鄭旭 李會(huì)平

內(nèi)容提要：隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)型，民生性公共服務(wù)供給越來(lái)越受到政府重視，省級(jí)政府在地方政府債務(wù)發(fā)行和管理上起著決定性作用，省級(jí)政府融資對(duì)地級(jí)市政府民生性公共服務(wù)的供給具有重要影響。本文選取我國(guó)30個(gè)省市自治州271個(gè)地級(jí)市作為研究對(duì)象，探究2010-2017年省級(jí)政府發(fā)債對(duì)地級(jí)市政府民生性公共服務(wù)供給的跨層影響，以及省級(jí)政府發(fā)債行為對(duì)地級(jí)市政府促進(jìn)民生性公共服務(wù)供給的調(diào)節(jié)作用。研究發(fā)現(xiàn)：省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的重視程度會(huì)促進(jìn)地級(jí)市地方政府民生性公共服務(wù)的供給，即地級(jí)市地方政府發(fā)展性公共服務(wù)的供給隨著省級(jí)政府一般政府債券規(guī)模的增加而增加;省級(jí)政府一般債券發(fā)行對(duì)地級(jí)市城投債促進(jìn)民生性公共服務(wù)供給同時(shí)具有正反兩個(gè)方向的調(diào)節(jié)作用：一方面，在省級(jí)政府重視民生性公共服務(wù)供給的條件下，地級(jí)市地方政府對(duì)民生性公共服務(wù)的供給會(huì)增加;另一方面，地級(jí)市政府會(huì)由于省級(jí)政府在民生性公共服務(wù)上的支出而降低自身的支出。因此，在縱向政府治理體系中的民生性公共服務(wù)供給機(jī)制上需要關(guān)注上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府復(fù)雜的作用機(jī)制，在調(diào)動(dòng)下級(jí)政府供給民生性公共服務(wù)積極性的同時(shí)合理確定上級(jí)政府的供給規(guī)模，避免發(fā)生下級(jí)政府可能因?yàn)樯霞?jí)政府的投入而減少民生服務(wù)投入的現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：政府治理層級(jí);債務(wù)融資;民生性公共服務(wù);分層線(xiàn)性模型

中圖分類(lèi)號(hào)：F81243??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??文章編號(hào)：1001-148X（2022）04-0076-09

收稿日期：2021-09-30

作者簡(jiǎn)介：鄭旭（1990-），男，浙江寧波人，北京大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后科研流動(dòng)站/平安銀行股份有限公司博士后科研工作站博士后，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：地方政府債務(wù)、城市治理、數(shù)字經(jīng)濟(jì);?李會(huì)平（1978-），女，石家莊人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，研究方向：城市發(fā)展、居住分離、收入不平等。

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)城市的地方政府治理對(duì)公共服務(wù)提供機(jī)制的影響研究”，項(xiàng)目編號(hào)：71503157。

一、引言

2011年以來(lái)我國(guó)實(shí)行的是行政發(fā)包制債務(wù)治理制度，省級(jí)政府在地方政府債務(wù)發(fā)行和管理上起到了決定性作用，我國(guó)地方政府債務(wù)管理基本形成了中央政府確定省級(jí)政府債務(wù)目標(biāo)，省級(jí)政府在債務(wù)限額內(nèi)對(duì)轄區(qū)內(nèi)地級(jí)市政府實(shí)行債轉(zhuǎn)貸，同時(shí)實(shí)施債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的模式[1]。在這種治理體系下，我國(guó)省級(jí)政府可以發(fā)行一般政府債券，用以民生性公共服務(wù)的供給。這表明中央政府已轉(zhuǎn)變民生性公共服務(wù)的供給方式，改變了過(guò)去完全禁止到現(xiàn)在委托代理、實(shí)行債務(wù)發(fā)包的管理模式，旨在更加高效地提供民生性公共服務(wù)[2]。2012年我國(guó)頒布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，為我國(guó)各層級(jí)政府履行基本公共服務(wù)職責(zé)提供了指導(dǎo)意見(jiàn)，債務(wù)融資成為各級(jí)地方政府的重要資金來(lái)源。因此，隱形債務(wù)加劇了我國(guó)宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，如何合理配置中央與地方政府、地方政府不同層級(jí)之間的舉債融資權(quán)限和債務(wù)資金額度分配就顯得尤為重要[3]。

