熊敏瑞　石夢(mèng)娣

[摘要]隨著人民群眾法治觀念的日益增強(qiáng)，人們對(duì)于利用法律手段解決行政爭(zhēng)議案件的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，但是現(xiàn)行的行政復(fù)議機(jī)制尚不能確切發(fā)揮實(shí)效，不能夠完全滿足人民群眾解決行政爭(zhēng)議的需求，制度現(xiàn)狀與實(shí)際需求之間還存在一定的矛盾。近年來(lái)學(xué)界對(duì)于行政復(fù)議體制改革的呼聲越來(lái)越高，行政復(fù)議體制改革已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。文章從我國(guó)近幾年來(lái)重點(diǎn)開(kāi)展的行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)的狀況入手，分析多種試點(diǎn)模式并存狀況下的發(fā)展趨勢(shì)以及共同點(diǎn);同時(shí)就目前開(kāi)展試點(diǎn)較多的行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議局模式進(jìn)行分析對(duì)比，探索我國(guó)行政復(fù)議體制改革的有效發(fā)展路徑。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議體制改革;復(fù)議機(jī)關(guān);行政復(fù)議

[中圖分類號(hào)]D922.1[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]2095-0292（2022）02-0056-05

一、行政復(fù)議體制改革現(xiàn)狀

暢通行政爭(zhēng)議救濟(jì)渠道的關(guān)鍵就在于不斷提升行政復(fù)議工作的公正性和權(quán)威性。行政復(fù)議在我國(guó)也發(fā)揮著監(jiān)督和規(guī)范行政行為、加強(qiáng)和推進(jìn)法治政府建設(shè)、進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的作用。[1] 我國(guó)行政復(fù)議制度的確立是在20世紀(jì)末。1989年，我國(guó)《行政訴訟法》出臺(tái)之后，國(guó)務(wù)院又于1990年制定了《行政復(fù)議條例》，對(duì)于行政復(fù)議這一爭(zhēng)議解決方式進(jìn)一步作出了系統(tǒng)規(guī)定，也進(jìn)一步保障行政訴訟活動(dòng)的正常運(yùn)行。1999年，《行政復(fù)議法》的出臺(tái)正式確立了國(guó)家以法律的形式對(duì)行政復(fù)議制度的規(guī)定，行政復(fù)議制度進(jìn)一步得到完善。行政復(fù)議制度建立以來(lái)，為糾正錯(cuò)誤行政行為，保護(hù)公民合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行職能，促進(jìn)我國(guó)法治政府建設(shè)等方面都發(fā)揮了十分重要作用。[2]（P36-38）

近些年行政復(fù)議體制改革呼聲越來(lái)越高，其原因在于現(xiàn)行的行政復(fù)議體制模式不能完全滿足人們方便、快捷、高效、多途徑解決糾紛的需求。就現(xiàn)行的行政復(fù)議體制而言：一是行政復(fù)議申請(qǐng)人進(jìn)行行政復(fù)議行為時(shí)其知識(shí)水平和選擇能力有限，不能滿足行政復(fù)議活動(dòng)的實(shí)際需求;二是在選擇之后復(fù)議案件辦理質(zhì)量參差不齊，在某些部門還是存在糾紛不能正常解決的擔(dān)憂，缺乏公信力;三是在實(shí)際上每個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)的案件量分布不均，部分地區(qū)案多人少的矛盾依然存在。行政復(fù)議體制改革也有其必要性，基于此我國(guó)各地區(qū)積極探索改革道路，開(kāi)展了形式多樣、類型豐富的試點(diǎn)工作，各種模式共進(jìn)之中也存在著相同的特點(diǎn)，主要是以下幾個(gè)方面：

