衛(wèi)學眾　鄧新平

摘? 要：耕地后備資源價值估算是實現(xiàn)耕地資源合理開發(fā)利用的重要依據(jù)，從自然資源資產(chǎn)化的角度構(gòu)建一定條件下耕地后備資源資產(chǎn)化模型測算一定區(qū)域耕地后備資源資產(chǎn)價值和具體占補平衡項目耕地后備資源價值對湖南省耕地后備資源合理開發(fā)利用具有重要意義。通過資源資產(chǎn)化模型對株洲醴陵市全域土地綜合整治項目后備資源數(shù)據(jù)對模型結(jié)果進行了實證分析，該價值模型測算出的結(jié)果與耕地指標實際價值基本一致，運用該價值模型能較好的指導湖南省近年耕地后備資源資產(chǎn)價值核算工作。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)化;耕地后備資源;耕地占補平衡指標;價值模型

中圖分類號：F81? ? ? ? 文獻標志碼：A 文章編號：1672-5603（2022）03-45-06

Analysis on the Value of Cultivated Land Occupation-compensation Balance Index Based on Natural Resource Capitalization

—For Example the Reserve Resource Data of the Whole Land Comprehensive Improvement Project in Dongfu Town of Hunan Province

Wei Xuezhong， Deng Xinping

（Hunan Geological Hazard Investigation and Monitoring Institute， Hunan Changsha 410013 ）

Abstract： Estimating the value of cultivated land reserve resources is an important basis for realizing the rational development and utilization of cultivated land resources. From the perspective of natural resources assets， this article constructs a model of cultivated land reserve resources assets under certain conditions to measure the value of cultivated land reserve resources assets in a certain region. Taking Liling City， Zhuzhou as an example， this paper also uses the reserve resource data of the whole land comprehensive improvement project to empirically test the model constructed， and the model calculation results are basically consistent with the actual value of the cultivated land index. The case study expects that the value model constructed will play a guiding role in accounting the value of cultivated land reserve resources in Hunan Province in recent years.

Keywords： natural resources capitalization; cultivated land reserve resources; balance index of cultivated land occupation and compensation; value model

1 關(guān)于自然資源資產(chǎn)化相關(guān)論述

2019年4月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》，提出“研究建立自然資源資產(chǎn)核算評價制度”，并進一步指出要“完善自然資源資產(chǎn)分等定級價格評估制度和資產(chǎn)審核制度”。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和專家學者的論述，對自然資源和自然資源資產(chǎn)的概念表述如下：自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。包括土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、森林資源、草地資源、濕地資源、水資源、氣候資源、生物資源等。自然資源資產(chǎn)指具有稀缺性、有用性及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源，主要通過經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值來體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)屬性。自然資源資產(chǎn)的價值是通過自然資源數(shù)量和一定條件下的價格實現(xiàn)的。

耕地后備資源屬于土地資源范疇，是自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，我國政府對耕地實行了最為嚴格的保護制度，創(chuàng)造性的制定了耕地占補平衡和進出平衡制度。本文從耕地占補平衡的角度，利用新增耕地指標收益估算耕地的經(jīng)濟價值，為各級政府對轄區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有耕地保護和耕地后備資源合理開發(fā)利用提供技術(shù)支撐依據(jù)。

2 耕地占補平衡項目指標資產(chǎn)化過程演變

耕地資源資產(chǎn)價值是隨著我國耕地保護制度與政策的演進逐漸體現(xiàn)出來的。在耕地占補平衡政策出臺前，占用耕地的成本較低，補償費用主要還是按照耕地上種植的經(jīng)濟作物的價值來體現(xiàn)，與城市土地相比較可以忽略不計。改革開放以來，為協(xié)調(diào)好保吃飯、保發(fā)展和保生態(tài)的關(guān)系，黨中央就加強土地管理和耕地保護下發(fā)了三個具有里程碑意義的文件。

