馬忠法　謝迪揚(yáng)

關(guān)鍵詞：傳染病防治;非約束性制度;疫苗;構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體

摘 要：在有關(guān)傳染病防治的國際法制度中，非醫(yī)藥干預(yù)制度、疫苗免疫制度、非針對性治療制度是三大支柱。由于國際社會防疫準(zhǔn)備的短視性、防疫行動(dòng)與國家主權(quán)及人權(quán)保障的沖突等，現(xiàn)有制度暴露出較大缺陷。應(yīng)更加關(guān)注疫苗免疫制度，繼續(xù)圍繞《國際衛(wèi)生條例》落實(shí)非醫(yī)藥干預(yù)制度，同時(shí)加快非針對性治療制度的國際立法。中國須結(jié)合本國防疫經(jīng)驗(yàn)，以聯(lián)合國與世界衛(wèi)生組織為中心，圍繞三大領(lǐng)域全面完善國內(nèi)傳染病防治制度體系：積極推進(jìn)主權(quán)國家與國際組織的合作聯(lián)動(dòng)，激發(fā)非國家行為體的能動(dòng)作用，倡導(dǎo)國際社會共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

中圖分類號：D99;D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1001-2435（2022）05-0100-11

The Current State，Defects and Improvement of the International Legal System for the Prevention and Treatment of Infectious Diseases

MA Zhong-fa，XIE Di-yang（School of Law，F(xiàn)udan University，Shanghai 200438，China）

Key words：prevention and control of infectious diseases; non-binding rules; vaccines; construction of a community of common health for mankind

Abstract：The international legal system for the prevention and treatment of infectious diseases consists of the non-medical intervention system，vaccine and immunization system and non-targeted treatment system，which are the three pillars. Due to the shortsightedness of international epidemic prevention preparation，the conflict between epidemic prevention action and national sovereignty and human rights protection，the existing system has exposed great defects. We should pay more attention to the vaccine and immunization system，continue to implement the non-medical intervention system around the International Health Regulations，and speed up the international legislation of non-targeted treatment system. China must integrate its epidemic prevention experience，focus on the United Nations and WHO，and comprehensively improve the domestic infectious disease prevention and control system in three areas：actively promote the cooperation and linkage between sovereign states and international organizations，stimulate the dynamic role of non-state actors，and advocate the international community to jointly build a human health community.

一、引 言

自古以來，傳染病一直是籠罩人類文明的陰霾，但人類從未放棄過與其抗?fàn)幍呐Α?0世紀(jì)后，人們開始了利用國際法調(diào)整防治傳染病的國際行動(dòng)，多項(xiàng)關(guān)于傳染病防治的國際法陸續(xù)出臺。進(jìn)入21世紀(jì)后，國際社會在世界衛(wèi)生組織（WHO）的帶領(lǐng)下建立了傳染病監(jiān)測和防控機(jī)制、共享病毒和共享利益機(jī)制、抗病毒藥物和輔助性醫(yī)療器械的儲備及援助機(jī)制等等。人們本以為應(yīng)對下一次傳染病時(shí)能夠更加從容，然而新冠疫情的爆發(fā)打破了這一幻想。近年來，學(xué)界開始關(guān)注傳染病防治的國際法問題，涌現(xiàn)了不少學(xué)術(shù)成果，但鮮有研究關(guān)注到WHO等國際組織出臺的、旨在統(tǒng)籌傳染病防治的非約束性國際法文件。這些文件雖然沒有強(qiáng)效的法律約束力，但往往承載著國際社會應(yīng)對傳染病的最新安排，具有更高的專業(yè)性和時(shí)效性，是傳染病國際防治體系中最活躍的部分。此外，經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，其中部分規(guī)定有可能轉(zhuǎn)化為具有約束力的國際法，這些非約束性文件很可能蘊(yùn)含了未來國際衛(wèi)生法的發(fā)展方向。針對這一研究空白，本文旨在從約束性和非約束性制度兩方面入手，特別是對WHO出臺的、調(diào)整國際傳染病防治合作的非約束性文件展開詳細(xì)分析，全面總結(jié)現(xiàn)有的傳染病國際防治體系，反思其缺陷并指出內(nèi)在原因，并在此基礎(chǔ)上，為構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體提出完善建議。

二、傳染病防治國際法制度的現(xiàn)狀

基于當(dāng)今世界的醫(yī)療水平，現(xiàn)行傳染病防治國際法制度主要可分為三類（如表1所示）。一是非醫(yī)藥干預(yù)制度，例如改善個(gè)人衛(wèi)生、隔離、追蹤接觸者和限制旅行等;1二是疫苗免疫制度，即針對特定疾病研制疫苗，并向大量公眾注射，以達(dá)到較好的防疫效果;三是非針對性治療制度，即定點(diǎn)或區(qū)域性分發(fā)抗病毒藥物，或使用呼吸機(jī)等治療器械。

（一）非醫(yī)藥干預(yù)制度

三類制度中，非醫(yī)藥干預(yù)制度出現(xiàn)時(shí)間最早，發(fā)展最為成熟。以《世界衛(wèi)生組織法》和《國際衛(wèi)生條例》為代表，非醫(yī)藥干預(yù)制度已經(jīng)發(fā)展出了較為清晰的國家義務(wù)和權(quán)利。同時(shí)，其蘊(yùn)含的技術(shù)門檻較低，技術(shù)欠發(fā)達(dá)的國家也能夠參與，國際推廣價(jià)值較大。

非醫(yī)藥干預(yù)制度的國家義務(wù)主要有四項(xiàng)。一是報(bào)告義務(wù)。《世界衛(wèi)生組織法》規(guī)定，締約國須向WHO提交改進(jìn)人民健康辦法及成績的常年報(bào)告（第61條），匯編各種統(tǒng)計(jì)與流行病報(bào)告書（第64條），當(dāng)WHO執(zhí)行委員會向締約國提出請求時(shí)，締約國須將有關(guān)衛(wèi)生的額外情況提高至執(zhí)行委員會（第65條）。此外，《國際衛(wèi)生條例》也規(guī)定了每個(gè)締約國應(yīng)當(dāng)核實(shí)并提供可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息（第10條）。二是通知義務(wù)?！妒澜缧l(wèi)生組織法》規(guī)定，締約國應(yīng)將該國境內(nèi)發(fā)表之有關(guān)衛(wèi)生的重要法令、規(guī)章、政府機(jī)關(guān)正式報(bào)告書及統(tǒng)計(jì)文件，悉數(shù)通知WHO（第63條）?！秶H衛(wèi)生條例》規(guī)定，締約國應(yīng)建立"國家歸口單位"，負(fù)責(zé)與WHO聯(lián)絡(luò)點(diǎn)保持聯(lián)系，就緊急情況進(jìn)行溝通，并負(fù)責(zé)在WHO與該國行政管理部門之間傳播信息、匯總反饋意見（第5條）;本國發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，締約國可先進(jìn)行評估，是否構(gòu)成"國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件"（下文簡稱PHEIC），如果認(rèn)為有較大可能構(gòu)成，則應(yīng)在評估后24小時(shí)內(nèi)，向WHO通報(bào)該事件以及認(rèn)為應(yīng)采取的任何衛(wèi)生措施，后續(xù)還應(yīng)及時(shí)報(bào)告確切、充分、詳細(xì)的公共衛(wèi)生信息（第6條）;若事件無需通報(bào)，或是現(xiàn)有信息不足以決策時(shí)，締約國仍可通過國家歸口單位使WHO對此知情，并同WHO就適宜的衛(wèi)生措施進(jìn)行磋商（第8條）。三是能力建設(shè)義務(wù)。《國際衛(wèi)生條例》要求締約國發(fā)展、加強(qiáng)和維持發(fā)現(xiàn)、評估、通報(bào)和報(bào)告事件的能力（第5條）;發(fā)展、加強(qiáng)和維持快速、有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危害和PHEIC的能力（第13條）;加強(qiáng)入境口岸（如機(jī)場、港口、陸地過境點(diǎn)）的防疫、檢疫能力等等（第四編）。四是衛(wèi)生措施義務(wù)?！秶H衛(wèi)生條例》規(guī)定締約國須對受衛(wèi)生事件影響的交通工具、旅行者、貨物等，采取衛(wèi)生措施或其他限制性措施（第五編）。

