蘇慶義

2022年5月23日，美國總統(tǒng)拜登在日本東京訪問期間，宣布啟動“印太經(jīng)濟繁榮框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，IPEF）。該框架也被稱為“印太經(jīng)濟框架”，創(chuàng)始成員國包括美國、日本、澳大利亞、印度、新西蘭、韓國、文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南等13個國家。就在IPEF宣布啟動的第三天，太平洋島國——斐濟也宣布加入，成為該框架的第14個創(chuàng)始成員國。6月11日，利用在日內(nèi)瓦參加世界貿(mào)易組織（WTO）第12屆貿(mào)易部長會議的機會，美國和其他13個IPEF成員國代表在巴黎舉行非正式會議，初步討論IPEF的愿景和內(nèi)容。7月13～14日，IPEF成員國在新加坡舉行首次高級官員和專家會議。7月26～27日，IPEF成員國舉行了經(jīng)貿(mào)部長級視頻會議。

IPEF是拜登政府欲為其所謂“印太戰(zhàn)略”打造的經(jīng)濟支柱，具有明顯的排他性。IPEF與自由貿(mào)易協(xié)定究竟有什么區(qū)別？美國為什么要建立這樣一個框架？

IPEF的四大支柱

IPEF目前仍處于設(shè)想階段。根據(jù)美國公布的內(nèi)容，IPEF致力于構(gòu)建所謂緊密、堅韌、清潔、公平的經(jīng)濟，這四大目標構(gòu)成了IPEF的四大支柱。

緊密經(jīng)濟（Connected Economy，互聯(lián)經(jīng)濟）是指加強成員國在國際貿(mào)易領(lǐng)域的合作，制定高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，使得成員國之間的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系更加緊密。它具體包括：加強數(shù)字經(jīng)濟合作，制定數(shù)字經(jīng)濟、勞工和環(huán)境的規(guī)則，推動貿(mào)易便利化，增強透明度和建立企業(yè)責(zé)任。

堅韌經(jīng)濟（Resilient Economy，彈性經(jīng)濟）是指提升供應(yīng)鏈的韌性，降低供應(yīng)鏈沖擊給各國經(jīng)濟帶來的損失，具體包括：建立供應(yīng)鏈預(yù)警系統(tǒng)，摸底關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的供給分布，改善關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈的可追溯性，合作推進生產(chǎn)的多樣化布局。

清潔經(jīng)濟（Clean Economy） 是指采取行動應(yīng)對氣候變化，在可再生能源、碳排放、能效標準、遏制甲烷排放的新措施等方面加強合作，使得空氣更加清潔。

公平經(jīng)濟（Fair Economy）是指加強稅收和反腐敗領(lǐng)域的合作。稅收合作是指通過協(xié)商，縮小各成員國的稅率差距，從而避免跨國公司進行避稅操作，防止本國資本外流。反腐敗領(lǐng)域的合作具有類似的道理。

緊密經(jīng)濟是IPEF的第一大支柱，主要涉及成員國在國際貿(mào)易領(lǐng)域的合作，因而由美國貿(mào)易代表辦公室負責(zé)推進。其他三大支柱——堅韌經(jīng)濟、清潔經(jīng)濟、公平經(jīng)濟，則由美國商務(wù)部負責(zé)推進。

不同于自貿(mào)協(xié)定

從協(xié)定性質(zhì)來看，IPEF與傳統(tǒng)的自貿(mào)協(xié)定之間的區(qū)別是很明顯的。從理論基礎(chǔ)來看，自貿(mào)協(xié)定基于比較優(yōu)勢理論，推行貿(mào)易自由化，屬于市場的效率導(dǎo)向;IPEF基于戰(zhàn)略性貿(mào)易理論，重視政府合作，屬于國家的安全導(dǎo)向。從協(xié)定內(nèi)容來看，自貿(mào)協(xié)定通常包括市場準入和規(guī)則談判兩個部分，屬于“大而全”的協(xié)定;IPEF只有規(guī)則談判，不包括貨物貿(mào)易、服務(wù)投資、政府采購等市場準入談判，屬于“小而靈”的協(xié)定，但IPEF的規(guī)則談判超出了自貿(mào)協(xié)定的范圍。從合作的產(chǎn)業(yè)看，自貿(mào)協(xié)定是通常的產(chǎn)業(yè)合作，一般屬于完全競爭和壟斷競爭的市場結(jié)構(gòu);IPEF主要是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的合作，一般屬于寡頭壟斷市場結(jié)構(gòu)（介于完全壟斷和壟斷競爭之間，由少數(shù)幾家大企業(yè)控制市場）。從談判形式來看，自貿(mào)協(xié)定屬于一攬子談判;IPEF則是采取分模塊談判的形式，四大支柱分屬四個協(xié)定，各創(chuàng)始成員國可以有選擇地加入。從協(xié)定的批準和約束力來看，自貿(mào)協(xié)定在各國領(lǐng)導(dǎo)人簽署后，需要國內(nèi)的立法機構(gòu)批準，約束力較強;IPEF在美國以行政令推動，只需總統(tǒng)簽字，不需要國會批準，其他成員應(yīng)該也不需要走類似自貿(mào)協(xié)定那樣的國內(nèi)批準程序，因此IPEF的約束力有限。

