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        公益性鐵路線運(yùn)輸補(bǔ)貼模式研究

        2022-06-02 03:07:44趙宇浩
        鐵道學(xué)報(bào) 2022年5期
        關(guān)鍵詞:鐵路企業(yè)

        佟 瓊,趙宇浩

        (北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 北京 100044)

        鐵路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施,也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈,國(guó)家重點(diǎn)推動(dòng)的公益性鐵路線更是具有特別的戰(zhàn)略意義。隨著我國(guó)各公益性鐵路線逐漸建成和開通,保障持續(xù)、長(zhǎng)久、有效的運(yùn)營(yíng)成為關(guān)鍵性目標(biāo),但公益性鐵路線財(cái)務(wù)生存能力較弱,難以依靠自身收入滿足運(yùn)營(yíng)需求,需要政府補(bǔ)貼。我國(guó)政府補(bǔ)貼短期內(nèi)保障了公益性鐵路線的基本運(yùn)營(yíng),但并沒有從降低成本、提高運(yùn)量和減少虧損等方面實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的補(bǔ)貼效率,不利于公益性鐵路線長(zhǎng)期發(fā)展。本文總結(jié)和比較不同補(bǔ)貼模式,指出效率更高且對(duì)公益性鐵路線更具適用性的補(bǔ)貼模式,有助于改善公益性鐵路線補(bǔ)貼效率低下的關(guān)鍵問題,為公益性鐵路線補(bǔ)貼制度的改革提供參考。

        鐵路運(yùn)輸補(bǔ)貼相關(guān)研究較多集中于補(bǔ)貼必要性和不同補(bǔ)貼模式。對(duì)于鐵路補(bǔ)貼的必要性,部分研究從外部性視角指出鐵路運(yùn)輸帶來了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益,如帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)鐵路沿線地區(qū)就業(yè)增加、經(jīng)濟(jì)増長(zhǎng),緩解城市交通擁堵,減少環(huán)境污染等[1-4]。還有研究認(rèn)為由于公益性運(yùn)輸?shù)氖芤嫒后w是公眾,因而政府應(yīng)承擔(dān)公益性運(yùn)輸服務(wù)的責(zé)任[5];公益性運(yùn)輸虧損是企業(yè)不能自我化解的政策性虧損,在運(yùn)價(jià)管制下,鐵路企業(yè)的公益性運(yùn)輸成本無法轉(zhuǎn)向消費(fèi)者[6],所以應(yīng)當(dāng)劃定其公益性服務(wù)的程度,并給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼來負(fù)擔(dān)公益性所造成的損失[7]。

        然而,在實(shí)踐中補(bǔ)貼未必能達(dá)到政府預(yù)期的效果[8-9],因此對(duì)補(bǔ)貼模式的探索逐漸成為提高補(bǔ)貼效率的重要研究?jī)?nèi)容。一些研究指出可利用土地開發(fā)后的增值來彌補(bǔ)損失,如文獻(xiàn)[10-11]認(rèn)為可以將鐵路沿線的土地交給鐵路企業(yè),用土地使用的收益彌補(bǔ)公益性運(yùn)輸?shù)膿p失。文獻(xiàn)[12]認(rèn)為鐵路運(yùn)輸中運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼是通用做法,由于鐵路運(yùn)輸不僅追求經(jīng)濟(jì)效益,還應(yīng)注重社會(huì)效益,靈活的補(bǔ)貼和定價(jià)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化;在一些鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)的地區(qū),可以實(shí)行政府定價(jià),通過補(bǔ)貼來糾正價(jià)格扭曲[13]。文獻(xiàn)[14]以挪威城際鐵路旅客運(yùn)輸為例,研究基于最優(yōu)績(jī)效的補(bǔ)貼模式,提出政府和鐵路企業(yè)可通過簽訂服務(wù)質(zhì)量合同來計(jì)算政府應(yīng)支付的補(bǔ)貼額;文獻(xiàn)[15]也認(rèn)為合理的補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)當(dāng)兼顧運(yùn)營(yíng)成本和運(yùn)營(yíng)品質(zhì)兩方面,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙贏。此外,一些研究深入分析特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)模式,認(rèn)為此模式能刺激客運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),提升運(yùn)營(yíng)效率,降低補(bǔ)貼成本,改善服務(wù)水平等,讓政府為鐵路客運(yùn)提供的補(bǔ)貼發(fā)揮更大價(jià)值[16-18]。文獻(xiàn)[19]研究認(rèn)為,從長(zhǎng)期來看,我國(guó)鐵路運(yùn)輸將不可避免地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家的網(wǎng)運(yùn)分離模式,允許鐵路運(yùn)輸私營(yíng),在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)模式補(bǔ)貼。