中央政府授權(quán)給省級(jí)政府，省級(jí)政府又授權(quán)給市級(jí)政府或縣級(jí)政府實(shí)施具體的民生性公共服務(wù)的供給。由于市級(jí)政府或縣級(jí)政府要根據(jù)省級(jí)政府制定的標(biāo)準(zhǔn)和自身財(cái)政資源進(jìn)行實(shí)際操作，省級(jí)政府層面的債務(wù)融資行為將對(duì)市級(jí)或縣級(jí)政府產(chǎn)生重要影響[4-5]。本文選取我國(guó)30個(gè)省市自治州271個(gè)地級(jí)市作為研究對(duì)象，通過(guò)多層線(xiàn)性回歸模型分析2010—2017的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的重視程度會(huì)促進(jìn)地級(jí)市地方政府民生性公共服務(wù)的供給，省級(jí)政府一般債券發(fā)行對(duì)地級(jí)市城投債促進(jìn)民生性公共服務(wù)供給具有正向調(diào)節(jié)作用，地級(jí)市地方政府對(duì)民生性公共服務(wù)的供給也會(huì)增加;省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)的投入同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生負(fù)向調(diào)節(jié)作用，地級(jí)市政府會(huì)由于省級(jí)政府在民生性公共服務(wù)上的支出而降低自身的支出。

二、理論分析與研究假設(shè)

2003年我國(guó)將民生性公共服務(wù)視為各級(jí)政府的主要職能，民生性公共服務(wù)的供給得到我國(guó)地方政府的重視[6]。2015年《新預(yù)算法》實(shí)施后，省級(jí)政府可以合法發(fā)債。一般省級(jí)政府發(fā)行政府債券的主要用途為民生性公共服務(wù)的供給，這既體現(xiàn)了上級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的重視，也體現(xiàn)了我國(guó)地方政府職能正在朝著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變[7-8]。從2011年開(kāi)始我國(guó)實(shí)行債務(wù)行政發(fā)包制以來(lái)，地方政府債務(wù)的治理機(jī)制就變?yōu)橛芍醒胝Ａ魝鶆?wù)目標(biāo)的設(shè)定權(quán)，將日常債務(wù)監(jiān)管權(quán)和分配權(quán)下放給省級(jí)政府，省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府的債務(wù)融資具有決定作用。值得注意的是，盡管建立多層級(jí)供給機(jī)制可以提升民生性公共服務(wù)供給效率[9-10]，但官僚制等傳統(tǒng)政府關(guān)系的弊端[11-12]使得多層級(jí)供給的建立也不能很好地提供民生性公共服務(wù)。因此，隨著政府內(nèi)部一系列的規(guī)則和程序不斷產(chǎn)生、考核體系和激勵(lì)機(jī)制的建立，作為管理方的省級(jí)政府往往會(huì)利用手中的項(xiàng)目資源從而推動(dòng)其屬地的已有發(fā)展目標(biāo)。因此，本文提出以下假設(shè)。

H1：省級(jí)政府發(fā)行一般政府債券直接促進(jìn)了地級(jí)市政府民生性公共服務(wù)的供給。

1994年實(shí)施分稅制改革以來(lái)，支出責(zé)任的層層下移使得地方政府承擔(dān)了大量的民生性公共服務(wù)支出，舉債融資成為地方政府的重要資金來(lái)源。伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，大量的民生性公共服務(wù)需求進(jìn)一步加劇了地方政府收入和支出的缺口，使得地方政府舉債的規(guī)模不斷增加，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)了嚴(yán)重不平衡現(xiàn)象[13-14]。