服務(wù)于整個“印太戰(zhàn)略”

IPEF作為美國“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟支柱，服務(wù)于整個“印太戰(zhàn)略”。隨著中國經(jīng)濟實力的日益提升，中美競爭不可避免地上升為決定未來國際局勢發(fā)展的關(guān)鍵因素。2021年底，美國芝加哥大學(xué)政治學(xué)教授、《大國政治的悲劇》一書作者約翰·米爾斯海默在《外交事務(wù)》雜志發(fā)表文章，稱中美競爭不可避免，其原因在于推動中美競爭的力量是結(jié)構(gòu)性的，即處于頂端的超級大國不會讓另一個超級大國崛起。中美競爭的領(lǐng)域包括政治、經(jīng)濟、軍事、外交等。從經(jīng)濟領(lǐng)域來看，中美競爭的目標是特定的，美國是要在中國經(jīng)濟實力將要“挑戰(zhàn)”美國之時，極力保住其作為世界第一大經(jīng)濟體的地位，并確保中國至少在中短期無力“挑戰(zhàn)”美國的地位。

2022年5月23日，美國總統(tǒng)拜登、日本首相岸田文雄和印度總理莫迪在日本東京出席“印太經(jīng)濟框架”啟動活動。

美國為了保住世界第一大經(jīng)濟體的地位，一方面需要推動自身的經(jīng)濟發(fā)展，另一方面則必須想方設(shè)法拖住中國追趕的步伐，從而保持中美經(jīng)濟實力的差距。“印太戰(zhàn)略”作為拜登政府對外政策的重點，其目的就在于應(yīng)對中美競爭。該戰(zhàn)略地緣政治屬性明顯，這使得一些不愿意在中美之間選邊站隊的國家對此持保留態(tài)度。因此，為了實現(xiàn)美國的意圖，拜登政府急需創(chuàng)立一個經(jīng)濟框架吸引部分國家加入“印太戰(zhàn)略”，這是美國出臺IPEF的初衷。而在一些國家眼中，加入一個經(jīng)濟協(xié)定則不意味著明確的選邊站隊。此外，在美國看來，“印太戰(zhàn)略”也確實需要經(jīng)濟層面的合作作為支撐。

美國的戰(zhàn)略意圖也體現(xiàn)在IPEF的幾大支柱中。

美國構(gòu)建緊密經(jīng)濟的目的在于，在重點領(lǐng)域（數(shù)字經(jīng)濟、勞工和環(huán)境）制定高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，促進自身外貿(mào)和經(jīng)濟發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟作為各國未來競爭的新興重點領(lǐng)域，其規(guī)則的制定直接關(guān)系各國數(shù)字經(jīng)濟的競爭力。數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則既是WTO正在熱議的議題，也是高標準自貿(mào)協(xié)定的重點章節(jié)。IPEF提出要在數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)本地化上建立標準和規(guī)則，以確保合作伙伴能夠抓住機會，解決數(shù)字經(jīng)濟中存在的問題。美國充分認識到，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則制定是地緣政治競爭的關(guān)鍵組成部分，如果美國不能在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域制定新的國際規(guī)則，就可能被中國取而代之。因此，美國的意圖很明確，就是要通過制定規(guī)則，掌握數(shù)字經(jīng)濟的主導(dǎo)權(quán)和制高點。而制定更加嚴格的勞工和環(huán)境標準是近些年美國一直在推動的。美國認為，較為“寬松”的勞工和環(huán)境標準是一些國家競爭力間接提升的重要原因。嚴格勞工和環(huán)境標準，將會抑制這些國家的競爭力，符合美國的利益。此外，美國還希望通過IPEF促進成員國之間的貿(mào)易便利化。由于美國降關(guān)稅的空間較小，要價能力有限，只能在提升貿(mào)易便利化水平上多做文章。除上述規(guī)則外，不排除美國會利用IPEF在國有企業(yè)、補貼、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域建立規(guī)則的可能性。美國在各領(lǐng)域建立高標準規(guī)則，無非是欲借此增加中國經(jīng)濟發(fā)展的成本，為中國經(jīng)濟發(fā)展制造更多障礙，從而打壓中國經(jīng)濟發(fā)展的勢頭。

