倪先強

摘要：為適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求，文章從優(yōu)化政府政策扶持、加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織保障兩個方面對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展給出了對策建議。其中優(yōu)化政府政策扶持的措施有用好現(xiàn)有土地政策、繼續(xù)強化涉農(nóng)財政補貼政策、創(chuàng)新金融政策、加大人才支持力度;加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織保障的措施有加強上層領(lǐng)導和基層組織、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制、健全農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展各項規(guī)章制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟;對策建議

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是鞏固完善農(nóng)村集體所有制、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的必然要求，是增強農(nóng)村自我發(fā)展和自我管理能力的有效途徑，是實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕、鄉(xiāng)村振興的重要動力，是增強黨組織威信、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展狀況還不能適應其功能定位，還不能承擔起實施鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時代重任，這種狀況還需要通過深度改革、政策引導、加大投入來改變。

一、研究探索農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式

近年來，中央相繼出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式有關(guān)政策，為學術(shù)界進行理論研究、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式探索提供了根本遵循。2013年中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》要求“因地制宜探索集體經(jīng)濟多種有效實現(xiàn)形式，不斷壯大集體經(jīng)濟實力”。2016年，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》強調(diào)“從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實力?！秉h的十九大提出“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”。

2020年始，泗水縣大力推動“黨支部+合作社”農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式，通過發(fā)展農(nóng)村黨支部領(lǐng)辦合作社來壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、帶領(lǐng)農(nóng)民致富。“黨支部+合作社”模式的根本目的就是充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，把農(nóng)村黨員群眾組織起來，集中資源要素實現(xiàn)抱團發(fā)展，促進群眾致富、集體增收。發(fā)展“黨支部+合作社”模式，應注意以下幾個方面。一是建立合作社治理機構(gòu)，充分發(fā)揮支部班子排頭兵作用。村黨支部書記或上級黨委指定人擔任合作社董事長，村干部、黨員代表組成董事會。董事長為董事會最高領(lǐng)導人，董事長及其領(lǐng)導下的董事會，同時對上級政府與股東負責，發(fā)揮協(xié)調(diào)與領(lǐng)導作用。二是建立村黨支部領(lǐng)導的外部審計、監(jiān)督機制，充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用。三是拓寬黨組織領(lǐng)辦合作社經(jīng)營范圍。因村制宜從事農(nóng)產(chǎn)品種植、畜禽和水產(chǎn)品養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、電商等，開展生產(chǎn)資料供應、生產(chǎn)性服務、農(nóng)產(chǎn)品銷售等服務，承接勞務輸出、物業(yè)管理、道路養(yǎng)護、家政服務等業(yè)務，吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)并從中獲得收益。四是加大黨支部領(lǐng)辦合作社政策傾斜，優(yōu)先承擔政府公共項目，解決資金啟動、設備購置、風險分擔等方面的困難。五是鼓勵依托黨支部領(lǐng)辦的合作社與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合，在農(nóng)村或城市興辦生產(chǎn)車間，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工、儲藏保鮮、物流運輸?shù)冉?jīng)營性項目。

二、優(yōu)化政府政策扶持

（一）用好現(xiàn)有土地等政策

土地資源能否得到充分利用，是農(nóng)村集體經(jīng)濟能否發(fā)展壯大的關(guān)鍵。

1. 農(nóng)村集體建設用地是發(fā)展、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)。國家在政策層面明確鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在符合土地用途管制的基礎(chǔ)上，可以直接參與土地的開發(fā)和利用。黨的十八屆三中全會強調(diào)“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。國家發(fā)改委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》提出，“在全國范圍內(nèi)全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市?！笨梢钥吹降氖牵幢阏邔嵤r間較短，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地對發(fā)展集體經(jīng)濟的積極作用已經(jīng)初步顯現(xiàn)。作為集體建設用地的重要組成——宅基地制度也已經(jīng)取得突破性改革。隨著政策不斷落實，農(nóng)村集體建設用地在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟方面的作用會越來越明顯。據(jù)統(tǒng)計，2018年全國農(nóng)村集體建設用地出租出讓宗數(shù)為269525，出租出讓面積為2031767.9畝，出租出讓收入為3530430萬元?？偸杖氡?017年增長了31%。[數(shù)據(jù)來自《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報（2018）》]如果能充分利用宅基地政策，就能迅速牢固農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展基礎(chǔ)。