根據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所（2010）的調(diào)研[15]，地級(jí)市政府債務(wù)資金主要用于：（1）保證政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、保證干部職工工資、實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育;（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);（3）消化糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬、基金會(huì)掛賬;（4）興建公共設(shè)施等公益性支出;（5）投資興辦企業(yè)的生產(chǎn)性支出;（6）墊繳稅費(fèi)。由于省級(jí)民生性公共服務(wù)并不能直接為地級(jí)市地方政府產(chǎn)生效用，加之其在過(guò)去的發(fā)展中也不作為地方政府官員的考核指標(biāo)，從債務(wù)資金的使用角度看，地級(jí)市政府并不會(huì)將債務(wù)資金更多地用于民生性公共服務(wù)的支出，而省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)的重視卻體現(xiàn)在地級(jí)市或縣級(jí)政府的具體行動(dòng)上[16]。一是支出責(zé)任的下移[17]，省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)的重視直接通過(guò)支出責(zé)任下移體現(xiàn)在市縣級(jí)政府的公共支出上。省級(jí)民生性公共服務(wù)的事權(quán)逐級(jí)交由市縣政府完成，除教育外的供給在很大程度上都會(huì)下放至市縣級(jí)政府。二是自下而上的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[18]，地方政府在這種競(jìng)爭(zhēng)模式中主要是作為省級(jí)以及中央政府的代理人，他們的目標(biāo)函數(shù)是為了使省級(jí)以及中央政府滿(mǎn)意。當(dāng)省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)重視時(shí)，市縣政府也會(huì)增加轄區(qū)內(nèi)民生性公共服務(wù)的供給，從而獲得在政治晉升的優(yōu)勢(shì)。因此，隨著民生性公共服務(wù)供給績(jī)效考核比重越來(lái)越大，市縣級(jí)政府在民生性公共服務(wù)方面的支出比重也會(huì)逐漸增加。由于城投債滿(mǎn)足了地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金需求，省級(jí)政府可以通過(guò)發(fā)行一般政府債券來(lái)籌資供給民生性公共服務(wù)，從而增加了地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金的靈活性[19-20]。當(dāng)民生性公共服務(wù)供給績(jī)效面臨著考核時(shí)，地方政府就可以通過(guò)“增加”預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入進(jìn)行供給，即省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的重視會(huì)對(duì)市縣政府民生性公共服務(wù)的供給起到正向的調(diào)節(jié)作用。

對(duì)于省級(jí)政府而言，一般政府債券相當(dāng)于省級(jí)政府可以直接使用的項(xiàng)目資源，從而幫助省級(jí)政府改善民生性公共服務(wù)供給，促進(jìn)完成民生領(lǐng)域建設(shè)目標(biāo)[21-22]。省級(jí)政府一般政府債券的發(fā)行直接體現(xiàn)了省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的重視程度，反映了省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府民生性公共服務(wù)供給的直接作用;同時(shí)，其下屬的地級(jí)市政府也會(huì)增加民生性公共服務(wù)的供給，從而與省級(jí)政府的目標(biāo)保持一致，這一機(jī)制主要是通過(guò)發(fā)行城投債實(shí)現(xiàn)的。由于城投債的出現(xiàn)在很大程度上替代了原本用于發(fā)展性公共服務(wù)支出的財(cái)政收入，使得地級(jí)市政府可以有更多的預(yù)算內(nèi)收入用于民生性公共服務(wù)供給，形成一種“收入作用”。隨著地級(jí)市政府城投債發(fā)行規(guī)模的增加，財(cái)政預(yù)算收入內(nèi)發(fā)展性公共服務(wù)的支出比例就會(huì)減少，財(cái)政靈活性就會(huì)增加，對(duì)民生性公共服務(wù)的供給也會(huì)增加，省級(jí)政府一般政府債券對(duì)地級(jí)市民生性公共服務(wù)供給可起到正向調(diào)節(jié)作用。因此，本文提出以下假設(shè)。

H2：省級(jí)政府一般政府債券對(duì)地級(jí)市政府債務(wù)融資供給民生性公共服務(wù)具有正向調(diào)節(jié)作用。

考察省級(jí)政府融資對(duì)市級(jí)政府民生性公共服務(wù)供給的調(diào)節(jié)作用，還要考慮省級(jí)政府在民生性公共服務(wù)供給過(guò)程中可能產(chǎn)生的“替代作用”。2015年開(kāi)始我國(guó)實(shí)施的《新預(yù)算法》明確了我國(guó)省級(jí)政府可以獨(dú)立發(fā)行債務(wù)，省級(jí)政府債務(wù)的用途主要包括高速公路建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育投資三個(gè)方面，省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的投入可能會(huì)替代一部分原本需要地級(jí)市政府進(jìn)行投入的民生性公共服務(wù)[23]。這種替代作用還可能隨著省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的重視而不斷增強(qiáng)，債務(wù)融資對(duì)民生性公共服務(wù)供給的直接作用開(kāi)始體現(xiàn)。所以，省級(jí)政府承擔(dān)的民生性公共服務(wù)供給責(zé)任及其投入就會(huì)降低市級(jí)政府的投入，從而產(chǎn)生一種替代作用。因此，本文提出以下假設(shè)。

H3：省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)的投入會(huì)降低市級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)的投入。

