張興華　陳家賢

摘要：我國在2007發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)[2007]19號）規(guī)定，《通知》明確指出農(nóng)村低保制度保障在當(dāng)?shù)氐陀谧畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)農(nóng)民的基本權(quán)益?？芍r(nóng)村低保制度對于低收入群體提供了基本生活的保障，農(nóng)民的基本生存權(quán)得到了充分的保障，在農(nóng)村福利體系中起到了兜底的作用。通過對比2007年與2019年的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)和學(xué)者們的研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過12年的發(fā)展。我國農(nóng)村低保制度出現(xiàn)了泛福利化、目標(biāo)轉(zhuǎn)移等問題。在泛福利化、目標(biāo)偏移的現(xiàn)狀之下，低保確實給低收入群體的生活得到一定程度的改善，同時也出現(xiàn)了一些農(nóng)村社會不可忽視的問題。文章基于學(xué)者們對農(nóng)村低保制度的現(xiàn)有研究成果進行研究分析，指出低保制度現(xiàn)階段存在的一些問題，并提出一些建設(shè)性的意見和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保制度;泛福利化;目標(biāo)轉(zhuǎn)移;農(nóng)村低保

一、問題的提出

中華民族有著優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，歷朝歷代對于鄉(xiāng)村社會問題都置于非常重要的地位，其中鄉(xiāng)村社會保障體系就是其中重要的一環(huán)。鄉(xiāng)村社會保障的發(fā)展越來越完善，如西漢時期為了防備各種災(zāi)害所帶來的影響，而建立了“常平倉”進行糧食的儲備，宋朝時期所推廣的“朱子社倉”，到了明清時期的常平倉、社倉、義倉遍布全國各地，目的在于建倉儲糧保民生，維持社會的穩(wěn)定。在明清時期，還建立了“審戶”程序，目的在于查清鄉(xiāng)村各家各戶的財產(chǎn)情況，將農(nóng)戶分為極貧、次貧、稍貧三個等級，對于不同貧困級別的農(nóng)戶家庭進行不同程度的幫扶救濟。

在1949年之后，尤其在改革開放之后中國的生產(chǎn)力得到了巨大的飛躍，我國經(jīng)濟也日益彰顯活力成為世界第二大經(jīng)濟體，但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國的貧富差距問題越來越嚴(yán)重，而在農(nóng)村社會中的弱勢群體對于改革開放釋放出的紅利受益較少或者完全被邊緣化，這無疑加速了我國的貧富差距。

在2007年我國實行了農(nóng)村低保制度，對于農(nóng)村社會中的低收入群體進行幫扶，保障了農(nóng)村貧困人口的基本生存權(quán)，發(fā)揮了農(nóng)村低保制度在農(nóng)村社會保障體系的基礎(chǔ)性作用。但自實施該制度12年以來，是否達到了我國政府出臺政策的預(yù)期目標(biāo)，是否實現(xiàn)了濟貧的效果，在制度運行的過程中出現(xiàn)了哪些問題，這些問題一直是學(xué)術(shù)界討論的熱點。下文筆者將從低保制度存在的問題以及個人提出的意見與建議出發(fā)，對學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的研究加以闡述。

二、農(nóng)村低保制度的研究

《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)[2007]19 號）規(guī)定， “農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民”。《通知》發(fā)布以來，農(nóng)村低保在全國范圍內(nèi)已經(jīng)實施了12年，農(nóng)村低保覆蓋人數(shù)由3566.3 萬人到2019年的4333.5萬人，其中在2013年農(nóng)村低保覆蓋人數(shù)達到峰值為5388萬人，此后農(nóng)村低保覆蓋低保人數(shù)逐年遞減。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由2007年的年人均標(biāo)準(zhǔn)為840 元/人到2019年的5247元/人，可知我國加大財政對于低保的補助力度。與此同時，農(nóng)村低保在發(fā)展過程中因資源分配不均出現(xiàn)了諸多矛盾，暴露出了騙保、頂替、群體沖突等嚴(yán)重的社會問題，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。研究農(nóng)村低保問題的學(xué)者們通常采用實地調(diào)研、設(shè)計問卷、訪談等方法，研究的問題從低保制度的頂層政策設(shè)計與制定到基層執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的各類問題。其中，對于低保政策的目標(biāo)定位受到了大多數(shù)學(xué)者的關(guān)注，因為目標(biāo)定位是低保制度的基礎(chǔ)，也是低保制度中的關(guān)鍵一環(huán)。低保制度作為一項政策，所設(shè)計的目標(biāo)對于整個低保制度的運行起到引領(lǐng)和發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政策目標(biāo)是否會發(fā)生偏移，而低保制度能否實現(xiàn)最初的期望發(fā)揮“兜底”作用。

