陳可翔

內(nèi)容摘要：互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展改變了公域的社會基礎(chǔ)時空場景內(nèi)部結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系制度體系等，為公域發(fā)展設(shè)定了現(xiàn)實語境。囿于管理滯后、結(jié)構(gòu)封閉等缺陷，政府無力應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)公域秩序建構(gòu)與服務(wù)供給之需求，推動了公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。然而，權(quán)力來源復(fù)雜、功能分域不清、權(quán)力運轉(zhuǎn)越界等因素亦桎梏著政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體合作共治的有序展開，暴露了傳統(tǒng)行政組織法難以回應(yīng)社會主體組織形態(tài)模糊、多元主體權(quán)責配置失范、平臺治理正當性存疑等問題。應(yīng)通過拓展權(quán)力主體范疇、反思權(quán)力配置體系、設(shè)定權(quán)力運行邊界等路徑完善組織法理論和規(guī)范體系，以有效應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)社會公共行政興起、厘定多元治理主體功能界限和提升平臺治理正當性，從而實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與行政組織法建設(shè)的有機統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng) 公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型 行政組織法 社會組織法 權(quán)力配置 行政法

中圖分類號：D912.1 ?文獻標識碼：A ??文章編號：1674-4039-（2022）05-0074-88

引 ?言

互聯(lián)網(wǎng)在改變?nèi)祟惿a(chǎn)生活方式的同時，也推動著傳統(tǒng)公域的整體變遷。虛擬與現(xiàn)實交織、網(wǎng)絡(luò)化邏輯轉(zhuǎn)變、利益基礎(chǔ)重塑、社會群體分化、生產(chǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)化、權(quán)力（權(quán)利）體系重構(gòu)等，將技術(shù)、制度、倫理等元素融入公域發(fā)展語境中，設(shè)定了公域的演進邏輯，為之貼上網(wǎng)絡(luò)時代標簽。習近平總書記指出：“面對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用飛速發(fā)展，現(xiàn)行管理體制存在明顯弊端，主要是多頭管理、職能交叉、權(quán)責不一、效率不高?！薄?〕受限于管理滯后、結(jié)構(gòu)封閉、工具單一等缺陷，單純依靠政府難以應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)公域秩序建構(gòu)、服務(wù)供給等繁重的公共任務(wù)，從而催生治理模式興起，形成政府、社會組織、平臺等主體合作共治的治理格局。

行政組織法指向為明晰治理主體的功能分域、權(quán)責劃分、合作形態(tài)提供價值引領(lǐng)和規(guī)范依據(jù)?；ヂ?lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出來的權(quán)力結(jié)構(gòu)變動、主體功能轉(zhuǎn)移對現(xiàn)有行政組織法產(chǎn)生沖擊，造成理論范式與制度實踐相互脫節(jié)。政府內(nèi)部職能和權(quán)責的整合與分離，以及社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺等非政府主體基于技術(shù)資源、用戶資源等優(yōu)勢實際參與到治理活動中，加劇職能配置和權(quán)力結(jié)構(gòu)的分散化、復(fù)雜化，進而突破傳統(tǒng)行政主體的理論范疇，導致行政組織法對互聯(lián)網(wǎng)社會主體的定位不明和調(diào)整缺位，以及模糊多元主體的功能分域，產(chǎn)生權(quán)責配置分歧。此外，夾帶營利屬性的互聯(lián)網(wǎng)平臺在實踐中共享治權(quán)也正面臨著正當性質(zhì)疑。可見，當前迫切需要推動行政組織法的理論反思和制度創(chuàng)新，將互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型納入法治化軌道加以統(tǒng)籌，實現(xiàn)對公權(quán)力配置及體制機制改革的有效規(guī)范，推動規(guī)范依據(jù)供給與治理實踐需求的全方位對接。因此，本文通過系統(tǒng)梳理互聯(lián)網(wǎng)時代公域治理模式興起、治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律及其引發(fā)的問題，深入研究如何依托行政組織法理論和規(guī)范的完善發(fā)展，構(gòu)建起一套足以保障治理職能和權(quán)責配置規(guī)范性、正當性的制度體系，具有重要的理論和實踐意義。

一、互聯(lián)網(wǎng)公域生成發(fā)展與治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之現(xiàn)狀

互聯(lián)網(wǎng)對公域的全面介入和深度改造，使公域整體呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化表征?；ヂ?lián)網(wǎng)公域的生成發(fā)展造成政府管理模式應(yīng)對公域秩序建構(gòu)與公共產(chǎn)品供給需求的困難，催生了治理模式興起及治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

（一）互聯(lián)網(wǎng)與公域緊密融合：公域發(fā)展的時代表征

互聯(lián)網(wǎng)與公域緊密融合是一個由表及里、由量變到質(zhì)變的過程，集中反映了公域發(fā)展的時代表征。

第一，作為具有超強標識性與特定性的群體，網(wǎng)民成為繼農(nóng)民、市民之后最具代表性的公域社會基礎(chǔ)?！?〕互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融入人們交往、消費、出行、理財?shù)雀鱾€領(lǐng)域，帶動了網(wǎng)民數(shù)量暴漲。網(wǎng)民已然成為體驗公域秩序環(huán)境、評判公共服務(wù)質(zhì)量，以及公共決策直接面向的重要群體。網(wǎng)民群體對公域發(fā)展的美好向往及愈發(fā)多元的利益訴求成為影響國家制度設(shè)計和行政方案的關(guān)鍵因素。

第二，“人機交互”成為公域生活常態(tài)，平臺媒介的興起使公域進入虛擬與現(xiàn)實平行和交叉的雙重時空當中?！?〕互聯(lián)網(wǎng)將網(wǎng)絡(luò)經(jīng)驗帶入到日常生活當中，〔4〕虛擬空間的政社合作、溝通互動、利益博弈、創(chuàng)新發(fā)展等都會對現(xiàn)實世界產(chǎn)生影響，或承載傳統(tǒng)公域?qū)γ裰?、高效、便捷、?chuàng)新等價值的追求。平臺經(jīng)濟崛起并成為經(jīng)濟社會發(fā)展的時代標兵，〔5〕互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)成為支柱性產(chǎn)業(yè)等，都決定了對公域發(fā)展趨勢的設(shè)想和預(yù)判，不能脫離虛擬與現(xiàn)實共存的場景，否則將導致治理方案的失靈。

第三，虛擬空間的生成拓寬了公域的范圍，也模糊了公域和私域的邊界，推動公域秩序重構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)信息傳播快、受眾范圍廣、公共影響大，促使公域總體向私域擴張；網(wǎng)民在不同群體中享受福利的同時，也承擔更多公共義務(wù)，形成網(wǎng)狀化的公共關(guān)系；數(shù)字政府建設(shè)促進政府與社會的合作，擴展了社會自治或參與共治的渠道。這集中體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)時代公域與私域之間的相互開放、深度交融，也對公域秩序建構(gòu)提出更高的要求?；ヂ?lián)網(wǎng)公域秩序建構(gòu)既要立足權(quán)力、資源、利益分化的趨勢，豐富控權(quán)保民、風險規(guī)避的內(nèi)涵，又要推進公法、私法規(guī)則，正式、非正式規(guī)則的交替適用，確立政府與社會各自在秩序建構(gòu)中的權(quán)力來源等。

第四，在網(wǎng)絡(luò)化邏輯作用下，各類社會關(guān)系伴隨權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)資源壟斷、交流媒介轉(zhuǎn)移而出現(xiàn)變動，對傳統(tǒng)制度體系產(chǎn)生沖擊。一是互聯(lián)網(wǎng)改變了傳統(tǒng)生產(chǎn)工具、生產(chǎn)者和生產(chǎn)對象，以及生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系，“開啟了人類在信息空間中的網(wǎng)絡(luò)化生存方式”；〔6〕二是互聯(lián)網(wǎng)突破了時空、地域、階層等因素的限制，催生了諸多新型社會互動方式，改造了傳統(tǒng)社會交往關(guān)系，甚至將私人交往也納入到公共評價體系中；三是“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系伴隨互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展出現(xiàn)變動，政府權(quán)力圍繞職能部門合并與分立進行調(diào)整，公共資源分化、群體認同變遷改造了公共權(quán)力結(jié)構(gòu)，也激發(fā)了公民權(quán)利意識，促進權(quán)力與權(quán)利的互動和公共領(lǐng)域的擴張。〔7〕公域內(nèi)部多重關(guān)系變動造成現(xiàn)有制度體系在明確權(quán)力（權(quán)利）主體地位、劃定權(quán)力限度等方面的不足，凸顯進一步統(tǒng)籌和完善治權(quán)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實需要。

