唐慧?王繼平?劉錦

摘 要 我國技能人才評價制度主要經(jīng)歷了考工升級、工人考核、職業(yè)資格和多元化評價四個發(fā)展階段，單個階段特有屬性明顯，整體演進呈現(xiàn)銜接性、發(fā)展性、多元性。遵循國家的職業(yè)分類，依據(jù)常態(tài)化修訂的職業(yè)技能標準，政府管理的技能人才水平評價類職業(yè)資格的“一退”，市場化、社會化職業(yè)技能等級制度的“一進”，與清單式管理的職業(yè)資格目錄“一銜接”，輔以專項職業(yè)能力考核的“一補充”，初步勾勒出我國新時期職業(yè)技能人才評價制度的框架。技能人才評價制度的構(gòu)建與持續(xù)完善是勞動管理領(lǐng)域中一項長遠的基本建設，對技能人才的培養(yǎng)、成長、鑒定和使用有著深遠影響，在業(yè)已形成的框架和基礎上，構(gòu)建符合我國實際、更具科學性的制度體系仍然任重道遠。

關(guān)鍵詞 技能人才評價制度;職業(yè)技能等級制度;職業(yè)資格制度;多元化評價

中圖分類號 C975 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2022）13-0006-08

作者簡介

唐慧（1988- ），女，同濟大學職業(yè)技術(shù)教育學院研究助理，德國班貝格大學經(jīng)濟教育學博士研究生，研究方向：職業(yè)教育，職教教師教育（上海，201804）;劉錦（1997- ），女，同濟大學職業(yè)技術(shù)教育學院碩士研究生，研究方向：職業(yè)教育

通訊作者

王繼平（1970- ），男，同濟大學職業(yè)技術(shù)教育學院副教授，博士，研究方向：職業(yè)教育治理，職業(yè)教育國際比較（上海，201804）

基金項目

2020年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“職業(yè)教育‘1+X證書制度改革研究：職業(yè)資歷框架的構(gòu)建與應用”（20YJC880107），主持人：謝莉花

“國之強弱，不在甲兵，不在金谷，獨在人才之多少”，古往今來，人才都是強國之本、興邦之源。人才是經(jīng)濟社會發(fā)展的第一資源，經(jīng)濟、社會、文化、科技的發(fā)展需要不同類型和層次的人才結(jié)構(gòu)支撐：在人才類型方面，根據(jù)認識世界和改造世界的客觀需求，可將人才劃分為學術(shù)型、工程型、技術(shù)型、技能型[1]——在少量的學術(shù)型人才之外，社會需要更多的工程型人才和大量的技術(shù)型、技能型人才[2];在人才層次方面，由于個體成長的主觀認識、能力潛力以及資格要求的縱向分化而形成層級，如初、中、高級資格——人才分布隨層次上升呈現(xiàn)梯次特點?？茖W、規(guī)范的人才評價制度不僅是人才布局和使用的依歸，更是人才開發(fā)和治理的基礎。正是從這一意義上說，在當下技術(shù)深刻變革的時代背景下，技能型人才的評價問題顯得尤為重要。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于分類推進人才評價機制改革的指導意見》（中辦發(fā)[2018]6號）和《國務院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓制度的意見》（國發(fā)[2018]11號）明確提出，創(chuàng)新技術(shù)技能人才評價制度是我國加快推進人才評價改革的重點領(lǐng)域之一，要“建立與國家職業(yè)資格制度相銜接、與終身職業(yè)技能培訓制度相適應的職業(yè)技能等級制度”，“完善職業(yè)資格評價、職業(yè)技能等級認定、專項職業(yè)能力考核等多元化評價方式，做好評價結(jié)果有機銜接”。系列文件的頒布是政策對實踐需求的有力回應，也拉開了我國新時期技能人才多元化評價制度構(gòu)建的序幕。新中國成立至今70多年，考工升級、工人考核、職業(yè)資格和職業(yè)技能等級認定等相關(guān)術(shù)語幾經(jīng)變遷，本研究沿時間線對重要政策和理念要點進行梳理，可以較為清晰地發(fā)現(xiàn)我國技能人才評價制度的歷史演變過程和當下構(gòu)建格局，厘清其階段屬性和承轉(zhuǎn)邏輯，探尋制度發(fā)展的突破可能。