2. 農(nóng)村耕地、“四荒”是發(fā)展、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的根本。農(nóng)村擁有耕地和“四荒”，是區(qū)別城市的主要特征，也是決定多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟能否持續(xù)性發(fā)展的根本資源。利用現(xiàn)有耕地政策，既要堅持農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包基本經(jīng)營制度，維持農(nóng)民使用關(guān)系、經(jīng)營主體、受益主體不變，又要以村集體組織為統(tǒng)領(lǐng)，大力推動土地流轉(zhuǎn)，形成土地規(guī)模種植，促進土地收益最大化。同時，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體，積極申請高標準農(nóng)田建設，是增加土地價值和土地收益的有效途徑，也為提高農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展提供了保障。

（二）繼續(xù)強化涉農(nóng)財政補貼政策

1. 完善農(nóng)業(yè)補貼制度。從2004年開始，國家開始實行良種補貼、種糧直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等政策，2016年，經(jīng)國務院同意，將三項補貼整合為一項補貼，不僅提高了指向性、精準性，還鼓勵了適度規(guī)模經(jīng)營糧食種植。但仍需進一步完善農(nóng)業(yè)補貼制度，規(guī)范補貼制度執(zhí)行環(huán)節(jié)，避免冒領(lǐng)、漏領(lǐng)現(xiàn)象，加大資金補貼力度，確實發(fā)揮促農(nóng)興農(nóng)作用。

2. 落實農(nóng)機具購置補貼政策。2004年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》第二十七條規(guī)定：“中央財政、省級財政應當分別安排專項資金，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進適用的農(nóng)業(yè)機械給予補貼?！苯刂?020年7月31日，全國已實施中央財政農(nóng)機購置補貼資金114.8億元，補貼購置各類農(nóng)機具141萬臺（套），惠及農(nóng)戶121萬家。？譹？訛持續(xù)提高耕種收綜合機械化水平，推動了全國農(nóng)機總動力快速增長，為糧食安全和農(nóng)民增收提供了保障。在基層，由于宣傳不到位、管理不擔當，農(nóng)民對農(nóng)機具購置補貼政策不了解或補貼不及時的現(xiàn)象仍然存在。

3. 加強政府財政支持。國家財政是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的有力支持，每年中央財政都會安排一定的資金預算專門用于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。加強政府財政支持主要做好以下方面：一是加大涉農(nóng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，不斷健全農(nóng)村基礎(chǔ)設施、農(nóng)村公共服務的財政保障體制。二是鼓勵財政資金直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自辦和創(chuàng)辦的經(jīng)營載體傾斜。三是針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織引進產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)，加大地方財政返還力度。四是財政出資、政府扶持和減免稅費形成的固定資產(chǎn)，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，由縣級有關(guān)職能部門辦理移交手續(xù)。

4. 加強項目傾斜力度。按照原用途、原渠道的原則，整合農(nóng)業(yè)相關(guān)資金、資源，在政策允許的情況下，加大農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展項目投向力度，特別是有助于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設、宅基地復墾、扶貧開發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設、土地整理流轉(zhuǎn)、綜合體等項目具有優(yōu)先扶持權(quán)。以上項目實施后，村集體可以持股分紅、約定收入的形式收益，不斷增加農(nóng)村集體經(jīng)濟收入。有關(guān)政府實施的扶貧項目，完成助力脫貧致富職能后，其收益應作為集體經(jīng)濟收入歸集體所有。