在我國(guó)各級(jí)政府間縱向分權(quán)治理模式下，省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的重視反映在地級(jí)市地方政府層面上，地級(jí)市政府發(fā)行城投債可以正向調(diào)節(jié)民生性的公共服務(wù)供給。作為外部資金的重要來(lái)源，城投債承擔(dān)了地級(jí)市地方政府本身績(jī)效考核和政治晉升的職責(zé)，從而釋放了預(yù)算內(nèi)收入對(duì)民生性公共服務(wù)的供給。因此，省級(jí)政府發(fā)行一般性政府債券對(duì)我國(guó)地級(jí)市政府發(fā)行城投債形成了“收入作用”，間接地促進(jìn)了民生性公共服務(wù)供給;同時(shí)，隨著省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的投入，地級(jí)市政府也有可能降低對(duì)民生性公共服務(wù)的投入，從而對(duì)地級(jí)市供給民生性公共服務(wù)形成負(fù)向的調(diào)節(jié)作用。

三、變量選取、數(shù)據(jù)來(lái)源和模型設(shè)定

（一）變量描述與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文的被解釋變量是各地級(jí)市民生性公共服務(wù)供給，主要選取地級(jí)市在教育、社會(huì)保障和就業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生三個(gè)支出總和對(duì)其進(jìn)行度量，采用總支出占財(cái)政預(yù)算支出的比例來(lái)作為測(cè)量，核心解釋變量是地方政府債務(wù)。地級(jí)市層面的地方債用城投債表示，省級(jí)政府層面用地方政府債券表示。對(duì)地級(jí)市層面以及省級(jí)層面的地方債均使用滯后一年地方債余額與地方政府預(yù)算收入的比例作為核心解釋變量，這是為了衡量這種“收入作用”增加所帶來(lái)的對(duì)民生性公共服務(wù)供給影響，同時(shí)也考慮城投債發(fā)放一般需要將近一年時(shí)間[24]。

對(duì)于地方政府而言，地方債是一種額外收入，收入越大影響公共服務(wù)供給的規(guī)模越大，從而促進(jìn)了原有預(yù)算收入對(duì)民生性公共服務(wù)的供給，增加城投債的發(fā)行相當(dāng)于增加了地方政府的收入。另外，雖然2015年之前我國(guó)規(guī)定地方政府不能發(fā)行債券，但在《新預(yù)算法》實(shí)施之前中央政府可以代發(fā)地方政府債券，并且將其納入省級(jí)地方政府預(yù)算管理，即地方政府債券是省級(jí)政府層面的地方債代理變量。其他控制變量還包括人均土地出讓收入、財(cái)政自主權(quán)、土地城市化率、人口密度、人均GDP、二三產(chǎn)業(yè)占比之和以及人均FDI，除財(cái)政自主權(quán)、二三產(chǎn)業(yè)之和沒(méi)有取對(duì)數(shù)，其余變量均進(jìn)行了取對(duì)數(shù)處理。為了消除物價(jià)因素的影響，分別以省級(jí)層面和地級(jí)市層面的GDP平減指數(shù)對(duì)省級(jí)政府和地級(jí)市政府的所有數(shù)據(jù)進(jìn)行了平減，有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性描述如表1所示。

本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)源主要是《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及Wind數(shù)據(jù)庫(kù)中一級(jí)市場(chǎng)的城投債板塊?？紤]我國(guó)省級(jí)政府從2009年開(kāi)始發(fā)行地方政府債券，并且我國(guó)地級(jí)市政府城投債發(fā)行規(guī)模爆發(fā)于2011年，排除西藏后最終選取我國(guó)30個(gè)省市自治州271個(gè)地級(jí)市2010—2017年的數(shù)據(jù)作為研究對(duì)象。

（二）模型設(shè)定

分層線(xiàn)性模型是Lindley（1972）提出用于分析具有嵌套結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)的一種統(tǒng)計(jì)模型，通過(guò)構(gòu)造一個(gè)兩水平或三水平的層次結(jié)構(gòu)，分層線(xiàn)性模型可以探究個(gè)體內(nèi)、個(gè)體間以及群體間的因素對(duì)個(gè)體發(fā)展的影響[25]。由于HLM模型可以定義不同層次數(shù)據(jù)的隨機(jī)差異，從而解釋個(gè)體隨時(shí)間變化的復(fù)雜情況，以及不受傳統(tǒng)模型中的一些限制性假設(shè)，如個(gè)體內(nèi)的觀測(cè)值必須相互獨(dú)立，可用HLM模型分析具有不同層次的嵌套結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)具有較大優(yōu)勢(shì)[26-27]。

本文數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)分為省級(jí)和地級(jí)市兩個(gè)層級(jí)，存在數(shù)據(jù)嵌套所產(chǎn)生的殘差不獨(dú)立等問(wèn)題，可采用分層線(xiàn)性模型（HLM）構(gòu)造一個(gè)基于地級(jí)市政府—省級(jí)政府的兩水平發(fā)展模型，分析省級(jí)政府發(fā)債融資對(duì)地級(jí)市政府民生性公共服務(wù)供給的影響，具體模型如下。