        總體而言,對(duì)于鐵路運(yùn)輸補(bǔ)貼模式的研究相對(duì)分散獨(dú)立,較少涉及對(duì)不同補(bǔ)貼模式的比較分析,難以從理論層面表明何種補(bǔ)貼模式更優(yōu)。本文采用數(shù)理分析方法,分別從運(yùn)量、補(bǔ)貼額、企業(yè)利潤(rùn)和社會(huì)福利角度對(duì)4種有代表性的補(bǔ)貼模式進(jìn)行比較,能夠從理論上說明各補(bǔ)貼模式差異。

        1 公益性鐵路線的主要特征

        公益性鐵路線在投資建設(shè)、自然條件、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和公益性等方面具有特殊性,決定了其具有高運(yùn)營(yíng)成本、低運(yùn)價(jià)水平、短期運(yùn)量較少和外部效益顯著的主要特征。

        1.1 高運(yùn)營(yíng)成本

        公益性鐵路線建設(shè)耗資巨大,所以運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸設(shè)備的折舊分?jǐn)偸蛊骄潭ǔ杀颈厝桓哂谝话汨F路線。此外,受復(fù)雜地形的影響,運(yùn)行速度頻繁調(diào)整和坡度的變化會(huì)降低列車能源利用率,燃料與動(dòng)力成本必然較高;氣候條件、板塊運(yùn)動(dòng)、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境等使軌道、路基等基礎(chǔ)設(shè)施損壞頻率要高于一般鐵路線,養(yǎng)護(hù)維修更為頻繁,維護(hù)鐵路正常運(yùn)營(yíng)的可變成本也處于較高水平,如青藏鐵路格拉段運(yùn)營(yíng)成本是全路平均水平的2倍[20]。

        1.2 低運(yùn)價(jià)水平

        鐵路運(yùn)價(jià)的制定要充分考慮成本、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和公益性等多方面因素,由于公益性鐵路線運(yùn)營(yíng)成本較高,依據(jù)成本加成定價(jià)理應(yīng)制定高運(yùn)價(jià),但較強(qiáng)的公益性定位要求其滿足沿線居民基本出行需求,高運(yùn)價(jià)與公益性相違背;同時(shí)鐵路與公路和航空之間存在競(jìng)爭(zhēng)和替代關(guān)系,過高運(yùn)價(jià)可能導(dǎo)致客源流向其他運(yùn)輸方式,所以總體上公益性鐵路線很難通過制定高價(jià)提高收益。青藏鐵路硬座票價(jià)執(zhí)行國(guó)家鐵路統(tǒng)一運(yùn)價(jià),軟座、硬臥和軟臥票價(jià)分別按國(guó)家鐵路同等級(jí)、車型、席別統(tǒng)一運(yùn)價(jià)加價(jià)分別為0.09、0.10、0.16元/(人·km)執(zhí)行,而相較其他鐵路線更高的運(yùn)營(yíng)成本,公益性鐵路線運(yùn)價(jià)仍處于較低水平。

        1.3 短期內(nèi)運(yùn)量較少

        鐵路線的運(yùn)量主要包含地區(qū)運(yùn)量和通過運(yùn)量?jī)刹糠?。通常情況下公益性鐵路線沿線地區(qū)人口較少,如青海、西藏等西部地區(qū)總體出行需求處于較低水平,因而地方運(yùn)量有限;公益性鐵路線往往處于鐵路網(wǎng)的邊緣地帶,對(duì)不同線路之間的銜接功能較弱,因此通過運(yùn)量也低于主要鐵路干線。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,公益性鐵路線運(yùn)量仍有較大發(fā)展空間。

        1.4 外部效益顯著

        通常公益性鐵路線沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較為落后,鐵路開通后能產(chǎn)生顯著的外部效益,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高社會(huì)福利水平。在我國(guó),公益性鐵路線的外部效益主要體現(xiàn)在滿足地方資源和要素流通,促進(jìn)民族團(tuán)結(jié),鞏固邊疆穩(wěn)定,促進(jìn)沿線土地開發(fā)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。外部效益的重要意義決定了需要通過政府補(bǔ)貼保障公益性鐵路持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

        2 研究假設(shè)