5. 落實國家稅收優(yōu)惠。針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展，國家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)業(yè)資料銷售、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務、農(nóng)村土地房屋、農(nóng)村金融等方面都有相應的稅收優(yōu)惠。如村集體經(jīng)濟組織申領(lǐng)、換發(fā)登記證不收取費用;免征部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的契稅和印花稅;按照國家規(guī)定免收的登記費和工本費。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直銷農(nóng)產(chǎn)品的，符合稅法條件的免征增值稅;從事農(nóng)、林、牧、漁項目的所得，符合條件的免征或減征企業(yè)所得稅。對農(nóng)村集體建設的集中居住點、老年公寓等公共場所，適當減免網(wǎng)絡、水電、有線電視等服務費用。疫情期間，國家更是針對農(nóng)村集體組織進行了稅收減免。不要小瞧這些稅費的作用，如果運用得當，直接助力農(nóng)村集體經(jīng)濟的初步積累和持續(xù)發(fā)展。例如：如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照企業(yè)法人的角色進行交稅，稅種有資產(chǎn)額3%的契稅和 0.3%的交易費、20%股份分紅的個人所得稅以及營業(yè)稅等?？傊?，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)辦、合辦的各類項目，一定利用好符合政策的稅收優(yōu)惠。

（三）創(chuàng)新金融政策，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展融資難問題

《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》提出：創(chuàng)新政府財政運用方式，建立政府資金擔保機制，建立地方風險補償基金。建立健全全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設施融資投資渠道。鼓勵設立各類地方農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金。加大地方政府債券支持農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設力度。

具體到農(nóng)村基層，就是要創(chuàng)新金融服務，不斷豐富農(nóng)村集體經(jīng)濟融資渠道。一是鼓勵有條件的村，在保證資金安全的前提下，投資政府主導的建設項目或購買國債等，探索穩(wěn)定的收益渠道。二是支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與大型提團、國有經(jīng)濟體或其他經(jīng)濟組織等合作，資源共享、抱團發(fā)展。三是鼓勵有關(guān)金融機構(gòu)把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織納入特別授信范圍，提供個性化金融產(chǎn)品和利率優(yōu)惠服務。四是鼓勵建立縣級政府層面的融資擔保公司，扶持發(fā)展風險小、效益好的農(nóng)村集體經(jīng)濟項目。五是鼓勵依托現(xiàn)有機構(gòu)（平臺）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，專門開展農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。六是積極拓展農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源質(zhì)押權(quán)能，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展抵押難問題。六是鼓勵實體企業(yè)發(fā)揮技術(shù)、人才、信息和管理等自身優(yōu)勢，與農(nóng)村自然資源、土地資源、勞動力資源等相對接，實現(xiàn)企業(yè)增效、村集體增收。

（四）加大人才支持力度，緩解農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展人才緊缺問題

1. 抓好關(guān)鍵的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)頭人。從致富能手、優(yōu)秀返鄉(xiāng)人員、本土大學生、機關(guān)退休干部、退役軍人中選派優(yōu)秀黨員擔任村黨組織書記。加強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展落后村的村書記等主要負責人到先進地區(qū)輪訓和專訓。繼續(xù)選調(diào)優(yōu)秀高校畢業(yè)生到基層工作，招募“三支一扶”人員到基層服務，選派第一書記到貧困村進行幫扶，從上級機關(guān)、單位直派人員到農(nóng)村任書記。

2. 強化人才培養(yǎng)引進和科技知識支撐。注重新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才的培育，緊盯農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展急需緊缺人才，擴大培養(yǎng)數(shù)量和規(guī)模。加大人才引進扶持力度，吸引高校畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人員等到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)，鼓勵優(yōu)秀農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，特別倡導他們?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展助力。鼓勵科研人員到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兼職或者任職，支持農(nóng)業(yè)科技人員、科技特派員帶技術(shù)、帶項目入股村集體經(jīng)濟組織或開展合作研發(fā)，不斷完善知識產(chǎn)權(quán)入股、分紅等激勵機制。支持有關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)、科研機構(gòu)等開展科技創(chuàng)新，積極開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品包裝等新技術(shù)。

