治理方式與現(xiàn)代治理方式的沖突；部分村民不顧集體利益而極力維護(hù)“自己認(rèn)為的”權(quán)益，出現(xiàn)公共性與自主性的矛盾[2]；村民與村干部因?yàn)橹卫硇畔⒉粚ΨQ、村莊利益分配機(jī)制不完善等使村民自治有異化風(fēng)險(xiǎn)。

基于上述背景，袁方成等人認(rèn)為，需要將農(nóng)村和農(nóng)民組織起來，打破基層組織的封閉性，以城鎮(zhèn)為中心規(guī)劃基層治理單元，構(gòu)建更加開放、包容、城鄉(xiāng)一體的鄉(xiāng)村治理體系，促進(jìn)社區(qū)和社會的整合與融合[3]。事實(shí)上，各地農(nóng)村都在探索鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新，尤其是多種治理體系的融合與一體化。彭州市寶山村自20世紀(jì)80年代初就建立了村黨組織、村民委員會與村集體企業(yè)同構(gòu)的組織架構(gòu)，以利益為紐帶，采取契約治理模式調(diào)動村民參與的積極性，保證了村莊的長期繁榮和村民的共同富裕；宜賓市興文縣自2018年以來探索村黨組織、村民委員會與村集體企業(yè)的橫向同構(gòu)和“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村社”集體經(jīng)濟(jì)組織的縱向一體化，將村莊內(nèi)外資源整合，撬動了省級貧困縣的鄉(xiāng)村振興之路，極大調(diào)動了精英返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理的積極性，為基層治理現(xiàn)代化提供了人才支撐。由此可見，部分農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系一體化實(shí)踐與國家治理現(xiàn)代化的宏大敘事理念一脈相承，核心都在于重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)，尋找村莊外的社會資源，建立起農(nóng)村社會現(xiàn)代化必需的治理體系和生產(chǎn)體系，通過治理體系的重構(gòu)來促進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民權(quán)利與義務(wù)的重新匹配。結(jié)合部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系一體化的實(shí)踐效果，本文重點(diǎn)考察鄉(xiāng)村治理體系一體化的基本形態(tài)和內(nèi)在機(jī)理，以期更清晰地認(rèn)識鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯及歷史關(guān)聯(lián)，準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村治理體系一體化的實(shí)踐邏輯與理論內(nèi)涵。

2 文獻(xiàn)綜述與分析框架

鄉(xiāng)村治理體系一體化是鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的高級形式，是對現(xiàn)有組織、文化、服務(wù)、生態(tài)等體系的多元整合與重組，主要路徑是通過橫向一體化與縱向一體化把擔(dān)負(fù)核心治理任務(wù)的多個(gè)組織聯(lián)結(jié)起來，在黨建引領(lǐng)下彼此協(xié)同與合作，以彌補(bǔ)主體缺位帶來的治理困境，把不同組織的制度資源、關(guān)系資源和技術(shù)資源嵌入鄉(xiāng)村治理中，尤其通過經(jīng)濟(jì)資源的反哺提升鄉(xiāng)村治理效能。

2.1 文獻(xiàn)綜述

鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的研究成果比較多，但關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化和一體化的研究成果較少。近年來，國家陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等系列政策文件，明確了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的具體任務(wù)，因此，關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的研究也逐漸增多。一是對鄉(xiāng)村治理體系變遷進(jìn)程進(jìn)行研究，比如袁方成等人對中國鄉(xiāng)村治理體系從分治到融合的研究[3]；二是針對單一治理體系展開深度剖析，比如“三治”融合體系[4]、智慧治理體系[5]、服務(wù)體系[6]、生態(tài)治理體系[7]、權(quán)力體系[8]。另外，也有學(xué)者針對鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的實(shí)踐作了典型案例研究。但上述研究成果并沒有圍繞鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化試點(diǎn)的全部內(nèi)容，從組織體系、運(yùn)行機(jī)制、職能職責(zé)、治理手段和方式等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究，沒有回答如何在一個(gè)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村進(jìn)行多元治理體系的系統(tǒng)集成，也沒有致力于從發(fā)現(xiàn)的案例中尋找一體化治理體系生成的內(nèi)在邏輯。