（一）整合資源，集中處理

目前的行政復(fù)議體制改革有集中化發(fā)展趨勢(shì)，無(wú)論是主推建立“行政復(fù)議委員會(huì)”制度的黑龍江模式或是主推整合行政復(fù)議職責(zé)、建立“行政復(fù)議局”的浙江義烏模式，還是“一級(jí)只建立一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)”的山東模式，均體現(xiàn)改變?cè)尽皸l塊結(jié)合”、“條條對(duì)應(yīng)”、“原機(jī)關(guān)管轄”相結(jié)合的多樣化分散模式，傾向于形成集中化、專門化的機(jī)關(guān)解決復(fù)議問(wèn)題。實(shí)質(zhì)上是將其定位從一個(gè)僅具有“行政性”的內(nèi)部監(jiān)督制度逐漸轉(zhuǎn)向同時(shí)具有“司法性”和“行政性”的重點(diǎn)保障公民權(quán)益的行政復(fù)議制度，有助于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議保障公民權(quán)益的外部效用和監(jiān)督行政行為的內(nèi)部效用，也有助于提升公眾對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)可度，同時(shí)減少信訪、訴訟等工作量，使得復(fù)議制度真正發(fā)揮實(shí)效，進(jìn)而成為保障公民權(quán)利的公民真正信賴的制度。

（二）改良方式，凸顯職責(zé)

鑒于此前行政復(fù)議機(jī)關(guān)存在機(jī)關(guān)混亂、選擇困難、復(fù)議效率低導(dǎo)致無(wú)法徹底解決復(fù)議問(wèn)題的狀況，行政復(fù)議體制改革的試點(diǎn)工作均傾向于改良原本的分散式管理現(xiàn)狀，優(yōu)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)以及機(jī)關(guān)設(shè)置。此外，在案件的審查之中也不拘泥于僅采取書(shū)面審查方式，逐漸將聽(tīng)證審查、言詞辯論等作為審查的主要方式，以便于查清案件事實(shí)，作出公平?jīng)Q策，同時(shí)也有助于達(dá)成和解調(diào)解協(xié)議，提高行政復(fù)議的透明度和公開(kāi)化，在制度設(shè)計(jì)上盡可能兼顧不同的審理方式，以保障復(fù)議職責(zé)發(fā)揮。

（三）提升專業(yè)程度，保障發(fā)揮實(shí)效

基于原本行政復(fù)議體制之中審查人員專業(yè)程度不高、隊(duì)伍相對(duì)薄弱的形勢(shì)，為有效化解行政爭(zhēng)議，在試點(diǎn)工作之中，注重強(qiáng)化專業(yè)能力的提升，優(yōu)化復(fù)議機(jī)關(guān)從業(yè)人員配置，并逐步符合國(guó)家目前正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治工作隊(duì)伍要求，建立行政管理經(jīng)驗(yàn)、法律職業(yè)素養(yǎng)、公務(wù)員編制等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)引入財(cái)政專項(xiàng)撥款、機(jī)關(guān)獨(dú)立運(yùn)行決策、專門化培訓(xùn)等政策，優(yōu)化專業(yè)化隊(duì)伍、建立完善配套支持，致力于形成一支獨(dú)立、專業(yè)、穩(wěn)定、可靠的復(fù)議人才隊(duì)伍。

二、我國(guó)行政復(fù)議體制改革的制度定位和功能需求

行政復(fù)議體制改革在我國(guó)呼聲已久，2020年2月，習(xí)近平總書(shū)記指出“要發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和主渠道作用，提升行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的能力，實(shí)現(xiàn)其作為解決行政爭(zhēng)議主渠道的功能定位”[3]回應(yīng)了進(jìn)行行政復(fù)議體制改革的這項(xiàng)需求。與此同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)將行政復(fù)議法的修改納入到了全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃之中，作為一項(xiàng)立法工作進(jìn)行籌備。根據(jù)我國(guó)實(shí)際狀況，行政復(fù)議同制度設(shè)立之初相比已經(jīng)出現(xiàn)了新的變化，其作為一種兼具司法特性的新型的行政權(quán)，決定了行政復(fù)議的制度上要兼具行政性和司法性，功能上要兼具公正性、高效性、便捷性。