三、加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織保障

（一）加強上層領(lǐng)導和基層組織

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，黨的領(lǐng)導是前提，頂層設計是關(guān)鍵。選好扶持發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的牽頭部門，各有關(guān)職能部門根據(jù)職責分工，細化工作規(guī)劃，抓好配套措施的制定落實，形成各司其職、合力攻堅的工作機制。抓好發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的協(xié)調(diào)推進、督導落實等日常工作，形成聯(lián)席會議制度，定期研究解決工作推進中的重要問題。

（二）完善農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展運行機制

2018年中央一號文件《中共中央 國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進一步指出，研究制定專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，在法律層面保障農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展運行機制完善?！吨腥A人民共和國民法總則》第九十六條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人為特別法人，賦予其市場主體地位。

1. 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人權(quán)益。進一步做好成員界定、集體資產(chǎn)量化、運行機制探索等集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。其次是維護集體經(jīng)濟組織的法人地位。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織明確為特別法人后，在實際操作中仍存在很多法律障礙。

2. 強化黨支部的領(lǐng)導地位，加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導。推行村黨支部書記、支部委員按照法定程序兼任本村集體經(jīng)濟組織負責人，農(nóng)村黨支部提名集體經(jīng)濟組織管理人員候選人。農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要事項，按照規(guī)定執(zhí)行“四議兩公開”程序。繼續(xù)研究關(guān)于推動黨支部領(lǐng)辦合作社的有關(guān)政策。

3. 逐步建立產(chǎn)權(quán)交易平臺，完善組織成員股權(quán)的動態(tài)管理機制。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，必須建立靈活的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，搭建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)轉(zhuǎn)讓和股份合作的轉(zhuǎn)讓平臺。探索建立股權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出機制，允許成員與成員之間、家庭與家庭之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其他經(jīng)營主體之間按照市場規(guī)律進行股權(quán)股份流通。

4. 強化農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的管理機制。農(nóng)村集體經(jīng)濟可以實行年薪制、風險抵押金制，可以強化本土人員管理機制，也可以引入外聘職業(yè)經(jīng)理人、獨立董事等經(jīng)營管理機制。為進一步金發(fā)經(jīng)營者的積極性，管理者工資收入可實行基本報酬+績效考核為主要結(jié)構(gòu)的分配制度。

5. 省級政府建立農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展“兜底”機制。目前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟兩極分化問題突出，特別是高山、遠山、庫區(qū)等村莊村集體發(fā)展更是難上加難，他們不一定沒條件、沒能力來發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，而是政策、環(huán)境不允許他們發(fā)展集體經(jīng)濟?！熬G水青山就是金山銀山”日益深入人心，部分地區(qū)農(nóng)村為保護環(huán)境做出了積極貢獻，同時也付出了巨大犧牲。在考慮這些地區(qū)的發(fā)展問題時，必須在省級層面形成強有力的財政兜底機制，不讓這些“困難村”在付出的同時掉隊。

（三）健全農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展各項規(guī)章制度

一是健全村級資產(chǎn)管理臺賬和登記、保管、使用、處置、備案制度以及招投標、經(jīng)濟合同管理等制度。二是探索建立定期和不定期審計相結(jié)合的審計制度，強化集體經(jīng)濟組織負責人離任審計，形成有效監(jiān)督。三是建立村級債務申報審批和預警機制，強化農(nóng)民負擔監(jiān)管，避免加重村級負擔。四是探索以縣、鄉(xiāng)為單位建立村（居）產(chǎn)業(yè)項目論證制度，綜合考慮本轄區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、資源分布、區(qū)位等，形成特色鮮明、優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展、規(guī)模適中的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。五是把發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟納入鄉(xiāng)村振興評價和市縣鄉(xiāng)黨委書記年度考核重要內(nèi)容。六是建立“基本報酬+績效考核+農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展獎勵”的報酬補貼制度。七是參照現(xiàn)代企業(yè)管理制度，建立民主決策、科學管理、公開監(jiān)督的資產(chǎn)運營管理制度。

參考文獻：

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（作者單位：山東省科技工作者服務中心）