（1）基準(zhǔn)模型：

水平1：Ytij=α0ij+α1ijTtij+α2ijDebttij+α3ijXtij+εtij

水平2：α0ij=β0j+λ0jBondj+μ0j

α1ij=β1j+λ1jBondj

α2ij=β2j+λ2jBondj

α3ij=β3j+μ3j

（2）最終模型：

Ytij=β0j+β1jTtij+β2jDebttij+β3jXtij+λ0jBondj+λ1jBondjTtij+λ2jBondjDebttij+（μ0j+μ3jXtij+εtij）

其中，Ytij表示j省的地級(jí)市i在時(shí)間t時(shí)的民生性公共服務(wù)供給支出;Ttij表示時(shí)間，時(shí)間是從2010—2017年;Debttij表示j省的地級(jí)市i在時(shí)間t時(shí)的城投債余額;Xtij表示一系列控制變量，包括財(cái)政自主權(quán)、城市化率、人口密度、人均GDP、二三產(chǎn)業(yè)之和占比、人均土地出讓金以及人均FDI;Bondj表示j省的一般政府債券余額。水平1基準(zhǔn)模型表示在地級(jí)市層面，時(shí)間、城投債以及相關(guān)控制變量對(duì)民生性公共服務(wù)供給的影響;水平2基準(zhǔn)模型表示水平1模型中截距以及各個(gè)因素系數(shù)即斜率的固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)。由于模型中的斜率不再限制各個(gè)地級(jí)市的同質(zhì)性，允許各地級(jí)市的回歸線(xiàn)可以自由變動(dòng);同時(shí)，由于地級(jí)市發(fā)行城投債往往需要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的籌備，省級(jí)城府發(fā)債的時(shí)間以及對(duì)地方政府城投債的發(fā)行不具有隨機(jī)效應(yīng)①，通過(guò)考察水平1和水平2中變量系數(shù)的顯著性以及符號(hào)，就可以判定省級(jí)政府及其發(fā)債行為是否會(huì)對(duì)地方政府供給民生性公共服務(wù)供給產(chǎn)生影響。在最終模型中，前半部分是固定效應(yīng)，表示地級(jí)市政府相關(guān)特征對(duì)民生性公共服務(wù)供給的影響以及省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府所產(chǎn)生的跨層影響;后半部分是隨機(jī)效應(yīng)，表示地級(jí)市層面政府的隨機(jī)效應(yīng)。

本文在最終模型中主要關(guān)注系數(shù)λ0j、λ1j?、λ2j和β2j，λ0j表示省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券對(duì)地級(jí)市政府民生性公共服務(wù)供給的影響;在控制了省級(jí)政府發(fā)債的情況下，λ1j表示地級(jí)市政府供給非經(jīng)濟(jì)公共品的所產(chǎn)生的影響，即省級(jí)政府一般政府債券對(duì)地級(jí)市政府會(huì)產(chǎn)生的負(fù)向調(diào)節(jié)作用;在控制了省級(jí)政府發(fā)債的情況下，λ2j表示地級(jí)市政府發(fā)行城投債對(duì)民生性公共服務(wù)供給的影響，即省級(jí)政府一般政府債券對(duì)地級(jí)市城投債間接促進(jìn)民生性公共服務(wù)具有正向調(diào)節(jié)作用;β2j表示地級(jí)市層面地方債對(duì)民生性公共服務(wù)供給的影響。在估計(jì)方法上，由于地級(jí)市層面的部分地級(jí)市部分年份沒(méi)有城投債發(fā)行記錄，本文的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)是非平衡面板數(shù)據(jù)。由于HLM方法采用極大似然（MLE）或限制性極大似然（REML）方法可以對(duì)缺失值進(jìn)行迭代處理，可采用的估計(jì)方法是極大似然值估計(jì)方法和限制性極大似然值估計(jì)方法。

四、實(shí)證結(jié)果及分析

（一）零模型

在進(jìn)行HLM分析之前需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，以確定地方政府的民生性公共服務(wù)供給是否存在層次結(jié)構(gòu)，需要先建立零模型。