（一）制度定位

行政復(fù)議的制度定位決定著行政復(fù)議體制改革的改革方向和價(jià)值取向，而制度定位最根本的問(wèn)題就是確定行政復(fù)議的性質(zhì)，行政復(fù)議制度建立之初，比較注重行政性，甚至在立法中明確“去司法化”。當(dāng)年時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦主任楊景宇曾提出，行政復(fù)議制度“是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的一種監(jiān)督制度”，“不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序”[4]（P18-32）。因?yàn)榱⒎ǔ踔缘摹叭ニ痉ɑ保矊?dǎo)致行政復(fù)議在程序設(shè)計(jì)上多采用書(shū)面審查的方式，沒(méi)有增加司法性言辭辯論、舉證質(zhì)證、口頭審理等特征，這也是導(dǎo)致實(shí)踐中行政復(fù)議制度不能真正發(fā)揮實(shí)效的重要原因之一。

近些年，學(xué)界關(guān)于行政復(fù)議體制改革的呼聲越來(lái)越高，對(duì)于行政性、司法性定位的討論就愈來(lái)愈多。實(shí)質(zhì)上，行政性和司法性不應(yīng)該是相互對(duì)立的兩個(gè)定位，結(jié)合中國(guó)行政復(fù)議現(xiàn)狀，二者應(yīng)該是相互補(bǔ)充、相互融合的關(guān)系。目前在我國(guó)已經(jīng)逐漸形成通說(shuō)：行政復(fù)議是一種兼具司法特性的新型的行政權(quán)，在運(yùn)行過(guò)程中既著力實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)，又使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)居中裁判和程序正義之中，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的完善。

（二）功能需求

行政復(fù)議制度在建立之初在行政爭(zhēng)議的化解上就被賦予了較高的期望，但是其在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程之中不僅未能減輕法院行政案件增多的辦案負(fù)擔(dān)，反而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷與社會(huì)環(huán)境變化中使得信訪逐漸呈現(xiàn)泛濫之勢(shì)，且目前出現(xiàn)的“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”困境也讓行政復(fù)議無(wú)法真正成為行政爭(zhēng)議解決“主渠道”，導(dǎo)致其不能真正發(fā)揮實(shí)效。行政復(fù)議未能發(fā)揮實(shí)效的突出表現(xiàn)就是群眾不愿意使用行政復(fù)議的方式，而是繼續(xù)采取信訪、訴訟等程序更復(fù)雜、成本更高的方式，顯然行政復(fù)議未能實(shí)現(xiàn)其行政案件“過(guò)濾器”的功能。

除了具有公正性、高效性、便捷性的功能需求之外，行政復(fù)議制度功能根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求逐漸轉(zhuǎn)向多元，行政復(fù)議包括內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)和解決糾紛三種功能已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)，不僅僅作為一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制而存在，強(qiáng)化對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù)，而非僅僅作為一個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)機(jī)制，關(guān)注解決糾紛的實(shí)效性，實(shí)際上也是回應(yīng)和解決目前行政復(fù)議工作不能真正發(fā)揮實(shí)效的問(wèn)題，進(jìn)而凸顯行政復(fù)議工作的公正性、高效性、便捷性。

三、行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議局的試點(diǎn)狀況

鑒于我國(guó)行政復(fù)議體制改革的現(xiàn)實(shí)狀況，我國(guó)開(kāi)展了改革試點(diǎn)工作，目前主要是“行政復(fù)議委員會(huì)”與“行政復(fù)議局”兩種模式。雖然兩者在復(fù)議管轄權(quán)的設(shè)置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、運(yùn)行模式等方面各有不同，但是兩者也呈現(xiàn)著共同的發(fā)展趨勢(shì)，即改變現(xiàn)存復(fù)議權(quán)分散的現(xiàn)狀，將復(fù)議權(quán)集中起來(lái)行使;提升行政復(fù)議機(jī)關(guān)公信力和權(quán)威性;進(jìn)一步推動(dòng)復(fù)議機(jī)關(guān)以及復(fù)議權(quán)行使的獨(dú)立等。