“一體化”概念來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)組織為了降低交易費(fèi)用、優(yōu)化資源配置，將若干分散的同類型企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游企業(yè)聯(lián)合起來，通過橫向一體化和縱向一體化實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。后來，由于國際社會日益緊密的聯(lián)系，國際性組織不斷增多，基于意識形態(tài)、政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一體化理論研究也日趨廣泛，逐漸形成了功能主義、制度主義和建構(gòu)主義的不同學(xué)派，并拓展了一體化的研究領(lǐng)域。根據(jù)“新現(xiàn)實(shí)-多元主義”流派的觀點(diǎn)，只要公眾接受，原組織中的內(nèi)部交流和相互依賴產(chǎn)生的內(nèi)聚力分離而形成新的整體，將發(fā)揮出每個(gè)組織單獨(dú)治理時(shí)所不具有的系統(tǒng)性功能?；谶@種觀點(diǎn)，學(xué)界對于鄉(xiāng)村治理體系一體化亦有研究，比如李兵園在研究“村社重疊”視野下的鄉(xiāng)村治理時(shí)，對合作社的經(jīng)濟(jì)治理體系與村“兩委”的治理體系如何融合發(fā)展進(jìn)行了研究[9]；王進(jìn)在對西北農(nóng)村的深入調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村基層治理體系高度趨同，逐漸形成一種以合作社發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、村黨組織與村民委員會供給公共服務(wù)的新型治理體系，并指出村社一體化是農(nóng)村發(fā)展的必然選擇[10]；衡霞以四川省彭州市13個(gè)鎮(zhèn)街為例，對當(dāng)?shù)卮濉皟晌迸c集體經(jīng)濟(jì)組織同構(gòu)現(xiàn)象進(jìn)行了典型案例分析，尤其對這種組織同構(gòu)模式促進(jìn)鄉(xiāng)村高效治理的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了深入研究[11]；梁慶民以黑龍江省樺南縣為例，分析了當(dāng)?shù)卦诳h、鄉(xiāng)、村三級改革的系統(tǒng)集成中全面構(gòu)建上下貫通、三級聯(lián)動、協(xié)同高效的基層治理體系，為基層治理現(xiàn)代化找到了突破口[12]。顯然，學(xué)界對鄉(xiāng)村治理體系一體化的零星研究折射出鄉(xiāng)村治理體系未來可能的研究新領(lǐng)域。

不論是村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織同構(gòu)的研究還是縣、鄉(xiāng)、村三級系統(tǒng)聯(lián)動的研究，均反映出農(nóng)村公共事務(wù)擴(kuò)張給治理帶來的跨界性與交織性特征，超出了原有單一組織體系的職能范圍。同樣地，單個(gè)組織提供的“碎片化”服務(wù)與低效治理結(jié)果并不能滿足村民們的整體性需求，也不能有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系問題，更不能解決鄉(xiāng)村治理面臨的人才短缺問題?；诖耍瑢W(xué)者們對整體性治理理論進(jìn)行不斷拓展與完善，并廣泛運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理研究[13]。

2.2 分析框架

近年來，村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織同構(gòu)的治理體系不斷涌現(xiàn)，再疊加文化、生態(tài)等其他多元治理體系后，鄉(xiāng)村治理體系顯得比較繁雜。筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的村莊發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)功能，在整合村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織的過程中，充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)兩級黨委的引領(lǐng)作用，建立起村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))入股的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和縣級集體資產(chǎn)管理公司，村黨支部書記不僅擔(dān)任本村集體資產(chǎn)管理公司董事長或法人，還通過選舉擔(dān)任鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理公司董事長(或法人、監(jiān)事、董事會成員等)，村委會全資入股村資公司，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)業(yè)服務(wù)中心全程指導(dǎo)相關(guān)工作的開展。顯然，治理結(jié)構(gòu)的重組、治理職能的重構(gòu)、治理機(jī)制的重建、治理資源的整合對系統(tǒng)性、集成性、創(chuàng)新性治理體系的重建起到了重要的推動作用，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

