張春

2022年8月8日，美國國務(wù)卿布林肯在南非比勒陀利亞大學(xué)發(fā)表演講。

8月7日至12日，美國國務(wù)卿布林肯出訪非洲三國，先后到訪南非、剛果（金）和盧旺達。這是布林肯就任以來第二次非洲之行。在美對非洲展開一系列“外交攻勢”之際，拜登政府《美國對撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略》也揭開了面紗。8月8日，布林肯在南非就該戰(zhàn)略發(fā)表演講。

無論是拜登政府出臺的新非洲戰(zhàn)略，還是布林肯的講話，均高度強調(diào)了撒哈拉以南非洲的重要性：人口增長最快，到2050年人口數(shù)量將占全球25%，且有一半人口非常年輕;非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)是世界上最大的自貿(mào)區(qū);在聯(lián)合國和其他多邊機構(gòu)中代表著最大的投票集團（28%）;等等。美國的新非洲戰(zhàn)略強調(diào)要幫助非洲發(fā)揮“主導(dǎo)”作用，沒有非洲的貢獻就不可能應(yīng)對當(dāng)今世界重大挑戰(zhàn)。拜登政府強調(diào)，新非洲戰(zhàn)略的最大“優(yōu)勢”或“突破”在于，美國決心擺脫那些無意中孤立對待撒哈拉以南非洲、將其與世界其余部分相剝離的政策。新非洲戰(zhàn)略顯示出，美延續(xù)既有對非政策路徑已然不夠，范式變革在所難免。

表面的范式變革

迄今為止，拜登政府是上臺后用最短時間推出系統(tǒng)性對非新戰(zhàn)略的美國政府。奧巴馬政府于2012年6月公布了《美國對撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略》，這是有史以來美國首份系統(tǒng)性的對非戰(zhàn)略文件。特朗普政府于2018年12月公布非洲戰(zhàn)略。拜登將公布對非戰(zhàn)略的時間進一步提前，這與其政策團隊一貫強調(diào)非洲的重要性相一致，某種程度上可被視作“范式變革”。

奧巴馬政府首次系統(tǒng)界定了美國對非戰(zhàn)略的四個支柱，即：“民主與治理”“和平與安全”“貿(mào)易與投資”，以及“發(fā)展”。特朗普政府強調(diào)了除“民主與治理”外的三個支柱。盡管拜登政府的新非洲戰(zhàn)略也包括四個支柱，分別是“促進開放性和開放社會”“提供民主和安全紅利”“推動疫情后復(fù)蘇和經(jīng)濟機遇”“支持生態(tài)保護、氣候適應(yīng)和公正的能源轉(zhuǎn)型”，與傳統(tǒng)邏輯存在差異。拜登政府對美國的對非戰(zhàn)略傳統(tǒng)既是解構(gòu)又是重構(gòu)。

拜登政府為其新非洲戰(zhàn)略配備了相對完善的政策舉措。具體涵蓋“升級伙伴關(guān)系”“與更多非洲國家接觸”“培育公民社會”“超越地理障礙靈活組合”“接觸美國內(nèi)的非洲裔和非洲離散人口”，以及“撬動美國私營部門和國內(nèi)行為體對非進行投資和開展合作”，等等。從實施手段上講，美強調(diào)要加強公共外交、支持可持續(xù)發(fā)展、增加防務(wù)投入、強化經(jīng)貿(mào)關(guān)系、推動數(shù)字轉(zhuǎn)型、支持非洲國內(nèi)節(jié)點城市發(fā)展等。拜登政府還把動員美國國內(nèi)非洲裔力量下沉到非洲國家發(fā)展等納入戰(zhàn)略考慮。

深層考量

問題在于，表面的變革背后，是否存在其他難以言說的考量？該戰(zhàn)略文件其實是有所反映的。

首先，在非洲與中國、俄羅斯開展全面戰(zhàn)略競爭。進入21世紀，中美在非洲的競爭時常被提及。美對俄“重返非洲”并日益加強在非影響力越來越感擔(dān)憂。盡管如此，美與中、俄在非洲全面展開戰(zhàn)略競爭，仍是在拜登政府時期才被正式提出的。然而拜登政府新非洲戰(zhàn)略所透露出的戰(zhàn)略競爭信號不僅指向中、俄兩國，指責(zé)中、俄試圖“破壞”“削弱”美國與非洲的關(guān)系，同時也展現(xiàn)出美對自己盟友和伙伴的警惕。當(dāng)提及盟友和伙伴“日益重視非洲”時，美強調(diào)的重點是“其中許多國家致力于與美國進行合作”。美國對土耳其、印度乃至法國的在非雄心都高度警惕。拜登政府在非洲展開戰(zhàn)略競爭，盡管主要針對中、俄，事實上覆蓋所有域外大國。