（一）行政復(fù)議委員會(huì)的實(shí)踐情況

在試點(diǎn)之中，行政復(fù)議委員會(huì)作為各級(jí)人民政府行政復(fù)議工作的議決機(jī)關(guān)，承擔(dān)行政復(fù)議工作，其獨(dú)立行使復(fù)議權(quán)，人員配備也是致力于實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、正規(guī)化、職業(yè)化要求。[2]（P36-38）在行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)之中，設(shè)立了專門機(jī)關(guān)獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)，不受本級(jí)政府的限制，堅(jiān)決避免其插手、干涉行政復(fù)議委員會(huì)的決定，同時(shí)由各級(jí)政府為其提供人員編制、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政策支撐等幫助其實(shí)現(xiàn)正常獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。上下不同層級(jí)的行政復(fù)議委員會(huì)之間形成業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，排除同級(jí)政府干預(yù)的同時(shí)排除上級(jí)委員會(huì)的干預(yù)，實(shí)行接待、受理、審理、簽批、決定“五統(tǒng)一”的辦案方式，將行政復(fù)議權(quán)集中起來(lái)行使，排除先前由政府部門設(shè)立復(fù)議機(jī)關(guān)、審理復(fù)議案件的模式。同時(shí)，國(guó)務(wù)院各部門及省級(jí)人民政府自己處理自己產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議的特權(quán)也被取消，其中不再由原機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議，進(jìn)一步提升行政復(fù)議案件處理過(guò)程的公平性和決議結(jié)果的公信力。

行政復(fù)議委員會(huì)模式根據(jù)集中程度的不同可以分為集中對(duì)全部部門復(fù)議權(quán)、集中對(duì)部分部門復(fù)議權(quán)、不集中部門復(fù)議權(quán)三種類型。總體來(lái)說(shuō)行政復(fù)議委員會(huì)模式具有復(fù)議權(quán)相對(duì)集中的特點(diǎn)，在試點(diǎn)中體現(xiàn)出了較為突出的試點(diǎn)效果，在試點(diǎn)中也引入了政府公職人員、專家學(xué)者、律師等專業(yè)人士共同進(jìn)行行政復(fù)議工作，體現(xiàn)出行政復(fù)議工作引入人才上的“社會(huì)化”的特點(diǎn)，彌補(bǔ)了原本行政復(fù)議工作人員專業(yè)素質(zhì)低、無(wú)法保障復(fù)議質(zhì)效等問(wèn)題，增強(qiáng)了復(fù)議機(jī)關(guān)決定的權(quán)威性和合法性，重新在公眾之中建立信任，進(jìn)一步提升了公信力。但行政復(fù)議委員會(huì)模式應(yīng)對(duì)重大疑難復(fù)議案件時(shí)較為適用，在日常處理復(fù)議工作之中簡(jiǎn)單案件居多，容易造成資源浪費(fèi)，同時(shí)該模式也存在法律依據(jù)欠缺、上下級(jí)現(xiàn)實(shí)銜接困難、效用發(fā)揮有限等問(wèn)題。