本文將整體性治理理論進(jìn)行延伸，以村民需求和治理結(jié)果為導(dǎo)向，針對差異性和多元化治理體系在共同治理目標(biāo)下通過協(xié)調(diào)、溝通和合作解決復(fù)雜性鄉(xiāng)村社會問題，并試圖解釋實(shí)踐中一體化的鄉(xiāng)村治理體系在現(xiàn)代化目標(biāo)下何以可能與何以可為。對此，筆者構(gòu)建了鄉(xiāng)村治理體系一體化選擇的理性審視框架(圖1)，回答組織同構(gòu)、職能重組、機(jī)制優(yōu)化的理論邏輯與實(shí)踐價(jià)值，其中機(jī)制優(yōu)化的內(nèi)容融合到組織同構(gòu)與職能重組的分析中。

圖1 鄉(xiāng)村治理體系一體化的分析框架

首先，鄉(xiāng)村治理體系多元化與村民訴求差異性的日益增加催生了治理體系的重組，繼而使鄉(xiāng)村治理體系實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展成為可能。在組織維度上，治理體系的多元性意味著鄉(xiāng)村治理的“碎片化”與分散性，而村黨組織、村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”的組織結(jié)構(gòu)是主動回應(yīng)上述問題的創(chuàng)新性探索；在權(quán)力維度上，村民訴求的差異性增加暗含著村級治理主體對治理權(quán)力的吁求，特別是在“空心化”和老齡化程度比較嚴(yán)重的村莊，村民越來越不能接受外出務(wù)工且對村莊事務(wù)不熟悉的村干部主導(dǎo)村莊治理，在基層政府的引導(dǎo)下村民更加主動地參與村級組織的同構(gòu)，在這個(gè)過程中不同村治主體也在積極調(diào)整相關(guān)治理職能與權(quán)責(zé)，健全和優(yōu)化系列治理機(jī)制以保障新型治理體系的健康運(yùn)行。其次，組織同構(gòu)與職能重組基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村治理體系呈現(xiàn)出政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面治理體系的一體化趨勢，推動不同村治主體形成相同或相似的組織、制度、運(yùn)行、標(biāo)準(zhǔn)和保障體系，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

2.3 案例選擇與研究方法

筆者在對近5年全國創(chuàng)新社會治理典型案例的質(zhì)性研究中發(fā)現(xiàn)，多元治理體系的融合是社區(qū)治理創(chuàng)新可持續(xù)的動力源泉。由于筆者在彭州市寶山村和興文縣自由村參與式觀察的時(shí)間較長，本文將以這兩個(gè)村為典型案例對鄉(xiāng)村治理體系一體化問題進(jìn)行深入研究。彭州市寶山村自20世紀(jì)80年代在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系下創(chuàng)新性地將村黨組織、村民自治組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織同構(gòu)，村黨支部書記同時(shí)擔(dān)任這三個(gè)組織的“一把手”，并隨著村莊的三次創(chuàng)業(yè)和三次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將法治、德治及時(shí)融入新型治理體系，促使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路在村莊保持了最純粹的繼承與發(fā)揚(yáng)。興文縣自由村是在精準(zhǔn)脫貧過程中開展鄉(xiāng)村治理體系一體化創(chuàng)新實(shí)踐的。該村集體經(jīng)濟(jì)收入長期為零，社會治理成效較差，但興文縣委縣政府在脫貧攻堅(jiān)中創(chuàng)新性引導(dǎo)縣、鄉(xiāng)、村建立三級集體資產(chǎn)管理公司，上級黨委和政府不僅嵌入本級和下級集體資產(chǎn)管理體系，還嵌入傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系中，新型村莊共同體加強(qiáng)同內(nèi)外部主體之間的聯(lián)系，在互融共生中實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與社會治理的高效能。兩個(gè)案例的創(chuàng)新路徑雖然不同，但效果相同，其中蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯是否一致，正是本文要回答的問題。

本文采取實(shí)地調(diào)研的方式收集資料，訪談對象既有組織部、民政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，也有村“兩委”成員、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、村民小組長、“三會”(村民議事會、理事會、監(jiān)事會)成員、村民。雖然不同村莊的治理力量、資源、結(jié)構(gòu)、制度、體系有差異，但均在不同程度上對治理體系進(jìn)行了整合。需要說明的是，雖然本文重點(diǎn)研究村莊內(nèi)不同治理體系的橫向一體化和以集體經(jīng)濟(jì)為載體的縱向一體化，但仍然需要在同一關(guān)系下進(jìn)行比較，選取較為穩(wěn)定的比較標(biāo)準(zhǔn)來歸納出一體化的運(yùn)行邏輯與實(shí)踐價(jià)值。