非醫(yī)藥干預(yù)制度的國家權(quán)利主要有兩項(xiàng)。一是請求協(xié)助或援助的權(quán)利?！妒澜缧l(wèi)生組織法》第2條規(guī)定，締約國有權(quán)請求WHO協(xié)助其加強(qiáng)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、給予技術(shù)協(xié)助或緊急援助。二是暫停實(shí)施國際協(xié)議，暫停履行相應(yīng)國際義務(wù)的權(quán)利。比如《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第20條規(guī)定，為人民健康所采取的措施可作為該協(xié)定實(shí)施的一般例外;《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條也規(guī)定了類似條款;《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》第31條則規(guī)定，在發(fā)生全國性緊急狀態(tài)或其他極端緊急狀態(tài)為公共的非商業(yè)性目的而使用的情況下，成員方可在未經(jīng)授權(quán)的狀況下使用專利。

（二）疫苗免疫制度

在傳染病疫苗研制、配給、注射等過程中，需要建設(shè)跨國傳遞信息、調(diào)配國際資源、促進(jìn)國際合作的相關(guān)制度，本文將其統(tǒng)稱為疫苗免疫制度。在三類制度中，疫苗免疫制度所要求的技術(shù)門檻最高，實(shí)施成本最大，但由于疫苗出色的防疫效果，疫苗免疫制度是當(dāng)前國際社會的關(guān)注重點(diǎn)?，F(xiàn)行傳染病防治國際法中的疫苗免疫制度主要由兩部分組成，一是聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（下文簡稱UNDP）牽頭制定的《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》;二是WHO出臺的協(xié)調(diào)各國疫苗研發(fā)、配給的非拘束性制度，以《共享流感病毒以及獲得疫苗和其他利益的大流行性流感防范框架》（下文簡稱《流感框架》）為代表。

1.《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》

《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》于1996年簽署，次年生效。作為UNDP下的“促進(jìn)兒童免疫行動(dòng)”項(xiàng)目的一部分，該協(xié)定旨在設(shè)立一個(gè)專門從事疫苗研發(fā)的國際機(jī)構(gòu)，致力于幫助發(fā)展中國家提高疫苗技術(shù)與研究能力。根據(jù)該協(xié)定以及《國際疫苗研究所章程》可知，國際疫苗研究所（IVI）是一個(gè)獨(dú)立的國際法主體，其有權(quán)取得各國政府部門、企業(yè)、基金會、個(gè)人、國際組織等主體的捐贈(zèng)，并將其用于疫苗研發(fā)或有關(guān)疫苗的國際合作事項(xiàng)。IVI有權(quán)雇用專職人員從事研發(fā)工作，研發(fā)成果可在各國申請專利，或者獲得其他形式的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)（如商業(yè)秘密等），由IVI自身成為權(quán)利人。IVI科研成果、醫(yī)療產(chǎn)品及其他資金、物料的使用，須與協(xié)定宗旨一致，并符合《章程》規(guī)定的指導(dǎo)原則，為國際疫苗公益事業(yè)服務(wù)。此外，協(xié)定還設(shè)置了爭端解決條款，對無法通過談判、解釋協(xié)定等方式解決的爭端，應(yīng)通過國際仲裁解決。目前，IVI總部位于韓國，處于正常運(yùn)營的狀態(tài)。

2.《流感框架》

《流感框架》由WHO于2011年頒布實(shí)施，共含七章、五個(gè)附件，實(shí)體性規(guī)定主要集中在第五章（共享病毒機(jī)制）和第六章（共享利益機(jī)制）。其主要涉及三方主體，分別是WHO、WHO會員和其他非國家行為體，分別詳細(xì)規(guī)定了權(quán)利義務(wù)，形成了一個(gè)較為平衡的合作架構(gòu)。由于一方主體的權(quán)利往往構(gòu)成了另一方主體的義務(wù)，本文選擇從義務(wù)角度入手，展示三方主體在《流感框架》下的合作路徑。

WHO在《流感框架》下的義務(wù)主要有八項(xiàng)。第一，將含病毒的PIP生物材料無差別地轉(zhuǎn)讓給其他機(jī)構(gòu)用以研制疫苗;第二，分享病毒基因序列數(shù)據(jù)及其分析結(jié)果;第三，建立電子追蹤機(jī)制跟蹤PIP生物材料流動(dòng)情況;第四，向會員國分享大流行風(fēng)險(xiǎn)評估信息等資料;第五，向國家流感中心和獲批準(zhǔn)的實(shí)驗(yàn)室免費(fèi)提供針對特定疾病的診斷試劑和檢測包;第六，向會員國國家實(shí)驗(yàn)室和流感疫苗生產(chǎn)商提供檢測疫苗效力的試劑;第七，積極儲備流感疫苗及注射設(shè)備，1/3用于受影響的國家，2/3按人口比例平均分配給無法或難以獲得疫苗的其他國家;第八，積極籌資以支持上述活動(dòng)。

WHO會員則承擔(dān)了九項(xiàng)義務(wù)。第一，會員應(yīng)及時(shí)、優(yōu)先向WHO提供含病毒的PIP生物材料;第二，分享病毒基因序列數(shù)據(jù)及其分析結(jié)果;第三，能力強(qiáng)的會員國須幫助其他會員國發(fā)展國家實(shí)驗(yàn)室和流感監(jiān)測能力;第四，會員應(yīng)要求流感疫苗生產(chǎn)商捐贈(zèng)足夠的疫苗以達(dá)到WHO的儲備目標(biāo);第五，應(yīng)要求流感疫苗生產(chǎn)商將每個(gè)生產(chǎn)周期的部分疫苗留給發(fā)展中國家;第六，應(yīng)要求流感疫苗生產(chǎn)商根據(jù)接受國收入水平對疫苗進(jìn)行分層定價(jià);第七，應(yīng)要求流感疫苗、診斷試劑生產(chǎn)商將技術(shù)酌情轉(zhuǎn)讓給其他國家;第八，接受技術(shù)的會員國可考慮將季節(jié)性流感疫苗接種納入國家免疫規(guī)劃;第九，配合WHO積極籌資。