一、我國技能人才評價制度的歷史演進

（一）考工升級制度：與工資制度改革的相伴相生

1. 考工升級制度的確立和實施

新中國成立初期，國家經(jīng)濟亟待恢復，按勞取酬取代平均分配，有效激發(fā)了民眾勞動積極性，促進了勞動生產(chǎn)率的提高。

通過工資改革鏈接工資等級和工人技術(shù)等級標準，實現(xiàn)常態(tài)化考工升級。1956年，《國務院關(guān)于工資改革的決定》（（56）國議周字第53號）和《國務院關(guān)于工資改革中若干具體問題的規(guī)定》（（56）國議周字第51號）提出：改進工人的工資等級制度，在工資標準上明顯體現(xiàn)熟練和不熟練勞動、繁重和輕易勞動的區(qū)別;各產(chǎn)業(yè)部門根據(jù)實際情況制定、修訂、實施工人的技術(shù)等級標準，嚴格按照技術(shù)等級標準進行考工升級，將升級變成一種正常制度，使得工人的工資等級制度更加合理[3][4]。此次工資改革，一方面，將企業(yè)工人分為8個（個別工種為7個）技術(shù)等級[5]，堅持“技術(shù)等級、工資等級、工作物等級三者一致”原則[6];另一方面，確立我國企業(yè)工人的考工升級制度。各產(chǎn)業(yè)部門中的企業(yè)紛紛籌備、展開考工升級（部分結(jié)合評級①），有車輛修理廠針對具體情況采取多樣學習方式，如組織短期訓練班、成立互助學習小組等[7];有采煤廠通過解釋工資改革的重要意義、組織學習技術(shù)標準加強工人思想教育，表明只要不斷提高技術(shù)和工作效率，便能夠逐步增加工資[8];也有鐵路部門為避免升級工作中的浪費，結(jié)合技術(shù)等級標準和車間日常工作計劃確定考工工作物，嚴格根據(jù)技術(shù)等級標準編制試題，保證理論試題通俗易懂以及記錄存檔考試過程和結(jié)果[9]?？傮w而言，對合乎技術(shù)等級標準要求的工人給予升級，逐步做到各盡其能、按勞取酬，并通過工資改革實現(xiàn)升級工作的常態(tài)化[10]。

為合理組織生產(chǎn)工作、使用勞動力豐富考工升級的參考維度。1963年，我國進行第一次全國性修訂工人技術(shù)等級標準工作，但工人升級不再將技術(shù)等級標準作為唯一依據(jù)，而是需要同時參考生產(chǎn)工作需要、業(yè)務技術(shù)熟練水平、生產(chǎn)成績和勞動態(tài)度等維度，其中，業(yè)務技術(shù)熟練水平需結(jié)合工人的技術(shù)等級和平日生產(chǎn)情況[11]。

2. 考工升級制度的中斷與恢復

10年文革結(jié)束，陷于停滯的社會主義建設得以恢復，考工升級制度隨著工資制度的恢復也逐漸復蘇。

恢復經(jīng)常性考工制度并推行相應的培訓制度。1977年起，國家恢復工資制度功能，開始調(diào)整部分職工工資②。1978年開始的第二次全國性修標[12]將工人技術(shù)等級標準與培訓、考核連在一起[13]，提出工人技術(shù)等級標準“是工人工資等級制度的組成部分，也是考核工人技術(shù)水平和對工人進行技術(shù)培訓的科學依據(jù)”③。1979年全國物價工資會議上明確提出，根據(jù)1978年底職工人數(shù)的40%確定升級面，干部和工人不可互占升級面;體現(xiàn)“各盡其能、按勞分配”原則，按照勞動態(tài)度、技術(shù)高低、貢獻大小三個條件進行考核，以貢獻大小作為主要依據(jù);制定考核標準，工人要經(jīng)過考工，結(jié)合評比進行升級[14]。同年，國家勞動總局副總局長于光漢表示：“各地區(qū)各部門普遍進行了職工升級的試點工作，堅持對工人按照上述三個條件進行全面考試……各單位要建立經(jīng)常性的考工制度和培訓制度……還要建立工人的技術(shù)檔案，認真記載工人技術(shù)考核的成績，作為今后培訓、使用、升級工人的依據(jù)?！盵15]89961524-9724-4817-A617-4438A344C0ED

（二）工人考核制度：企業(yè)人事制度的有效支撐

1. 工人考核制度的發(fā)端

隨著全黨工作重心向經(jīng)濟建設轉(zhuǎn)移，為適應社會主義現(xiàn)代化建設需要，亟需更加合理地評價工人的技術(shù)水平，調(diào)動工人學習科學文化知識、提升技術(shù)能力的積極性。

以《工人技術(shù)考核暫行條例》為載體，初步確立工人考核制度。1983年印發(fā)的《工人技術(shù)考核暫行條例》（勞人培[1983]46號）指出要有步驟地培訓國營企事業(yè)單位的技術(shù)工人，實行技術(shù)考核制度;以《工人技術(shù)等級標準》為依據(jù)，包括技術(shù)理論的考試和實際操作的考工;考核成績錄入“工人技術(shù)考核成績登記表”，歸入本人檔案;考核合格發(fā)放《技術(shù)等級證書》，作為調(diào)資晉級的一項重要依據(jù);工人錄用、轉(zhuǎn)正、定級、升級、技師聘任等，除以技術(shù)考核成績外，還必須考核平時的勞動態(tài)度、完成生產(chǎn)任務的好壞、有無重大安全事故等表現(xiàn)[16]。此條例初步確立了工人考核制度。隨后數(shù)年，一方面，我國開始實施（高級）技師聘任制，確定兩者是在高級技術(shù)工人中設置的（高級）技術(shù)職務[17]，不是其之上的一個等級④;另一方面，第三次全國修標開始，確定“工人技術(shù)等級標準的內(nèi)容一般包括知識要求、技能要求和工作實例三個部分”以及將技術(shù)等級簡化為“三個（初、中、高）或兩個（初、中或中、高）”⑤。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“在改革教育體制的同時改革有關(guān)的勞動人事制度，實行‘先培訓，后就業(yè)的原則”。