3 組織同構(gòu)：鄉(xiāng)村治理體系一體化的結(jié)構(gòu)嵌入

組織趨同理論認(rèn)為，當(dāng)存在強(qiáng)有力的外生性權(quán)力、組織的功能性或規(guī)范性吸引力、組織負(fù)責(zé)人在認(rèn)知及規(guī)范上形成一致性或面臨較強(qiáng)的競爭壓力時(shí)，組織趨同不可避免。目前，農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了村黨組織書記的“一肩挑”，交叉任職的村“兩委”成員和集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員從便利性出發(fā)不自覺地保持了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系、自治法治德治相結(jié)合體系與集體經(jīng)濟(jì)組織管理體系在價(jià)值、制度、決策、程序和技術(shù)等方面的基本一致，形成了組織管理的規(guī)范性趨同。但基于市場邏輯和多重競爭性邏輯的強(qiáng)制性趨同和混合趨同機(jī)制也在兩個(gè)案例中同時(shí)兼有。

3.1 基于市場邏輯的強(qiáng)制性趨同：村莊內(nèi)部治理體系一體化

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不僅需要多個(gè)治理體系的系統(tǒng)集成，還需要符合市場邏輯的制度設(shè)計(jì)。寶山村隨著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，“集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)的主要‘產(chǎn)品’抽象化以后被農(nóng)村這個(gè)大系統(tǒng)所利用和‘消費(fèi)’，與鄉(xiāng)村治理形成類似的共同信念和知識體系一起成為‘合乎情理的邏輯’而被社會所承認(rèn)”[11]，全新的鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)運(yùn)而生(圖2)。在寶山村“三位一體”的組織架構(gòu)中，堅(jiān)持同一套選聘、考核、分配標(biāo)準(zhǔn)和激勵機(jī)制，實(shí)行按勞分配為主、按資分配為輔的多元化分配形式，保障共同富裕；允許村“兩委”成員與集體企業(yè)中高層管理人員自由流動和外部優(yōu)秀人才的引入，確保村級黨組織在村莊發(fā)展中領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。由此可見，寶山村治理體系橫向一體化的核心仍然是原來的政黨治理、村民自治、集體經(jīng)濟(jì)治理體系，自治體系中的“三會”制度不僅沒有因?yàn)橐惑w化的治理體系而弱化，反而強(qiáng)化了反映農(nóng)民訴求的整體性愿望；“寶山文化”“正方精神”“家風(fēng)家訓(xùn)”“社會主義核心價(jià)值觀”等德治元素深刻融入企業(yè)治理體系；契約化的村規(guī)民約并未因嚴(yán)苛性、懲罰性而被村民排斥，卻在40多年的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中很好地發(fā)揮了“軟法”作用；村民自覺接受市場化的治理規(guī)則，積極通過電話、微信、參會、列席等形式為村莊發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，或組建社會組織和志愿者組織，較早形成了共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。在調(diào)研中很難準(zhǔn)確判斷寶山村治理體系的社會屬性，但較高的村民滿意度和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化程度(1)筆者正在對全國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化現(xiàn)狀進(jìn)行測評，包括治理體系和治理能力兩個(gè)方面，其中寶山村的現(xiàn)代化程度在彭州市抽樣中為最高(77.8分)，其他抽樣村的分值均未超過70分；即使在東、中、西部地區(qū)抽樣村的評估中，寶山村的分值仍然居于第一方陣(評估值最低的村僅為48.77分)?？陀^呈現(xiàn)了村莊內(nèi)部治理體系一體化所帶來的良好治理效能，它不僅源于對市場規(guī)則的遵守，還在于市場體系的無形壓力促使其形成強(qiáng)制性趨同，當(dāng)然也能在其中看到模仿性、規(guī)范性趨同的因素。