1986年3月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加強土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號），第一次正式提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”;該階段耕地后備資源與其他農(nóng)用地的差異不大。

1997年4月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于進一步加強土地管理 切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號），第一次提出要實行耕地總量動態(tài)平衡和耕地占補平衡;以耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的現(xiàn)行土地管理制度體系基本形成。此時，耕地的價值需要通過耕地占補平衡來體現(xiàn)，占用耕地不僅僅需要補償費用，還需要繳納開墾同等耕地面積的費用，也及耕地開墾費征收制度，耕地的價值在較大程度上依據(jù)耕地開墾費標準來體現(xiàn)。經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)無法實現(xiàn)縣域內(nèi)耕地占補平衡任務，可以在省域范圍內(nèi)進行占補平衡，耕地指標交易逐漸形成，耕地價值通過交易價格體現(xiàn)，受指標供求市場影響較大，基本上具備產(chǎn)品屬性，耕地指標資源價值得到進一步提升。

2017年，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)

〔2017〕4號，簡稱中發(fā)4號文），再次明確了耕地保護工作的基礎性、戰(zhàn)略性和極端重要性，形成了明責任、算大賬、差別化的耕地占補平衡新方式;2017年，國土資源部在中發(fā)4號文件的基礎上，制定了《國土資源部關(guān)于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)

〔2017〕13號），建立以數(shù)量為基礎，產(chǎn)能為核心的占補平衡機制，以縣市區(qū)為單位，建立新增耕地數(shù)量、新增水田和新增糧食產(chǎn)能3類指標儲備庫，按照指標核銷制原則，實行分類管理、分別使用。耕地后備資源從普遍的土地資源轉(zhuǎn)變成稀缺資源，耕地指標交易由各縣市區(qū)政府之間的交易轉(zhuǎn)變?yōu)楣操Y源市場掛牌交易。至此，耕地指標有了成熟的交易市場，有了龐大的社會投資主體，有了穩(wěn)定可持續(xù)的供給和需求市場，有了完善的市場監(jiān)督管理體系，耕地后備資源基本上具備了資產(chǎn)化所需的各項條件。

3 耕地占補平衡項目指標資產(chǎn)價值模型分析

3.1 耕地占補平衡項目及產(chǎn)生指標類型

湖南省耕地占補平衡項目主要包括耕地占補平衡水田開發(fā)項目，旱地開發(fā)項目、旱改水開發(fā)項目、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤土地復墾項目、臨時用地復墾項目、礦山生態(tài)修復項目。產(chǎn)生的指標主要包括新增水田指標、新增耕地數(shù)量指標、新增產(chǎn)能指標和結(jié)余建設用地指標等四種類型。各類項目可能產(chǎn)出的指標類型詳見表1。

3.2 耕地占補平衡產(chǎn)生的指標價格

根據(jù)2018-2021年湖南省出臺的有關(guān)耕地占補平衡耕地指標價格政策和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相關(guān)政策，結(jié)合省內(nèi)耕地指標交易市場掛牌交易情況，對湖南省耕地占補平衡各類指標的價格分析如下詳見表2。

3.3 耕地后備資源資產(chǎn)價值模型建立的前提條件

進行耕地后備資源價值模型分析需要假設項目符合如下幾個條件：

1. 現(xiàn)有的耕地指標交易政策維持不變;

2. 耕地指標能在正常的生產(chǎn)周期內(nèi)進行指標確認;

3. 產(chǎn)量等于銷量，即新增的各類指標均能正常的交易出去;

4. 產(chǎn)量變化，產(chǎn)品的銷售價格不變;