2. 工人考核制度的規(guī)范

1990年的《工人考核條例》和1991年的《關(guān)于貫徹〈工人考核條例〉的通知》標志著我國開始全面規(guī)范工人考核制度。其中考核種類分為錄用考核、轉(zhuǎn)正定級考核、上崗轉(zhuǎn)崗考核、本等級考核、升級考核，以及（高級）技師任職資格的考評?？己藘?nèi)容包括思想政治表現(xiàn)、生產(chǎn)工作成績和技術(shù)業(yè)務水平：思想政治表現(xiàn)指日常定期對遵守憲法、法律和國家政策以及本單位規(guī)章制度，樹立良好的職業(yè)道德、勞動態(tài)度等方面的考核;生產(chǎn)工作成績是定量為主、定性為輔的考核，主要包括完成生產(chǎn)任務的數(shù)量和質(zhì)量，解決生產(chǎn)工作中技術(shù)業(yè)務問題的成果，傳授技術(shù)、經(jīng)驗的成績以及安全生產(chǎn)的情況等方面;技術(shù)業(yè)務水平的考核主要按照現(xiàn)行《工人技術(shù)等級標準》或《崗位規(guī)范》進行以筆試為主的理論知識考核和結(jié)合生產(chǎn)/作業(yè)項目的操作技能考核。證書類別有初、中、高級技術(shù)等級證書，并逐步換發(fā)全國統(tǒng)一證書，按技師聘任制有關(guān)規(guī)定核發(fā)與管理《（高級）技師合格證書》⑥。此外，還針對各類職業(yè)學校和就業(yè)訓練中心（班）的畢業(yè)生、結(jié)業(yè)生，逐步實行畢業(yè)（結(jié)業(yè)）證書和技術(shù)等級（崗位合格）證書的雙證制度[18]。

明確《工人考核條例》在勞動管理和培訓領(lǐng)域中的價值地位。勞動部副部長李沛瑤曾稱此條例是勞動管理和培訓的一項重要行政法規(guī)，客觀地確定工人的勞動技能、生產(chǎn)工作成績和實際貢獻，為企業(yè)合理地進行勞動組合、工資分配、安全生產(chǎn)、人才培養(yǎng)和使用提供準確、科學的依據(jù)，關(guān)系廣大工人的切身利益[19]。隨后幾年間，有企業(yè)根據(jù)“七五”期間工人比例要求和《工人考核條例》，迅速解決高級技術(shù)人才比例不達標、部分技術(shù)工人缺乏證書等問題，提高工人隊伍素質(zhì)[20]，也有企業(yè)量化考核指標，將思想政治表現(xiàn)、生產(chǎn)工作實績和技術(shù)業(yè)務水平三大要素進行劃項分類，使它們成為相對獨立的單元體系，設計因素權(quán)重和加數(shù)比重[21]，更加科學地評價工人。企業(yè)對《工人考核條例》的具體落實，有效推進了我國工人考核制度的實施，進而有效支撐了企業(yè)人事制度的發(fā)展。

（三）職業(yè)資格制度：國家管理與機構(gòu)實施的矛盾和沖突

1. 職業(yè)資格制度的建立和實施

以鄧小平同志1992年年初重要談話和黨的十四大為標志，我國改革開放和現(xiàn)代化建設進入新的發(fā)展階段。

國家著手宏觀布局職業(yè)資格制度。新時期強調(diào)，“尊重知識，尊重人才，進一步創(chuàng)造人盡其才、人才輩出的環(huán)境和條件……，制定各種職業(yè)的資格標準和錄用標準，實行學歷文憑和職業(yè)資格兩種證書制度”[22]。1993年發(fā)布的《勞動部關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期勞動體制改革總體設想》提出逐步建立符合市場經(jīng)濟要求的新型勞動體制，要建立職業(yè)分類和職業(yè)技能標準體系，依據(jù)職業(yè)分類逐步將現(xiàn)行的工人技術(shù)等級標準轉(zhuǎn)化為職業(yè)技能標準;建立和完善國家職業(yè)資格證書制度;建立覆蓋全社會的職業(yè)技能鑒定網(wǎng)絡?！吨腥A人民共和國勞動法》規(guī)定，“國家確定職業(yè)分類，對規(guī)定的職業(yè)制定職業(yè)技能標準，實行職業(yè)資格證書制度”，從法律角度指明我國職業(yè)分類、職業(yè)技能標準、職業(yè)資格證書制度之間的關(guān)系。