圖2 鄉(xiāng)村治理體系橫向一體化

3.2 基于政府邏輯的規(guī)范性趨同：鄉(xiāng)村治理體系縱向一體化

鄉(xiāng)村是國家治理的基本單元，鄉(xiāng)村治理體系的法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平事關(guān)基層社會的和諧穩(wěn)定。黨的十九大以來，建設(shè)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系成為基層政府開展社會治理的重要任務(wù)之一。興文縣自由村在此背景下探索黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、村資管理“三位一體”的橫向一體化治理體系，兩年前又開始探索以集體經(jīng)濟(jì)組織為載體的縱向一體化治理體系(圖3)。在自由村治理體系橫向一體化中，雖然組織同構(gòu)了，但它的價(jià)值導(dǎo)向、制度體系、運(yùn)行機(jī)制等方面遠(yuǎn)沒有達(dá)到寶山村在這些方面的融合程度，契約規(guī)則在治理中的應(yīng)用也要弱一些，但縱向一體化的治理體系更有創(chuàng)新性和推廣性，它把縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都聯(lián)結(jié)到村級治理體系中，提升了整體治理效能。

圖3 鄉(xiāng)村治理體系縱向一體化

縱向一體化由共樂鎮(zhèn)黨委和政府在自由村一體化治理體系的基礎(chǔ)上啟動，以借資形式使全鎮(zhèn)所有村莊入股鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理公司(即共樂鎮(zhèn)農(nóng)發(fā)公司)，在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心指導(dǎo)下，各村黨支部書記推薦選舉產(chǎn)生農(nóng)發(fā)公司董事長、總經(jīng)理、監(jiān)事長等，其薪酬來自公司收益，占純收入的20%；業(yè)務(wù)范圍不與村集體資產(chǎn)管理公司重合，但需要在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心指導(dǎo)下事先做好規(guī)劃報(bào)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)，然后年底向各村股東分紅。與此同時(shí)，在縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局指導(dǎo)下，國有獨(dú)資公司“興文僰苗文化旅游責(zé)任有限公司”下設(shè)縣級集體資產(chǎn)管理公司，全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)發(fā)公司均為其股東，管理模式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)發(fā)公司基本相同。事實(shí)上，全縣所有鎮(zhèn)村通過資金、資產(chǎn)、資源入股形式，將長期沉睡的固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為收益，不僅村民每年能從鎮(zhèn)、縣兩級集體資產(chǎn)管理公司獲得分紅，集體資產(chǎn)管理公司還能將部分盈余用于村莊公共服務(wù)和治理。這樣的鄉(xiāng)村治理體系縱向一體化實(shí)踐，拓展了黨政、村社、村民和社會力量在鄉(xiāng)村治理中的積極作用，不僅實(shí)現(xiàn)了政府治理意圖在鄉(xiāng)村的真正貫徹，還極大增強(qiáng)了村民的向心力與凝聚力。

3.3 基于多重競爭性邏輯形成的混合趨同機(jī)制

鄉(xiāng)村治理體系一體化是鄉(xiāng)村社會適應(yīng)自身結(jié)構(gòu)變化的積極調(diào)適，目的在于激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生性力量，消除鄉(xiāng)村治理的制度脆弱性，優(yōu)化鄉(xiāng)村社會治理韌性。從寶山村和自由村治理體系一體化的過程來看，在市場邏輯與政府邏輯之外，還有歷史的、發(fā)展的、責(zé)任的等多重競爭性邏輯。在實(shí)踐中，基于市場邏輯的強(qiáng)制性趨同和基于政府邏輯的規(guī)范性趨同往往是在混合趨同的共同作用下形成一體化的治理體系。從主體結(jié)構(gòu)來看，多個(gè)村級組織在規(guī)范與事實(shí)間不斷耦合，共同形塑強(qiáng)大治理力量的公共場域，尤其是基層黨委領(lǐng)導(dǎo)的政策執(zhí)行能力、致富能力和戰(zhàn)略思維，保證了治理體系在創(chuàng)新時(shí)始終與國家戰(zhàn)略高度一致，極大提升了村民對村莊各類組織的認(rèn)同感與信任度，從而確保了組織體系、制度體系、運(yùn)行體系、評價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系的一體化運(yùn)營。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，村莊內(nèi)部組織基于村民流動性現(xiàn)狀，在平行空間中耦合，在從屬關(guān)系中解脫，具有法理特征的契約關(guān)系正在逐步建立。從運(yùn)行向度來看，以強(qiáng)制性趨同為主的橫向一體化與以規(guī)范性趨同為主的縱向一體化，均在致力于擺脫鄉(xiāng)村治理中部分主體的強(qiáng)自主性與新興力量弱公共性的沖突困境，有效避免了鄉(xiāng)村治理體系中權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行偏差。