（二）政府管理失靈催生治理模式興起

在互聯(lián)網(wǎng)公域發(fā)展中，技術(shù)功效與技術(shù)風險并舉。公域秩序混亂、公共產(chǎn)品供給不足、公權(quán)力缺乏規(guī)制等問題影響著技術(shù)應(yīng)用的效果，也反映了政府管理的成效亟需提升。政府管理的滯后性與互聯(lián)網(wǎng)公域日新月異的變化之間存在矛盾。政府管理模式強調(diào)由政府主要承擔公共秩序建構(gòu)、公共服務(wù)供給等任務(wù)，單純將市場、社會視為政府管理的對象，形成管理結(jié)構(gòu)和管理方式相對單一的運轉(zhuǎn)機制?！?〕這種模式早期在推動市場經(jīng)濟建設(shè)和保障社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是信息技術(shù)革命的興起，其內(nèi)在缺陷也逐漸暴露出來。結(jié)構(gòu)封閉、手段機械、效率低下等問題決定其無力承擔繁重的公共任務(wù)，加劇了互聯(lián)網(wǎng)公域的系統(tǒng)性風險。網(wǎng)絡(luò)公共問題碎片化分布、公民利益訴求擴張、公共風險突發(fā)性增強等使以單向管理、線下治理和政府主導為主要特征的管理模式面臨巨大挑戰(zhàn)?！?〕一是政府管理觀念與網(wǎng)絡(luò)化邏輯存在較大沖突，無法為互聯(lián)網(wǎng)公域良性發(fā)展提供價值引領(lǐng)；二是科層制政府管理結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對繁雜瑣碎的公共問題和日趨多元的利益訴求，只有統(tǒng)籌政府、市場、社會的力量對公共問題開展治理，才能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)公域發(fā)展的基本規(guī)律；〔18〕三是剛性化的政府管理以維護公共秩序為首要目標，慣于適用“命令—服從”“違法—制裁”的規(guī)制手段，政府缺乏與行業(yè)協(xié)會、平臺等社會主體的溝通協(xié)商，忽視其技術(shù)優(yōu)勢和話語優(yōu)勢，容易僭越社會自治范疇，造成政府、市場、社會的變相矛盾。

政府管理模式的失靈，意味著迫切需要反思其理論和制度缺陷，建構(gòu)更加契合互聯(lián)網(wǎng)公域發(fā)展的治理范式。由此，公共治理模式迅速興起，并嵌入互聯(lián)網(wǎng)公域秩序建構(gòu)和服務(wù)供給等環(huán)節(jié)中。相對政府管理而言，“治理”以推動實質(zhì)理性與形式理性相結(jié)合，實現(xiàn)公域有效治理為目標，主張通過政府、市場主體、社會組織的合作共治，提升公共秩序建構(gòu)、公共產(chǎn)品供給、公共風險防控的有效性，最大限度地增進社會整體利益?！?1〕面對紛繁復(fù)雜的互聯(lián)網(wǎng)公共問題，多元主體合作共治能夠充分利用社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺在治理活動中的技術(shù)、資源等優(yōu)勢，依托跨越組織、機構(gòu)和部門界限的公共或私營行動者的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)來提供公共服務(wù)，彌補政府管理的局限性。強制、協(xié)商、創(chuàng)新等治理方式的交替適用，有利于在公共決策和治理活動中吸收和回應(yīng)多元主體的利益訴求，緩解對抗和沖突，拓寬社會主體自治或參與共治的渠道。無疑，互聯(lián)網(wǎng)公域的生成發(fā)展為治理模式的興起提供了必要基礎(chǔ)。隨著技術(shù)向社會逐步滲透，技術(shù)應(yīng)用已經(jīng)超出純粹的技術(shù)性范疇，受到社會邏輯、商業(yè)邏輯和政治邏輯的共同影響而呈現(xiàn)出社會化的演進規(guī)律?！?2〕技術(shù)變革推動公域變遷，治理結(jié)構(gòu)變革，極大地削弱了個人對政府權(quán)威的依附，使科層式、單核式的金字塔型權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸瓦解。在虛擬空間運行、公共輿論引導、服務(wù)產(chǎn)品供給中，互聯(lián)網(wǎng)平臺基于技術(shù)壟斷掌握著大量信息資源、用戶資源，能夠為公民權(quán)利訴求的表達提供多元渠道，推動政社關(guān)系由“命令—服從”的單向關(guān)系向平等協(xié)商的互動關(guān)系轉(zhuǎn)型?？梢?，互聯(lián)網(wǎng)公域的良性發(fā)展急需統(tǒng)籌發(fā)揮多元主體的治理優(yōu)勢，適應(yīng)新的權(quán)力配置，改進治理方式，激發(fā)社會主體能動性，構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系，積極引導公民參與治理。〔13〕

（三）互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實圖景

只有權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)，才能促進傳統(tǒng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)展演變?！?4〕互聯(lián)網(wǎng)公域治理中公權(quán)力中心和重心的位移，推動了治理結(jié)構(gòu)重塑。

其一，單一化政府管理結(jié)構(gòu)向多元化、開放性治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型?；ヂ?lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容就在于推進政府管理事項范圍收縮，將部分公共職能交由行業(yè)協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)平臺等主體承擔，依托靈活多變的集體行動組合，避免政府在互聯(lián)網(wǎng)公共問題治理中的“單打獨斗”。當前，政府權(quán)力逐步向社會遷移，賦予社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺充足的自治、自律空間。尤其是，針對網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)升級、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)開放、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)標準制定等形成政府部門和非政府部門共享權(quán)力，合作分擔公共事務(wù)的網(wǎng)狀化治理模式。治理成為一項以不同主體之間相互依賴為特征的工作，〔15〕更多社會主體參與到行業(yè)治理、秩序維護、服務(wù)供給等公共事務(wù)中，搭建起多元化的公共決策和行動機制，塑造穩(wěn)定的“政府—社會”互動結(jié)構(gòu)?！?6〕互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一個持續(xù)演變、開放的動態(tài)過程，其在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)更替之間不斷調(diào)整政府與社會的關(guān)系，突破以往的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，促進共治與自治的相得益彰、良性互動。

其二，政府內(nèi)部職能優(yōu)化及其權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府職能是政府依法對公共事務(wù)管理的職責和功能，是政府工作的“靈魂”，決定了政府管理的方向、限度和內(nèi)容?！?7〕政府職能正立足公域秩序建構(gòu)、公共服務(wù)供給的需要進行動態(tài)調(diào)整，如何推進行政體制改革，完善政府內(nèi)部職能體系和結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮政府作用成為互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性議題。在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中，通過政府內(nèi)部職能結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于促進政府職能配置優(yōu)化，防止在同類問題治理中出現(xiàn)“九龍治水”“各自為政”等現(xiàn)象。〔18〕政府內(nèi)部職能優(yōu)化的實現(xiàn)必然涉及中央與地方政府各職能部門，以及區(qū)域內(nèi)各地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的同步調(diào)整。主要表現(xiàn)為依托縱向上各層級、橫向上各地方政府間的權(quán)力集中和分化，明確各地區(qū)各部門在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中的權(quán)責關(guān)系，以緩解傳統(tǒng)科層制和行政區(qū)域劃分引發(fā)的政府對互聯(lián)網(wǎng)公共問題治理需求的應(yīng)對不及。

其三，從強調(diào)治理結(jié)構(gòu)法定化向兼顧治理結(jié)構(gòu)民主化、有效性轉(zhuǎn)型。廣泛的網(wǎng)絡(luò)參與是互聯(lián)網(wǎng)公域生成發(fā)展的體現(xiàn)，也是推動互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動力?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)更新、虛擬公域開放、互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展都為網(wǎng)絡(luò)參與提供了客觀條件，公民通過網(wǎng)絡(luò)參與來表達利益訴求，并形成對權(quán)力主體的全面監(jiān)督。互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)主動對接公民利益表達的需要加以調(diào)整，以及在機構(gòu)改革、合作共治中吸收公眾意見，成為提升治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型正當性的重要體現(xiàn)。這表明單純強調(diào)治理結(jié)構(gòu)法定化已難以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)公域，尤其是公共領(lǐng)域發(fā)展的需要，民主化成為互聯(lián)網(wǎng)公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然趨勢。同時，為更好地促進政社互動，回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)公域的治理需求，以互聯(lián)網(wǎng)平臺為代表的諸多私人主體參與到治理活動中，進一步凸顯治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對促進治理有效性的價值追求。

二、互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與行政組織法之關(guān)聯(lián)

互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要行政組織法加以確認和保障，以明確治理主體及其治理范圍，厘清多元主體的利益關(guān)系和權(quán)力邊界。

（一）依托行政組織法確立互聯(lián)網(wǎng)公域治理主體地位

公域治理的價值理念，公權(quán)力運轉(zhuǎn)的主體、程序、形式、限度等均仰仗于行政法的建構(gòu)和調(diào)整。在互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，政府職能機構(gòu)持續(xù)調(diào)整，社會主體地位愈發(fā)彰顯。互聯(lián)網(wǎng)社會組織、企業(yè)等基于對互聯(lián)網(wǎng)平臺的管理、用戶資源的把持、公共產(chǎn)品的投放等實際治理著特定場域，從而拓寬了治理主體的范疇，使治理主體的范圍處于相對開放的狀態(tài)。新興的治理主體能否依法承擔互聯(lián)網(wǎng)公域治理任務(wù)，主要取決于行政組織法是否賦予其相應(yīng)的法律主體資格，承認其治理的合法性和正當性。只有通過行政組織法明確各類治理主體的地位，促進互聯(lián)網(wǎng)公域治理主體結(jié)構(gòu)法定化，才能將不同主體納入統(tǒng)一的行政組織法框架下加以統(tǒng)籌安排，明晰各主體間的職能配置、權(quán)力分配、責任歸屬，保證治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的分工清晰、相互協(xié)調(diào)。