通過系列條例規(guī)范職業(yè)資格制度。1994-1999年間，《職業(yè)資格證書規(guī)定》（勞部發(fā)[1994]98號）、《職業(yè)資格證書制度暫行辦法》（人職發(fā)[1995]6號）和《關(guān)于啟用〈職業(yè)資格證書〉有關(guān)問題的通知》相繼發(fā)布。一方面，解析職業(yè)資格的內(nèi)涵和類別：職業(yè)資格是對從事某一職業(yè)所必備的學識、技術(shù)和能力的基本要求，劃分為從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格，前者指從事某一專業(yè)（工種）學識、技術(shù)和能力的起點標準，對應從業(yè)資格證書;后者指政府對某些責任較大，社會通用性強，關(guān)系公共利益的專業(yè)（工種）實行準入控制，是依法獨立開業(yè)或從事某一特定專業(yè)（工種）學識、技術(shù)和能力的必備標準，對應執(zhí)業(yè)資格證書。另一方面，更新職業(yè)資格證書的等級和頒發(fā)要求：原技術(shù)等級證書和（高級）技師合格證書統(tǒng)一更名為職業(yè)資格證書，分為初級、中級、高級、技師、高級技師等層級，對應國家職業(yè)資格5～1級，通過學歷認定、資格考試、專家評定、職業(yè)技能鑒定等方式進行評價，對合格者授予國家職業(yè)資格證書;勞動部負責以技能為主的職業(yè)資格鑒定和證書的核發(fā)與管理，人事部負責專業(yè)技術(shù)人員的相應工作⑦。職業(yè)資格是國家對申請人專業(yè)（工種）學識、技術(shù)、能力的認可，是求職、任職、獨立開業(yè)和單位錄用的主要依據(jù)。

開展職業(yè)資格制度實施的支撐性工作。同期滾動開展職業(yè)分類、職業(yè)技能標準、職業(yè)技能鑒定等工作，有效支撐職業(yè)資格制度的廣泛實施。一是借鑒職業(yè)分類的前期成果以及國際經(jīng)驗，通過社會調(diào)查、職業(yè)分析和評價等方式確定職業(yè)的名稱、定義及標準，于1999年頒布《中華人民共和國職業(yè)分類大典》（以下簡稱《大典》）[23]，隨后進行常態(tài)化增補、刪除、修訂。二是匹配《大典》開發(fā)、頒布、更新具體職業(yè)的“國家職業(yè)標準”，主要包含：職業(yè)概況，包括五個標準等級、理論知識考試和技能操作考核要求以及（高級）技師額外的綜合評審要求等;基本要求，例如職業(yè)道德、專業(yè)知識、安全知識、法律法規(guī)知識等;工作要求，例如職業(yè)功能、工作內(nèi)容、技能要求、相關(guān)知識等;考試內(nèi)容的比重表⑧，亦可稱為“國家職業(yè)技能標準”。三是廣泛鋪開職業(yè)技能鑒定，“實行政府指導下的職業(yè)技能鑒定社會化管理”，不斷擴大工種范圍和豐富層次（逐步將高級技師納入）[24]。《中國勞動統(tǒng)計年鑒》顯示，2001年全國有6835個職業(yè)技能鑒定所（站），共有445.6萬人參加職業(yè)技能鑒定，其中392.5萬人獲得不同等級的職業(yè)資格證書[25];2015年達到數(shù)值高點，分別為12156個、1894.1萬人，1539.2萬人[26]。89961524-9724-4817-A617-4438A344C0ED

2. 職業(yè)資格制度的補充和完善

借助單項考核進行制度補充和完善。通過單項職業(yè)能力考核小切口補充職業(yè)資格制度的全面性。由于我國人口基數(shù)龐大、工人質(zhì)量不均，農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員和下崗失業(yè)人員掌握的職業(yè)技能比較單一，短期內(nèi)難以取得國家職業(yè)資格證書，存在一定的就業(yè)困難。2005年勞動和社會保障部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于開展單項職業(yè)能力考核試點工作的通知》（勞社廳發(fā)[2005]4號）鼓勵在部分地區(qū)探索開展單項職業(yè)能力考核試點工作，核發(fā)相關(guān)證書，提高目標人群的就業(yè)能力：每個單項職業(yè)能力是可就業(yè)的最小技能單元，不可再拆分、不劃分等級;能與國家職業(yè)標準中模塊直接對應的單項職業(yè)能力，遵循標準中相應模塊初級工的要求;不單獨考核理論知識，對于技術(shù)復雜性較強、安全要求較高、影響消費者安全與健康的單項職業(yè)能力，其考核內(nèi)容中必須包含相關(guān)法律法規(guī)、安全操作和衛(wèi)生知識⑨ 。

3. 職業(yè)資格制度的整頓和消減

通過清理職業(yè)資格加以整頓。盡管職業(yè)資格制度是我國社會主義市場經(jīng)濟條件下科學評價人才的一項重要制度，但《關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動的通知》（國辦發(fā)[2007]73號）明確指出，其存在考試太亂、證書太濫、管理不善等現(xiàn)象，亟須進行清理規(guī)范。其中，對涉及公共安全、人身健康、人民生命財產(chǎn)安全等特定職業(yè)（工種），可設置行政許可類職業(yè)資格;對社會通用性強、專業(yè)性強、技能要求高的職業(yè)（工種），制定職業(yè)標準、建立能力水平評價制度（非行政許可類）;對重復交叉設置的職業(yè)資格，逐步進行歸并。隨后，人社部迅速開展具體的清理規(guī)劃工作，要求各類企業(yè)立即停止自行開展的冠以職業(yè)資格名稱的相關(guān)活動，2012年起開始向社會公告清理規(guī)范結(jié)果，并將職業(yè)資格類型更改為準入類和水平評價類。