（二）行政復(fù)議局的實(shí)踐情況

2015年，經(jīng)過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)批復(fù)同意，浙江省義烏市人民政府設(shè)立了全國(guó)首家行政復(fù)議局，率先扛起了浙江省行政復(fù)議體制改革的大旗，實(shí)施行政復(fù)議案件“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一決定”，從而實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議權(quán)的相對(duì)集中行使，隨后又在多地開(kāi)始試點(diǎn)工作，探索行政復(fù)議局模式推進(jìn)行政復(fù)議體制改革。目前行政復(fù)議局運(yùn)行時(shí)間相對(duì)較短，主要是將原本行政復(fù)議工作的機(jī)關(guān)職責(zé)獨(dú)立出來(lái)，由政府專門組成專門辦案機(jī)關(guān)處理復(fù)議案件，打破“條塊管轄”的限制，實(shí)現(xiàn)“塊塊管轄”，注重復(fù)議審理的專業(yè)性、集中性和高效性，著重從構(gòu)建獨(dú)立復(fù)議主體以及落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的角度進(jìn)行改革。在行政復(fù)議局模式之中，主要組成人員是政府公職人員，采用“政府主導(dǎo)”的思路，通過(guò)改革內(nèi)部結(jié)構(gòu)的方式提升復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化與復(fù)議人員的專業(yè)化，同時(shí)在辦公場(chǎng)所、硬件設(shè)備等上給予專門支持，真正保障行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立運(yùn)行、獨(dú)立決策，是一種內(nèi)部的大刀闊斧改革。

但是，行政復(fù)議局試點(diǎn)模式下的相對(duì)集中行政復(fù)議管轄權(quán)、設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議局的方式均與現(xiàn)行復(fù)議體制下“條塊結(jié)合”的管轄模式以及在運(yùn)行之中由法制工作機(jī)關(guān)兼顧復(fù)議工作的現(xiàn)狀相沖突。[5]在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程之中可能延續(xù)案多人少的矛盾，同時(shí)以政府公職人員為主力的人員組成方式上可能會(huì)使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政化程度進(jìn)一步加強(qiáng)，容易發(fā)展成為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而非原本的行政爭(zhēng)議解決機(jī)關(guān)。且在《行政復(fù)議法》修改之前，行政復(fù)議局的建立與運(yùn)行與法律是相違背的，特別是在管轄方面，違背了法律規(guī)定的“條條管轄”、“條塊管轄”。

四、行政復(fù)議體制改革的有效發(fā)展路徑探索

兩種試點(diǎn)模式的運(yùn)行已經(jīng)經(jīng)歷了實(shí)踐的考驗(yàn)，其出發(fā)點(diǎn)都是改變我國(guó)行政復(fù)議的現(xiàn)狀，推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，我們?cè)谔剿靼l(fā)展過(guò)程之中也應(yīng)該積極從兩種模式之中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取力量。行政復(fù)議委員會(huì)模式主要走的是“社會(huì)化”道路，通過(guò)外部力量的介入改善復(fù)議工作的權(quán)威性和合法性;而行政復(fù)議局模式主要走的是“專業(yè)化”道路，通過(guò)內(nèi)部力量的強(qiáng)化，來(lái)實(shí)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)決議的獨(dú)立化和復(fù)議人員水平的專業(yè)化。

就我國(guó)行政復(fù)議體制改革而言，應(yīng)該堅(jiān)持“目標(biāo)導(dǎo)向”，重點(diǎn)關(guān)注改革的最終效果，看其是否能夠推進(jìn)行政復(fù)議發(fā)展壯大、是否能夠真正化解行政爭(zhēng)議、是否保障公民權(quán)益等，進(jìn)而選擇真正適合的行政復(fù)議模式。建議在下一步的改革之中將兩種模式進(jìn)一步融合，以“政府主導(dǎo)改革方向、注重專業(yè)提供保障、提升社會(huì)參與程度”為原則，在機(jī)構(gòu)設(shè)立上吸收行政復(fù)議局模式集中復(fù)議管轄權(quán)的方式設(shè)立行政復(fù)議局，提升復(fù)議人員的專業(yè)化程度，提高任用標(biāo)準(zhǔn)，提供專業(yè)的配套設(shè)備、設(shè)立相應(yīng)配套制度;同時(shí)引入行政復(fù)議委員會(huì)模式之中的“社會(huì)化模式”，在案件審理之中加入社會(huì)參與，多種方式結(jié)合化解行政爭(zhēng)議。同時(shí)在下一步的發(fā)展之中要繼續(xù)厘清思路，堅(jiān)持走實(shí)體化、集中化道路，明確發(fā)展方向，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善：