學(xué)者李春根（2010）基于江西省農(nóng)村低保對象的調(diào)研數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保人均補差偏低、農(nóng)村低保制度運行透明化程度差，導(dǎo)致農(nóng)村低保工作執(zhí)行效率不高，且相應(yīng)工作人員較為缺乏。魏程琳等（2015）對農(nóng)村最低生活保障的相關(guān)研究表明，我國的低保在具體的實踐過程中，低保申請、公示和民主評議等制度的實踐表明的文本規(guī)范化有利于確保低保功能的正常發(fā)揮。仇葉（2017）、喬志華（2018）等通過實證調(diào)查分析指出，我國的農(nóng)村低保制度出現(xiàn)泛福利化、政策目標(biāo)發(fā)生偏移，泛福利化一方面指的是提高低保標(biāo)準(zhǔn)線，從而使得更多的人成為低保的覆蓋對象，另一方面是已經(jīng)獲得低保的人員，該人員的子女配偶就會獲得相應(yīng)的教育、醫(yī)療等資源的使用資格，從而使得低保制度的運行與其初衷相背離，違背了低保制度的“底線救助原則”，對社會的公平價值觀造成了巨大的沖擊，嚴(yán)重影響了我國社會保障體系的良性運轉(zhuǎn)。賀雪峰（2017）對于農(nóng)村低保實踐中所出現(xiàn)的若干問題進行了研究，結(jié)果表明我國鄉(xiāng)村基層在執(zhí)行低保制度時普遍存在如何識別低保戶、保障貧困戶等成為鄉(xiāng)村基層治理的難題，并指出在低保執(zhí)行過程中不能特權(quán)化，要將低保與社會保障、社會救助區(qū)分開來。耿羽（2012）、印子（2014）等人通過實證調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理中，村干部將低保作為鄉(xiāng)村治理的一種資源，并且在后稅費時代資源缺乏的狀態(tài)下，低保受到鄉(xiāng)村干部的重視程度就不言而喻了，從而出現(xiàn)了村干部對低保信息的壟斷、對于低保對象錯配、政策目標(biāo)偏移的一系列問題。仇葉（2017）對于農(nóng)村低保運行過程中出現(xiàn)的問題加以研究，并給出了是因為低保在運行過程中的泛福利化并沒有受到制約與管制，從而使得低保標(biāo)準(zhǔn)線不斷地提高，使得低保群體不斷擴大，增加了國家的財政支出負(fù)擔(dān)，沖擊了現(xiàn)有的社會保障體系。而李銅山（2014）在農(nóng)村低保的相關(guān)問題進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，在低保執(zhí)行過程中出現(xiàn)了搭便車現(xiàn)象、民眾的參與度與認(rèn)可度低，還存在低保資金不足等問題。焦克源、張婷（2011）、鄭麗婷（2018）等基于西北農(nóng)村的實踐調(diào)研表明，在農(nóng)村低保制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)了人情保、輪保、拼保等異化現(xiàn)象，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)嚴(yán)重地偏移與低保制度的初衷相背離。