通過取消職業(yè)資格破除制約。在國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的進一步推動下，2014年頒布的《關(guān)于減少職業(yè)資格許可和認定有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)[2014]53號）和《關(guān)于做好國務院取消部分準入類職業(yè)資格相關(guān)后續(xù)工作的通知》（人社部函[2014]144號），進一步加大職業(yè)資格清理力度，取消沒有法律法規(guī)或國務院決議作為依據(jù)的準入類職業(yè)資格，重點清理國務院部門、行業(yè)協(xié)會、學會以及其他中央單位面向社會自行設立的各類職業(yè)資格，特別是那些計劃經(jīng)濟色彩濃厚、矛盾比較集中、行業(yè)基礎薄弱的職業(yè)資格。在2014-2016年間通過7個批次共取消434項職業(yè)資格許可和認定事項[27]，其中涉及280項技能人員職業(yè)資格。2017年，在《關(guān)于公布國家職業(yè)資格目錄的通知》（人社部發(fā)[2017]68號）中僅保留81項技能人員職業(yè)資格（準入類5項，水平評價類76項）。對技能人員職業(yè)資格證書的整頓和消減冷卻了考證熱度。2018年，全國有8912個職業(yè)技能鑒定所（站），1135萬人參加職業(yè)技能鑒定，其中903萬人獲得不同等級的職業(yè)資格證書[28]，與2015年高峰時期相比，參與人數(shù)大幅下降。

二、我國技能人才評價制度的當下構(gòu)建

（一）多元化評價制度思想的形成

隨著國家經(jīng)濟社會、教育事業(yè)的發(fā)展，我國考工升級制度、工人考核制度和職業(yè)資格制度逐步演進，技能人才評價不再受縛于行政制約，以市場化、社會化為導向，正式進入多元化評價階段。一是評價主體的多元化，協(xié)調(diào)政府、用人單位、社會組織等主體角色，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢;二是評價形式的多元化，結(jié)合職業(yè)資格評價、職業(yè)技能等級認定、專項職業(yè)能力考核等多種形式，并采用學歷認定、專家評定、理論知識考試、操作技能考核、綜合評審等多種方式;三是評價標準的多元化，教育部門和人社部門分管校內(nèi)、外職業(yè)技能等級證書的頒布和實施，開發(fā)相應的職業(yè)標準、教學標準等;四是的制度格局的多元化，《關(guān)于改革完善技能人才評價制度的意見》（人社部發(fā)[2019]90號）清晰布局了我國新時期技能人才評價制度的框架：深化技能人才職業(yè)資格制度改革、建立職業(yè)技能等級制度和規(guī)范專項職業(yè)能力考核。

（二）職業(yè)資格制度改革的深化

技能人才水平評價類職業(yè)資格全部退出目錄，僅保留重大的準入類職業(yè)資格。2019年的國務院常務會議確定從2020年1月起，除與公共安全、人身健康等密切相關(guān)的消防員、安檢員等3項（7個工種）資格依法調(diào)整為準入類職業(yè)資格外，其他水平評價類技能人才職業(yè)資格將分步有序全部退出國家職業(yè)資格目錄，不再由政府或其授權(quán)的單位認定發(fā)證。已發(fā)放的職業(yè)資格證書繼續(xù)有效[29]，預計最終在《國家職業(yè)資格目錄》中僅留存技能人才的8項準入類職業(yè)資格，不再保留其水平評價類職業(yè)資格。《關(guān)于做好水平評價類技能人員職業(yè)資格退出目錄有關(guān)工作的通知》（人社廳發(fā)[2020]80號）進一步布置退出工作，水平評價類工作由政府認定轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣燃壵J定，接受社會和市場的檢驗，這是政府職能轉(zhuǎn)變推動下技能人才培養(yǎng)、使用、評價機制的一場革命。

（三）職業(yè)技能等級制度的建立

由行業(yè)組織承接評價、認定工作。早在國務院推進機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變進而精簡職業(yè)資格的同時，《關(guān)于推動行業(yè)組織有序承接技能人員水平評價類職業(yè)資格具體認定有關(guān)工作的通知》（人社部發(fā)[2016]31號）已強調(diào)“將由行業(yè)組織承接技能人員水平評價類職業(yè)資格具體認定工作，采用理論知識考試、操作技能考核、綜合評審、工作業(yè)績評定、學習過程考核等多種方式”。黨的十九大召開前夕，人社部副部長湯濤提出，將健全完善技能人才職業(yè)技能等級評價制度。清單式管理國家職業(yè)資格目錄，對于未列入目錄的職業(yè)（工種），建立以企業(yè)為主體，以職業(yè)標準和崗位規(guī)范為依據(jù)，以能力、業(yè)績和貢獻為重點的職業(yè)技能等級評價體系[30]。前期水平評價類職業(yè)資格的全面退出，為由行業(yè)組織承接職能以及轉(zhuǎn)向職業(yè)技能等級認定作了充分鋪墊。

