■張灝

一、前言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，不僅解決了“三農(nóng)”問題，而且加速城鄉(xiāng)社會治理體系的建立，基層治理更加有效，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為基層治理提供重要支撐點。然而實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也是一項系統(tǒng)性工程，涉及產(chǎn)業(yè)、文化、組織建設(shè)、資源環(huán)保、財政等各領(lǐng)域，這些都直接關(guān)乎群眾各方面的利益訴求，當更多資源、資金投放到基層治理時，如何保證其經(jīng)濟價值和社會價值的實現(xiàn)，需要構(gòu)建一種監(jiān)督體系來進行規(guī)范。顯然，審計作為社會治理的一部分，是監(jiān)督體系中最有力的“武器”，而審計的有效性，不僅表現(xiàn)在政府審計和內(nèi)部審計的監(jiān)督方式，還需要社會審計力量介入。發(fā)揮社會各主體參與的積極性，社會審計比較契合于社會治理的理念，成為基層社會治理的重要手段，其獨立性、專業(yè)性服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更能保證各項政策措施落實到位及目標任務(wù)的實現(xiàn)。

二、社會審計參與社會治理的內(nèi)在邏輯

1.理論邏輯：社會治理的本質(zhì)要求。

治理的本質(zhì)體現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的開放性、平衡性以及秩序維護的自覺，因此并不是自上而下的強加，而是通過協(xié)商、對話、合作等方式去解決矛盾沖突問題，這意味著治理的整體框架設(shè)定，包括治理主體參與、界限及責任、治理方式以及治理過程更強調(diào)自主與互動。從主體結(jié)構(gòu)來看，政府并非社會治理的唯一主體，企業(yè)、社會組織、公眾、媒體等都是重要成員，都可以參與公共事務(wù)管理，社會組織在制度框架內(nèi)也是權(quán)利主體，也可以自主的參與管理，更多組織參與被賦予一定的監(jiān)管功能，即在維護社會秩序的同時，最大限度地增進公共利益。反映到社會治理上，社會審計作為一種組織形態(tài)，是監(jiān)督體系中社會力量的引入，其目標任務(wù)都是服務(wù)于社會治理，在提供高質(zhì)量審計服務(wù)上，能夠協(xié)同政府治理，最大程度地滿足多層次的社會利益需求，既體現(xiàn)治理參與的主體多元性，也反映治理工具的豐富性，在治理過程中所發(fā)揮的監(jiān)督、問責、評估等建設(shè)性作用不可替代。社會審計依據(jù)其專業(yè)優(yōu)勢和服務(wù)能力，通過履行審計職能，使國家政策得到有效貫徹與執(zhí)行，使利益相關(guān)者合作的制度安排得到改善，更好維護了社會治理的公平公正原則。

2.實踐價值邏輯：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的社會價值實現(xiàn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建立于基層社會治理基礎(chǔ)上，重點在改善民生，提升農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，戰(zhàn)略實施服從服務(wù)于社會治理的需要，同時也離不開社會保障體系建設(shè)。由于政策落實直接關(guān)乎公眾的切身利益，再加以近年來公眾參與社會治理意識的增強，更加迫切要求從制度結(jié)構(gòu)和治理機制上進行重新設(shè)計，來保障公眾權(quán)益不受侵害。審計作為參與治理的一種制度安排，可以發(fā)揮規(guī)范建設(shè)作用，而社會審計不代表政府利益和部門利益，其獨立特性和追求公平公正的專業(yè)精神，更能代表民眾參與管理的心聲。作為社會組織，保障政策落地，提升財政資金使用績效，在民生領(lǐng)域的監(jiān)督力度已不是社會保障體系的一種補充，而成為基層社會治理的重要力量。當前，社會審計應服務(wù)于社會治理，落實到鄉(xiāng)村振興上，就是要圍繞戰(zhàn)略目標的總體要求，及時跟進實施進程，突出審計監(jiān)督重點，關(guān)注問題背后的體制機制問題，把揭露問題與推動整改、完善治理緊密結(jié)合起來，提出破解發(fā)展難題的建議，發(fā)揮審計助力作用。