（一）強(qiáng)化辦案效果與辦案質(zhì)量的統(tǒng)一，著力化解行政爭(zhēng)議職能的實(shí)現(xiàn)

一是要加強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)自身的獨(dú)立性，堅(jiān)決抵制行政管理對(duì)于復(fù)議工作的干預(yù)，同時(shí)在人員編制、人事任職、薪資報(bào)酬等事項(xiàng)上從行政管理體制之中剝離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)行，進(jìn)一步處理好復(fù)議機(jī)關(guān)與行政體制之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議工作的零干擾、零阻礙。

二是在行政復(fù)議決定作出上，要真正傾聽(tīng)申請(qǐng)人的意見(jiàn)，繼續(xù)完善《行政復(fù)議法》之中關(guān)于申請(qǐng)人權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，在制度上充分暢通申請(qǐng)人表達(dá)意見(jiàn)和觀點(diǎn)的渠道，以便復(fù)議案件審理人員進(jìn)一步了解案件情況以及申請(qǐng)人訴求，真正實(shí)現(xiàn)救濟(jì)目的，也可避免信訪事件的蔓延，把行政爭(zhēng)議一次性解決。

三是逐步完善復(fù)議案件評(píng)查抽查工作，以獎(jiǎng)懲機(jī)制倒逼復(fù)議工作人員加強(qiáng)案件質(zhì)量的把控，堅(jiān)決避免之前存在的行政復(fù)議案件“案件辦了、矛盾多了”的情況繼續(xù)蔓延，提升復(fù)議案件調(diào)解率、和解率，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，以復(fù)議工作質(zhì)量的提升帶動(dòng)公民對(duì)于復(fù)議救濟(jì)途徑信任度的提高。

（二）深化重點(diǎn)疑難案件的審理會(huì)商機(jī)制，提升行政復(fù)議案件辦理質(zhì)效

在行政復(fù)議案件的辦理過(guò)程之中，簡(jiǎn)單的行政復(fù)議案件通過(guò)有效的機(jī)關(guān)改革、處理人員專業(yè)水平提升等途徑，可以在辦案質(zhì)效上有所提升;但是面對(duì)重大疑難復(fù)議案件時(shí)，現(xiàn)有的復(fù)議案件處理方式以及復(fù)議人員的專業(yè)水平并不能真正滿足審理行政復(fù)議案件的專業(yè)化需要，所以引入審理會(huì)商機(jī)制就十分必要。在重大疑難案件辦理過(guò)程之中可以引入符合條件的社會(huì)人士、律師、專家學(xué)者等參與復(fù)議案件的辦理，便于征詢意見(jiàn)、共同參與復(fù)議案件的辦理。有助于提升決策水平，使行政復(fù)議決定的合法性、專業(yè)性、公信力得到提升;有助于實(shí)現(xiàn)獨(dú)立決策，避免行政干預(yù)以及個(gè)人權(quán)利對(duì)于復(fù)議結(jié)果的干預(yù)。

針對(duì)于審理會(huì)商機(jī)制，除了規(guī)定一般的重大、疑難、復(fù)雜案件應(yīng)根據(jù)規(guī)定提交審理會(huì)商外，行政復(fù)議人員對(duì)特殊、新型案件也應(yīng)具有申請(qǐng)?zhí)峤粫?huì)議審理的權(quán)利，認(rèn)為有必要的可以通過(guò)法定程序?qū)讣峤粚徖頃?huì)商決策，以此確保全部復(fù)議案件特別是特殊案件都具有參與審理會(huì)商機(jī)制的可能，也有助于保障行政復(fù)議結(jié)果的正確性和科學(xué)性。另外，對(duì)于重大疑難案件進(jìn)入審理會(huì)商機(jī)制的程序應(yīng)該酌情降低標(biāo)準(zhǔn)，盡量簡(jiǎn)化審批流程，增強(qiáng)制度可操作性，以保障此項(xiàng)制度不流于形式，真正實(shí)現(xiàn)用程序正義保障實(shí)體正義。對(duì)于社會(huì)關(guān)注度高、行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜的復(fù)議案件也可采用公開(kāi)審理的方式，從而使得行政復(fù)議制度的社會(huì)影響力得到擴(kuò)大，行政復(fù)議的公信力得以提升。