依托政府、社會組織、平臺等主體合作共治解決互聯(lián)網(wǎng)公域中傳統(tǒng)公共行政的“政府失靈”與新公共管理之“市場失靈”，〔19〕要求行政組織法秉持合法性、合理性、高效性、制衡性、平等性等價值理念，分別對公域治理結(jié)構(gòu)的變動作出回應(yīng)。一是我國互聯(lián)網(wǎng)公域治理并非處于“自由而不混亂、有管理而無政府、有共識而無特權(quán)”的狀態(tài)，〔20〕政府面向秩序建構(gòu)、創(chuàng)新發(fā)展等不同任務(wù)對職能機構(gòu)進行合并或裁撤，需要依托行政組織法將之納入法治化軌道，確定不同互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機構(gòu)的地位、職能、權(quán)限等；二是應(yīng)遵循互聯(lián)網(wǎng)公域治理中政府權(quán)力向社會遷移的客觀規(guī)律，推動行政組織法調(diào)整范圍向社會權(quán)力主體延伸，明晰社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺等社會主體的功能定位、分類分工、責任分配，賦予其相應(yīng)的治理權(quán)限，并設(shè)置差異化的運行標準和約束機制；三是面對廣泛存在的臨時性組織，以及實踐中經(jīng)由法律授權(quán)、行政委托甚至自我賦權(quán)參與公域治理中，組織法應(yīng)就互聯(lián)網(wǎng)平臺的職能移轉(zhuǎn)、事項范圍、權(quán)力限度等作出專門規(guī)定。由此，實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)公域治理中多元主體形態(tài)和關(guān)系的有效統(tǒng)籌。

（二）依托行政組織法厘定互聯(lián)網(wǎng)公域治理功能界限

與傳統(tǒng)政府管理的事項范圍相區(qū)別，互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型將社會公權(quán)力所輻射的領(lǐng)域一并納入公域治理范圍中。依托行政組織法明確互聯(lián)網(wǎng)公域治理中權(quán)力主體的組織形態(tài)，確立權(quán)力輻射場域，有助于設(shè)定公域治理范圍，厘定公域治理與私域治理的功能邊界，以及公域治理內(nèi)部多元主體的功能分域。

從外部邊界來看，公域治理與私域治理的功能邊界隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與現(xiàn)實生活的充分融合處于動態(tài)調(diào)整之中。權(quán)力主體范疇的拓展，往往取決于公共事務(wù)范圍和公民訴求的擴張，并同步推動著公域治理所面向的場域拓寬。行政組織法對政府、社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺等主體及其權(quán)力來源的規(guī)定，實際上劃定了公域治理主體發(fā)揮功能作用的外部界限，防止政府或互聯(lián)網(wǎng)社會主體以保護公共利益的名義過度侵入私人場域中，規(guī)避權(quán)力濫用。從內(nèi)部分域來看，互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以推動政府、市場、社會協(xié)商互動、合作分工為主線，社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺等社會主體逐漸參與，甚至在部分領(lǐng)域主導秩序建構(gòu)、服務(wù)供給等事務(wù)的治理活動。政府與社會權(quán)力主體的功能分域、政府內(nèi)部職能分配需要依托組織法規(guī)范加以明確和調(diào)整，這是依法夯實共治基礎(chǔ)，防止權(quán)力濫用及觸發(fā)新一輪結(jié)構(gòu)性風險的必然要求。一方面，通過組織法規(guī)范的制定實施，協(xié)調(diào)不同主體之間復(fù)雜多樣的組織結(jié)構(gòu)，〔21〕能夠在制度層面準確厘定政府、市場主體、社會組織的運行邊界，明確三者的功能分域，以及三者在輿論監(jiān)管、技術(shù)應(yīng)用、平臺治理、服務(wù)供給等領(lǐng)域的職權(quán)配置，就各類互聯(lián)網(wǎng)公共事務(wù)“由誰來治理”形成穩(wěn)定的制度方案；另一方面，通過組織法規(guī)范從動態(tài)和靜態(tài)層面分別對政府內(nèi)部職能調(diào)整加以規(guī)定，將政府圍繞互聯(lián)網(wǎng)公共事務(wù)展開的職能整合或分立納入法治框架下予以統(tǒng)籌，減少政府職能交叉、重疊，保證政府機構(gòu)改革的合法性和正當性。

（三）依托行政組織法調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)公域治理權(quán)責關(guān)系

在互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型語境下，行政組織法對公域治理主體地位的確認與公域治理功能界限的厘定，本質(zhì)上指向于通過組織法規(guī)范適時更新，塑造一套主體明確、分工合理的組織法體系，實現(xiàn)對公域治理權(quán)責關(guān)系的有效調(diào)整。“政府、市場、社會的功能分域明晰化，以權(quán)力共享、權(quán)力的合理配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為基礎(chǔ)?！薄?2〕要保證政府與社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺在繁雜的網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理中各司其職、協(xié)調(diào)合作，應(yīng)通過組織法規(guī)范對不同主體、部門之間的權(quán)力進行合理劃分，對治理權(quán)限和責任形態(tài)作出規(guī)定，使之與具體功能、職能相匹配。由此，促進政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體的權(quán)力與權(quán)力相互制衡，權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù)相互平衡，實現(xiàn)對權(quán)力運行的合法控制和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對權(quán)利訴求的有效回應(yīng)以及對權(quán)力濫用的監(jiān)督救濟，從而在網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、政務(wù)系統(tǒng)改革、商務(wù)糾紛化解等領(lǐng)域形成一系列穩(wěn)定平衡的法律關(guān)系。

行政組織法對互聯(lián)網(wǎng)公域治理的權(quán)責關(guān)系進行調(diào)整，應(yīng)立足于治理主體拓展、治理關(guān)系調(diào)適、治理功能延伸、治理訴求變動等對自身價值取向、理論范疇和具體規(guī)定加以修正和完善，以緩解互聯(lián)網(wǎng)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與組織法體系滯后性之間的矛盾。尤其是，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)更替，資源分配、技術(shù)應(yīng)用、平臺構(gòu)造等均面臨急劇變遷，與之對應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)也基于權(quán)力資源分散化、公共權(quán)威變動等而處于持續(xù)變換的狀態(tài)。因此，行政組織法需要對治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型保持足夠敏銳的感知，依托理論范疇拓展和調(diào)整重心遷移，實現(xiàn)對多元主體權(quán)責關(guān)系的有效調(diào)整。

三、行政組織法應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之困境

政府、互聯(lián)網(wǎng)社會主體的功能分域、合作共治，對現(xiàn)有的行政組織法理論和規(guī)范體系產(chǎn)生沖擊。

（一）權(quán)力來源復(fù)雜與互聯(lián)網(wǎng)社會主體組織形態(tài)模糊

互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型推動了公共權(quán)威重塑，政府、社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺在不同公共任務(wù)中共享治權(quán)，呈現(xiàn)出公共權(quán)威多元化的現(xiàn)實圖景?！?3〕資源占有、技術(shù)壟斷、平臺自治等因素促使社會公共權(quán)威得到充分發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)社會主體在網(wǎng)絡(luò)秩序建構(gòu)、公共輿論引導、服務(wù)產(chǎn)品供給、網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)、安全風險防控等事務(wù)中實際行使著權(quán)力。這種權(quán)力來源復(fù)雜，在表現(xiàn)形式上與政府權(quán)力存在較大差異。其與傳統(tǒng)行政權(quán)并行不悖，形成多元的權(quán)力關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)。

互聯(lián)網(wǎng)社會權(quán)力與政府權(quán)力來源存在差異。（1）互聯(lián)網(wǎng)社會組織的權(quán)力或源于規(guī)范性文件的規(guī)定和行政機關(guān)委托，或源于組織成員集體的權(quán)利讓渡。實踐中主要表現(xiàn)為互聯(lián)網(wǎng)特定領(lǐng)域的監(jiān)管部門通過規(guī)范性文件要求互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)規(guī)則；〔24〕由特定領(lǐng)域監(jiān)管部門組織設(shè)立的行業(yè)協(xié)會在日常運營中協(xié)助主管部門落實有關(guān)政策、決定，以及互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門直接委托社會組織參與風險評估、信息采集等活動等?；ヂ?lián)網(wǎng)社會組織制定行業(yè)規(guī)范、出臺行業(yè)標準、參與糾紛調(diào)解、搭建溝通渠道等更多時候使用的是自治權(quán)，其本質(zhì)上源于組織內(nèi)部成員的權(quán)利讓渡而形成的自治章程、管理規(guī)定等社會契約，〔25〕民主參與構(gòu)成其對成員權(quán)利進行干預(yù)的正當性基礎(chǔ)。（2）互聯(lián)網(wǎng)平臺權(quán)力沖擊既有公域權(quán)力結(jié)構(gòu)，引發(fā)關(guān)于其權(quán)力來源及屬性問題的激烈探討。一是行政委托說，即政府委托平臺提供公共服務(wù)、建設(shè)政務(wù)平臺、開展數(shù)據(jù)監(jiān)控、強化安全監(jiān)管、推進信息公開等，通過服務(wù)協(xié)議、行政約談、行政命令等形式賦予平臺權(quán)力。這在互聯(lián)網(wǎng)公域秩序建構(gòu)與服務(wù)供給領(lǐng)域廣泛存在。二是權(quán)利讓渡說，即基于平臺用戶權(quán)利讓渡形成的平臺規(guī)約所賦予的權(quán)力。這種觀點看似合理，實質(zhì)上卻只回答了“權(quán)利由誰讓渡”，未深入探查在原本平等的民事主體關(guān)系中，“用戶為何要讓渡權(quán)利”的深層原因。三是資源優(yōu)勢說，即在權(quán)利讓渡的基礎(chǔ)上進一步提出平臺自治權(quán)力生成的核心要素是基于不對稱的控制能力與資源占有?！?6〕平臺由于擁有大量的技術(shù)、用戶等資源優(yōu)勢而在治理活動中享有話語權(quán)和影響力，其權(quán)力背后可能潛藏著資本力量。〔27〕網(wǎng)民對平臺資源的依賴程度越高，其對應(yīng)的權(quán)力則越大。