綜上可知，農(nóng)村低保在鄉(xiāng)村運行過程中主要存在泛福利化、政策目標(biāo)偏移、低保特權(quán)化、運行制度不規(guī)范、違背底線公平原則等社會問題，不僅導(dǎo)致低保覆蓋人數(shù)大幅增長，增加國家的財政支出負(fù)擔(dān)，還給國家再分配能力帶來了巨大的挑戰(zhàn)，而且給鄉(xiāng)村社會造成了負(fù)面影響，給鄉(xiāng)村社會的治安、穩(wěn)定性留下隱患。在筆者看來原因有如下幾點，第一，地方政府對鄉(xiāng)村干部在執(zhí)行低保過程中監(jiān)管不到位。鄉(xiāng)村干部在執(zhí)行低保過程中就難以做到真正的公平，而地方政府只需完成當(dāng)?shù)胤鲐氈笜?biāo)即可，完成了當(dāng)?shù)氐捅８采w人數(shù)的數(shù)量任務(wù)，而缺乏確保低保覆蓋群體的質(zhì)量，未能實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。第二，鄉(xiāng)村干部在識別低保戶時存在困難。一是低保戶識別的指標(biāo)不能完全量化。二是鄉(xiāng)村社會是一個熟人社會，有的鄉(xiāng)村干部在低保名額分配時出現(xiàn)了人情保、特權(quán)保、拼保、騙保等問題。三是村民申請低保與村干部在識別低保戶的流程中，出現(xiàn)信息不對稱而導(dǎo)致低保名額錯配等現(xiàn)象。第三，我國現(xiàn)階段農(nóng)村信息系統(tǒng)的統(tǒng)計、調(diào)查、采集、處理、儲存等方法手段落后。無法實現(xiàn)鄉(xiāng)村信息的實時共享與準(zhǔn)確運用，從而低保制度在執(zhí)行過程中的統(tǒng)計信息不能較為準(zhǔn)確地反應(yīng)出鄉(xiāng)村的低保實施效果。第四，部分農(nóng)民對于低保的認(rèn)識出現(xiàn)了意識形態(tài)偏差。當(dāng)前因為低保出現(xiàn)了捆綁福利的特征，即低保戶覆蓋群體可免費或以較低的成本享有國家提供的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)，一部分農(nóng)民為了能夠享受到低保政策中的捆綁福利，而采取向村干部低報收入、假裝生大病、賄賂村干部、隱藏自家財產(chǎn)等手段獲得低保名額。另有部分農(nóng)民則以獲得低保為恥，無形地給獲得低保的農(nóng)民帶來了壓力，有的低保農(nóng)戶認(rèn)為“面子”上過不去，從而不主動去申請低保或虛報自己家庭的收入和財產(chǎn)等情況。

三、對于低保制度的幾點建議

學(xué)術(shù)界對于鄉(xiāng)村低保制度在運行過程中所出現(xiàn)的各類問題進行了大量的實證考察和研究，探索鄉(xiāng)村低保問題的解決辦法。

（一）精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)幫扶

在政策目標(biāo)定位方面，賀雪峰（2017）指出要杜絕低保泛福利化的怪圈，即將覆蓋低保群體數(shù)量指標(biāo)降低，進而提高對鄉(xiāng)村真正低收入群體的幫扶力度和標(biāo)準(zhǔn)，與此同時，要將低保與其他社會保障區(qū)別開來，防止因低保的實施對社會保障體系的運行造成負(fù)面影響。該建議在一定程度上確實給真正的低保戶的生活各方面帶來較大的改善，但因為單個低保戶得到的政策福利比以往的更豐厚，從而出現(xiàn)了農(nóng)民對于獲得低保名額的欲望更加強烈，加劇了農(nóng)民對于獲得低保名額的競爭，給鄉(xiāng)村干部進行低保戶識別的時候帶來了更大的困難。因此，在此建議基礎(chǔ)之上，可做如下補充，建立在鄰村與鄰村之間互相幫扶關(guān)系之上，對于各自鄉(xiāng)村的低保戶識別過程中，以駐村第一書記為一把手負(fù)總責(zé)，通過村與村之間鄉(xiāng)村干部進行交叉互換進行低保識別的工作，以此來防止出現(xiàn)人情保、拼保、騙保、精英俘獲等現(xiàn)象，最大程度實現(xiàn)低保制度的政策目標(biāo)，真正實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