（三）繼續(xù)提升復(fù)議機(jī)關(guān)以及復(fù)議人員的專業(yè)化水平，提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)公信力

就復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議人員素質(zhì)而言，在改善機(jī)關(guān)配置、提升信息報(bào)酬、配套設(shè)施水平的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重提升復(fù)議機(jī)關(guān)以及復(fù)議人員的專業(yè)化水平。現(xiàn)行行政復(fù)議工作之中，由于受到職數(shù)、編制、經(jīng)費(fèi)等限制，復(fù)議機(jī)關(guān)多與法制部門混同在一起，部分地區(qū)兩項(xiàng)職能、一套人馬，在一定程度上也影響了復(fù)議機(jī)關(guān)的辦事效率和質(zhì)量;另外，由于行政復(fù)議工作在訴訟之中具有其特殊性，多數(shù)時(shí)間都被繁雜的應(yīng)訴工作“纏住手腳”，難以脫開(kāi)身進(jìn)行復(fù)議案件的處理。所以在下一步的行政爭(zhēng)議體制改革之中，復(fù)議機(jī)關(guān)與法制、應(yīng)訴等職能分離，建立專門復(fù)議職能科室，便于集中化管理的同時(shí)提升行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)整體公信力的提升。

鑒于行政復(fù)議工作是解決行政爭(zhēng)議的關(guān)鍵性工作，所以應(yīng)提升復(fù)議人員選拔門檻，注重復(fù)議人員的專業(yè)素養(yǎng)以及綜合素質(zhì)。就我國(guó)法律實(shí)踐而言，從事專業(yè)程度較高的法律職業(yè)工作者均要通過(guò)法律職業(yè)資格考試，復(fù)議人員的選拔也應(yīng)參照此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)增加道德素養(yǎng)、行政工作經(jīng)驗(yàn)等綜合指標(biāo)加以考量，優(yōu)中選優(yōu)，在人員上保障行政復(fù)議工作質(zhì)量。

（四）建立多元化的案件審理方式，保障案件在分流審理中發(fā)揮實(shí)效

為了保障行政案件的辦理真正發(fā)揮實(shí)效，應(yīng)當(dāng)在案件辦理中建立案件分流審理機(jī)制，采取多元化的審理方式。對(duì)于簡(jiǎn)單案件和復(fù)雜案件要形成分流，簡(jiǎn)單案件可以書(shū)面審查的方式進(jìn)行，提升案件審理效率，保障案件高效辦結(jié)，及時(shí)、快速回應(yīng)群眾訴求。對(duì)于復(fù)雜案件可引入言辭辯論、公開(kāi)聽(tīng)證、調(diào)查取證等程序，用司法性的程序正義保障復(fù)議結(jié)果的實(shí)質(zhì)正義，以便將公民權(quán)利保障放在首位，保障案件處理結(jié)果發(fā)揮實(shí)效。