        本文在既有研究基礎(chǔ)上對(duì)比分析虧損補(bǔ)貼、固定每單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼、績(jī)效補(bǔ)貼和土地補(bǔ)貼4種模式。雖然在理論和實(shí)踐中特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)模式具有較好的效果,但需要建立鐵路運(yùn)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,短期內(nèi)較難付諸實(shí)踐,因此不對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)模式展開分析。此外,本文不考慮鐵路企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼情形。基于此,對(duì)4種補(bǔ)貼模式的一般性假設(shè)如下:

        (1)補(bǔ)貼參與者為政府和負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)公益性鐵路線的鐵路企業(yè),政府與鐵路企業(yè)之間為委托代理關(guān)系,政府作為委托方補(bǔ)貼鐵路企業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損。

        (2)鐵路企業(yè)通過制定運(yùn)營(yíng)決策實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)目標(biāo),考慮到成本和價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定,運(yùn)營(yíng)決策主要是對(duì)運(yùn)量的選擇,運(yùn)量是包括客運(yùn)量和貨運(yùn)量在內(nèi)的廣義概念。因此鐵路企業(yè)的利潤(rùn)主要由運(yùn)營(yíng)收益、運(yùn)營(yíng)成本和補(bǔ)貼額構(gòu)成,利潤(rùn)πi為

        πi=r(qi)-c(qi)-c0+sic0>0

        (1)

        (2)

        式中:i=1、2、3、4分別為虧損補(bǔ)貼、固定每單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼、績(jī)效補(bǔ)貼和土地補(bǔ)貼4種模式;qi為第i種補(bǔ)貼模式下的鐵路企業(yè)的運(yùn)量(客運(yùn)單位:萬人次;貨運(yùn)單位:萬t);r(qi)為鐵路企業(yè)的運(yùn)營(yíng)收益,r(qi)=pqi,億元。其中,p為單位運(yùn)價(jià)(客運(yùn)單位:萬元/人次;貨運(yùn)單位:萬元/t);c(qi)為第i種補(bǔ)貼模式下可變成本,億元;c0為固定成本,億元;b為可變成本系數(shù);si為第i種補(bǔ)貼模式下鐵路企業(yè)獲得的補(bǔ)貼,億元。

        (3)政府通過對(duì)補(bǔ)貼額的選擇影響鐵路企業(yè)決策,以達(dá)到期望的社會(huì)目標(biāo),假設(shè)政府主要關(guān)注社會(huì)福利的變化,而社會(huì)福利Wi為

        Wi=e(qi)+r(qi)-c(qi)-c0-si

        (3)

        (4)

        式中:e(qi)為鐵路企業(yè)在鐵路運(yùn)輸中產(chǎn)生的外部效益,億元;d為外部效益系數(shù)。

        (4)假設(shè)補(bǔ)貼過程是兩階段博弈,第一階段政府以福利最大化為目標(biāo)在選定的補(bǔ)貼模式下確定補(bǔ)貼額si,第二階段鐵路企業(yè)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)確定運(yùn)量qi,運(yùn)量相關(guān)數(shù)據(jù)均可公開獲得,所以假設(shè)中央政府能夠獲得關(guān)于qi的完全信息。

        3 模型計(jì)算與分析

        3.1 虧損補(bǔ)貼

        虧損補(bǔ)貼是政府根據(jù)鐵路企業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損直接支付相應(yīng)補(bǔ)貼額。當(dāng)中央政府對(duì)鐵路企業(yè)采用虧損補(bǔ)貼時(shí),鐵路企業(yè)的利潤(rùn)π1為

        (5)

        式中:α為鐵路企業(yè)虧損額,億元。

        (6)

        而在虧損補(bǔ)貼下社會(huì)福利W1為

        (7)

        (8)

        (9)

        (10)

        式中:α*為鐵路企業(yè)僅在利潤(rùn)目標(biāo)下的實(shí)際虧損額。

        因此,虧損補(bǔ)貼無法使政府實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的社會(huì)福利目標(biāo)。

        3.2 固定每單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼

        固定每單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼是政府與鐵路企業(yè)簽訂合約對(duì)每單位運(yùn)營(yíng)虧損進(jìn)行固定額度的補(bǔ)貼。所以中央政府對(duì)鐵路企業(yè)總補(bǔ)貼額為單位補(bǔ)貼額β(客運(yùn)單位:萬元/人次;貨運(yùn)單位:萬元/t)與運(yùn)量q2之積,即s2=βq2,鐵路企業(yè)的利潤(rùn)π2為

        (11)

        (12)