（1）基準(zhǔn)模型：

水平1：Ytij=α0ij+εtij

水平2：α0ij=β0j+μ0j

（2）最終模型：

Ytij=β0j+μ0j+εtij

根據(jù)最終模型計(jì)算得到的組內(nèi)相關(guān)系數(shù)（ICC）為07632，即民生性公共服務(wù)供給的差異約有7632%是由省份之間的差異決定的。根據(jù)判定標(biāo)準(zhǔn)，如果ICC系數(shù)大于0059就需要考慮使用分層線(xiàn)性模型來(lái)進(jìn)行組間差異的處理。因此，本文零模型的檢驗(yàn)結(jié)果顯示有必要進(jìn)行多層線(xiàn)性回歸，以確定省級(jí)政府及其發(fā)債行為對(duì)地級(jí)市層面政府的民生性公共服務(wù)供給影響。

（二）完全模型

完全模型如上述分析進(jìn)行構(gòu)建，通過(guò)零模型檢驗(yàn)后將通過(guò)完全模型對(duì)省級(jí)政府發(fā)債影響地級(jí)市層面政府供給民生性公共服務(wù)的影響進(jìn)行分析，具體結(jié)果如表2所示。其中，模型1表示只控制省級(jí)政府發(fā)債對(duì)地級(jí)市截距的固定效應(yīng)，模型2在模型1的基礎(chǔ)上加入了省級(jí)政府發(fā)債對(duì)時(shí)間的固定效應(yīng)，模型3在模型2的基礎(chǔ)上加入省級(jí)政府發(fā)債對(duì)地級(jí)市層面發(fā)行城投債影響的固定效應(yīng)。

從表2的結(jié)果來(lái)看，在只控制水平1截距項(xiàng)固定效應(yīng)、同時(shí)控制截距項(xiàng)以及時(shí)間斜率固定效應(yīng)以及截距、時(shí)間和城投債斜率固定效應(yīng)都控制的情況下，省級(jí)層面地方政府發(fā)行的地方政府債券對(duì)地級(jí)市層面地方政府的民生性公共服務(wù)具有顯著的促進(jìn)作用。若以MLE參數(shù)估計(jì)方法為例，在同時(shí)控制了截距、時(shí)間和城投債斜率固定效應(yīng)后，此時(shí)截距估計(jì)值的指數(shù)為exp（-0493）=06108，即在沒(méi)有省級(jí)政府發(fā)行債券的情況下，地級(jí)市政府民生性公共服務(wù)供給的比例為6108%。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果來(lái)看，省級(jí)政府發(fā)行債券占省級(jí)政府財(cái)政收入的比例為00136到40963，省級(jí)政府發(fā)行債券對(duì)地級(jí)市政府供給民生性公共服務(wù)在6108%基礎(chǔ)上的貢獻(xiàn)程度在033%（0024*00136）到0983%（0024*40963）之間。從模型3的結(jié)果來(lái)看，省級(jí)政府發(fā)債對(duì)地級(jí)市政府發(fā)債供給民生性公共服務(wù)具有顯著的正向調(diào)節(jié)作用。即地級(jí)市政府債務(wù)對(duì)民生性公共服務(wù)供給的效應(yīng)與省份用于民生性公共服務(wù)供給債務(wù)之間呈正相關(guān)，其系數(shù)為0007，對(duì)地方政府發(fā)債促進(jìn)民生性公共服務(wù)供給的貢獻(xiàn)程度在000952%（0007*00136）到287%（0007*40963）之間。

相較于省級(jí)一般債券對(duì)地級(jí)市城投債的正向調(diào)節(jié)作用，表2表明省級(jí)政府一般債券余額的增加會(huì)抑制地級(jí)市政府民生性公共服務(wù)的供給。省級(jí)政府的一般性政府債由于主要供給民生性公共服務(wù)，可能對(duì)地級(jí)市的民生性公共服務(wù)產(chǎn)生替代作用，進(jìn)而減少了地級(jí)市民生性公共服務(wù)供給，并形成一種負(fù)向的調(diào)節(jié)作用。其系數(shù)為-0016，對(duì)地方政府供給民生性公共服務(wù)負(fù)向調(diào)節(jié)作用的程度在002%（-0016*00136）到655%（-0016*40963）之間。

