唐奇芳

2022年7月10日，日本進行第26屆參議院選舉投票。選舉日之前一段時間，朝野各黨一如以往每次選舉那樣再次興奮起來，紛紛摩拳擦掌，全力以赴。為了給自民黨候選人站臺拉票，黨首岸田文雄在不到20天中奔赴近30個都道府縣發(fā)表演講。立憲民主黨黨首泉健太也毫不示弱，甚至跑到遙遠的東北地區(qū)和岸田“打擂臺”。

日本國會由參議院和眾議院組成。無論參議院還是眾議院，每次日本國會選舉都得到各政黨的高度重視，這是由日本以國會為中心的政治體制決定的。但反過來，國會相關制度也成為日本政黨爭權謀利的工具，妨礙了其所宣稱的民主與公平。

國會選舉是各黨政治爭奪的焦點

日本的現行政體是議會制君主立憲制，國會是這一體制的中心?，F行《日本國憲法》按照三權分立原則，將國家權力分為立法權（國會）、行政權（內閣）、司法權（法院）三部分。三權之中，國會被憲法規(guī)定為“國家權力的最高機關和國家惟一的立法機關”，它最直接地代表了國民作為主權者的意愿。法律只能由國會制定，只有經過國會表決、獲得法定多數贊成才能生效。日本各大電視臺會定期直播國會辯論，朝野各黨你來我往，熱鬧非凡。

國會也是日本政府（內閣）產生和存續(xù)的基礎。在眾議院中的議員過半數或相對多數的政黨，就可以單獨組織內閣或者與其他政黨共同組織聯合內閣。政黨要獲得多數席位掌握組閣權，通常要在眾議院選舉中獲勝。可以說，國會選舉是日本各政黨進入權力中心、掌握國家行政權并主導立法權的惟一路徑。國會選舉體現了日本政黨格局中各個政黨力量消長的變化，是衡量政黨興衰的主要標準。同時，眾議院有權通過對內閣不信任的決議。內閣在眾議院通過不信任決議案或者否決信任決議案后，必須在10天內全部辭職。政黨在國會中擁有議席的多少，也成為決定自身存亡的關鍵。

日本國會由參議院和眾議院組成。無論參議院還是眾議院，每次日本國會選舉都得到各政黨的高度重視，這是由日本以國會為中心的政治體制決定的。圖為日本國會開會時的情景。

參議院雖然不直接決定內閣的產生和延續(xù)，但在立法上同樣重要?！度毡緡鴳椃ā泛汀秶鴷ā芬?guī)定，大多數議案要兩院一致才能通過。如果某一項法律草案在眾議院通過卻在參議院被否，在眾議院重新表決時必須獲得出席議員的2/3多數支持才能成立。所以，各政黨對于不會被解散、議員任期六年的參議院選舉同樣重視，競選同樣不遺余力，此次選舉自然也不會例外。

日本參議院定員245人，任期六年，選舉三年一次，每次改選半數。眾議院目前定員465人，任期四年，但首相有權解散眾議院，因此經常不到四年就會重選。兩院選舉交叉，每次選舉時各政黨都會全力相搏，聲勢很大，頗為博人眼球。國會選舉與首相選舉、政黨內部選舉和地方選舉等疊加在一起，讓人感到“日本總是在選舉”。

成為自民黨獨大的保障

雖然日本眾參兩院的選舉一直非常激烈，但日本也沒能像很多議會制國家那樣出現兩黨或多黨輪流執(zhí)政的情況，而是長期以來都維持自民黨“一黨獨大”的格局。雖然2009～2012年出現了短暫的民主黨政權，但政權很快就被安倍晉三領導下的自民黨奪回。如今自民黨執(zhí)政盡管備受詬病，但其獨大之勢仍將持續(xù)。這一現象背后的原因復雜多樣，國會選舉制度就是自民黨維持優(yōu)勢的一大法寶。

國會也是日本政府（內閣）產生和存續(xù)的基礎。在眾議院中的議員過半數或相對多數的政黨，就可以單獨組織內閣或者與其他政黨共同組織聯合內閣。圖為日本國會大廈外景。

日本現行的國會選舉制度被稱為“小選區(qū)比例代表并立制”。顧名思義，這就是一區(qū)一席的小選區(qū)制和按政黨得票比例分配議席的比例代表制共存并立的選舉制度。1993年9月17日，以日本新黨領袖細川護熙為首相的八黨聯合政權向國會提交《公職選舉法修正案》等四項政治改革相關法案并獲得通過，標志著這一選舉制度正式確立。雖然該制度的設計者是當時已被“奪權”的自民黨，但制度內容與自民黨“政治改革委員會”于1990年4月向海部俊樹內閣提交的選區(qū)制度改革報告幾乎毫無二致。

根據該制度的初始設定，眾議院的500個席位按照3∶2比例分配給小選區(qū)和比例代表選區(qū)，即在全國設立300個小選區(qū)，每個區(qū)選出一名眾議員;同時在全國劃分11個大區(qū)，按比例代表制選出200名眾議員。相應的，投票方式也由“一人一票”制，改為“一人兩票”制，即每個選民可以給小選區(qū)的一個候選人和比例代表選區(qū)的一個政黨各投一票。