《流感框架》下的義務(wù)主體不但包括傳統(tǒng)的國際法主體，同時(shí)也涉及非國家行為體，是國際衛(wèi)生合作的創(chuàng)新與突破，需要重點(diǎn)關(guān)注?！读鞲锌蚣堋凡]有對醫(yī)療機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)商等非國家行為體直接規(guī)定法律義務(wù)，而是采用了兩種較為“柔和”的制度設(shè)計(jì)：一是以WHO生物信息、標(biāo)準(zhǔn)生物材料為對價(jià)，要求非國家行為體捐助或承諾捐助;二是要求WHO會員，即主權(quán)國家對其國內(nèi)的非國家行為體，承擔(dān)促進(jìn)、監(jiān)督的義務(wù)，鼓勵(lì)、推動(dòng)本國的非國家行為體完成規(guī)定的事項(xiàng)?！读鞲锌蚣堋穼Ψ菄倚袨轶w的要求主要有七項(xiàng)：第一，接受PIP生物材料的流感診斷試劑生產(chǎn)商須向WHO提供免費(fèi)或特惠價(jià)格的診斷試劑和檢測包（約占生產(chǎn)量的10%）或其他利益;第二，接受PIP生物材料的流感疫苗生產(chǎn)商可考慮允許發(fā)展中國家免費(fèi)實(shí)施專利;第三，向WHO捐贈(zèng)疫苗（部分是根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議的義務(wù)向WHO提供疫苗）;第四，在每個(gè)生產(chǎn)周期均留出部分疫苗（約占產(chǎn)量的10%）給發(fā)展中國家或提供其他利益;第五，對疫苗分層定價(jià)，為公益性國際組織和發(fā)展中國家提供優(yōu)惠價(jià)格;第六，轉(zhuǎn)讓疫苗生產(chǎn)技術(shù)給其他國家;第七，使用WHO流感監(jiān)測和應(yīng)對系統(tǒng)的生產(chǎn)商每年應(yīng)向WHO捐款，數(shù)額不低于該系統(tǒng)運(yùn)營費(fèi)的50%。

在《流感框架》實(shí)施的近十年中，共享病毒與共享利益機(jī)制對全球傳染病防控工作起到了積極的作用，其顯著增加了流感疫苗等物資的生產(chǎn)量和捐助承諾。利用《流感框架》匯集的資金，部分國家加強(qiáng)了傳染病監(jiān)測和應(yīng)對的能力建設(shè)。

（三）非針對性治療制度

非針對性治療手段主要是指抗病毒藥物及輔助性醫(yī)療設(shè)備（如呼吸機(jī)等）的使用，由于可以預(yù)先儲存，其對于傳染病防治工作有著不同于疫苗的積極意義。本文將有關(guān)非針對性治療手段的國際法律制度統(tǒng)稱為非針對性治療制度。然而與其他兩類制度相比，非針對性治療制度的發(fā)展程度最低，其主要依附于疫苗免疫制度，尚未形成獨(dú)立的法律文件。《流感框架》中的非針對性治療制度共有三款，一是要求WHO總干事繼續(xù)與其他多邊機(jī)構(gòu)、捐助者、國際慈善組織、私人基金會、流感藥品生產(chǎn)商等潛在伙伴尋求合作，以期獲得更多的捐助承諾;二是要求WHO總干事鼓勵(lì)會員國維持并進(jìn)一步發(fā)展抗病毒藥物及相關(guān)設(shè)備的儲備;三是要求WHO總干事在確定WHO抗病毒藥物儲備的規(guī)模、組成、補(bǔ)充、使用及其部署程序時(shí)繼續(xù)尋求專家的指導(dǎo)建議?？梢姡趪H傳染病防治事項(xiàng)上，非針對性治療手段的效果比不上疫苗，成本又高于傳統(tǒng)的封閉、隔離措施，不是國際社會的關(guān)注重點(diǎn)。但是，非針對性治療手段可以有效緩解病情，延緩疫情傳播，為具備一定經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力的國家，提供了新的選項(xiàng)。如果國際層面能夠建設(shè)更完善的抗病毒藥物等物資的儲備和調(diào)配機(jī)制，無疑將有利于國際社會戰(zhàn)勝疫情。

三、傳染病防治國際法制度的缺陷及內(nèi)在原因

（一）傳染病防治國際法制度的缺陷

據(jù)上文分析可知，傳染病防治國際法已發(fā)展出三種類型。然而從目前國際社會對新冠病毒的防治情況看，上述三類國際法均存在立法和法律實(shí)施上的缺陷。

1.非醫(yī)藥干預(yù)制度的缺陷

有關(guān)非醫(yī)藥干預(yù)手段的國際法相對較為成熟，但在實(shí)施過程中暴露了許多問題。首先，WHO缺乏及時(shí)獲取疫情情報(bào)的能力。雖然《國際衛(wèi)生條例》第6條明確了國家通報(bào)義務(wù)，“每個(gè)締約國……在評估公共衛(wèi)生信息后24小時(shí)內(nèi)向世衛(wèi)組織通報(bào)……”1，并且附件二詳細(xì)規(guī)定了評估方法和步驟，但評估的進(jìn)程實(shí)際上由主權(quán)國家掌握，評估所需的時(shí)間也會隨著成員國評估能力和病情差異而發(fā)生較大變化，從發(fā)現(xiàn)疫情到WHO獲取情報(bào)之間的時(shí)間是不確定的。部分國家擔(dān)心通報(bào)疫情而招致其他國家的過度限制，往往以評估為由不斷拖延通報(bào)WHO的時(shí)間，有可能造成疫情防控上的重大延誤。

其次，許多國家的能力建設(shè)義務(wù)履行困難?！秶H衛(wèi)生條例》第四編及附件一詳細(xì)規(guī)定了締約國監(jiān)測和應(yīng)對疫情、指定機(jī)場、港口和陸地過境點(diǎn)的核心能力要求，但此類能力建設(shè)進(jìn)展緩慢。特別是部分資源緊缺和基礎(chǔ)設(shè)施落后的發(fā)展中國家，在多次延長了建設(shè)期限的前提下，依舊沒有達(dá)到《國際衛(wèi)生條例》所要求的能力水平。22016年到2019年，WHO對非洲地區(qū)的40個(gè)國家進(jìn)行能力評估（占非洲47個(gè)締約國的約80%），結(jié)果顯示沒有一個(gè)國家符合標(biāo)準(zhǔn)。3即便遵約水平最高的歐盟，其各項(xiàng)指標(biāo)的平均達(dá)標(biāo)指數(shù)也僅為75%。4而且一味強(qiáng)調(diào)傳染性疾病防控的能力建設(shè)，可能與部分締約國國內(nèi)的衛(wèi)生優(yōu)先事項(xiàng)相背離。5可見，這種能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是較為理想化的，或者說主要依靠國家能力建設(shè)來防控傳染病并不是一條切實(shí)有效的途徑。