互聯(lián)網(wǎng)社會權(quán)力來源的復(fù)雜化塑造了更為豐富的權(quán)力表現(xiàn)形態(tài)，具體呈現(xiàn)為：一是自治規(guī)范制定權(quán)，如社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺制定自治章程、行業(yè)標準、平臺規(guī)約等社會自治規(guī)范；二是倡議權(quán)，如行業(yè)協(xié)會、平臺通過發(fā)出倡議書等形式倡導互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、用戶自覺遵守網(wǎng)絡(luò)秩序、倫理規(guī)范；三是警示告誡權(quán)，如企業(yè)、用戶由于違反互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)標準、平臺規(guī)約等規(guī)范被行業(yè)協(xié)會、平臺警告；四是懲戒權(quán)，如對經(jīng)警告無效或違法違規(guī)性質(zhì)較為惡劣的企業(yè)、用戶，由協(xié)會采取聯(lián)合抵制，或由平臺采取封號、下架、禁言、注銷等措施加以懲戒；四是臨時管制權(quán)，即互聯(lián)網(wǎng)平臺根據(jù)公共政策變動或突發(fā)事件應(yīng)對等情形，對用戶采取臨時限制措施；五是信息篩查權(quán)，如及時通訊媒介、信息投放媒介等互聯(lián)網(wǎng)平臺對違反法律法規(guī)、公序良俗的信息進行篩查、過濾、屏蔽；六是爭議解決權(quán)，如互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會解決業(yè)內(nèi)糾紛或電商平臺協(xié)調(diào)店鋪與消費者的糾紛?！?8〕

互聯(lián)網(wǎng)社會權(quán)力的興起折射出公民社會認同的多元轉(zhuǎn)向，這種社會認同與成員、用戶的依附密切關(guān)聯(lián)，其改造了傳統(tǒng)單一的權(quán)力結(jié)構(gòu)和公共權(quán)威。復(fù)雜的權(quán)力主體對傳統(tǒng)以行政權(quán)為判定標準的行政主體理論范疇發(fā)起挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)觀點將行政主體限定為“行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織”，認為行政主體是職權(quán)、名義、責任三要素的統(tǒng)合，是行政法律關(guān)系中與行政相對人互為權(quán)利義務(wù)的另一方當事人，是能以自己的名義行使行政權(quán)，并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織?！?9〕盡管這一定程度上反映了行政主體范疇適應(yīng)政府權(quán)力向社會遷移的趨勢，將一部分非國家行政主體的社會公權(quán)力組織也納入研究范圍中，但“是否經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)”實際上又對主體范圍的合理延展設(shè)置了新的障礙。由此導致行政主體范疇將行政機關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)的組織以外的大多數(shù)社會權(quán)力主體排除在外，〔30〕以及過度注重理論形式的確立和學術(shù)價值挖掘，難以有效地回應(yīng)和指導實踐?！?1〕尤其是，面向互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，其無法賦予廣泛興起的社會權(quán)力主體適當?shù)睦碚摽臻g。一是沒有給予社會組織、平臺復(fù)雜化的權(quán)力來源和形態(tài)必要的關(guān)注，對其屬于公法人還是私法人未能作出清晰界定，從而難以確定不同歸類所對應(yīng)的法律調(diào)整方法?！?2〕二是習慣于用民法、經(jīng)濟法、刑法等部門法調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)社會主體活動，導致調(diào)整重心在于解決糾紛、市場調(diào)控或懲治犯罪，而非對權(quán)力運行本身進行規(guī)制。

行政主體范疇對互聯(lián)網(wǎng)社會主體的忽視，直接導致其組織形態(tài)的模糊，引發(fā)如何確定其組織形態(tài)，以及不同主體如何在組織法治系統(tǒng)下共處的難題。組織形態(tài)問題本質(zhì)上是如何在公共治理活動中準確定位社會主體身份的問題，其關(guān)乎互聯(lián)網(wǎng)社會主體具體的功能設(shè)定、權(quán)限配置和責任分配。囿于行政主體的局限性，現(xiàn)有組織法忽視了社會主體對互聯(lián)網(wǎng)公共任務(wù)的實際參與，未能在實體上明確其功能定位，導致其權(quán)責形態(tài)上的混亂，從而桎梏互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進程，限制社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺治理優(yōu)勢的發(fā)揮。

（二）功能分域不清與互聯(lián)網(wǎng)多元主體權(quán)責配置失范

在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中，政府開始對內(nèi)部職權(quán)展開持續(xù)變換調(diào)校，圍繞網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、公共服務(wù)供給、技術(shù)風險防控等公共事務(wù)的治理需求探索行政體制機制改革的有效路徑；社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺等主體通過自治或參與共治，幫助政府分擔政務(wù)平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)安全監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品供給等任務(wù)；網(wǎng)民借助輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)聽證等方式培養(yǎng)起一種“積極的”性格，〔33〕廣泛參與互聯(lián)網(wǎng)公共決策中。然而，頻繁的政府機構(gòu)調(diào)整與組織法規(guī)范體系滯后性之間的矛盾，以及組織法體系對互聯(lián)網(wǎng)社會主體興起的回應(yīng)闕如，事實上使治理秩序陷入新一輪的結(jié)構(gòu)性風險之中，主要表現(xiàn)為各主體在合作共治中的功能分域不清及權(quán)責配置失范。

一方面，中央與各級政府及其職能部門在網(wǎng)絡(luò)公共安全問題監(jiān)管、公共服務(wù)供給等行政活動中尚未形成清晰的職能分工及相對應(yīng)的權(quán)力配置，導致互聯(lián)網(wǎng)公域治理實踐中政出多門、職能交叉、機構(gòu)重疊等現(xiàn)象依然嚴峻。另一方面，政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體的功能分域及權(quán)責關(guān)系尚不明晰，監(jiān)管部門與社會組織、平臺等主體在互聯(lián)網(wǎng)公域治理實踐中未能形成相輔相成、彼此對應(yīng)的關(guān)系，面臨功能紊亂問題。各級政府及其職能部門在與社會主體就行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、新興行業(yè)監(jiān)管、公共風險防控、政務(wù)平臺共建等公共事務(wù)的合作治理依然存在功能混淆、分工模糊等情形。尤其是，政府過度干預(yù)原本屬于社會組織、平臺自治的事項，使得行業(yè)協(xié)會成為執(zhí)行行政決策的附庸，平臺淪為監(jiān)管部門變相擴大行政權(quán)的媒介；互聯(lián)網(wǎng)社會主體則習慣于以協(xié)助監(jiān)管的名義過度侵入企業(yè)、網(wǎng)民的自由空間當中，根據(jù)自身偏好或利益需要恣意進行選擇性治理?？梢姡ヂ?lián)網(wǎng)公域治理實踐中的共治與自治的邊界問題亟待明確。政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體的功能分域、權(quán)責關(guān)系不清，充分反映了組織法規(guī)范體系無法實現(xiàn)對政府權(quán)力與社會權(quán)力配置和流轉(zhuǎn)的有效規(guī)制。法律法規(guī)及行業(yè)協(xié)會章程、平臺規(guī)約等規(guī)范所授予或設(shè)立的權(quán)力過于籠統(tǒng)，缺乏配套的責任條款，從而難以對權(quán)力運行形成有力的監(jiān)督和約束。