（三）異質(zhì)性分析

我國(guó)不同區(qū)域的省級(jí)地方政府債務(wù)融資，對(duì)地級(jí)市民生性公共服務(wù)供給調(diào)節(jié)作用存在差異。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年發(fā)布的《東西中部和東北地區(qū)劃分方法》，我國(guó)地區(qū)劃分為東部、中部、西部和東北四個(gè)區(qū)域。本文將東部與東北部合并，從而比較東部、中部和西部的差別。如表3所示，在我國(guó)東中西三個(gè)區(qū)域中，只有東部地區(qū)會(huì)產(chǎn)生顯著正向調(diào)節(jié)作用，中西部地區(qū)的調(diào)節(jié)作用并不顯著。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較好的東部地區(qū)居民對(duì)民生性公共服務(wù)的需求較中西部地區(qū)大，促進(jìn)了東部地區(qū)地方政府提供更多的民生性公共服務(wù)。同時(shí)，相較于中西部地區(qū)，東部地區(qū)地方政府發(fā)行城投債的條件更為便利，其預(yù)算內(nèi)收入就可以更多地供給民生性公共服務(wù)，省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市的調(diào)節(jié)作用更加顯著。

五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文之前考慮地級(jí)市政府發(fā)行債務(wù)并不具有隨機(jī)效應(yīng)，在很大程度上會(huì)取決于省級(jí)政府的示意以及同級(jí)政府發(fā)債行為的影響。由于中國(guó)地級(jí)市層面的地方政府?dāng)?shù)量較多，從全域的角度看地級(jí)市政府發(fā)債的行為有可能存在隨機(jī)效應(yīng)。因此，在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中考慮地級(jí)市地方政府發(fā)債的隨機(jī)效應(yīng)，即在基準(zhǔn)模型的水平2中，將系數(shù)α2ij設(shè)定為：

α2ij=β2j+λ2jBondj+μ2j

此時(shí)，最終模型將變?yōu)椋?/p>

Ytij=β0j+β1jTtij+β2jDebttij+β3jXtij+λojBondj+λ1jBondjTtij+λ2jBondjDebttij+（μ0j+μ1jTtij+μ2jDebttij+μ3jXtij+εtij）

考慮人均變量的回歸，即原被解釋變量與核心解釋變量都是相對(duì)概念，考慮絕對(duì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系可采用實(shí)際人均債務(wù)的支出是否會(huì)影響人均民生性公共服務(wù)的供給。因此，本文以人均總民生性公共服務(wù)支出為被解釋變量，人均實(shí)際省級(jí)地方政府債務(wù)和人均實(shí)際地級(jí)市城投債余額為核心變量進(jìn)行回歸;同時(shí)，考慮地級(jí)市政府債務(wù)非隨機(jī)效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)。具體結(jié)果如表4所示，與上文分析的結(jié)果一致。

六、結(jié)論與建議

隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)型，民生性公共服務(wù)供給越來(lái)越受到各級(jí)政府的重視。通過(guò)對(duì)我國(guó)30個(gè)省市自治州271個(gè)地級(jí)市2010—2017年數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)供給的重視程度會(huì)促進(jìn)地級(jí)市地方政府民生性公共服務(wù)的供給，即地級(jí)市地方政府發(fā)展性公共服務(wù)的供給會(huì)隨著省級(jí)政府一般性債券規(guī)模的增加而增加，省級(jí)政府一般性債券的發(fā)行對(duì)地級(jí)市城投債促進(jìn)民生性公共服務(wù)供給具有正向調(diào)節(jié)作用。在省級(jí)政府重視民生性公共服務(wù)供給的條件下，地級(jí)市政府對(duì)民生性公共服務(wù)的供給也會(huì)增加。通過(guò)城投債發(fā)行規(guī)模的增加，地級(jí)市政府會(huì)增加預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入中用于民生性公共服務(wù)供給的支出。但是，省級(jí)政府對(duì)民生性公共服務(wù)的投入也會(huì)產(chǎn)生負(fù)向的調(diào)節(jié)作用，地級(jí)市政府會(huì)由于省級(jí)政府在民生性公共服務(wù)上的支出而降低自身的支出。

在縱向政府治理體系中的民生性公共服務(wù)，在供給機(jī)制上需要關(guān)注上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府復(fù)雜的作用機(jī)制;同時(shí)，也需要認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)融資的正面作用以及潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)融資對(duì)地方政府提供民生性公共服務(wù)的意義在于：第一，相較于稅收等融資方式，舉債可以較低的成本獲得提供民生性公共服務(wù)所需的資金。第二，在時(shí)間期限上，由于民生性公共服務(wù)產(chǎn)生的效益需要較長(zhǎng)時(shí)間，通過(guò)舉債方式進(jìn)行提供可以促使舉債期限與民生性公共服務(wù)效益期限進(jìn)行匹配。就地級(jí)市地方政府而言，城投債促進(jìn)其民生性公共服務(wù)的供給機(jī)制，主要是通過(guò)“收入作用”強(qiáng)化地方政府的發(fā)展性公共服務(wù)支出，從而增加其預(yù)算內(nèi)的民生性公共服務(wù)支出。雖然這種間接的作用在一定程度上確實(shí)改善了民生性公共服務(wù)的供給，但是也會(huì)加速地方政府債務(wù)的積累，進(jìn)而加劇全國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，可允許經(jīng)濟(jì)好的地級(jí)市地方政府發(fā)行一般性政府債券用以民生性公共服務(wù)供給，且規(guī)定必須以預(yù)算內(nèi)收入作為還款來(lái)源，從而保證地級(jí)市政府的預(yù)算平衡。根據(jù)需要發(fā)行債券的規(guī)模，既控制了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又確保民生性公共服務(wù)供給的效率。