再次，采取公共衛(wèi)生措施或限制性措施的時(shí)機(jī)和尺度較難把握。一般而言，上述措施將在WHO宣布PHEIC后大規(guī)模適用，然而WHO的判斷能力有限，經(jīng)常遭到質(zhì)疑。比如在2009年H1N1疫情中，許多人批評WHO過早宣布PHEIC，6致使相關(guān)國家遭受過度限制措施，物資運(yùn)送和救援人員行程受阻，貿(mào)易也遭到了嚴(yán)重?fù)p害，使疫情雪上加霜。在2014年的埃博拉疫情中，WHO總干事遲遲未宣布PHEIC，又遭到了廣泛批評。72018年的埃博拉疫情中，WHO三次拒絕宣布PHEIC的做法，8以及認(rèn)為此類定性既無用又有害的觀點(diǎn)，再次引起了廣泛爭議。9此外，WHO突發(fā)事件委員會很少披露判斷是否構(gòu)成PHEIC的細(xì)節(jié)，構(gòu)成了PHEIC宣布程序中的“黑匣子”。10雖然WHO判斷能力的提高需要長期的經(jīng)驗(yàn)積累，但加強(qiáng)評估的透明度無疑有助于提高WHO的公信力。

最后，還有相當(dāng)一部分非醫(yī)藥干預(yù)手段未包括在《國際衛(wèi)生條例》的調(diào)整范圍之內(nèi)?！秶H衛(wèi)生條例》的關(guān)注重點(diǎn)在于國家之間的疾病傳染，對一國國內(nèi)的傳染病防控事項(xiàng)緘口不言。然而，在邊境口岸能力建設(shè)進(jìn)展緩慢的現(xiàn)實(shí)中，如果國內(nèi)防控不力，將進(jìn)一步加大邊境口岸的防疫壓力，地區(qū)性疾病發(fā)酵成為全球大流行的風(fēng)險(xiǎn)也將大幅增加。因此有必要將國內(nèi)嚴(yán)重傳染病的防控納入到國際治理的框架內(nèi)，比如疫區(qū)政府提供公共衛(wèi)生服務(wù)的義務(wù)、疫區(qū)居民的個(gè)人衛(wèi)生義務(wù)、行程通報(bào)義務(wù)、國際社會的援助機(jī)制等等。

2.疫苗免疫制度的缺陷

目前已出臺不少針對傳染病疫苗的國際法，但許多有關(guān)疫苗研發(fā)、定價(jià)、分配的規(guī)則或行動(dòng)框架仍停留在軟法層面，缺乏必要的約束力。

作為一項(xiàng)有拘束力的國際法文件，《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》僅僅建立了一個(gè)國際疫苗研發(fā)機(jī)構(gòu)（IVI），并未對研發(fā)資金投入、疫苗生產(chǎn)、銷售和分配方案進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。在2020年新冠疫苗研制過程中，IVI沒有與WHO深度合作，沒有研發(fā)自己的新冠疫苗，只是承擔(dān)了部分疫苗效力檢測、臨床評估等輔助性工作。1以往的疫苗研發(fā)成績表明，國際疫苗研發(fā)機(jī)構(gòu)完全有能力研制新冠疫苗，韓國GI-Cell公司也正借助國際疫苗研發(fā)機(jī)構(gòu)的力量研制商用化疫苗。2IVI放棄研發(fā)自己的新冠疫苗，原因很可能是資金投入不足。畢竟新冠疫苗的商業(yè)潛力很大，全球范圍內(nèi)不少營利性疫苗研制機(jī)構(gòu)已在爭先恐后地研發(fā)，IVI等公益機(jī)構(gòu)很難獲得用于研制新冠疫苗的捐贈(zèng)。但公益性新冠疫苗的缺失將進(jìn)一步加劇公平分配疫苗的挑戰(zhàn)，這不可不謂是國際社會的一大缺憾。

《流感框架》規(guī)定了詳細(xì)的共享病毒和共享利益機(jī)制，被認(rèn)為能為WHO提供充足的疫苗儲備，其在2014年埃博拉疫情中確實(shí)發(fā)揮了積極作用。然而，面臨新冠疫情全球大流行的沖擊，《流感框架》卻幾乎完全失靈。其原因可歸納為如下幾點(diǎn)，這同時(shí)也是國際疫苗治理與合作機(jī)制的重大缺陷。

第一，由于《流感框架》缺乏必要的強(qiáng)制力，主權(quán)國家履行《流感框架》義務(wù)的積極性并不高。根據(jù)《流感框架》的相關(guān)規(guī)定，WHO會員國應(yīng)要求流感疫苗生產(chǎn)商足額捐贈(zèng)、分配部分疫苗給發(fā)展中國家、向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓相關(guān)技術(shù)等。但在《流感框架》的實(shí)施過程中，WHO往往直接與生產(chǎn)商進(jìn)行談判，相關(guān)國家政府的參與度較低，沒有積極促成WHO與生產(chǎn)商的合作，也沒有監(jiān)督生產(chǎn)商履行義務(wù)。2016年WHO對《流感框架》實(shí)施情況的審查報(bào)告就指出了這一問題，同時(shí)還指出WHO對會員國履行《流感框架》義務(wù)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和懲治措施，3但至今仍未解決。

第二，《流感框架》所提供的疫苗數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全球需要。據(jù)WHO于2020年6月的報(bào)告，《流感框架》已與全球14家疫苗生產(chǎn)商（約41%）簽署了作為《流感框架》附件二的“標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議2”，共獲得4億劑疫苗捐贈(zèng)承諾。4然而據(jù)國際疫苗研究所預(yù)估，全球需要約160億劑疫苗以應(yīng)對新冠病毒的全球大流行，WHO可獲得的免費(fèi)或特惠疫苗僅占2.5%。這一問題的出現(xiàn)，一方面是由于平常狀態(tài)下，全球疫苗產(chǎn)能完全不足以應(yīng)對新冠疫情，另一方面則是由于《流感框架》下WHO與生產(chǎn)商的談判效率過低，生產(chǎn)商與WHO的合作意愿不足。此外，如何公平分配數(shù)量有限的疫苗，《流感框架》條款也未作規(guī)定。

第三，《流感框架》在獲取注射器、病毒檢測包的捐贈(zèng)承諾方面成效堪憂。從2013年至2020年6月，WHO僅獲得25萬份病毒檢測包，2500萬個(gè)注射器的捐贈(zèng)承諾，遠(yuǎn)低于獲贈(zèng)疫苗數(shù)量。52016年《流感框架》審查小組的報(bào)告顯示，這種情況很可能是“標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議2”所提供的承諾選項(xiàng)較為狹窄導(dǎo)致的，6此外也有談判效率低下，以及生產(chǎn)商合作意愿低迷的原因。