4 職能重組：鄉(xiāng)村治理體系一體化的流程再造

在實(shí)踐中，村級組織的管理職能較多、任務(wù)較重，因此，借助鄉(xiāng)村治理體系一體化重組不同組織的相關(guān)職能就顯得尤為必要，同構(gòu)組織的職能重組過程正是鄉(xiāng)村治理體系一體化的流程再造過程。

4.1 職能屬性

在鄉(xiāng)村治理體系一體化的背景下，明晰村級組織的職能屬性與職能邊界成為構(gòu)建一體化治理體系的基本前提。村級黨組織原有的政治屬性根據(jù)相關(guān)規(guī)定適當(dāng)延伸，并拓展到一體化治理體系的各個(gè)組織中，充分發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)功能，將黨的戰(zhàn)略方針、宏觀政策落實(shí)到村莊具體的發(fā)展過程與治理實(shí)踐中，體現(xiàn)行政、社會和文化的治理屬性，在發(fā)揮好引領(lǐng)作用的同時(shí)，重塑村級公共服務(wù)者角色；村委會的半行政屬性回歸到自治的公共屬性，致力于鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理，使其從“要我治理”變?yōu)榕c村民共同的“我要治理”，把村莊建設(shè)成生活共同體、價(jià)值共同體、精神共同體和利益共同體的公共場域，從而提升鄉(xiāng)村社會的公共精神和現(xiàn)代治理理念；村集體經(jīng)濟(jì)組織原本只專注于村莊集體資產(chǎn)管理和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以利益為紐帶建立起與村民更為穩(wěn)固的公共關(guān)聯(lián)，但在一體化的鄉(xiāng)村治理體系中，高度趨同的組織結(jié)構(gòu)和治理體系促使集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)出鮮明的服務(wù)屬性，日益與村黨組織和村委會的公共屬性趨同，這反過來又進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理體系一體化的形成和推廣，在一定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)。

4.2 權(quán)責(zé)分配

鄉(xiāng)村治理體系一體化中的組織同構(gòu)與職能屬性的趨同意味著鄉(xiāng)村正在形成一種有序的集體治理行動，不同體系通過組織、制度、運(yùn)行、標(biāo)準(zhǔn)等的互動關(guān)聯(lián)和系統(tǒng)集成來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理資源的最大化利用和治理的高效能。圖3清晰地展示出不同治理體系是如何在鄉(xiāng)村內(nèi)部實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)和整合的，以及在不同案例中均呈現(xiàn)出主體間的默契配合和村莊社會發(fā)展的井然有序狀態(tài)，因而治理體系中不同組織的權(quán)責(zé)分配就成為鄉(xiāng)村治理體系一體化的關(guān)鍵。從一體化的鄉(xiāng)村治理體系來看，村級黨組織、村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他組織的責(zé)任非常明確，村級黨組織既有加強(qiáng)黨的建設(shè)責(zé)任，也有義務(wù)培養(yǎng)黨的后備干部和村級致富帶頭人，提升村民對黨的認(rèn)同感和滿意度，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)；村民委員會回歸自治功能，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的公共性與現(xiàn)代性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的良序善治；村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅要貫徹落實(shí)黨的戰(zhàn)略意圖，更要具有強(qiáng)大的治理能力，帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)共同富裕。近年來，黨和政府陸續(xù)出臺多部關(guān)于農(nóng)村基層黨組織、村民自治、村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)，明確賦予不同村級組織在一體化治理體系中的應(yīng)有權(quán)力，保證治理體系創(chuàng)新的生命力與可持續(xù)性。