建立與職業(yè)資格制度相銜接的職業(yè)技能等級制度?！蛾P(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓制度的意見》《關(guān)于改革完善技能人才評價制度的意見》和《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》均明確提到，“建立與職業(yè)資格制度相銜接的職業(yè)技能等級制度”。從加強技能人才培養(yǎng)、使用、評價、激勵工作大局出發(fā)，穩(wěn)妥有序推進技能人才評價制度改革，支持技能人才隊伍建設。在制度轉(zhuǎn)變的同時，同步有序開展職業(yè)技能標準的修改和證書的編制、開發(fā)。《國家職業(yè)技能標準編制技術(shù)規(guī)程（2018年版）》《職業(yè)技能等級證書編碼規(guī)則（試行）》和《職業(yè)技能等級證書參考樣式》（人社鑒發(fā)[2019]2號）對職業(yè)標準及其證書的內(nèi)容和編排格式均有詳細規(guī)定，要點基本與過往的職業(yè)標準一致，但內(nèi)容有所修改。同年年末頒布的《關(guān)于開展職業(yè)技能等級認定試點工作的通知》（人社廳發(fā)[2018]148號）規(guī)定，依托企業(yè)等用人單位和第三方評價機構(gòu)開展職業(yè)技能等級認定試點工作。截至2020年9月，已累計頒布190個新版國家職業(yè)技能標準，既包括紡織、輕工、冶金、機械、電力等生產(chǎn)制造領(lǐng)域的傳統(tǒng)職業(yè)，也包括家政服務員、養(yǎng)老護理員等社會急需緊缺職業(yè)，還包括農(nóng)業(yè)經(jīng)理人、工業(yè)機器人系統(tǒng)運維員等新型職業(yè)[31]。2022年新頒布的《關(guān)于健全完善新時代技能人才職業(yè)技能等級制度的意見（試行）》（人社部發(fā)[2022]14號）允許企業(yè)結(jié)合實際，在5級職業(yè)標準基礎上適當增設，形成由學徒工、初級工、中級工、高級工、技師、高級技師、特級技師、首席技師構(gòu)成的職業(yè)技能等級（崗位）序列，釋放出與國家資格框架等級匹配的意向和信號。89961524-9724-4817-A617-4438A344C0ED

（四）專項職業(yè)能力考核的規(guī)范

為更好地開展專項職業(yè)能力考核工作，2019年出版的《專項職業(yè)能力考核規(guī)范匯編（第一分冊）》包含39批220個專項職業(yè)能力考核規(guī)范[32]，其標準格式與前期單項職業(yè)能力考核的基本一樣。此舉以點狀、補丁、過渡形式兜底培訓勞動力的部分、專項職業(yè)能力，進一步拓寬技能人才覆蓋面，提升就業(yè)率，有助于形成人人皆可成才的良好社會氛圍。

三、我國技能人才評價制度的屬性邏輯和發(fā)展突破

概括而言，迄今為止我國技能人才評價制度主要經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：從前期單一的考工升級制度和工人考核制度，到結(jié)合單項職業(yè)能力考核的職業(yè)資格制度，再到當下職業(yè)資格制度、職業(yè)技能等級制度、專項職業(yè)能力考核并存的多元化評價制度。在各階段特有屬性明顯的同時，整體演進體現(xiàn)銜接性、發(fā)展性、多元性，清晰反映了我國這一勞動制度的發(fā)展脈絡、承載邏輯和發(fā)展可能。

（一）單個階段的屬性表征

社會主義公有制、計劃經(jīng)濟體制時期的考工升級制度，總體與工資制度改革相伴相生，旨在消除“大鍋飯”的平均主義弊端;以工人技術(shù)等級標準（八/七級）衡量工人技術(shù)水平，結(jié)合考工（理論、實操）和評比，從工人的勞動態(tài)度、技術(shù)高低、貢獻大小三個方面考核工人升級、發(fā)放工資，體現(xiàn)各盡其能、按勞分配原則，調(diào)動工人勞動積極性;初步形成技術(shù)考核成績的文本記錄，即技術(shù)檔案，作為工人的培訓、使用、升級依據(jù)。

有計劃的商品經(jīng)濟時期的工人考核制度，與工資待遇仍緊密相關(guān)，但不再對工資改革亦步亦趨，適用于工人錄用、轉(zhuǎn)正、定級、升級、技師聘任等考核，激發(fā)了企業(yè)人事制度的更多功能，以修標后的工人技術(shù)等級標準（三級）和（高級）技師聘任條件衡量工人技術(shù)業(yè)務水平，考核內(nèi)容包括思想政治表現(xiàn)、生產(chǎn)工作成績和技術(shù)業(yè)務水平?？傮w來說，考核類型、內(nèi)容和方法明確，技術(shù)等級簡化、層次清晰，由國家統(tǒng)一發(fā)放技術(shù)等級證書和（高級）技師合格證書，實現(xiàn)一定范圍的工人流動。