美國構(gòu)建所謂堅韌經(jīng)濟的目的是想保障其供應(yīng)鏈的“穩(wěn)定”和“安全”。中美經(jīng)貿(mào)摩擦、新冠疫情、烏克蘭危機均對全球供應(yīng)鏈帶來一定程度的沖擊，各國充分意識到保障供應(yīng)鏈穩(wěn)定和安全的重要性。但IPEF將全球供應(yīng)鏈的重要參與者中國排除在外，推動與中國供應(yīng)鏈“脫鉤”基礎(chǔ)上的排他性合作，其意圖十分明顯。美國一方面試圖降低對中國的依賴來提升所謂“供應(yīng)鏈安全”，另一方面則通過加強與其他國家的合作來保障其所想要的“供應(yīng)鏈穩(wěn)定”，這種做法不但難以保障美國供應(yīng)鏈的“安全”和“穩(wěn)定”，反而會攪亂全球供應(yīng)鏈體系，加劇本已十分嚴重的供應(yīng)鏈危機。

美國構(gòu)建清潔經(jīng)濟的目的是欲在應(yīng)對氣候變化所需的新技術(shù)方面贏得先機。清潔經(jīng)濟包括兩個方面：一是制定具有約束力的碳排放目標，二是尋求可再生能源的技術(shù)合作。應(yīng)對氣候變化最有效的方式是在可再生能源領(lǐng)域?qū)で笸黄?。在烏克蘭危機造成傳統(tǒng)能源危機的情況下，可再生能源產(chǎn)業(yè)的重要性更加凸顯?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)是中美等國家競爭的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)之一。在該領(lǐng)域，美國可能通過制定標準來強化IPEF成員國之間的合作，并將標準推廣到IPEF之外，以此排斥中國的可再生能源產(chǎn)品。2022年，哈佛大學(xué)國際政治學(xué)教授格雷厄姆·艾利森在一份報告中對中美經(jīng)濟競爭趨勢做了初步展望。在這份報告中，格雷厄姆·艾利森指出，中國的可再生能源產(chǎn)品在世界上占比很高，他形象地將其總結(jié)為“綠色能源都是紅色的”。艾利森在這份報告中透露出他對美國在可再生能源領(lǐng)域可能落后于中國的憂慮。預(yù)計未來中美在該領(lǐng)域的競爭或?qū)⒏蛹ち摇?p>

美國構(gòu)建所謂公平經(jīng)濟的目的在于促進美國本國公司對國內(nèi)的投資。為了促進資本回流，稅收和反腐敗領(lǐng)域是近年來美國倡導(dǎo)重點合作的領(lǐng)域。2008年國際金融危機之后，許多國家也越來越對跨國公司的避稅行為感到不滿，二十國集團（G20）早在2013年就希望對全球稅收系統(tǒng)進行調(diào)整，卻一直未能如愿。在2021年10月舉行的G20峰會上，G20成員國領(lǐng)導(dǎo)人宣布支持經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）牽頭達成的15%全球最低企業(yè)稅率協(xié)議，并希望協(xié)議在2023年生效。鑒于國際上在該領(lǐng)域的合作已經(jīng)有良好的基礎(chǔ)，預(yù)計IPEF也有可能在這方面取得突破。

IPEF的四大目標構(gòu)成了其四大支柱，除第四大支柱外，前三大支柱都有明顯針對中國的意圖。第一大支柱緊密經(jīng)濟和第三大支柱清潔經(jīng)濟的目的是尋求在數(shù)字經(jīng)濟、可再生能源等領(lǐng)域制定規(guī)則、建立標準，將中國排除在外。第二大支柱堅韌經(jīng)濟則試圖建立排除中國的供應(yīng)鏈體系?？傊琁PEF是美國刻意打造的排斥中國的經(jīng)濟框架，其目的在于重構(gòu)全球的經(jīng)濟體系，達到遏制中國經(jīng)濟發(fā)展的勢頭，以便在中美經(jīng)濟競爭中勝出。美國認為，中國是全球化和現(xiàn)行國際經(jīng)濟體系的受益者，為了遲滯中國經(jīng)濟的發(fā)展，美國不惜從全球化的倡導(dǎo)者變成了全球化的破壞者，試圖以價值觀為幌子，建立排斥中國的平行體系。IPEF可謂是美國這一戰(zhàn)略思維的具體體現(xiàn)。

前景如何

從IPEF的規(guī)?？矗琁PEF未來是否繼續(xù)吸納新成員存在不確定性。相比過去的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），IPEF增加了印度、韓國以及東盟的印度尼西亞、菲律賓、泰國，但沒有包括加拿大、墨西哥、智利、秘魯?shù)人膫€美州國家;東盟的老撾、柬埔寨、緬甸發(fā)展水平較低，可能暫時不會加入。IPEF是一個排斥中國加入的經(jīng)濟框架，未來預(yù)計美國也不會邀請中國加入。美國還明確表示，不會將臺灣地區(qū)納入IPEF，美臺將尋求雙邊層面的合作。美國不拉臺灣加入IPEF，主要是為了避免某些國家因為顧忌臺灣問題而拒絕加入。