第四，《流感框架》存在共享病毒延遲的情況。WHO總干事的報(bào)告顯示，國家流感中心（包括其他獲批準(zhǔn)的實(shí)驗(yàn)室）接受病毒樣本的延遲率約為6%，WHO合作中心（包括必要的管制實(shí)驗(yàn)室）接受病毒樣本的延遲率約為66.7%，延遲時(shí)間為2個(gè)月至3年，或始終未得到解決;疫苗生產(chǎn)商接受病毒樣本的延遲率約為32%，延遲時(shí)間為2個(gè)月至11個(gè)月，或始終未得到解決。1延遲原因主要是生物安全和生物保障問題，許多可能引起大流行的流感病毒被會員國歸類為“其他新公布之管制病原”或“兩用”病毒，大幅延長了審批時(shí)間。此外，國家進(jìn)出口許可證的復(fù)雜要求、國家或機(jī)構(gòu)的限制性政策、出于安全問題的貨物禁運(yùn)政策等也加劇了共享病毒的延遲。2在人類病毒共享發(fā)生延遲時(shí)，實(shí)踐中很可能需要以動(dòng)物病毒為樣本研制疫苗，但《流感框架》不夠重視全球流感監(jiān)測和應(yīng)對系統(tǒng)與聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織以及OFFLU（世界動(dòng)物衛(wèi)生組織和糧農(nóng)組織動(dòng)物流感專家聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)）的聯(lián)系。3

第五，《流感框架》以病毒樣本交換疫苗捐贈(zèng)的利益置換基礎(chǔ)有可能被打破。因?yàn)樵趨^(qū)域性疫情爆發(fā)時(shí)，《流感框架》提供的共享病毒機(jī)制是全球疫苗研制和生產(chǎn)機(jī)構(gòu)獲得病毒樣本的重要途徑之一。與此不同的是，一旦全球大流行爆發(fā)，這些機(jī)構(gòu)往往可以從本國便利地獲取病毒樣本，無需依靠WHO的共享病毒機(jī)制，同樣也無需承擔(dān)疫苗捐贈(zèng)等義務(wù)。WHO總干事的報(bào)告顯示，雖然部分疫苗研制公司簽署了“標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議2”，但他們放棄接受WHO提供的病毒，從而規(guī)避履行協(xié)議中的義務(wù)。4

3.非針對性治療制度的缺陷

國際社會對非針對性治療手段的重視程度嚴(yán)重不足，有關(guān)抗病毒藥物及輔助性醫(yī)療設(shè)備的生產(chǎn)、存儲、分配、援助等國際法規(guī)定或國際合作機(jī)制幾乎仍為空白。雖然WHO《流感框架》第6.8條涉及抗病毒藥物儲備，但其規(guī)定過于籠統(tǒng)，不確定性過強(qiáng)。在《流感框架》的抗病毒藥物儲備條款下，只有WHO總干事承擔(dān)了義務(wù)，其他主體如成員國、藥物生產(chǎn)商等都沒有直接義務(wù)，可見非針對性治療手段的國際協(xié)調(diào)尚處于起步階段。WHO秘書處曾明確指出使用抗病毒藥物的三大時(shí)機(jī)，一是感染癥狀出現(xiàn)不久時(shí)，可用于治療已感染的患者;二是當(dāng)病毒的傳染性變得強(qiáng)烈時(shí)，對發(fā)病社區(qū)的全體成員用藥，以阻止病毒進(jìn)一步強(qiáng)化其傳染性，并延緩疾病的國際傳播;三是大流行爆發(fā)之后，可以注射疫苗之前，使用抗病毒藥物是減少發(fā)病率和死亡率的主要醫(yī)療干預(yù)手段。5然而，《流感框架》實(shí)施至今，WHO僅獲得1000萬份抗病毒藥物（每一療程記為一份）的捐贈(zèng)承諾，6錯(cuò)過了許多運(yùn)用非針對性治療手段的時(shí)機(jī)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以在新冠防治過程中發(fā)揮作用。

（二）傳染病防治國際法制度缺陷的內(nèi)在原因

1.國際社會防疫準(zhǔn)備的短視性

傳染病醫(yī)療用品的供求關(guān)系變化曲線非常特殊。在平常時(shí)期，國際社會對疫苗、針管、抗病毒藥物、呼吸機(jī)等輔助設(shè)備的需求量水平較低，越是不發(fā)達(dá)的地區(qū)，使用疫苗、抗病毒藥物等醫(yī)療用品的機(jī)會越少，維持上述用品的產(chǎn)能也越是困難。然而在疫情爆發(fā)后，上述產(chǎn)品需求量激增，如何迅速擴(kuò)大產(chǎn)能是國際社會所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。即便明知需要通過長期準(zhǔn)備來避免陷入窘迫的處境，國際社會開展長期防疫準(zhǔn)備的動(dòng)力依舊不足。WHO在2003年就敦促各會員國維持并提高疫苗和抗病毒藥物的產(chǎn)能，目標(biāo)在2006年提高老年人的疫苗覆蓋率至50%，在2010年達(dá)到75%。72005年WHO要求會員國將疫苗接種擴(kuò)大至所有高危人群，8即建議2-5周歲的兒童、65周歲以上老人、特定慢性病患者、醫(yī)務(wù)人員及旅行者每年都接種流感疫苗。9然而，廣大發(fā)展中國家缺乏維持疫苗產(chǎn)能的意識，遲遲不愿加大疫苗投入。以中國為例，2022年數(shù)據(jù)顯示，中國老年人流感疫苗接種率僅為3.8%，距離WHO于2006年提出的老年人百分之五十的接種率目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，1不足西方國家的二十分之一。同樣，WHO推薦各國儲備的抗病毒藥物需覆蓋全國人口的20%，但發(fā)展中國家抗病毒藥物儲備量遠(yuǎn)低于上述標(biāo)準(zhǔn)，如2011年中國僅為2%，墨西哥僅為1%。2此外，國際社會尚不完全理解WHO提前征收捐款以應(yīng)對未來疫情的做法。比如按照《流感框架》第6.14條的規(guī)定，WHO每年應(yīng)向部分醫(yī)藥企業(yè)征收共計(jì)2800萬美元的捐款用以預(yù)防全球大流行，部分醫(yī)藥代表對WHO在未動(dòng)用以往捐款的前提下繼續(xù)征款的做法提出了質(zhì)疑，2019年捐贈(zèng)義務(wù)履行率暴跌至58%的數(shù)據(jù)更是反映了業(yè)界的不滿。3對此，WHO《流感框架》審查小組失望地表示，業(yè)界尚不了解“目前征收的捐款數(shù)額遠(yuǎn)不及大流行爆發(fā)時(shí)需要的數(shù)額”這一現(xiàn)實(shí)，因此WHO須繼續(xù)加強(qiáng)宣傳工作。4