無疑，多元化的互聯(lián)網(wǎng)公域治理主體結(jié)構(gòu)對以傳統(tǒng)行政主體理論為基底建構(gòu)起來的行政組織法體系提出挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有行政組織法理論和規(guī)范體系聚焦于研究和調(diào)整政府活動，以國家行政為主要調(diào)整對象，以規(guī)定行政機關(guān)的性質(zhì)、地位、職能、權(quán)限、責任等為主要內(nèi)容?！?4〕其對政府職能動態(tài)調(diào)整和互聯(lián)網(wǎng)社會主體興起的忽視，既受到行政主體范疇影響，表現(xiàn)為對對象范圍實際拓展的滯后性，也受到權(quán)責配置過程規(guī)范性不足的桎梏，體現(xiàn)為行政組織程序的缺位。（1）行政組織法滯后于互聯(lián)網(wǎng)社會權(quán)力主體參與治理的整體趨勢。組織法體系未能從制度層面為政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體劃定清晰的功能與權(quán)責邊界，政府秉持全面監(jiān)管理念，進入社會自治范疇當中，將監(jiān)管任務(wù)分派給互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會、平臺承擔，扭曲社會組織的實際功用，加重平臺的負擔；未能設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)社會主體的權(quán)責條款，對社會權(quán)力進行有效調(diào)整，導致政府與社會主體責任認定和規(guī)制上存在模糊性，加劇政府的責任推諉及責任追究的困難。（2）行政組織法難以為圍繞網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管職能整合、權(quán)責配置展開的行政體制改革提供規(guī)范依據(jù)。政府職能結(jié)構(gòu)是政府職能在系統(tǒng)內(nèi)部分解的結(jié)果，體現(xiàn)行政權(quán)在政府內(nèi)部的配置情況?！?5〕囿于難以應(yīng)對繁重的網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)，政府往往通過行政體制改革來推進資源整合、職能調(diào)整和權(quán)責調(diào)適，以追求機構(gòu)體系、職權(quán)配置的優(yōu)化。“在行政體制改革領(lǐng)域，所有的改革措施對利益的調(diào)整和分配都可轉(zhuǎn)化為法學中對權(quán)力和權(quán)利的調(diào)整與配置問題”?！?6〕 政府職能重新分配涉及行政組織機構(gòu)設(shè)置，〔37〕必然突破行政組織法既定框架。要保證改革的合法化，或推動行政組織法及時更新，依托實體規(guī)范明確新設(shè)部門的地位和權(quán)限；或秉持“重大改革于法有據(jù)”的原則，另辟途徑，對改革流程、限度等加以規(guī)定，為改革提供正當性依據(jù)。然而，現(xiàn)有組織法體系對此均關(guān)注不足。（3）互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型內(nèi)含政府與社會協(xié)商共治的價值追求和運行范式，不同主體的功能分域和權(quán)責關(guān)系調(diào)適，不再單純由政府主導，須注重吸收合作主體及公眾的意見，這對傳統(tǒng)組織法設(shè)定的組織調(diào)整方式產(chǎn)生沖擊。隨著公民對網(wǎng)絡(luò)公共產(chǎn)品供給需求的擴張，以及社會主體參與網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)范圍的拓展，如何更好定位政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體的關(guān)系勢必要充分聽取雙方的意見，以提升組織結(jié)構(gòu)調(diào)適的正當性和有效性。然而，傳統(tǒng)行政組織法對民主價值的淡漠，使之忽視公眾參與對多元主體功能分域、機構(gòu)調(diào)整、權(quán)責配置的影響。推進互聯(lián)網(wǎng)公域治理，迫切需要社會主體介入到其與政府的功能分配、權(quán)責配置關(guān)系中，尤其是用戶通過豐富的網(wǎng)絡(luò)渠道參與政府與互聯(lián)網(wǎng)平臺的關(guān)系協(xié)調(diào)中，就功能定位問題向監(jiān)管機關(guān)提出意見建議，使權(quán)力結(jié)構(gòu)契合治理規(guī)律，這必然要求推動組織法體系向民主開放的方向發(fā)展。

（三）權(quán)力運轉(zhuǎn)越界與互聯(lián)網(wǎng)平臺治理的正當性存疑

在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中，無論是權(quán)力來源的復(fù)雜化，還是多元主體的功能分域不清，客觀上都加劇了權(quán)力運轉(zhuǎn)越界的風險。特別是，基于技術(shù)資源壟斷和治理話語權(quán)遷移而產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)平臺權(quán)力，往往囿于內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運行模式的多變性，難以實現(xiàn)其邊界的厘定。

揭開互聯(lián)網(wǎng)平臺權(quán)力的面紗，不難發(fā)現(xiàn)與營利屬性并存是其難以得到有效控制，影響平臺治理正當性的內(nèi)因。絕大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺由企業(yè)運營，以營利為主要目的。從外在表征來看，其與普通的私人主體并無二致。早在20世紀中后期興起的政府民營化改革和廣泛開展的公私合作實踐中，政府便開始吸收大量的私人主體參與公共事務(wù)治理當中，以授權(quán)委托、合作協(xié)議等形式實現(xiàn)權(quán)力移轉(zhuǎn)，并劃定其參與的事項范圍。當前，“私人主體正深深介入到管制、提供服務(wù)、政策設(shè)計乃至實施當中，其對管制的貢獻從‘純粹的咨詢性的作用直至全面承擔決策權(quán)力”?！?8〕這在互聯(lián)網(wǎng)公域多元主體合作共治中表現(xiàn)得尤為突出。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與生產(chǎn)生活方式的深度融合、公民對信息產(chǎn)品的依賴奠定了互聯(lián)網(wǎng)平臺參與或主導虛擬網(wǎng)絡(luò)秩序建構(gòu)、提供公共服務(wù)的權(quán)力基礎(chǔ)。無論是基于權(quán)力授予、行政委托，還是平臺用戶的權(quán)利讓渡，互聯(lián)網(wǎng)平臺以私主體身份在公域治理中實際享有權(quán)力，并扮演重要角色已是難以否定的客觀事實?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺的“超級權(quán)力”正在形成，且正在獲得越來越多的權(quán)力，〔39 〕這在一定程度上也加劇了人們對營利性主體參與公共事務(wù)治理的擔憂?！八惴襟w平臺天然的逐利屬性決定了其掌握的私權(quán)力會逐漸膨脹”。〔40〕大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺同時承擔著諸多公共職能，這客觀上導致平臺運用權(quán)力，特別是懲戒性權(quán)力的正當性遭受質(zhì)疑。其在治理實踐中往往以秩序建構(gòu)、公益保護為名攫取更多的權(quán)力資源，以更好開展?jié)M足私益之活動；或者對公私合作協(xié)議中政府委托的公共治理任務(wù)消極不作為、怠于履行；以及基于私利追求和某種偏見而任意對相對方進行懲戒?！?1〕可見，作為典型的私人主體，互聯(lián)網(wǎng)平臺在履行監(jiān)管義務(wù)、提供公共產(chǎn)品過程中行使權(quán)力，可能使公域秩序、公民權(quán)益陷入囿于公權(quán)與私權(quán)、公益與私益博弈的不確定性而誘發(fā)的風險之中。

互聯(lián)網(wǎng)平臺在公共事務(wù)治理中分享治權(quán)或自我賦權(quán)引發(fā)的風險進一步揭示了現(xiàn)有組織法理論和規(guī)范體系對平臺權(quán)力屬性及權(quán)力邊界關(guān)注之不足，未能對其權(quán)力行使的正當性提供制度支撐。盡管此前學界已圍繞公共行政轉(zhuǎn)型中社會公行政主體范圍拓展對行政主體范疇的影響展開一系列討論，〔42〕但多數(shù)研究只是向未經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的非政府公共組織作出了一定延伸，討論社區(qū)組織、行業(yè)協(xié)會等公益性主體參與行政的合法性問題，尚未能立足互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實語境，給予從事營利活動的互聯(lián)網(wǎng)平臺的治權(quán)限度問題以適當?shù)闹贫汝P(guān)切。這不僅表現(xiàn)為法律法規(guī)未能賦予互聯(lián)網(wǎng)平臺參與公共事務(wù)治理以充足的依據(jù)，難以為平臺劃定明確的功能和權(quán)限范圍，而且缺乏對互聯(lián)網(wǎng)平臺行使各項權(quán)力的情形、類別、尺度等進行有效調(diào)整，造成意圖依靠私法設(shè)定平臺權(quán)力運轉(zhuǎn)的邊界，以及對權(quán)力濫用的責任規(guī)制、監(jiān)督救濟不力等現(xiàn)實困境。因此，如何厘定互聯(lián)網(wǎng)平臺權(quán)力運轉(zhuǎn)的邊界，提升其權(quán)力行使的正當性問題，亟待組織法體系作出有效回應(yīng)。這不僅關(guān)涉如何依托公法填補權(quán)力結(jié)構(gòu)和責任機制的欠缺，還關(guān)乎如何充分發(fā)揮平臺治理的優(yōu)勢，避免過猶不及，造成規(guī)制過度而影響公私合作治理的成效?！?3〕

四、行政組織法回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的路徑

行政組織法體系應(yīng)在拓展行政主體理論范疇的基礎(chǔ)上，追求政府、社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺等多元主體的功能分域、權(quán)責關(guān)系法定化，并著力彌補互聯(lián)網(wǎng)平臺治理的正當性欠缺，以實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)公域治理的規(guī)范化。

（一）拓展權(quán)力主體范疇：應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)社會公行政興起

“行政主體從來不是一個持久不變、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的整體性概念，而是一個圍繞公共服務(wù)職能不斷完善的功能化角色”?！?4〕互聯(lián)網(wǎng)延展了社會生長空間，推動政府與社會的關(guān)系從相互對立、此消彼長向兼容并包、協(xié)同共進轉(zhuǎn)型，為治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型奠定了社會基礎(chǔ)?；ヂ?lián)網(wǎng)社會主體在治理實踐中運用權(quán)力維護公域秩序、建構(gòu)行業(yè)標準、引導公共輿論、提供公共產(chǎn)品等，承接原本屬于政府的行政任務(wù)，減輕政府負擔，提升治理效能，彰顯其權(quán)力生成和運行的正面效應(yīng)和公共價值。其與政府面向不同范圍和層次的公共事務(wù)，正按照相互達成的博弈規(guī)則和信任進行資源交換、妥協(xié)和互動，〔45〕伴隨不同來源和形態(tài)的權(quán)力交織和配置，塑造了“政府—社會”合作治理框架。無論從權(quán)力價值，還是從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，互聯(lián)網(wǎng)社會主體的權(quán)力具備與國家行政權(quán)共存的基礎(chǔ)和必要。傳統(tǒng)行政主體理論應(yīng)通過反思和重構(gòu)概念范疇和判斷標準，實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)社會主體的兼容和自身體系的包容性構(gòu)造。