4.3 資源統(tǒng)籌

在訪談中基層干部多次提到治理責(zé)任屬地化與治理資源部門化之間的沖突，不同部門均有相應(yīng)的負(fù)面清單限制相關(guān)資源的使用范圍，這反映出不同治理體系單獨(dú)運(yùn)行時(shí)對資源配置產(chǎn)生的負(fù)面影響。自由村黨支部書記認(rèn)為，本級組織同構(gòu)以前，低保戶確認(rèn)難、書記主任扯皮多，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行難和資金使用效率低，鄉(xiāng)村治理體系一體化后，這些問題得到了很好解決。從寶山村和自由村鄉(xiāng)村治理體系一體化的運(yùn)行現(xiàn)狀來看，同構(gòu)的村級組織有效整合了各種組織、制度、人才、技術(shù)資源，培育出多種專業(yè)化的社會組織和志愿者組織，發(fā)揮了他們在意見收集、困難幫扶、教育服務(wù)、公共安全、村民參與等方面的優(yōu)勢，為村級黨組織決策提供了很好的依據(jù)。其中，寶山村和自由村黨支部整合村社和村民資源，建立股份制集體企業(yè)，實(shí)行多種集體經(jīng)濟(jì)分配形式，促進(jìn)了村民共同富裕。同時(shí)，通過發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)反哺美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，寶山村在多年的反哺中將村莊建設(shè)成為全國“百強(qiáng)村”“文明村”和四川省“紅旗村”“小康示范先進(jìn)村”；自由村黨支部把致富能人培育成為黨員和村干部后，用五年時(shí)間將一個(gè)集體資產(chǎn)為零的村莊發(fā)展成為年產(chǎn)值數(shù)十萬元的先進(jìn)村，村民的公共精神與自治意識明顯提升，村莊環(huán)境得到明顯改善。在對兩個(gè)村莊不同群體的訪談中均得到一個(gè)共同結(jié)論，即鄉(xiāng)村治理體系實(shí)現(xiàn)一體化后，村級黨組織的資源統(tǒng)籌能力得到明顯增強(qiáng)，資源整合成效非常明顯。

5 結(jié)論與啟示

鄉(xiāng)村治理體系一體化是由基層治理主體能力提升而帶來的創(chuàng)新性舉措，不論是橫向一體化、縱向一體化，還是橫向與縱向的相互嵌入與融合，均推動了整體性治理理念在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用與拓展以及集成治理思維在鄉(xiāng)村的擴(kuò)散，解決了多元治理體系在思想和行動上帶來的困境，有效助推了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

5.1 整體性治理理念是鄉(xiāng)村治理體系一體化的關(guān)鍵與前提

整體性治理理論是針對“碎片化”治理而形成的政府改革理論。村民委員會和村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然不存在政府部門復(fù)雜的條塊關(guān)系，但村級黨組織要服從上級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；村民委員會雖然要接受上級政府安排的任務(wù)，但因其自治屬性而游離于法律規(guī)范的行政主體范疇之外，它雖然是集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)質(zhì)管理主體卻不干預(yù)其獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)活動。在實(shí)踐中，構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系仍然需要鄉(xiāng)村原有的治理體系的支撐。因此，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系的孤立狀態(tài)已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。寶山村和自由村的鄉(xiāng)村治理體系一體化探索在相關(guān)政策的支持下，運(yùn)用整體性治理思維，試圖破解以工作任務(wù)為核心的“碎片化”組織設(shè)計(jì)和以效率為核心的鄉(xiāng)村弱公共性與弱自主性困境，針對村莊大量跨界性和交織性公共事務(wù)，通過多個(gè)治理體系的集成與耦合，系統(tǒng)提供無縫隙的多元服務(wù)，以解決人才短板與治理結(jié)構(gòu)失衡、多個(gè)治理體系之間缺乏協(xié)調(diào)等問題。

5.2 現(xiàn)代化的治理能力是鄉(xiāng)村治理體系一體化的核心與保障

雖然近年來國家先后出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等政策文件，但很難在短期內(nèi)改變農(nóng)村社會治理“懸浮”現(xiàn)象，尤其是農(nóng)村“空心化”與老齡化后，治理主體缺失、治理能力不足，基層治理效率不高。因此，黨委和政府選派了一批干部下沉到農(nóng)村，但他們在村里工作的時(shí)間有限，仍然需要農(nóng)村治理能力的提升[14]。寶山村橫向一體化治理體系之所以有效，自由村縱橫向一體化實(shí)踐之所以能獲得縣級政府的認(rèn)同與推廣，村級組織的現(xiàn)代化治理能力是重要因素。在治理體系橫向一體化實(shí)踐中，村級黨組織長期踐行“農(nóng)村富不富關(guān)鍵在黨支部”“我們共產(chǎn)黨人是人民群眾的帶頭人，要帶領(lǐng)群眾走共同富裕的道路”等責(zé)任意識，正是村級黨組織的堅(jiān)強(qiáng)有力和黨員先鋒模范作用的發(fā)揮，才使得村級組織的動員能力、服務(wù)供給能力、矛盾糾紛化解能力、依法辦事能力得以顯著增強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度得到較大提升；在治理體系縱向一體化實(shí)踐中，基層政府為民服務(wù)能力和基層治理創(chuàng)新能力尤為重要，在自由村和共樂鎮(zhèn)兩級集體資產(chǎn)管理公司成功運(yùn)作后，全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開始借鑒學(xué)習(xí)，并推動縣級集體資產(chǎn)管理公司的成立。加強(qiáng)不同層級政府部門和村級組織的關(guān)聯(lián)與治理體系的耦合，尤其是在制度、標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行體系等方面的同步推進(jìn)，為不同層級集體資產(chǎn)管理公司的現(xiàn)代化能力提升提供了保障。