三、社會審計參與社會治理的內(nèi)容和重點

1.從鄉(xiāng)村振興“戰(zhàn)略”入手，重點關(guān)注政策發(fā)揮問題。

政策發(fā)揮是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的主軸線，也是社會治理的核心，審計的重點應集中于政策的有效性，一是審查政策是否貫徹徹底，二是審查政策執(zhí)行落實是否到位，審計審查的結(jié)果是檢驗社會治理有效性的指標。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施涉及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、人居環(huán)境改善以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面，圍繞這些發(fā)展所制定的中央和地方政府的各項政策是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要舉措，發(fā)揮政策的優(yōu)勢，需要以政策落實為基準，以最有效的治理方式消除阻礙政策落實的體制性、制度性缺陷和管理漏洞，才能保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成功。社會審計作為一種治理方式服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，著眼點應放在國家政策貫徹落實的監(jiān)督上，通過跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)政策貫徹落實中存在的各種問題，并提出有針對性的建議和措施，以確保政策決策落實到位。審計的重點應放到涉農(nóng)利益的重大政策問題上，如生產(chǎn)優(yōu)惠政策不到位、后續(xù)扶持政策不到位以及應享受未享受政策等方面。審計執(zhí)行應圍繞“政策”主線，通過分析挖掘，發(fā)現(xiàn)問題背后的漏洞和缺陷，為政策修訂提供依據(jù)。

2.從鄉(xiāng)村振興“目標”入手，突出資金績效審計。

資金績效反映資金的價值性，即一定的資金投入用在恰當?shù)牡胤讲⒛墚a(chǎn)生效值，保證資金績效需要建立健全監(jiān)督機制，社會審計的審查功能可以發(fā)揮“防火墻”的作用。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，各項公共財政資金投入較多，并且涉及不同項目、不同部門和不同渠道，每一筆資金的使用都關(guān)乎戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，更關(guān)乎老百姓的切身利益，這必然成為基層社會治理中的焦點問題，特別是村級財務(wù)更是牽動各方利益的“神經(jīng)源”。雖然投入農(nóng)村的各類資金量逐年增加，但財務(wù)不規(guī)范、不公開，財政資金到底用在什么地方，無法進行評估，而監(jiān)管不嚴的問題也大大影響“資金”的使用績效，成為影響干群關(guān)系、社會穩(wěn)定的一大風險點，導致民眾對基層社會治理的滿意度不高。社會審計以其受托的第三方獨立關(guān)系介入農(nóng)村“資金”監(jiān)管，更能跳出自身利益羈絆，為政府、公眾信賴和接受，利用兩方的信任關(guān)系可以把好“資金”關(guān)。資金使用績效是把關(guān)的關(guān)鍵點和著力點，審計服務(wù)業(yè)應把主要精力放在提高資金績效上，特別是加強對鄉(xiāng)村振興專項資金使用的監(jiān)督，包括資金使用過程中是否合法合規(guī)，資金使用所產(chǎn)生的效值如何，通過查找問題提出問題整改建議，確保公共財政資金在涉農(nóng)投入上的價值實現(xiàn)。

3.從鄉(xiāng)村振興實施“過程”入手，突出項目運營審計。

鄉(xiāng)村振興的項目類別多，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投資、生態(tài)保護等多方面，項目前期的立項審批、招投標、建設(shè)質(zhì)量等環(huán)節(jié)，如果監(jiān)管不力，容易滋生腐敗，而項目建設(shè)中的資金投入以及項目本身經(jīng)濟效益和社會效益更是敏感領(lǐng)域，民眾更為關(guān)切，因而也會成為基層社會治理關(guān)注的焦點。加強項目規(guī)范管理，提升建設(shè)項目質(zhì)量，增強投資效益，社會審計可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投資和扶貧開發(fā)資金管理等方面加強審計監(jiān)督，確保項目建設(shè)有序。特別是強化涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目審計，通過對各種農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶持項目資金的審計監(jiān)督，促進涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目健康、高效運行。從緊盯項目到緊盯過程，社會審計還要著力發(fā)現(xiàn)項目實施過程中的資金截留閑置、挪用侵占、虛假招標、偷工減料、高估冒算和利益輸送，以及重復申報、虛假合同等騙取套取涉農(nóng)項目資金等問題，加大對基層項目腐敗的審計查處，并提出具有針對性、可行性的建議，切實提高項目建設(shè)效益。另外，還要跟蹤檢查項目的進展情況、項目效益及工程質(zhì)量等問題，推動鄉(xiāng)村振興投資項目規(guī)范運行。