除此之外，在行政復(fù)議案件的辦理之中，也可引入“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，將復(fù)議與調(diào)解有效銜接，在行政復(fù)議案件審理過(guò)程之中引入和解、調(diào)解制度，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早協(xié)調(diào)，做到將調(diào)節(jié)理念深入復(fù)議工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在化解社會(huì)矛盾的同時(shí)，緩解訴訟及信訪壓力，將行政復(fù)議作為化解爭(zhēng)議的“主戰(zhàn)場(chǎng)”和“主渠道”。[6]（P32-36）同時(shí)，引入和解調(diào)解制度的創(chuàng)新也更有助于實(shí)現(xiàn)案件處理的實(shí)質(zhì)分流，保障行政爭(zhēng)議得到妥善解決的同時(shí)緩解行政復(fù)議應(yīng)訴案件激增的現(xiàn)實(shí)狀況。

五、結(jié)論

為了使得我國(guó)行政復(fù)議體制改革真正發(fā)揮實(shí)效，行政復(fù)議體制改革已經(jīng)成為迫切需要，國(guó)家推進(jìn)的行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議局兩種改革模式，實(shí)際上也是對(duì)于行政復(fù)議體制改革的呼聲的回應(yīng)。目前就我國(guó)實(shí)際狀況而言，應(yīng)該將我國(guó)行政復(fù)議定位為一種兼具司法特性的新型的行政權(quán)，在功能上的定位要兼具公正性、高效性、便捷性。建議以行政復(fù)議局模式為改革的主要模式，在此基礎(chǔ)之上兼容行政復(fù)議委員會(huì)的案件審理方式，完善我國(guó)的行政復(fù)議體制。在運(yùn)行過(guò)程之中建議進(jìn)一步強(qiáng)化辦案效果與辦案質(zhì)量的統(tǒng)一，著力化解行政爭(zhēng)議職能的實(shí)現(xiàn);深化重點(diǎn)疑難案件的審理會(huì)商機(jī)制，提升行政復(fù)議案件辦理質(zhì)效;繼續(xù)提升復(fù)議機(jī)關(guān)以及人員的專業(yè)化水平，提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)公信力;建立多元化的案件審理方式，保障案件在分流審理中發(fā)揮實(shí)效。如此才能真正實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議體制改革的開(kāi)展，推進(jìn)我國(guó)行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)和解決糾紛三種功能的統(tǒng)一。

[參考文獻(xiàn)]

[1]曾祥華.我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度改革的問(wèn)題與方向[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（2）.

[2]邢鴻飛.芻議深化行政復(fù)議體制改革[J].群眾，2015（3）.

[3]習(xí)近平.推進(jìn)全面依法治國(guó)，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用[J].求是，2020（22）.

[4]楊海坤，朱恒順.行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善———事關(guān)我國(guó)《行政復(fù)議法》及相關(guān)法律的重要修改 [J]. 法學(xué)評(píng)論，2014（4）.

[5]楊曉.行政復(fù)議體制改革模式研究[D].華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017.

[6]胡曉航.行政復(fù)議制度改革的路徑建構(gòu)[J]. 黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（1）.

Probe into the Reform Path of China’s

Administrative Reconsideration System——Combined with theMode Analysis of the Administrative Reconsideration

Committee and the Administrative Reconsideration BureauXIONG Min-rui，SHI Meng-di

（School of Law and Public Administration，

China Three Gorges University，Yichang 443000，China）

Abstract：Abstract：With the people's increasing awareness of the rule of law， people are more and more aware of using legal means to solve administrative disputes. However， the current system of administrative reconsideration mechanism can't give full play to the actual effect， and can't really meet the people's needs to solve administrative disputes. There is still a certain contradiction between the present situation of the system and the actual needs. In recent years， academic circles have been calling for the reform of administrative reconsideration system， which has become an inevitable trend. This paper starts with the situation of the pilot reform of the administrative reconsideration system in China in recent years， and analyzes the development trend and common points under the coexistence of various pilot modes. At the same time， this paper analyzes and compares the modes of the administrative reconsideration committee and the administrative reconsideration bureau， which are currently carrying out more pilot projects， and explores the effective development path of China's administrative reconsideration system reform.

Key words：reform of administrative reconsideration system;reconsideration organ;administrative reconsideration

[責(zé)任編輯孫蘭瑛]