5. 耕地質(zhì)量等別基本保持一致，新增水田、旱地質(zhì)量等別一致。

3.4 耕地后備資源資產(chǎn)價值模型構(gòu)建與分析

3.4.1 價值模型分析

3.4.2 耕地后備資源資產(chǎn)化率及價值模型影響因子分析

4 耕地指標資源資產(chǎn)化實證分析

為驗證上述資源資產(chǎn)價值分析模型的科學性和準確性，進一步完善耕地后備資源資產(chǎn)化模型參數(shù)，特選取2020年列入國家全域土地綜合整治試點項目名單的《湖南省株洲市醴陵市東富鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點項目》為例進行實證分析，測算項目耕地后備資源的資產(chǎn)價值。

4.1 試點項目基本情況

試點項目涉及范圍為東富鎮(zhèn)下轄的五個行政村和一個社區(qū)居委會，即東富村、芷泉村、西林村、龍源村、森沖村和東興居委會。整治區(qū)域內(nèi)土地總面積 4 604.2289 hm²，估算總投資為79 800.00 萬元，耕地后備資源175.2469 hm²，整治區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田質(zhì)量平均等別為 7.2。通過土地整治指標收益為44 756.96萬元。

項目實施后預計可新增耕地面積約 103.8557 hm²（含水田 62.0869 hm²，旱地 41.7622 hm²），旱地改造成水田面積約11.47 hm²，騰退零散居民點用地 72.2919 hm²，可復墾為耕地的面積為 64.8255 hm²（含水田 46.6627 hm²，旱地 18.16 28hm²），其他林地 0.6908 hm²，其他農(nóng)用地 6.7756 hm²。

4.2 耕地后備資源資產(chǎn)價值估算

根據(jù)本文構(gòu)建的耕地后備資源資產(chǎn)價值估算模型，耕地后備資源資產(chǎn)化率計算公式如下：

根據(jù)湖南省株洲市醴陵市東富鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點項目背景資料，耕地后備資源總面積s為175.2464 hm²。上述計算公式中的各個參數(shù)詳見圖5。

4.3 實證結(jié)果分析

本文計算測算結(jié)果顯示，按照耕地后備資源資產(chǎn)化模型計算出的湖南省株洲市醴陵市東富鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點項目后備資源資產(chǎn)價值為44 424.96萬元，與試點實施方案中的通過土地整治指標收益為44 756.96萬元結(jié)果基本一致，達到了99.26%。差異的主要原因是模型為了計算方便將旱改水項目實施前后的新增耕地質(zhì)量等別確定為0，未計算該產(chǎn)能指標價值。因此，本文構(gòu)建的耕地資源資產(chǎn)化模型和耕地后備資源資產(chǎn)化率計算出的結(jié)果是比較科學和合理的能滿足湖南省實際需要。

5 相關(guān)結(jié)論和建議

通過分析和實證研究，本文構(gòu)建的耕地資源資產(chǎn)化模型和耕地后備資源資產(chǎn)化率計算出的結(jié)果符合湖南省耕地指標交易的實際情況，這也表明基于自然資源資產(chǎn)化的耕地后備資源資產(chǎn)化思路和計算方法可行，具有較強的現(xiàn)實意義，能較好的指導湖南省近年耕地后備資源資產(chǎn)價值核算工作。

當然，該方法也存在一定程度上的不足，由于本文中的耕地后備資源資產(chǎn)價值核算是基于一定假設前提和一段時間范圍內(nèi)較為穩(wěn)定的交易價格的前提下制定的，現(xiàn)實的耕地后備資源指標交易存在較多的不確定性，耕地指標交易政策也會時刻根據(jù)市場行情變化和指標供需平衡情況進行適當?shù)膬?yōu)化調(diào)整，理論計算值與現(xiàn)實交易價值之間也可能存在一定差距。對于不同類型，不同區(qū)域位置新增耕地質(zhì)量等別、指標市場供需平衡實現(xiàn)情況、耕地指標類型和交易價格調(diào)整變化對耕地后備資源資產(chǎn)價值的影響等還有待進一步深化研究，提高耕地資源資產(chǎn)價值的核算精度和市場耦合度。

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