        在單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼下社會(huì)福利W2為

        (13)

        (14)

        (15)

        (16)

        (17)

        3.3 績(jī)效補(bǔ)貼

        績(jī)效補(bǔ)貼是指政府基于鐵路企業(yè)績(jī)效表現(xiàn)來決定最終補(bǔ)貼額。當(dāng)政府對(duì)鐵路企業(yè)采用績(jī)效補(bǔ)貼時(shí),假設(shè)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為外部效益,則補(bǔ)貼額s3為

        (18)

        式中:θ為外部效益補(bǔ)貼比例,表示以外部效益為基數(shù)確定補(bǔ)貼額時(shí)選定的比例。

        鐵路企業(yè)的利潤(rùn)π3為

        (19)

        (20)

        而在績(jī)效補(bǔ)貼下社會(huì)福利W3為

        (21)

        (22)

        (23)

        (24)

        (25)

        3.4 土地補(bǔ)貼

        土地補(bǔ)貼是指政府根據(jù)實(shí)際情況將部分土地劃撥給鐵路企業(yè),鐵路企業(yè)不僅可以建設(shè)鐵路線路,還可以通過土地開發(fā)獲得增值收益。當(dāng)政府對(duì)鐵路企業(yè)采用土地補(bǔ)貼時(shí),鐵路企業(yè)的利潤(rùn)π4為

        (26)

        式中:μ為土地原始價(jià)值,億元,補(bǔ)貼額度為s4=μ;t為土地增值收益系數(shù),表示單位運(yùn)量對(duì)土地增值收益的影響程度,增值收益為μtq。

        (27)

        土地補(bǔ)貼下社會(huì)福利W4為

        (28)

        (29)

        (30)

        (31)

        (32)

        4 補(bǔ)貼模式比較

        為判斷何種補(bǔ)貼模式更優(yōu),需要根據(jù)各補(bǔ)貼模式的計(jì)算結(jié)果,分別從運(yùn)量、補(bǔ)貼額、企業(yè)利潤(rùn)和社會(huì)福利4方面進(jìn)行比較,見表1。

        表1 各補(bǔ)貼模式的運(yùn)量、補(bǔ)貼額、企業(yè)利潤(rùn)和社會(huì)福利

        4.1 運(yùn)量比較

        4.2 補(bǔ)貼額比較

        4.3 企業(yè)利潤(rùn)比較

        4.4 社會(huì)福利比較

        5 結(jié)論與建議

        各補(bǔ)貼模式比較結(jié)果表明土地補(bǔ)貼下的運(yùn)量更高,企業(yè)利潤(rùn)和社會(huì)福利水平優(yōu)于其他模式,因此可作為公益性鐵路線補(bǔ)貼模式的主要選擇,但公益性鐵路線沿線可利用土地往往較為有限,土地補(bǔ)貼后的規(guī)劃、開發(fā)、利用和利益分配等還存在不確定性,短期內(nèi)難以保障鐵路運(yùn)營(yíng)所需資金的穩(wěn)定性,所以采取單一的土地補(bǔ)貼模式風(fēng)險(xiǎn)較大。為減少土地補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn),可與其他補(bǔ)貼模式結(jié)合使用,而在其余補(bǔ)貼模式中,績(jī)效補(bǔ)貼可以達(dá)到更高的運(yùn)量和社會(huì)福利水平,能夠彌補(bǔ)土地補(bǔ)貼中存在的不足,可與土地補(bǔ)貼并用,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

        基于以上結(jié)論,在土地補(bǔ)貼實(shí)施過程中,政府首先要根據(jù)沿線地區(qū)土地情況確定補(bǔ)貼方案,充分考慮公益性鐵路線沿線可利用土地較為有限的客觀條件;其次要保障土地開發(fā)后的多元化經(jīng)營(yíng),以發(fā)揮土地補(bǔ)貼模式對(duì)鐵路企業(yè)的激勵(lì)作用;最后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地開發(fā)的監(jiān)管,避免過度注重土地開發(fā)而運(yùn)輸服務(wù)提供不足的情況。在績(jī)效補(bǔ)貼實(shí)施過程中,政府首先要依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及現(xiàn)實(shí)可行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建綜合全面的績(jī)效評(píng)價(jià)體系;其次要對(duì)績(jī)效成果和真實(shí)性進(jìn)行評(píng)價(jià)和審核,作為發(fā)放補(bǔ)貼的依據(jù);最后要在補(bǔ)貼過程中分析不足,不斷優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

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