2.傳染病國際防治與國家主權(quán)的沖突

據(jù)上文分析可知，要在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)傳染病的有效防治，必定離不開國家間的統(tǒng)籌與合作。然而，一國主權(quán)對該國境內(nèi)的防疫治療措施具有絕對的控制力，傳染病國際防治與國家主權(quán)之間不可避免地存在沖突。為了體現(xiàn)對各國主權(quán)的充分尊重，衛(wèi)生領(lǐng)域的國際法無法對國內(nèi)的防疫與治療事項(xiàng)做出具體、細(xì)致的規(guī)定，《國際衛(wèi)生條例》就是一個(gè)典型例證;人權(quán)領(lǐng)域的國際法則因其籠統(tǒng)、框架性的制度設(shè)計(jì)，無法有效組織、規(guī)制一個(gè)國家內(nèi)部的防疫與治療活動(dòng)。以《國際衛(wèi)生條例》為例，其制度設(shè)計(jì)為各國預(yù)留了較大的自由裁量空間，各國甚至可以利用相關(guān)程序發(fā)揮對WHO的政治影響力。比如《國際衛(wèi)生條例》第6條第1款要求各國在對公共衛(wèi)生事件完成評估后的24小時(shí)內(nèi)履行通報(bào)義務(wù)，但是國家可自行把握評估時(shí)間，那么事實(shí)上，公共衛(wèi)生事件從發(fā)生到通報(bào)之間的時(shí)間是不受控制的。又如《國際衛(wèi)生條例》第12條規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)定問題上，WHO并不具有完全的決定權(quán)，其還需要與發(fā)生事件的締約國進(jìn)一步磋商，以形成統(tǒng)一意見。48小時(shí)內(nèi)無法達(dá)成一致的，還要召開突發(fā)事件委員會介入評估。可見在這套程序中，《國際衛(wèi)生條例》完全沒有設(shè)置排除政治干擾的法律機(jī)制，其在保障靈活性的同時(shí)，也暗含著引發(fā)國家主權(quán)、國家責(zé)任爭端的風(fēng)險(xiǎn)。比如美國部分私人團(tuán)體、州政府在新冠爆發(fā)期間對中國政府及其部門提起了一系列集體訴訟，這種行為帶有反智、偏執(zhí)的民粹主義傾向，5明顯對國際傳染病防治合作不利。未來在相關(guān)合作中，必須重視傳染病防治與國家主權(quán)的沖突，不斷發(fā)展國際互信、互動(dòng)、互助機(jī)制。

3.傳染病國際防治中的人權(quán)困境

當(dāng)前，在國際人權(quán)法理論中，占主導(dǎo)地位的依舊是以個(gè)人為本位的人權(quán)觀和價(jià)值觀，特別強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由的保護(hù)。如果只從個(gè)人自由的角度理解，傳染病防治國際法確實(shí)與國際人權(quán)法存在沖突，比如在采取隔離措施、限行措施、強(qiáng)制檢查措施、注射疫苗時(shí)，都可能侵犯個(gè)人自由。也正是因?yàn)槿绱?，傳染病防治國際法在實(shí)施過程中經(jīng)常遭到質(zhì)疑，部分國家和地區(qū)甚至出現(xiàn)了針對口罩、宵禁、疫苗的抵制運(yùn)動(dòng)，對傳染病防治產(chǎn)生了不利影響。事實(shí)上，以《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》為核心的國際人權(quán)法，其構(gòu)造的人權(quán)體系是一個(gè)包含多元價(jià)值要素的權(quán)利集合，不僅包括自由權(quán)，也包括生命權(quán)和健康權(quán);不僅包括個(gè)人人權(quán)，也涵蓋了集體人權(quán)。以國際人權(quán)法為指導(dǎo)，在傳染病防治國際法中構(gòu)筑起自由權(quán)與生命健康權(quán)的平衡，個(gè)人人權(quán)與集體人權(quán)的平衡，是傳染病國際防治走出人權(quán)困境的必由之路。真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要國際社會的智慧與團(tuán)結(jié)。

四、傳染病防治國際法制度的完善與中國應(yīng)對

（一）傳染病防治國際法制度的完善

現(xiàn)行國際法規(guī)則的缺陷及其內(nèi)在原因表明，部分問題（特別是非醫(yī)藥干預(yù)手段的國際法缺陷）涉及到與國家主權(quán)、民主機(jī)制和人權(quán)保障的根本性沖突，在短期內(nèi)難以得到徹底解決。因此，本文建議更加關(guān)注疫苗免疫手段，因?yàn)橐呙绮粌H是當(dāng)前控制傳染病最有效的醫(yī)療手段，而且國際協(xié)調(diào)的難度相對較小，相關(guān)國際法規(guī)則有較大的發(fā)展空間。同時(shí)，也須繼續(xù)完善非醫(yī)療干預(yù)手段和非針對性治療手段的國際法規(guī)則，為國際社會提供更多選擇。

1.非醫(yī)藥干預(yù)制度的完善

非醫(yī)藥干預(yù)手段方面的國際法規(guī)則完善，依舊需要圍繞《國際衛(wèi)生條例》的修訂與實(shí)施來進(jìn)行。

第一，須對締約國評估國內(nèi)可疑衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間進(jìn)行限制。上文已經(jīng)談到，現(xiàn)行《國際衛(wèi)生條例》只要求締約國在評估完成后的24小時(shí)內(nèi)履行通報(bào)義務(wù)，但允許自由把握評估時(shí)長?？梢娫撝贫炔⑽磳HO掌握疫情信息的時(shí)效提供保障，構(gòu)成了人類衛(wèi)生健康共同體內(nèi)部的潛在風(fēng)險(xiǎn)。本文建議設(shè)置初步評估機(jī)制，由各締約國主持進(jìn)行，并限制初步評估的時(shí)間（如不超過5日）。初步評估不能排除風(fēng)險(xiǎn)的，須在期間結(jié)束后的24小時(shí)內(nèi)履行通報(bào)義務(wù)，可以排除風(fēng)險(xiǎn)的，也須及時(shí)向WHO備案。對暫時(shí)既無法確證、又無法排除的衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，WHO可給予一定時(shí)間的保密期，以免對國際經(jīng)貿(mào)合作產(chǎn)生不必要的損害。

第二，對締約國國內(nèi)防疫與治療活動(dòng)，《國際衛(wèi)生條例》須設(shè)置適度的干預(yù)機(jī)制。在全球化深度發(fā)展的當(dāng)今國際社會，人流、物流在各國之間高速運(yùn)轉(zhuǎn)。如果一國國內(nèi)爆發(fā)的疫情遲遲不能得到控制，全球各國都會一直處于疫情風(fēng)險(xiǎn)之中。本文建議在《國際衛(wèi)生條例》中增設(shè)選擇性國內(nèi)強(qiáng)制防疫措施承諾制度，即設(shè)計(jì)多項(xiàng)強(qiáng)制防疫措施選項(xiàng)，如疫區(qū)公民外傳佩戴口罩義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)人員個(gè)人行程通報(bào)義務(wù)、高度風(fēng)險(xiǎn)人員居家隔離義務(wù)等等，要求締約國必須根據(jù)國民意愿選擇2至4項(xiàng)，做出具有拘束力的承諾。并由WHO編制《國內(nèi)防疫措施承諾表》，作為《國際衛(wèi)生條例》的一份附件。