表面看來，這一制度似乎是大黨與小黨間的折中。人們通常認為，小選區(qū)制更有利于大黨。小選區(qū)的議員定額僅有一人，各黨均集中支持本黨推舉的一個候選人，政黨規(guī)模及與之成正比的競選資源就會起到重要作用。反過來，比例代表制對小黨更有利。比例代表制的特點是選民對政黨投票，按各政黨得票比例分配議席，可以反映少數選民的民意，有利于少數派政黨參政。

但實際上，“小選區(qū)比例代表并立制”是自民黨維持獨大格局的精心之作。首先，這一制度替代了更有利于小黨的中選區(qū)制。戰(zhàn)后日本在“五五年體制”下推行的中選區(qū)制實際是大選區(qū)制的變種，只不過每個選區(qū)的議席限制在3～5個。這種制度很容易引起大黨內部爭奪，小黨反而沒有這個問題。所以，自民黨國會選舉改革的目標就是推行小選區(qū)制。其次，這一制度的比例分配明顯偏向小選區(qū)，而且其比例優(yōu)勢在不斷擴大。一開始，小選區(qū)與比例代表的議席比例為300∶200，但后來由于多重因素導致總席位數減少（也包括為增加小選區(qū)權重而減少的），比例也調整為295∶180，如今又變成289∶176，小選區(qū)的權重越來越大。同時，比例代表部分的議席被11個選區(qū)分割，比例代表制的特征被淡化。再次，自民黨把這一制度推廣到參議院選舉，進一步穩(wěn)固獨大地位。目前，日本國會參議院的245名議員中有147名在全國45個選區(qū)中選出，98名通過全國比例代表選出。這雖然與眾議院的“小選區(qū)比例代表并立制”不盡相同，但很多人口稀少的選區(qū)都是“一人區(qū)”，具有很強的小選區(qū)意味。

此外，日本政治的家族傳承和地域人脈傳統(tǒng)使得小選區(qū)很容易固化為父子相傳的“政治資產”，這無疑為自民黨的一黨獨大增加助力。

國會并未充分履行其法定職能

所謂的國會選舉制度改革不僅沒有削弱、反而鞏固甚至擴大了自民黨的獨大優(yōu)勢，在這種情況下，那些有利于自民黨的國會制度同樣難以改革，從而導致國會的立法、審議和行政監(jiān)督等職能都無法得到充分履行。

從立法職能看，國會議員立法有名無實。日本國會立法的提案包括內閣提案和議員提案兩種方式。作為議會內閣制國家，內閣提案占日本國會主導無可厚非。但是，內閣提出的法案容易受到利益集團和政黨競爭的影響，有時無法有效反映或回應民眾真正關心的問題，造成立法的不民主。同時，議員提案能力和水平是國會立法職能的重要表現之一，英國等很多其他議會內閣制國家都會加以鼓勵。然而，日本國會對議員提案進行了嚴格限制?！秶鴷ā返?6條規(guī)定，議員提案在眾議院需要20人以上、在參議院需要10人以上贊成，若涉及預算，則分別需要50人以上和20人以上。這種規(guī)定嚴重阻礙了議員個人和小黨提案的道路。所以，戰(zhàn)后日本“五五年體制”建立以來，內閣提案遠遠超過議員提案，大致比例為7∶3。至于能走到表決階段的法案，則幾乎都是內閣提出的，占9成左右。

從審議職能看，對法案內容的審議幾近于無。一方面，大部分法案的內容審議實際上是在國會之外進行的。因為大多數提案來自內閣，執(zhí)政的自民黨要對議案進行事前的細致審査。這實際上是自民黨的議員、官僚及其相關利益集團之間的協(xié)商，協(xié)調結果就變成了內閣提案，并且大概率獲得通過。國會的審議職能幾乎被架空，不僅缺乏透明度、有失公平，在一定程度上也喪失了整體上的代表性。另一方面，執(zhí)政黨和在野黨在國會圍繞議案爭論的焦點不在內容而在程序。日本國會的一大特點是所謂“黨規(guī)約束”，就是一個政黨的兩院議員都要在國會的法案審議之前聽從本黨號令，對該法案統(tǒng)一立場。因此，執(zhí)政黨與在野黨在國會審議中考慮的不是審議本身，而是如何順利通過或成功阻止議案。這種做法，不僅浪費了寶貴的國會審議時間，也妨礙了民眾對法案的間接審查和知情權。

從行政監(jiān)督職能看，國政調查成為一紙空文。行政監(jiān)督是三權分立體制下立法對行政制衡的具體表現，更是主權在民思想的集中體現。日本的議會內閣制與自民黨長期一黨獨大相結合，造成了執(zhí)政黨與官僚相結合的行政強勢體制。反過來，國會的行政監(jiān)督職能卻受到各種制度約束。國政調查是日本國會行政監(jiān)督的主要形式，《日本國憲法》規(guī)定“兩院可以各自進行國政調查，并可以為此要求證人出席作證或提出證言、記錄”。但是，國會如果要想行使這一權力，需要提出議案并獲半數以上支持，這在自民黨占主導的國會顯然很困難。