社會主義市場經(jīng)濟初期的職業(yè)資格制度，由國家政府統(tǒng)籌、多行政部門綜合管理，是政府統(tǒng)籌的勞動管理制度，對技能人才的評價更加統(tǒng)一、規(guī)范。在國家職業(yè)分類、職業(yè)技術(shù)標準的規(guī)則框架下通過資格考試、專家評定、職業(yè)技能鑒定等方式進行評價，最為常見的是理論知識考試、技能操作考核、綜合評審;評價內(nèi)容涉及基本要求（職業(yè)道德、安全知識、法規(guī)法律知識等）和工作要求（職業(yè)功能、工作內(nèi)容、技能要求、相關(guān)知識等）多項要求;發(fā)放《職業(yè)資格證書》，分為準入類和水平評價類（五級），此證書是國家對申請人專業(yè)（工種）學識、技術(shù)、能力的認可，也是求職、任職、獨立開業(yè)和單位錄用的主要依據(jù)。繼而，為改善我國職業(yè)資格證書雜、管理亂的局面，以推進政府簡政放權(quán)為抓手建立更加符合市場經(jīng)濟體制要求的技能人才評價機制，我國開始大刀闊斧整頓職業(yè)資格制度，僅極少地保留準入類、水平評價類職業(yè)資格。作為有效補充，單項職業(yè)能力考核以可就業(yè)的最小技能單元為考核內(nèi)容，以有效保證試點地區(qū)弱勢人群的就業(yè)。

技能型社會構(gòu)建下的多元化技能人才評價制度，著力推進我國從技能人才大國向技能人才強國邁進。一是專項職業(yè)能力考核拓寬技能人才覆蓋面，為我國就業(yè)環(huán)境提供堅實的兜底支撐。二是職業(yè)資格制度僅保留極少的技能人員準入類職業(yè)資格，嚴控與國計民生密切相關(guān)的職業(yè)準入，完全取消技能人才水平評價類職業(yè)資格。三是職業(yè)技能等級制度占據(jù)相對主導地位，一方面，遵循職業(yè)分類和國家職業(yè)技能標準的基本結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮以培訓評價組織為主體、多元參與的開發(fā)優(yōu)勢，結(jié)合行業(yè)新技術(shù)、新工藝和新要求開發(fā)拓展職業(yè)技能等級標準;另一方面，豐富評價方式，關(guān)注理論知識、實踐操作、工作業(yè)績、學習過程諸方面，向評價合格者發(fā)放職業(yè)技能等級證書（五到八級）。專項職業(yè)能力考核、準入類職業(yè)資格和職業(yè)技能等級制度共同構(gòu)成我國新時期多元化技能人才評價制度，旨在破除技能人才成長制約，對其培養(yǎng)培訓、選拔使用、表彰激勵起到積極作用。

（二）階段之間的邏輯承轉(zhuǎn)

在制度構(gòu)成方面，階段1、2的單一構(gòu)成，在階段3發(fā)展成職業(yè)資格制度和單項職業(yè)能力考核，進入階段4后維持專項職業(yè)能力考核，將職業(yè)資格切割后僅保留準入類，以市場化職業(yè)技能等級取代水平評價類，對職業(yè)的覆蓋更加柔性、更具針對性，對技能人才的評價更加多元、多維，因地制宜地發(fā)揮評價制度的作用。

在評價指標和評價形式方面，鑒于階段1、2所處的經(jīng)濟環(huán)境，技能人才的流動性較小，評價基本在企業(yè)內(nèi)部完成，思想政治表現(xiàn)、生產(chǎn)工作成績由企業(yè)內(nèi)部人員考核，工人技術(shù)等級標準體現(xiàn)技術(shù)業(yè)務的理論和實踐水平，評價形式基本采取理論知識和實踐技能的共同考核，并適當結(jié)合其他兩個方面的考核。在階段3時，對技能人才的評價由國家統(tǒng)一管理，在國家范圍內(nèi)實現(xiàn)對個體工作業(yè)績的具體評價存在一定困難，盡管如此，當時的職業(yè)技能標準在包括工作內(nèi)容、技能要求等工作要求的基礎上涵蓋了職業(yè)道德、法律知識等基本要求。評價涉及資格考試、專家評定、職業(yè)技能鑒定多種情況，主要形式還是理論知識考試、技能操作考核和/或綜合評審。發(fā)展到階段4，對技能人才的評價由行業(yè)組織、社會組織、企業(yè)承接，在過往基礎之上進行符合工作情境的更新，本著“誰用人、誰評價、誰發(fā)證、誰負責”的原則，評價形式更加豐富、多樣、創(chuàng)新，涉及理論知識考試、操作技能考核、綜合評審、工作業(yè)績評定、學習過程考核等多種方式。

在主要作用方面，隨著社會的發(fā)展，對人才的理解也不斷深化，從早期的工資發(fā)放依據(jù)，到企業(yè)招、錄、用人的參考標準，再到成長制約的破除、個體自我發(fā)展的技能追求，是外部的物質(zhì)激勵與內(nèi)在的精神追求統(tǒng)一的過程。工資待遇的評定始終是人才評價成果應用之一，從早期的緊密捆綁到現(xiàn)在的參考依據(jù)，仍發(fā)揮著重要作用。