注釋?zhuān)?/p>

①?本文在后續(xù)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)時(shí)考慮了地方債發(fā)行過(guò)程中存在的隨機(jī)效應(yīng)。

②?限于篇幅，異質(zhì)性分析的隨機(jī)效應(yīng)未在文中呈現(xiàn)。

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The?Influence?of?Provincial?Government?Debt?Financing?on?Municipal?Public

Service?Supply——Based?on?Hierarchical?Linear?Model?Analysis

ZHENG?Xu1，LI?Hui-ping2

（1.?Applied?Economics?Postdoctoral?Research?Station，?Peking?University/Postdoctoral?Research?Workstation，

Ping?An?Bank?of?China?Co.，?Ltd.，Shenzhen??518000，China;2.School?of?Public?Economics?and

Administration，?Shanghai?University?of?Finance?and?Economics，?Shanghai?200433，China）

Abstract：With?the?transformation?of?government?functions?in?China，?the?supply?of?people′s?livelihood?public?services?has?been?paid?more?and?more?attention?by?the?central?government.?In?the?vertical?relationship?of?government?governance?in?China，?provincial?government?plays?a?decisive?role?in?local?government?debt?issuance?and?management.?On?the?basis?of?local?debt?promoting?people′s?livelihood?public?service?through?“income?function”，?provincial?government?financing?has?an?important?impact?on?the?supply?of?people′s?livelihood?public?service?of?prefecture?level?city?government.?In?this?paper，?271?prefecture?level?cities?in?30?provinces?and?autonomous?prefectures?of?China?from?2010?to?2017?are?selected?as?the?research?objects?to?explore?the?cross?layer?impact?of?provincial?government?debt?issuance?on?the?supply?of?public?services?for?people′s?livelihood?of?prefecture?level?cities?and?the?regulatory?role?of?provincial?government?debt?issuance?on?the?supply?of?public?services?for?people′s?livelihood?of?prefecture?level?cities.?The?findings?of?this?paper?are?as?follows：?the?provincial?government′s?emphasis?on?the?supply?of?public?services?for?people′s?livelihood?will?promote?the?supply?of?public?services?for?people′s?livelihood?of?local?governments?at?prefecture?level，?that?is，?the?supply?of?development?public?services?by?local?governments?at?prefecture?level?will?increase?with?the?increase?of?the?scale?of?general?government?bonds?at?provincial?level.?The?general?bond?issuance?of?provincial?government?can?regulate?the?supply?of?public?service?for?people′s?livelihood?by?the?municipal?investment?bond.?On?the?one?hand，?under?the?condition?that?the?provincial?government?attaches?great?importance?to?the?supply?of?people′s?livelihood?public?services，?the?supply?of?people′s?livelihood?public?services?by?the?local?governments?of?prefecture?level?cities?will?also?increase.?On?the?other?hand，?the?local?government?will?reduce?its?own?expenditure?because?of?the?provincial?government′s?expenditure?on?public?services?for?people′s?livelihood.?This?paper?shows?that?in?the?vertical?government?governance?system，?the?supply?mechanism?of?people′s?livelihood?public?services，?we?need?to?pay?attention?to?the?complex?mechanism?of?the?higher?government′s?role?in?the?lower?government.?While?mobilizing?the?enthusiasm?of?the?lower?government?in?providing?people′s?livelihood?public?services，?we?need?to?reasonably?determine?the?supply?scale?of?the?higher?government，?so?as?to?avoid?that?the?lower?government?may?reduce?the?input?of?people′s?livelihood?services?due?to?the?input?of?the?higher?government?Phenomenon?occurs.

Key?words：government?governance?level;?debt?financing;?public?services?for?people′s?livelihood;?hierarchical?linear?model

（責(zé)任編輯：關(guān)立新）