（二）引入新科技，打造數(shù)字化管理平臺

盡快完善鄉(xiāng)村貧困戶信息統(tǒng)計系統(tǒng)，并將大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興的科技手段應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理中。通過對地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦等角度的大數(shù)據(jù)分析，以及結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)對鄉(xiāng)村信息進行實時統(tǒng)計的數(shù)據(jù)相結(jié)合來綜合分析，以此來作為確定低保覆蓋群體數(shù)量的依據(jù)，從而實現(xiàn)低保指標(biāo)與當(dāng)?shù)貙嶋H低保農(nóng)戶數(shù)量相吻合，有效防止各個鄉(xiāng)村地區(qū)的低保指標(biāo)數(shù)過高或過低的情況，避免村干部在識別低保戶的過程存在困難，使得低保制度的運行準(zhǔn)確實現(xiàn)政策目標(biāo)的初衷。同時，也有效避免了低保的泛福利化陷阱，減少國家的財政支出壓力，提高低保的實施效果。

（三）加大宣傳力度，貫徹落實低保制度

地方政府、鄉(xiāng)村干部要加大對于低保制度的宣傳力度，要讓農(nóng)民真正了解、認(rèn)識到低保制度的初衷。因為，我國現(xiàn)階段大部分農(nóng)民的知識文化水平較低，對于國家出臺的低保政策缺乏了解渠道或者無法理解低保政策的初衷，之所以我國普遍存在農(nóng)民爭奪低保名額、獲得低保政策福利，這是因為大部分農(nóng)民將低保政策視為一種利益追求的工具。所以，對于地方政府、鄉(xiāng)村干部要積極配合、加大宣傳低保制度的政策目標(biāo)與初衷，要讓農(nóng)民明白低保是保障我國鄉(xiāng)村低收入群體（主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民）的基本生存權(quán)，是對鄉(xiāng)村社會弱勢群體生活的一種補充手段，在執(zhí)行過程中遵循底線公平原則。

四、結(jié)語

總而言之，張棟（2020）我國農(nóng)村低保制度自2007年實行以來，讓農(nóng)村低收入群體的生活水平得到顯著的提升，縮小貧富差距;改善貧困群體對生活滿意度，提升其主觀幸福感;讓貧困群體在教育、醫(yī)療、基本生活保障以及貧富差距等方面提升主觀獲得感。但現(xiàn)階段，農(nóng)村低保制度在基層執(zhí)行過程中幾乎是由鄉(xiāng)村干部一手操縱，地方政府對鄉(xiāng)村干部在執(zhí)行低保過程中缺乏監(jiān)管，加上鄉(xiāng)村社會是一個熟人社會，因此，在執(zhí)行過程中總會出現(xiàn)一些違規(guī)操作，使得低保制度背離政策目標(biāo)。此外，一方面我國逐年增加扶貧力度，加大了對農(nóng)村低保的投入，給鄉(xiāng)村地區(qū)分配了更多的低保覆蓋群體數(shù)量指標(biāo)，而鄉(xiāng)村干部接到來自于上級政府安排下來的低保任務(wù)，鄉(xiāng)村干部就眉毛胡子一把抓，將低保指標(biāo)分配完畢即可，進而導(dǎo)致了鄉(xiāng)村低保制度在實踐中出現(xiàn)了泛福利化現(xiàn)象，違背底線公平原則，造成了部分社會保障資源未能發(fā)揮應(yīng)有的效用。另一方面，上級政府在制定低保政策時出現(xiàn)了福利捆綁的特征，即為低保戶提高教育、醫(yī)療、基本生活等方面的保障資源，使得農(nóng)民更為重視獲得低保戶的資格，增強了農(nóng)民之間的競爭，從而農(nóng)民將低保資格視為一種獲取自己私利的工具。同時，部分鄉(xiāng)村干部也更容易將低保政策作為自己換取私人利益的籌碼。可知，低保制度施行確確實實給農(nóng)村低收入群體帶來福利，讓他們更好立足于社會，縮小社會的貧富差距，為維護社會的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但我們也看到了，在運行過程中出現(xiàn)了一些偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象和嚴(yán)重的社會問題。所以，如何更好地解決現(xiàn)存的問題是非常迫切的，比如建立完善低保制度的法律法規(guī)來解決相關(guān)問題，也是值得去探討和有意義的。

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【作者單位：張興華，貴州省貴陽市息烽縣小寨壩鎮(zhèn)人民政府;陳家賢，科之杰新材料集團（貴州）有限公司】