第三，WHO與其他國際機(jī)構(gòu)的合作須進(jìn)一步推進(jìn)，與此同時(shí)還須鞏固WHO在國際衛(wèi)生合作事務(wù)中的主導(dǎo)權(quán)。比如，應(yīng)盡量統(tǒng)籌WHO與WTO兩者間的防疫政策，使其基本一致，因?yàn)閃TO頻繁利用爭端解決機(jī)制對公共衛(wèi)生事件引發(fā)的貿(mào)易糾紛進(jìn)行裁決，其在國際衛(wèi)生領(lǐng)域成為了事實(shí)上最具影響力的機(jī)構(gòu)。1又如，WTO與主要國際金融機(jī)構(gòu)的合作也須加強(qiáng)，雖然針對傳染病治理的基金項(xiàng)目在WHO、世界銀行、區(qū)域性國際銀行均有設(shè)立，2但這些組織各自擁有對其下設(shè)基金的調(diào)度權(quán)，資金分散致使治理效果欠佳。與其他國際金融組織相比，WHO具有最先進(jìn)的醫(yī)學(xué)技術(shù)能力。因此，建議WHO與相關(guān)國際金融機(jī)構(gòu)提前商討合作方案，要求各組織在國際衛(wèi)生事件爆發(fā)時(shí)，委托WHO行使相關(guān)資金、物資的調(diào)度權(quán)。

第四，《國際衛(wèi)生條例》的爭端解決機(jī)制也需要改進(jìn)?！秶H衛(wèi)生條例》第56條爭端解決條款只規(guī)定了締約國之間的爭端解決程序，3當(dāng)非締約國認(rèn)為某一締約國履行《國際衛(wèi)生條例》義務(wù)的行為損害其固有權(quán)利時(shí)，或者非締約國阻礙締約國履行義務(wù)時(shí)，此類爭端應(yīng)如何解決，《國際衛(wèi)生例》缺乏相關(guān)規(guī)定。本次新冠疫情中，部分國家因防疫政策分歧貿(mào)然退出WHO，可見，締約國與非締約國之間產(chǎn)生與《國際衛(wèi)生條例》相關(guān)的爭端是具有一定可能性的。本文建議將第56條的爭端解決機(jī)制推廣適用到所有有關(guān)《國際衛(wèi)生條例》的國際爭端，對WHO與非締約國之間的爭端，則可參照《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》的爭端解決條款，規(guī)定以仲裁方式解決。

2.疫苗免疫制度的完善

WHO于2011年出臺的流感《流感框架》在本次新冠疫情中幾乎完全失靈，很可能是法律拘束力不足所導(dǎo)致的。因此本文認(rèn)為，加強(qiáng)《流感框架》的法律約束力，特別是發(fā)揮締約國在《流感框架》實(shí)施過程中的作用，是完善疫苗免疫手段國際法規(guī)則的首要任務(wù)?，F(xiàn)行《流感框架》已經(jīng)賦予了締約國監(jiān)督其境內(nèi)疫苗研發(fā)機(jī)構(gòu)、相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)商的義務(wù)，本文建議進(jìn)一步規(guī)定締約國履行監(jiān)督義務(wù)的具體措施，比如將履行對WHO的捐贈(zèng)義務(wù)作為獲取生產(chǎn)資格證的必要條件之一，通過提高疫苗覆蓋率來維持并逐年提升國內(nèi)疫苗等相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力等等。同時(shí)，還需補(bǔ)充規(guī)定監(jiān)督不力時(shí)應(yīng)承擔(dān)何種國家責(zé)任。其次，針對《流感框架》中共享病毒機(jī)制效率低下的問題，本文建議締約國在國家進(jìn)出口管理機(jī)制中，對可能引起大流行的流感病毒設(shè)置特殊的監(jiān)管審批程序，包括使用加速程序，或增設(shè)“綠色通道”等等。此外，還可將《流感框架》增加為《名古屋議定書》第4條第4款項(xiàng)下的一份國際文件，以確保所有《名古屋議定書》的締約國都將按照《流感框架》的機(jī)制處理可能引起全球大流行的流感病毒，與現(xiàn)在針對每一交易展開雙邊談判的做法相比，這將大大節(jié)約時(shí)間和成本。1再次，《流感框架》部分條款的措辭不夠清晰，如第5.1.1條和第5.1.3條的“及時(shí)”“系統(tǒng)”“在可行時(shí)”等措辭的解釋空間過大，這影響到共享病毒的條件，建議《流感框架》修訂時(shí)對此類措辭的含義進(jìn)一步澄清。此外，共享基因序列數(shù)據(jù)機(jī)制中，追溯和監(jiān)測條款也存在理解上的分歧，特別是共享基因序列的程序和指定數(shù)據(jù)庫的問題，須對《流感框架》第5.2.2條及附件4第9節(jié)的內(nèi)容進(jìn)行修訂使之清晰;《流感框架》未對如何處理基因序列數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性規(guī)定，須補(bǔ)充說明WHO在使用基因數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)情況，以便締約國履行相關(guān)義務(wù)。2

3.非針對性治療制度的完善

非針對性治療手段與疫苗免疫手段不同，其涉及的抗病毒藥物、呼吸機(jī)等輔助性治療器械，無需根據(jù)某種病毒的特性進(jìn)行研發(fā)生產(chǎn)，而是在疫情爆發(fā)前就能大規(guī)模生產(chǎn)并儲備的醫(yī)療物資。因此，非針對性治療手段對傳染病國際防治而言具有特殊的意義，國際社會需要加強(qiáng)這方面的長期規(guī)劃和統(tǒng)籌。首先，與疫苗免疫手段的國際法規(guī)則類似，非針對性治療手段國際法規(guī)則的約束力也亟待加強(qiáng)。可以在《流感框架》中新增一個(gè)專門規(guī)定非針對性治療手段的章節(jié)，將相關(guān)義務(wù)合理分配給發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家、各國藥品和醫(yī)療用品生產(chǎn)商以及WHO總干事，并明確規(guī)定不履行義務(wù)所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)。其次，《流感框架》應(yīng)設(shè)計(jì)一個(gè)合理的機(jī)制，引導(dǎo)具備一定經(jīng)濟(jì)能力的國家，或存在較大健康風(fēng)險(xiǎn)的國家（比如老齡化嚴(yán)重、人口密集度高、深度參與經(jīng)濟(jì)全球化等）逐步提高抗病毒藥物及醫(yī)療器械的生產(chǎn)能力和儲備量，關(guān)鍵是要推進(jìn)以下三方主體之間的互惠合作：具有較強(qiáng)生產(chǎn)能力的國家、相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)商、其他生產(chǎn)能力較弱的國家。還要積極促進(jìn)藥品、醫(yī)療器械研發(fā)、生產(chǎn)技術(shù)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。再次，《流感框架》附件二對抗病毒藥物、醫(yī)療器械生產(chǎn)商開放的承諾列表內(nèi)容較為狹窄，應(yīng)考慮增加更豐富的承諾內(nèi)容，以促進(jìn)相關(guān)生產(chǎn)商達(dá)成對WHO的捐贈(zèng)承諾。

（二）中國應(yīng)對策略

面對嚴(yán)峻的疫情挑戰(zhàn)，中國須積極推進(jìn)非醫(yī)藥干預(yù)、疫苗免疫和非針對性治療這三大領(lǐng)域的國際防疫合作，倡導(dǎo)國際社會共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。應(yīng)以聯(lián)合國與WHO為中心，積極推進(jìn)主權(quán)國家與國際組織的聯(lián)動(dòng)合作，并通過國際制度建設(shè)與國際合作激發(fā)非國家行為體的能動(dòng)作用。