在自治章程、行業(yè)標準、平臺規(guī)約等社會規(guī)范的廣泛適用下，準確定位互聯(lián)網(wǎng)社會主體的內(nèi)涵和外延，并伴隨公域權(quán)力結(jié)構(gòu)變動，厘定其與行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織的內(nèi)在聯(lián)系，構(gòu)成推動行政主體范疇重構(gòu)的邏輯理路，由此也延伸出不同的嘗試。例如，探索將互聯(lián)網(wǎng)社會主體納入法律法規(guī)授權(quán)組織的范疇中，并以社會公行政概括兩者的共性。但這顯然過于牽強，存在過度解釋法律概念之嫌，且會混淆授權(quán)組織與無授權(quán)組織之間的界限。又如，將互聯(lián)網(wǎng)社會主體視為行政主體的新類別，突破行政主體的范圍，形成與傳統(tǒng)行政主體分類并行的獨立范疇。這種方案有利于對互聯(lián)網(wǎng)社會主體行使權(quán)力引發(fā)的一系列法律問題展開系統(tǒng)研究，防止其陷入是否能夠被傳統(tǒng)主體范疇吸收，是否能作為行政訴訟被告等問題的過多爭論中，從而更加專注于互聯(lián)網(wǎng)社會主體的功能定位。但這又會引發(fā)新的問題，將互聯(lián)網(wǎng)平臺這種營利性主體納入行政主體范疇是否合適，是否會導致主體范疇內(nèi)部的紊亂？綜合兩種思路，筆者認為，應(yīng)嘗試在傳統(tǒng)行政主體范疇之外探索新的理論空間，緊跟社會公權(quán)力主體廣泛參與互聯(lián)網(wǎng)公域治理的趨勢，將專注于維護公共秩序的社會組織作為獨立于行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織的第三類主體，一道納入研究視域下予以統(tǒng)籌，承認其權(quán)力主體地位，推動行政主體理論的完善發(fā)展。此外，應(yīng)根據(jù)不同權(quán)力屬性對互聯(lián)網(wǎng)平臺的地位加以區(qū)分，當平臺實際圍繞秩序監(jiān)管、信用懲戒、協(xié)調(diào)糾紛等事務(wù)行使權(quán)力時，其與互聯(lián)網(wǎng)社會組織相似，同樣具備相應(yīng)的主體地位，須對其權(quán)力限度、責任形態(tài)、規(guī)制模式等內(nèi)容展開專項研究。

行政主體范疇對互聯(lián)網(wǎng)社會權(quán)力主體的理論關(guān)切，必然涉及行政法調(diào)整范圍的拓展，發(fā)展行政主體理論及豐富行政主體的類型?！?6〕依互聯(lián)網(wǎng)社會主體拓寬行政主體范疇，要求同步更新關(guān)于行政主體的概念界定。盡管在概念表述上仍可以將行政主體界定為“以自己的名義實施行政權(quán)，從事行政管理活動并獨立承擔行為所產(chǎn)生的法律責任的組織”，但這里的“行政權(quán)”不再局限于行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)組織的權(quán)限，還應(yīng)包含互聯(lián)網(wǎng)社會主體實際行使的權(quán)力，從而一并拓展互聯(lián)網(wǎng)公域中依權(quán)力開展治理活動的表現(xiàn)形式。行政組織法要立足互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的場景，將互聯(lián)網(wǎng)社會主體參與行政涉及的法律問題也吸收到理論研究對象的場域之中，以指導行政組織法規(guī)范體系完善。一方面，應(yīng)通過制度設(shè)計明確互聯(lián)網(wǎng)社會權(quán)力主體的組織形態(tài)，促進行政組織法調(diào)整范圍擴張。組織法應(yīng)正視互聯(lián)網(wǎng)社會主體的興起及其對權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖擊，在規(guī)范體系中明確社會組織、平臺等不同主體的法律地位，根據(jù)權(quán)力、個體等屬性差異進行不同密度的調(diào)整，〔47〕從而實現(xiàn)調(diào)整重心由一點向多點遷移；應(yīng)探索在現(xiàn)有行政組織規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定出臺專門的社會組織法，并就互聯(lián)網(wǎng)社會組織、平臺參與共治問題作出專章規(guī)定，尤其對基于權(quán)利讓渡或資源優(yōu)勢而獲得自治權(quán)的主體，應(yīng)認可其在具體領(lǐng)域的治理地位，破解其權(quán)力行使面臨的合法質(zhì)疑。另一方面，應(yīng)以實現(xiàn)行政組織法自我增量為導向，〔48〕提升行政組織法規(guī)范在面向復(fù)雜化的互聯(lián)網(wǎng)公共任務(wù)，更好調(diào)動互聯(lián)網(wǎng)社會主體參與治理的功能作用?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會、平臺的自律機制在治理活動中能夠尊重互聯(lián)網(wǎng)的特殊性和規(guī)律性，彌補政府監(jiān)管有限性，以及充分利用社群自治性來增強規(guī)則認同感，具有特定的嵌入價值?！?9〕如何在法規(guī)范層面確認并彰顯這種價值，是推動行政組織法功能發(fā)展面臨的新課題。行政組織法規(guī)范應(yīng)推進對互聯(lián)網(wǎng)社會主體的類型化構(gòu)建，并根據(jù)不同的互聯(lián)網(wǎng)公域治理任務(wù)，設(shè)定其融入合作共治的具體機制及參與治理的權(quán)限范圍，提升治理有效性。

（二）重構(gòu)權(quán)力配置體系：設(shè)定互聯(lián)網(wǎng)多元治理主體功能邊界

“網(wǎng)絡(luò)為規(guī)制機構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了技術(shù)支撐，對權(quán)力配置和運行流程予以顛覆性塑造，要求解決組織分散問題，加強規(guī)制主體的銜接協(xié)調(diào)，建立組織協(xié)同機制”?！?0〕互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型推動了科層機制、合作機制、自治機制等多重體制機制在公共產(chǎn)品供給中的調(diào)校和糅合，要求配套的行政組織法應(yīng)立足于行政主體范疇拓展，反思單一化的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，并向系統(tǒng)性、能動性的方向轉(zhuǎn)變，成為能夠合理分配政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體的功能與權(quán)責，明確其內(nèi)部組織關(guān)系和運轉(zhuǎn)模式的規(guī)范體系，形成“政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體并舉”的調(diào)整格局。同時，為保證功能分域、權(quán)責配置過程的合法性、正當性，以及其最終結(jié)果的實效性和可接受性，組織法應(yīng)推動自身從單純調(diào)整結(jié)果到兼顧調(diào)整過程的范式轉(zhuǎn)型，從而在民主、法治的軌道上推動互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的行政體制改革、合作治理變革等有序展開。

首先，促進政府與社會主體在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中的功能分域法定化?！肮残姓腿可鐣卫眢w系的建構(gòu)都應(yīng)把著眼點放在治理主體間的關(guān)系上，這就是構(gòu)想合作治理的出發(fā)點”?！?1〕故塑造相對清晰的功能邊界，是政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體就網(wǎng)絡(luò)秩序建構(gòu)、公共服務(wù)供給等事務(wù)開展分工合作的邏輯前提?！罢O(jiān)管、社會自治”構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)公域合作治理的基本形態(tài)。政府要保持“有效監(jiān)管”與“鼓勵創(chuàng)新”之間的張馳有度，做到真正從“政府管理”思維中掙離出來，尊重互聯(lián)網(wǎng)社會主體自治的領(lǐng)域和權(quán)限，發(fā)揮其在技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等治理創(chuàng)新實踐中的功用，以及在技術(shù)風險防控、網(wǎng)絡(luò)倫理建構(gòu)等方面的優(yōu)勢，為其整合創(chuàng)新資源、參與公共治理、加強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督預(yù)留空間。反之，當互聯(lián)網(wǎng)社會自治出現(xiàn)失靈時，政府也要及時干預(yù)和應(yīng)對，以維護互聯(lián)網(wǎng)公域秩序穩(wěn)定。以此為導向，應(yīng)完善現(xiàn)有的行政組織法規(guī)范，進一步推動政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體的功能分域法定化，實現(xiàn)對各類權(quán)力主體進行有效調(diào)整，避免在治理實踐中出現(xiàn)兩者功能的異化、混淆及權(quán)力的相互僭越。政府與社會互動的過程本質(zhì)上是資源互換和利益博弈的過程，〔52〕行政組織法體系須構(gòu)建一套與以調(diào)整國家行政為對象的組織法規(guī)范并行不悖的社會組織法規(guī)范，以回應(yīng)社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺的治理訴求，促進多元主體利益關(guān)系協(xié)調(diào)。通過國家行政組織法與社會組織法規(guī)范的銜接適用，旨在明確政府與社會主體在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中的角色定位、功能分域和互動機制，如厘定政府主導網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、技術(shù)風險防控等事務(wù)的權(quán)力邊界，以及明確社會組織、平臺運用權(quán)力參與行業(yè)標準制定、矛盾糾紛化解、虛擬秩序建構(gòu)等事務(wù)的范圍。此外，社會組織法須對社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺等主體的內(nèi)涵外延、法律地位、組織架構(gòu)、運行機制等問題作出原則性規(guī)定，保證其自治活動不違背基本的法治理念。