四、當前社會審計參與社會治理的困境：主體地位不高

1.審計組織模式的局限影響社會審計作用發(fā)揮。

長期以來，基層審計大多采用的是鄉(xiāng)村經(jīng)管部門內(nèi)部審計模式，由于經(jīng)營者與審計者角色混同，不可能達到真正的審計透明，因而也不會達到好的審計效果。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單設(shè)的審計機構(gòu)進行審計，由于組織結(jié)構(gòu)仍然屬于體制內(nèi)的范疇，也不可能達到真正的審計透明，公眾對審計結(jié)果的信賴程度比較低。社會審計是被界定于社會組織的范疇，具有市場化的經(jīng)營行為，在審計的市場化和行政化區(qū)間，通常行政化的主導性更強，這樣留給社會審計的空間就非常有限，雖然社會審計的獨立性、勝任能力和專業(yè)優(yōu)勢比較明顯，但因其主體地位不高，在基層審計中并未引起重視。

2.公眾權(quán)力結(jié)構(gòu)中的弱勢影響社會審計參與治理力度。

社會治理涉及治理主體、權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理方式等多個維度，治理方式受制于治理主體在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置，如果治理主體居于絕對的支配地位，那么就有更大話語權(quán)和決定采用哪種治理方式。顯然，在審計方式選擇上，政府有著更大的決定權(quán)。基層審計習慣于體制內(nèi)審計，大多數(shù)被調(diào)查者都認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或經(jīng)管部門主持下的審計受干預或限制較多，缺乏透明性，而且由于審計結(jié)果不公開，很難讓人信服。公眾雖然也是社會治理的參與主體，從參與治理意愿來看，他們也想在社會治理中建言建策，通過委托代理的社會審計是公眾比較信賴的，大多數(shù)人愿意借助社會審計強化基層經(jīng)濟行為的監(jiān)督，但在權(quán)力結(jié)構(gòu)的位置弱勢，使其難以在決策上所確定的社會審計模式能夠被采納，利益化固存的體制障礙也往往把社會審計排斥在外，使得社會審計更難以介入基層社會治理中。

3.審計主體特征定位不鮮明降低社會審計的接受度。

審計主體特征是由審計主體的獨立性和審計人員的專業(yè)素質(zhì)組成的，審計越是不受外在關(guān)系和壓力的影響，越能審計公正而達到高滿意度的審計結(jié)果，而專業(yè)素質(zhì)反映的是審計高效率化、精準性，也會增強審計滿意度，并帶來高的社會接受度。社會審計要介入鄉(xiāng)村社會治理，更要突出其獨立性、專業(yè)優(yōu)勢的鮮明主體特征，這樣才能說服政府購買服務(wù)，并形成社會一致性的認可。但實際上社會審計在政府購買服務(wù)中也會受到政府的影響，而這種影響降低了審計的公正性和專業(yè)精神，模糊了審計主體特征與政府審計、內(nèi)部審計的區(qū)別，反而削弱了自身優(yōu)勢，達不到公眾所期望的審計結(jié)果，因而也不會獲得公眾的完全接受。

4.有償性加大審計成本影響對社會治理的介入力度。

現(xiàn)有的審計機構(gòu)設(shè)置延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，大量的農(nóng)村經(jīng)濟審計出現(xiàn)空白，而社會審計可以作為重要支持力量補充進來，未來或許成為主要的審計形式。但社會審計是一種依法受托的市場化行為，即所提供的服務(wù)并非公益性，也不是體制內(nèi)的政府承攬，而是有償性的審計服務(wù)，一項審計所支付的人力、物力、財力的費用總要由被審計對象承擔，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對各基層、各項目的審計無形中會加大社會治理的成本，特別是村財務(wù)緊張狀態(tài)下是不愿額外支付這部分費用的，這也使得社會審計被引入基層治理的范圍更加有限。