5.3 鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村治理體系一體化的目標(biāo)與歸宿

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。從中央頒布的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃來看，產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興是重要的著力點(diǎn)。從鄉(xiāng)村治理體系一體化實(shí)踐成果來看，組織同構(gòu)與經(jīng)濟(jì)反哺是前提，產(chǎn)業(yè)振興與人才振興是關(guān)鍵。從產(chǎn)業(yè)振興來看，寶山村自20世紀(jì)80年代就建立了以集體經(jīng)濟(jì)為主、個(gè)體經(jīng)濟(jì)為輔的發(fā)展模式，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值超百億元，集體純收入的40%用于村民收入再分配，其余用于擴(kuò)大再生產(chǎn)、村莊建設(shè)、公共服務(wù)供給，村民對村黨組織高度認(rèn)同，對村莊服務(wù)與治理非常滿意，同構(gòu)的組織架構(gòu)與一體化的治理體系逐漸形成并穩(wěn)固；自由村把集體經(jīng)濟(jì)收入的大部分用于村莊公共事業(yè)、公共福利和村民分紅。從人才振興來看，村里除了有村干部脫產(chǎn)和在職培訓(xùn)、網(wǎng)課學(xué)習(xí)與考試、后備干部培養(yǎng)計(jì)劃、技能大比武等，還實(shí)行村“兩委”成員與村集體企業(yè)管理人員交流任職，使企業(yè)管理規(guī)范和管理技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理體系中。其中興文縣153個(gè)行政村中以致富帶頭人身份擔(dān)任村黨支部書記的比例高達(dá)94.1%，村黨支部副書記或支委委員全部兼任村紀(jì)律委員和村務(wù)監(jiān)督委員會主任，保證了鄉(xiāng)村治理體系的順暢與有效，也促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理體系的一體化變革從根本上改變了基層治理的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，有效提升了鄉(xiāng)村治理效能，促使鄉(xiāng)村治理從分散向集成轉(zhuǎn)變。

寶山村和自由村的創(chuàng)新性探索表明，一方面，整體性治理理論不僅適用于公共部門，也適用于鄉(xiāng)村治理場域，一體化不僅是城鄉(xiāng)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈的集成融合，也是場域、領(lǐng)域、治理鏈的全方位集成融合，從而破解不同組織管理帶來的鄉(xiāng)村治理資源分散困境；另一方面，鄉(xiāng)村治理體系一體化首先是鄉(xiāng)村組織、制度、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督等治理體系的一體化，然后推動鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會治理的一體化，并促進(jìn)基層黨委和政府深度參與一體化治理體系的構(gòu)建。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理體系一體化的實(shí)踐還表明，村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織同構(gòu)、村黨支部書記“一肩挑”并不一定帶來決策壟斷、權(quán)力尋租、監(jiān)督失效等問題，因?yàn)樵趧?chuàng)新治理體系時(shí)從制度設(shè)計(jì)上對這些問題進(jìn)行了防范。在構(gòu)建一體化的鄉(xiāng)村治理體系時(shí)，村民以集體經(jīng)濟(jì)組織為利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更加重視利益分配的公平性，進(jìn)而主動參與到鄉(xiāng)村治理中來，提升了鄉(xiāng)村治理體系一體化的運(yùn)行效果；在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系一體化的過程中，通過相關(guān)規(guī)制確保了流程再造后鄉(xiāng)村治理組織的職能屬性更加規(guī)范、主體責(zé)任更加明確、資源整合效果和治理績效更加顯著，促進(jìn)了村莊的繁榮發(fā)展，提升了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平。