1.堅(jiān)持聯(lián)合國與WHO的主導(dǎo)地位

人類衛(wèi)生健康共同體的中心不是任何一個(gè)主權(quán)國家，也不是七國集團(tuán)等發(fā)達(dá)國家“俱樂部”，而是代表全人類利益的聯(lián)合國，及其下屬分管全球衛(wèi)生事業(yè)的WHO。中國在倡導(dǎo)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體時(shí)，必須堅(jiān)持聯(lián)合國與WHO在應(yīng)對全球公共健康危機(jī)中的主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)作用，積極響應(yīng)WHO的防疫舉措，派員參加WHO主辦的疫情監(jiān)測、防控培訓(xùn)，搭建疫情快速反應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制;要號召其他國家，特別是具有顯著國際影響力的大國，參與WHO主導(dǎo)的國際防疫合作。3此外，在合適的時(shí)機(jī)，中國應(yīng)積極提出關(guān)于《世界衛(wèi)生組織法》《國際衛(wèi)生條例》等傳染病防治國際法的修訂意見;對實(shí)施效果較好的非約束性規(guī)則，如WHO出臺的《流感框架》中的部分條款，應(yīng)倡導(dǎo)國際社會適時(shí)加強(qiáng)其約束力。另一方面，對試圖控制WHO、干涉決策的國家，中國應(yīng)及時(shí)表示反對，并通過WHA決議等法律手段加以阻止;對阻礙WHO防疫舉措、故意不履行相關(guān)條約義務(wù)的國家，中國應(yīng)及時(shí)在外交上加以譴責(zé)。正如中國外交部針對美國退出WHO的發(fā)言中談到的，WHO不會因?yàn)槟膫€(gè)國家出資多，就屈從于哪個(gè)國家的意志。疫情當(dāng)前，任何對WHO的打壓和訛詐都是“對生命的漠視、對人道主義的挑戰(zhàn)，對國際抗疫合作的破壞”。1當(dāng)前美國不接受WHO赴華調(diào)查結(jié)果并重新炒作病毒溯源問題，就是在明目張膽地挑戰(zhàn)聯(lián)合國與WHO在人類衛(wèi)生健康共同體中的主導(dǎo)地位，是一種非科學(xué)的、漠視生命的政治操作，對全球防疫、抗疫合作百害無益。

2.推進(jìn)主權(quán)國家與國際組織的合作聯(lián)動(dòng)

主權(quán)國家與相關(guān)國際組織是人類衛(wèi)生健康共同體的主要主體，中國應(yīng)致力于推動(dòng)主權(quán)國家與國際組織在全球衛(wèi)生事業(yè)中的合作聯(lián)動(dòng)。一方面，中國應(yīng)發(fā)揮國際疫苗研究所的積極作用，加強(qiáng)與WHO的互動(dòng)合作。在合適的時(shí)機(jī)，中國還可提出修訂《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》的草案，增設(shè)成員國在平時(shí)及全球大流行爆發(fā)等緊急情況下的出資義務(wù)，使用這些經(jīng)費(fèi)研制的疫苗應(yīng)作為國際公共產(chǎn)品，在疫情得到控制之前，不收取各類知識產(chǎn)權(quán)許可費(fèi)。此外，還應(yīng)杜絕國際疫苗研究所利用公共資源為私人企業(yè)服務(wù)的情況。在此次新冠疫情中，國際疫苗研究所的科研能力為韓國一家醫(yī)藥公司所用，其協(xié)助研制的疫苗由韓國公司持有相應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)，不但沒有解決疫苗危機(jī)而且浪費(fèi)了國際衛(wèi)生公益資源，與國際疫苗研究所的宗旨不符。另一方面，雖然世界銀行、國際貨幣基金組織已經(jīng)在全球抗疫行動(dòng)中有所作為，但作用有限且碎片化明顯。中國應(yīng)倡導(dǎo)國際金融組織，包括亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等，就緊急防疫工作調(diào)整融資制度，減免不必要的附加條件，加強(qiáng)對國際衛(wèi)生領(lǐng)域的投資。2

3.激發(fā)非國家行為體的能動(dòng)作用

非國家行為體也是人類衛(wèi)生健康共同體的重要成員，在適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和激勵(lì)下，能在傳染病防治工作中發(fā)揮積極的能動(dòng)作用。過去，WHO通過《流感框架》等非約束性國際法，引導(dǎo)疫苗等防疫物資生產(chǎn)商參與國際合作，如捐款、捐贈(zèng)疫苗、轉(zhuǎn)讓技術(shù)等。同時(shí)，WHO也號召其會員（即主權(quán)國家）監(jiān)督、激勵(lì)相關(guān)企業(yè)。中國應(yīng)積極響應(yīng)WHO的號召，對參與WHO主導(dǎo)的國際防疫合作的企業(yè)和科研院所，制定一系列優(yōu)惠政策，同時(shí)倡導(dǎo)有一定經(jīng)濟(jì)條件的國家一起合作。比如在科研經(jīng)費(fèi)劃撥時(shí)，優(yōu)先考慮參與WHO國際合作的項(xiàng)目;還可針對參與WHO國際合作的單位適當(dāng)下調(diào)貸款利率、貼息、減免稅收等等。此次新冠疫情中，中國在引導(dǎo)非國家行為體方面做出了表率。2020年5月，中國在第73屆世界衛(wèi)生大會上莊嚴(yán)承諾，新冠疫苗研發(fā)完成并投入使用后將作為全球公共產(chǎn)品，惠及廣大發(fā)展中國家。在國家的引導(dǎo)下，國藥疫苗、科興疫苗均加入了WHO主導(dǎo)的新冠疫苗實(shí)施計(jì)劃（COVAX），中國企業(yè)不僅提供了疫苗成品，還將生產(chǎn)技術(shù)授權(quán)給許多國家以迅速擴(kuò)大產(chǎn)能，全力支持全球抗疫合作。3

五、結(jié) 語

傳染病是人類文明進(jìn)程中無法回避的挑戰(zhàn)，歷史上，天花、霍亂、鼠疫等高傳染性疾病曾猖獗一時(shí)，但無一不在各國人民的共同協(xié)作下化險(xiǎn)為夷。此次新冠疫情在全球化深度發(fā)展的背景下爆發(fā)，借助遍及世界的人流、物流網(wǎng)絡(luò)快速蔓延;其傳染性之強(qiáng)、變異速度之快，使國際傳染病防治的難度提升到新的等級。沒有一個(gè)國家能在疫情大流行的情況下獨(dú)善其身，齊心協(xié)力、互信互助才是人類面對公共衛(wèi)生危機(jī)的唯一選擇。面對疫情肆虐的現(xiàn)實(shí)，國際社會應(yīng)推動(dòng)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，通過傳達(dá)和平、發(fā)展、合作、共贏的價(jià)值共識，從而取得國際傳染病治理的又一場關(guān)鍵性勝利。

責(zé)任編輯：張昌輝