從談判前景來看，由于IPEF沒有將市場準入納入其中，部分成員、尤其是東盟國家的談判動力可能會有所不足。加上數(shù)字經(jīng)濟、勞工、環(huán)境、清潔能源等領(lǐng)域的談判具有一定難度，IPEF取得進展的可能性較小。但在某些領(lǐng)域，如貿(mào)易便利化、透明度和良好的監(jiān)管實踐、企業(yè)責(zé)任、供應(yīng)鏈、稅收和反腐敗等領(lǐng)域談判難度較小，或許會取得部分成果。

從未來的進程來看，拜登政府已經(jīng)設(shè)定要在一年半內(nèi)有所突破，這必然要求IPEF的談判節(jié)奏是相對快速的。即便在拜登政府下臺之后，美國的下屆政府也大概率會延續(xù)IPEF的合作模式，不會再談判自貿(mào)協(xié)定。這包括內(nèi)外兩方面的原因。從美國國內(nèi)看，自貿(mào)協(xié)定不僅談判速度慢，而且多數(shù)美國人認為傳統(tǒng)的自貿(mào)協(xié)定對美國不利，因此談判自貿(mào)協(xié)定很難爭取國會的支持。從國際政治的角度看，美國實力的相對衰落導(dǎo)致其對自貿(mào)協(xié)定談判的主導(dǎo)力下降，因此選擇IPEF的合作模式、縮減談判內(nèi)容是更快推進談判的方式。

20世紀90年代以來，美國從支持WTO到主導(dǎo)談判TPP再到構(gòu)建IPEF，其合作范圍從多邊轉(zhuǎn)向區(qū)域進而轉(zhuǎn)為發(fā)展小圈子;在美國本可以選擇重返《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）時，它卻選擇建立IPEF，這或許標志著美國推動對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系模式的轉(zhuǎn)型。

加劇中美戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的技術(shù)競爭

IPEF對中國的影響主要體現(xiàn)為美國企圖通過建立這一排他性的經(jīng)濟框架，在戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)上獲得競爭優(yōu)勢。IPEF的建立意味著美國在北美、歐洲、東亞三大區(qū)域價值鏈都建立了經(jīng)濟合作框架，形成了美國主導(dǎo)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)價值鏈的閉環(huán)性合作框架——在北美有《美墨加協(xié)定》，在歐洲成立了美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會（TTC），在東亞啟動了IPEF。TTC和IPEF都是中美在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)進行技術(shù)競爭的區(qū)域性延伸，是美國未來對外經(jīng)貿(mào)合作的新模式。這意味著除企業(yè)外，國家將在未來的全球貿(mào)易和供應(yīng)鏈體系中扮演重要角色。美國認為，在與中國的競爭中，僅僅依靠企業(yè)自身參與競爭難有勝算，必須依靠政府的力量與國家間合作。未來，中美技術(shù)競爭比較激烈的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)主要包括數(shù)字經(jīng)濟、人工智能、新能源、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)等。這些產(chǎn)業(yè)具有系統(tǒng)重要性，對國家經(jīng)濟的正外溢效應(yīng)非常大。

中國應(yīng)對IPEF的方案無非三種：一是建立供應(yīng)鏈領(lǐng)域的國際規(guī)則;二是以空間換時間，改善與其他國家的政治關(guān)系并強化與其供應(yīng)鏈合作;三是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的自立自強。

如果中國能在供應(yīng)鏈領(lǐng)域，包括出口管制、制裁、供應(yīng)鏈合作等方面建立多邊國際規(guī)則，并讓美國遵守之，是一種非常理想的應(yīng)對方案，當(dāng)然這一方案目前難度很大。現(xiàn)階段對于中國而言，強化與主要經(jīng)濟體的政治關(guān)系、加強與其供應(yīng)鏈合作仍有必要性和長期收益，能夠換得自主創(chuàng)新的時間。中國相比美國的優(yōu)勢在于制造業(yè)，在未來中美競爭加劇的態(tài)勢下，中國不僅可以加強與其他國家的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)合作，還可以加強非戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的合作。此外，技術(shù)的自立自強也是中國應(yīng)對IPEF的最可靠方案。這需要構(gòu)建適應(yīng)新時代的新型舉國體制，中國政府應(yīng)在為企業(yè)創(chuàng)造敢于自主創(chuàng)新、能夠自主創(chuàng)新的良好環(huán)境和政策氛圍上多下功夫。