其次，推動政府內(nèi)部在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中的職能分配和權(quán)責配置法治化。厘定政府各部門的職能配置，旨在回應(yīng)各級政府及其職能部門在網(wǎng)絡(luò)秩序建構(gòu)、服務(wù)供給等公共事務(wù)中存在的政出多門、職能交叉、機構(gòu)重疊等問題，提升政府治理成效。“職能與機構(gòu)相依為命。機構(gòu)為職能而設(shè)，職能為機構(gòu)而生”?！?3〕政府職能調(diào)整必然涉及政府組織機構(gòu)調(diào)適，從而充分反映“通過行政組織立法”，〔54〕明確縱向上各層級、橫向上各部門在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中的職能分工及機構(gòu)設(shè)定，促進政府由碎片化向整體型轉(zhuǎn)化，〔55〕以及政府職能分配法定化的現(xiàn)實需求。一方面，要通過行政組織法確立各級政府職能部門的職能范圍。例如，由中央制定國家互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌全國互聯(lián)網(wǎng)公共事務(wù)治理、維護國家網(wǎng)絡(luò)安全、參與互聯(lián)網(wǎng)全球治理等；具體的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、監(jiān)管審批、服務(wù)供給等事項則由各地區(qū)各部門依據(jù)職能分配進行。另一方面，行政組織法要根據(jù)政府職能調(diào)整對政府機構(gòu)作出相應(yīng)調(diào)適，促進職能與機構(gòu)相匹配。例如，在設(shè)置專門的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門的同時，裁撤冗余龐雜的監(jiān)管審批機構(gòu)；從精簡、統(tǒng)一、效能出發(fā)，推進機構(gòu)綜合改革，將職能相近的部門予以整合，并依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革構(gòu)建各地區(qū)、各部門的綜合執(zhí)法體制機制；強化行政機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，在各級政府設(shè)立監(jiān)督機制，對互聯(lián)網(wǎng)治理中出現(xiàn)的政出多門、規(guī)范沖突等問題進行監(jiān)督。

“政府職能轉(zhuǎn)變和定位、行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化與行政權(quán)力合理配置構(gòu)成了行政體制改革的三駕馬車。”〔56〕只有通過組織法對行政機構(gòu)的權(quán)力進行合理配置，才能推動政府各部門依法履行其互聯(lián)網(wǎng)治理職能。在縱向維度，應(yīng)以分權(quán)合作為原則，明確中央到地方各級政府之間的權(quán)限劃分，用組織法規(guī)范確定各級政府在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中的職權(quán)和責任。一是中央應(yīng)根據(jù)職能劃分，持續(xù)向地方分權(quán)，賦予地方權(quán)限，以推進互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；二是要加強央地合作，如中央就社會影響已超出地方職能范圍的網(wǎng)絡(luò)事務(wù)，應(yīng)與地方形成權(quán)限轉(zhuǎn)移機制。在橫向維度，應(yīng)立足互聯(lián)網(wǎng)綜合性事務(wù)治理中面臨的職能模糊、政出多門等問題，促進政府橫向權(quán)力的綜合性配置。一是將互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管或網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供給等職能相近的行政權(quán)力配置給一個組織機構(gòu)行使，建立權(quán)限相對集中的部門；二是推動互聯(lián)網(wǎng)職能部門內(nèi)部權(quán)力細分，促進決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督相制衡的三分結(jié)構(gòu)，提升互聯(lián)網(wǎng)公共決策和執(zhí)行的成效；三是賦予政府部門進行政務(wù)改造的配套權(quán)限，依托政務(wù)平臺協(xié)同共建，推進行政體制改革，〔57〕提升政府應(yīng)對新興網(wǎng)絡(luò)問題的能動性。因此，應(yīng)加快修訂政府組織法和制定實施細則，對各級政府及其職能部門的互聯(lián)網(wǎng)治理權(quán)限予以明確，實現(xiàn)職能、機構(gòu)、權(quán)力相互協(xié)調(diào)，并在組織規(guī)范中明確各部門的責任范圍、種類、形式等，形成具體責任追究程序，以避免出現(xiàn)權(quán)力失位、缺位、越位等現(xiàn)象。

最后，推進互聯(lián)網(wǎng)公域治理中多元主體功能與權(quán)責關(guān)系調(diào)整過程的法治化和民主化。一方面，圍繞更好整合互聯(lián)網(wǎng)公域資源展開的行政體制改革，應(yīng)一并處理好改革與法治的辯證關(guān)系。作為行政體制改革的核心內(nèi)容，政府職能分配、組織調(diào)適、權(quán)力配置的法治化內(nèi)含了改革法治化的要求。上至中央互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導小組設(shè)置，下到地方互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門調(diào)整，互聯(lián)網(wǎng)公域治理涉及的機構(gòu)、職權(quán)改革大多源于“先行先試”，但這并不代表其可以任意脫離法治軌道進行體制機制創(chuàng)新。改革的“變”要依法而“變”，需要從合法性中攫取正當性基礎(chǔ)，否則就會變形走樣，就會變味異化，甚至越軌翻車?！?8〕因此，行政組織法應(yīng)將政府職能及其機構(gòu)改革作為重要內(nèi)容加以規(guī)范，明確規(guī)定改革的具體程序，將政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)調(diào)整放到法治框架下統(tǒng)籌推進，確保改革不違背法的公平、效率等價值。并根據(jù)改革的啟動、聽證、批準、實施等環(huán)節(jié)，規(guī)范改革的進程。例如，規(guī)定授權(quán)推進互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體制機制改革的法定主體和權(quán)限，限定改革的具體事項范圍；規(guī)定對改革方案進行監(jiān)督、評估的主體及其權(quán)限，建立權(quán)力機關(guān)、上級機關(guān)、互聯(lián)網(wǎng)社會組織協(xié)同的監(jiān)督評估機制，形成對改革成效的動態(tài)監(jiān)控等。另一方面，立足于多元主體協(xié)商合作的需要，以及政府職能配置與機構(gòu)調(diào)整對互聯(lián)網(wǎng)社會主體、公民權(quán)利的潛在影響，提升功能和權(quán)責調(diào)整過程的民主性，充分反映互聯(lián)網(wǎng)社會組織、平臺、網(wǎng)民的利益訴求。一是應(yīng)堅持參與性原則，〔59〕明確互聯(lián)網(wǎng)社會主體、公民的地位，為之參與權(quán)的實現(xiàn)提供制度支撐，使之獲得比行政相對人更為主動、寬泛的身份，〔60〕通過有效介入權(quán)責配置關(guān)系中，保障互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的開放和民主。二是構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)社會主體、公民參與組織功能調(diào)整的方式和程序。例如，將行政體制改革方案相關(guān)內(nèi)容通過政務(wù)平臺或有影響力的互聯(lián)網(wǎng)平臺予以發(fā)布，廣而告之；賦予互聯(lián)網(wǎng)社會主體、公民監(jiān)督建議權(quán)，開放常態(tài)化信息收集渠道，及時接收監(jiān)督反饋，將采納意見的情況及時對外公布，彌補互聯(lián)網(wǎng)治理組織調(diào)整的民主性不足。

（三）厘定權(quán)力運行界限：提升互聯(lián)網(wǎng)平臺治理正當性

借助企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營，互聯(lián)網(wǎng)平臺廣泛參與網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、政務(wù)平臺建設(shè)等事務(wù)中，成為推動互聯(lián)網(wǎng)健康發(fā)展不可或缺的力量。技術(shù)、用戶等資源優(yōu)勢是平臺權(quán)力生成發(fā)展的基礎(chǔ)，是其在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中產(chǎn)生實效的根源，也是其容易脫離法律控制對抗傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)或侵犯私人利益的原因。而與營利屬性的結(jié)合，加劇了這種權(quán)力越界的風險。與非政府公益組織相區(qū)別，互聯(lián)網(wǎng)平臺天生的趨利性使之始終以最大程度地攫取商業(yè)利潤為根本目的，如騰訊、阿里巴巴、京東等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的季度、年度報表一直將盈利作為核心指標。追求利潤增長對于互聯(lián)網(wǎng)平臺而言，意味著其要與不同平臺爭奪技術(shù)專利、用戶資源、風險投資等，這也加劇了平臺之間的交流壁壘、資源壟斷等競爭現(xiàn)象，以及人們關(guān)于平臺參與公域治理的正當性質(zhì)疑。盡管平臺因承擔日益繁重的公共任務(wù)而展現(xiàn)出一定公益性，但平臺項目收費、零錢孳息收入、網(wǎng)絡(luò)交易提成等收益渠道的拓寬，使用戶始終帶著有色眼鏡去看待平臺的治理行為，將平臺視為可交易對象，而非公正的“管理者”?！?1〕因此，行政組織法理論和規(guī)范體系應(yīng)在設(shè)定互聯(lián)網(wǎng)公益性社會組織權(quán)力邊界的同時，強化對平臺治理合法性問題的回應(yīng)，為之提供正當性依據(jù)，明晰平臺在互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)中的功能和權(quán)力界限，實現(xiàn)對其行使各項權(quán)力的有效調(diào)整。