其次，美國對非戰(zhàn)略邏輯呈現(xiàn)兩黨融合化發(fā)展的趨勢。拜登政府新非洲戰(zhàn)略也有延續(xù)性，近乎全盤繼承了克林頓政府的《非洲增長與機會法案》（AGOA）、小布什政府的“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計劃”（PEPFAR）、奧巴馬政府的“電力非洲”和“喂養(yǎng)未來”倡議，以及特朗普政府的“繁榮非洲”倡議。拜登政府對非政策的“新意”目前在兩個方面值得關(guān)注：一是仍有待落地的數(shù)字化轉(zhuǎn)型倡議，二是“總統(tǒng)氣候適應(yīng)與彈性緊急救援計劃”（PREPARE）。拜登極可能難以提出一項可作為其對非政策遺產(chǎn)的倡議。拜登政府在2021年7月曾發(fā)起“共建繁榮非洲運動”，相當(dāng)程度上是對“繁榮非洲”倡議的繼承和發(fā)展。拜登政府及美國國會迄今未就是否延長即將于2025年到期AGOA展開討論，因此“共建繁榮非洲運動”可能將是AGOA的接替方案。

拜登政府比特朗普政府早推出新非洲戰(zhàn)略存在為中期選舉加分的政治動機，動員美國國內(nèi)非洲裔力量是戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。目前拜登所在的民主黨中選選情很不樂觀，既有拜登支持率下跌的原因，也有美2020年人口普查后選區(qū)被重劃、非洲裔政治立場右傾化等因素。

重建美國的“非洲統(tǒng)一戰(zhàn)線”？

新非洲戰(zhàn)略和布林肯訪非言論均透露出這樣的信息，即，隨著全球和區(qū)域大國日益重視非洲，非洲正呈現(xiàn)“反西方”的趨勢，至少對西方的離心力在不斷增強。這不僅體現(xiàn)在今年2月烏克蘭危機全面升級后，非洲國家拒絕在美俄之間選邊站隊，也體現(xiàn)在近兩年非洲政治治理改革趨勢的不合美國之意上。對于美推動的全球議程，一些非洲國家也不再那么聽從召喚，如南非領(lǐng)導(dǎo)人拒絕參加2021年“全球民主峰會”。因此，拜登政府試圖通過“魅力攻勢”重建其在非洲的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，為此擬于12月中旬召開“美非峰會”。

在特朗普執(zhí)政后期，美國利用蘇丹政變、南蘇丹沖突僵持、埃塞內(nèi)亂與復(fù)興大壩蓄水、埃及虛弱等問題，實現(xiàn)了對“埃及—埃塞—蘇丹”這一“非洲軸線”的“戰(zhàn)略再平衡”，重新獲得對東非核心地帶的主導(dǎo)權(quán)。拜登政府對特朗普政府的非洲戰(zhàn)略作了微調(diào)，欲從東非核心地帶向兩翼擴張：一是通過新設(shè)“非洲之角”事務(wù)特使職位，嘗試主導(dǎo)東北方向的“非洲之角”乃至跨紅海區(qū)域事務(wù);二是向西部的剛果（金）和大湖地區(qū)推進。布林肯此次非洲之行推進了西向目標(biāo)：調(diào)解剛果（金）和盧旺達沖突，同時又對兩國進行打壓;增資干預(yù)剛果（金）2023年大選，為塑造“后卡加梅”時代的盧旺達奠定基礎(chǔ);通過促進負責(zé)任和可持續(xù)的采礦合作，影響剛果（金）未來的天然氣和石油區(qū)塊許可權(quán)拍賣;等等。

特朗普政府時期，美國與中國在非洲競爭的戰(zhàn)略邏輯是“將中國推回去”，客觀上形成了迫使非洲國家選邊站的效果。對此，非洲國家頗為不滿。布林肯訪非期間，南非直接批評了美國等國的強人所難。布林肯回應(yīng)說，美不會因為中國對非施壓，而是會向非洲國家提供“真正的選擇”。布林肯的言外之意是，美是要通過盡可能多地影響非洲國家跟從美國的價值、選擇美國的標(biāo)準(zhǔn)，將中國在非洲不斷增長的利益和影響孤立、包圍起來，最終贏得在非洲方向上的對華戰(zhàn)略競爭。這一戰(zhàn)略思維恐怕終將是美國的一廂情愿，因為眾多非洲國家的最大關(guān)切是政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟社會的發(fā)展，中國在此方面能夠提供的公共產(chǎn)品要遠遠多于美國。