在證書方面，證書是技能人才的能力記錄和實體證明，也是技能人才在行業(yè)內(nèi)甚至跨行業(yè)的交流憑證，從階段1到階段4，證書的命名、設置和頒布愈發(fā)規(guī)范，其層級區(qū)別與各時期等級標準的層級劃分完全吻合。89961524-9724-4817-A617-4438A344C0ED

（三）發(fā)展突破

高舉“技能型社會”建設旗幟，引領(lǐng)新時期技能人才評價制度的全面構(gòu)建。當前技能人才評價制度構(gòu)建尚處于初始時期，仍存著與過往制度的銜接、過渡等一些制約發(fā)展的重要問題，有必要針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施進一步措施，有效突破發(fā)展瓶頸。

首先，進一步調(diào)整、清理國家職業(yè)資格目錄清單。《國家職業(yè)資格目錄（2021年版）》顯示，技能人才水平評價類職業(yè)資格尚未完全退出，有必要根據(jù)相關(guān)規(guī)定，將涉及安全、重大事項的水平評價類職業(yè)資格調(diào)整為準入類，及時調(diào)整、修訂、公開資格目錄，盡可能減少水平評價類職業(yè)資格證書取消后相關(guān)考證的遺留、時效問題。

其次，謹慎處理水平評價類職業(yè)資格退出和職業(yè)技能等級制度新建之間的關(guān)系?；诂F(xiàn)有的國家職業(yè)大典和職業(yè)標準結(jié)構(gòu)，水平評價類職業(yè)資格和職業(yè)技能等級制度之間并不是完全摒棄前者、全新創(chuàng)建后者的關(guān)系，而是傾向一種自我發(fā)展、革新的時代更迭與演進。在這個過程中，既要考慮對原有職業(yè)標準的一些優(yōu)勢繼承，也要堅決擺脫原有證書管理濫、亂等桎梏。

第三，適當展開職業(yè)技能等級標準試點工作。目前，職業(yè)技能等級標準及其實施還處于開發(fā)、探索初期，部分技能型職業(yè)進入試點階段，整體社會效應并不明確，在未來很長一段時間需要面對真正的市場檢驗，短時間內(nèi)不適宜快速、大量地開展多試點工作，不管是出于科學還是經(jīng)濟考慮，都應遴選代表性職業(yè)并避免重復開發(fā)。在試點過程中，還應有效促進教育部門和人社部門的合作交流，將近屬職業(yè)的技能等級標準、教學標準開發(fā)和證書頒布置于合作、統(tǒng)一框架中，這樣既符合勞動市場和教育體系的互動關(guān)系，也符合國家簡政的職能轉(zhuǎn)變。

第四，合理規(guī)劃專項職業(yè)能力考核工作。由于目標群體和實施范圍的有限性，專項職業(yè)能力考核往往被置于邊緣地帶，并沒有引起廣泛關(guān)注和足夠重視。為了更好地實現(xiàn)兜底效果，一方面可以加大宣傳力度，爭取覆蓋到所有目標群體，另一方面需要加強其與現(xiàn)在職業(yè)技能等級制度的鏈接關(guān)系，并根據(jù)其初級標準進行適當調(diào)整。

總而言之，技能人才評價制度的建構(gòu)與持續(xù)完善是勞動管理領(lǐng)域中一項長遠的基本建設，不僅涉及到職業(yè)分類、職業(yè)技能標準、職業(yè)技能評鑒定，也直接關(guān)乎到廣大技能人才的切身利益，對技能人才的培養(yǎng)、成長、鑒定、使用有著深遠的影響，在業(yè)已形成的框架和基礎上，打造符合我國實際、更具科學性的制度體系仍然任重而道遠。

參 考 文 獻

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Historical Evolution， Current Construction and Development Logic of Skilled Talents Evaluation System in China

Tang Hui， Wang Jiping， Liu Jin

Abstract? The development of the skilled talents evaluation system in China has mainly experienced four stages： the examination-promotion system， the worker-assessment system， the vocational qualification system and the diversified evaluation system. In the process of the development， not only the attributes of the individual stage are obvious， but also the integration， development， and diversification of the overall performance is realized. Following the national occupational classification and revising the skill standards， the “exit” of the government-managed level-evaluation for the vocational qualifications， the “establishment” of the market-oriented and socialized vocational skill level system， the“connection”with vocational qualification system managed by the list of vocational qualifications and the “supplement”of single vocational ability assessment basically show the initial framework of the skilled talents evaluation system in the new era in China. The basic construction and continuous improvement of the skilled talents evaluation system is a long-term infrastructure in the field of labor management. It has a profound impact on the training， growth， evaluation and use of skilled talents and there is still a long way to build a better institutional system.

Key words? skilled talents evaluation system; vocational skill level system; vocational qualification system; multiple evaluation

Author? Tang Hui， research assistant of Vocational and Technical Education College of Tongji University（Shanghai 201804）， doctoral candidate of Faculty of Social and Economic Sciences of Bamberg University; Liu Jin， Tongji University

Corresponding author? Wang Jiping， professor of Vocational and Technical Education College of Tongji University（Shanghai 201804）89961524-9724-4817-A617-4438A344C0ED