“平臺治理需要從復(fù)雜性理論出發(fā)對平臺結(jié)構(gòu)、渠道、算法、規(guī)則、權(quán)責等進行復(fù)雜適應(yīng)性治理，在盈利性與社會責任、專屬性與公共性、創(chuàng)新與安全等方面實現(xiàn)動態(tài)平衡，提升平臺的技術(shù)賦能與公共服務(wù)能力，防止平臺異化”?！?2〕換言之，應(yīng)以提升治理結(jié)構(gòu)實效性為導向，合理把握組織法對互聯(lián)網(wǎng)平臺權(quán)力規(guī)制的方式，既要彌補控權(quán)機制的缺位，也要體現(xiàn)行政組織法對激發(fā)治理效能的功用，尊重平臺自治的空間和營利需求，發(fā)揮平臺治理優(yōu)勢。

首先，以適度、平衡為調(diào)整原則，保證互聯(lián)網(wǎng)平臺承擔公共職能的法定性和適度性，使之得以在維護公共利益與提高平臺收益之間謀求平衡。對絕大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺而言，營利是其運營的目的和動力，如果不能賺取利潤，其會對參與公共治理活動產(chǎn)生抵觸。故平臺承擔的公共任務(wù)不能過多，負擔不宜過重，否則會造成其怠于履行公共職能，或者應(yīng)付式地履行公共義務(wù)，甚至以維護公共秩序、提供公共服務(wù)為由變相獲取私利。然而，實踐中互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門總是習慣于強制將監(jiān)管、服務(wù)等職能轉(zhuǎn)移到平臺身上，以彌補自身專業(yè)性、技術(shù)性欠缺及減輕自身負擔。對此，組織法應(yīng)以適度、平衡為價值指引，嚴格設(shè)置政府職能和權(quán)限委托的條件和程序，限制政府為平臺設(shè)置繁重的公共任務(wù)，如要求政府在交付任務(wù)前應(yīng)充分聽取平臺的意見，并對平臺履行公共職能所需投入的成本進行精密測算，以保證方案的可行性。此外，還要明確平臺的申訴權(quán)和求償權(quán)，形成相應(yīng)機制，保障平臺被要求承擔不屬于其職能范圍的事務(wù)時，獲得救濟和補償?shù)臋?quán)利，夯實其有效履行公共職能的利益基礎(chǔ)。

其次，通過完善互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)領(lǐng)域立法的權(quán)責規(guī)范，細化應(yīng)由互聯(lián)網(wǎng)平臺承擔的公共職能范圍，以及限制其參與的公共事務(wù)范圍。在互聯(lián)網(wǎng)公域治理中，平臺享有權(quán)力，也要承擔義務(wù)，有時候這些義務(wù)的承擔，也是對于權(quán)力行使的糾偏，如數(shù)據(jù)安全保障的義務(wù)。〔63〕故即便部分公共職能的承擔會給互聯(lián)網(wǎng)平臺帶來沉重負擔或利益減損，也應(yīng)當由其積極承擔，如對平臺場域安全的維護、對用戶違法違規(guī)行為的監(jiān)控、對系統(tǒng)性風險的防控和報備等涉及網(wǎng)絡(luò)安全和信息安全的義務(wù)，從而明確平臺的主體責任。相反，有些公共職能即使互聯(lián)網(wǎng)平臺愿意承擔，也不能輕易予之承擔，只能嚴格限定在政府職能范圍內(nèi)，如互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的行政許可、處罰、強制等行政職能，不能輕易經(jīng)由政府委托平臺履行，防止造成權(quán)力的實質(zhì)濫用。這表明，要遵循權(quán)責利相統(tǒng)一的原則，結(jié)合治理需求及平臺資源、能力等因素，保障平臺參與公共事務(wù)治理的合法性。

最后，應(yīng)根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)平臺權(quán)力來源和權(quán)力行使規(guī)范需求的差異，完善配套的法律規(guī)范體系。平臺自我規(guī)制的優(yōu)化路徑應(yīng)立足權(quán)力調(diào)適的思路，針對平臺設(shè)計專門化的監(jiān)管規(guī)則，〔64〕構(gòu)建“政府引導、多方參與”的規(guī)制體系，以防止平臺權(quán)力無序擴張。對于平臺自我賦權(quán)而言，一是要通過社會組織法規(guī)范的完善，承認互聯(lián)網(wǎng)平臺通過平臺規(guī)則獲得權(quán)力的合法性，并進一步規(guī)定平臺規(guī)則制定的實體要件和程序要件，如明確將必須由法律授權(quán)、政府委托的事項排除在外；對可以通過平臺規(guī)則獲得的權(quán)限進行列舉；規(guī)定平臺懲戒權(quán)行使的主體、條件、監(jiān)督救濟等內(nèi)容，以及平臺規(guī)則制定的用戶參與、聽證、決策等程序。二是完善政府組織法，明確授予政府監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)平臺權(quán)力獲取和行使的權(quán)限。對于政府委托而言，應(yīng)依法完善行政委托的事項范圍和程序，強調(diào)政府對自身委托任務(wù)履行情況的后續(xù)監(jiān)管，以及政府的責任主體地位。關(guān)于平臺基于公私合作協(xié)議而附帶形成的權(quán)力的屬性問題，目前學界尚無定論。其與行政委托存在較大差異，盡管從廣義來看，行政委托與合作協(xié)議都屬于行政合同行為，〔65〕但行政委托一般有明文的法律依據(jù)，且對被委托人的條件要求較高。有學者提出，“從‘國家壟斷公權(quán)力原則出發(fā)，行使公權(quán)力的組織原則上應(yīng)當受民主統(tǒng)制，公權(quán)力行使原則上不能委托給非政府組織”?！?6〕故此類權(quán)力行使借用行政委托制度予以規(guī)范存在爭議。事實上，從認可協(xié)議的組織效力的角度，也可以實現(xiàn)政府依據(jù)協(xié)議對互聯(lián)網(wǎng)平臺履行權(quán)利義務(wù)過程的動態(tài)監(jiān)督，即通過明確合作協(xié)議中的權(quán)利義務(wù)，進一步劃定互聯(lián)網(wǎng)平臺的職權(quán)范圍和相應(yīng)的責任邊界，明確互聯(lián)網(wǎng)平臺定期報告、風險預(yù)警等義務(wù)，實現(xiàn)對其權(quán)力行使的有效規(guī)制。

結(jié) ?語

信息技術(shù)的廣泛運用為公域貼上互聯(lián)網(wǎng)的時代標簽，推動公域內(nèi)部結(jié)構(gòu)變動和利益基礎(chǔ)變遷。互聯(lián)網(wǎng)公域發(fā)展涉及自身場域的拓展與分化、資源配置調(diào)適等，與之相伴而生的社會矛盾轉(zhuǎn)化與利益關(guān)系調(diào)整加重了政府行政負擔。社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺等主體在治理活動中實現(xiàn)主體身份的轉(zhuǎn)化，公共權(quán)力向社會遷移，促使權(quán)力結(jié)構(gòu)開始從單中心的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡闹卫砟Ｊ健！?7〕無論是職能、權(quán)限分配，還是權(quán)責關(guān)系調(diào)整，互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)變革必然引發(fā)行政組織法的變動。面向互聯(lián)網(wǎng)公域治理結(jié)構(gòu)法治化的需求，行政組織法理論和規(guī)范體系應(yīng)檢視傳統(tǒng)行政主體理論之不足，從政府權(quán)力或法律授權(quán)的標準束縛中掙脫出來，回應(yīng)社會主體參與網(wǎng)絡(luò)公共事務(wù)治理對現(xiàn)有的職能分配、權(quán)力配置、責任歸屬的沖擊。一是要堅持職權(quán)法定的原則，通過推動行政組織法調(diào)整對象向互聯(lián)網(wǎng)社會主體延伸，厘定政府與社會主體的權(quán)力邊界，促進兩者的職能、權(quán)責分配法定化；二是要遵循包容創(chuàng)新的邏輯，聚焦行政體制改革、公眾參與、公私融合等現(xiàn)象，在法治的軌道上推進改革，協(xié)調(diào)好公益與私益的關(guān)系。由此，為互聯(lián)網(wǎng)公域治理中多元主體的職能配置和權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡提供有力的制度支撐。

Abstract： Internet development changes the social foundation， space and time scenarios， in- ternal structures， interest relationships and institutional system of the public domain， and sets up a realistic context for the development of public domain. However， due to the untimely manage- ment， closed structure and other deficiencies， the government is unable to respond to the needs of the Internet public domain order construction and service supply， which has promoted the struc- tural transformation of the public domain governance. Factors such as complex sources of power， unclear division of functions， and unscrupulous power exercise also hamper the orderly develop- ment of cooperation and co-governance between the government and the Internet entities， which reveals that the traditional administrative organization law meets the problems of ambiguous orga- nizational forms of social entities， abnormal allocation of power and functions for different social entities and the questioned legitimacy of platform governance. It is necessary to improve the the- ory and normative system of administrative organization law by expanding the scope of entities with powers， reflecting on the power allocation system， and limiting the boundaries of power ex- ercise， so as to effectively respond to these issues to realize the integration of the structural trans- formation of the Internet public domain governance and the construction of the rule of adminis- trative organization law.

Key words： Internet; structural transformation of public domain governance; administrative organization law; social organization law; allocation of power; administrative law