五、社會審計參與社會治理的路徑選擇

1.確立社會審計在社會治理中的服務(wù)角色。

社會審計也是多元治理的主體，融入鄉(xiāng)村治理體系，在協(xié)同國家審計和內(nèi)部審計中服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。社會審計不應把自己看作純粹的技術(shù)工作或管理工作，而是保障組織健康發(fā)展的社會治理者，要充分認識到履行審計職責助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重大意義，積極服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局，把推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施作為自身責任，圍繞政策落實提供服務(wù)，針對提高資金績效提供服務(wù)，發(fā)揮審計監(jiān)督職能。

2.堅持問題導向，以政策、資金、項目為審計重點。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施重在政策落實，社會審計也要加大政策研究力度，選擇事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全局性、戰(zhàn)略性的重大問題進行深入研究，為深入開展鄉(xiāng)村振興審計做好充分的準備。將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的緊迫性和群眾關(guān)注的熱點難點問題與審計工作結(jié)合起來，作為審計的突破口，重點關(guān)注資金績效及項目質(zhì)量的審計監(jiān)督，特別要關(guān)注鄉(xiāng)村振興重大專項資金立項申報和后期管護問題。在審計問題整改上，要加強審計成果轉(zhuǎn)化和利用力度，強化整改情況跟蹤督辦，推動審計發(fā)現(xiàn)問題相關(guān)責任單位切實整改到位，推動審計整改與跟蹤問效、追責問責有機結(jié)合，力求審計結(jié)果運用最大化，切實提升資金使用績效的經(jīng)濟性、效率性和效果性，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施到位。

3.創(chuàng)新審計技術(shù)方法，提升社會審計質(zhì)量的信用性。

審計質(zhì)量是檢驗審計方法的指標，而審計質(zhì)量高低又直接影響到公眾對審計的信用性。信用度越高，公眾越愿意接受這種審計方式。鄉(xiāng)村振興涉及相關(guān)政策、資金、項目等多部門主導和多業(yè)務(wù)協(xié)同管理，如果審計方法仍然停留在過去單純看憑證、報表的階段，已遠遠不能滿足鄉(xiāng)村振興的需要，審計質(zhì)量更得不到保證，這就要求社會審計必須開拓新思維、創(chuàng)設(shè)新方法?，F(xiàn)代信息技術(shù)造就了大數(shù)據(jù)思維，審計思路和審計方法也要緊跟大數(shù)據(jù)思維，在涉農(nóng)審計中，除了利用傳統(tǒng)審計方法數(shù)據(jù)查詢、比對分析，還要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強數(shù)據(jù)采集和整理，讓碎片化的數(shù)據(jù)整合到一起，精準挖掘?qū)徲嬕牲c和問題線索。在此基礎(chǔ)上，以獨立的專業(yè)身份，對被審計單位的會計信息提出更加客觀、公正、更加可信的審計鑒證的意見，著力提升審計質(zhì)量的可信性和可用性。

4.加強高素質(zhì)專業(yè)化社會審計人才隊伍建設(shè)。

社會審計納入社會治理體系，表明審計功能的深化，要揭示和反映體制性障礙、制度性缺陷以及重大管理漏洞，必須提高審計隊伍素質(zhì)，而能力建設(shè)首當其沖。社會審計要強化專業(yè)服務(wù)精神建設(shè)，努力打造一支政治過硬、業(yè)務(wù)精湛、作風優(yōu)良的審計隊伍，圍繞隊伍建設(shè)，要完善好審計人員繼續(xù)教育制度，使審計人員能夠不斷獲得新知識，得到系統(tǒng)化的教育培訓。通過政治理論、方針政策、法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識和現(xiàn)代科技知識的再學習，不斷更新知識面，提高審計人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力和水平。

綜上，探索社會審計的治理模式，既能促進共建共治共享的治理體制建設(shè)，又能發(fā)揮審計的全面監(jiān)督職能，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。社會審計所具有的專業(yè)服務(wù)精神將作為一種有效的社會治理力量，為鄉(xiāng)村振興提供重要支持。