郝維華

“通過指標的治理”依然是世界銀行這樣的國際組織擅長的工具，國際組織通過創(chuàng)設的各種指標體系行使著獨特而強大的支配力，指標的內(nèi)容和類型靜悄悄地發(fā)揮著國際治理規(guī)則的作用。

世界銀行自2002年推出各國營商環(huán)境年度報告（Doing Business reports，簡稱“DB”）以來，其繁雜的指標體系為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的政策制定和治理規(guī)則提供了可操作的改革指引。該報告中最耀眼的部分當屬全球營商環(huán)境排行榜，榜單上的起起落落更是激發(fā)了全球投資機構和各主權國家的高度關注。世界銀行的營商環(huán)境指數(shù)最初覆蓋5個指標系列，以及對133個經(jīng)濟體的商業(yè)環(huán)境排名，至今擴展到對全球190多個國家和經(jīng)濟體營商環(huán)境的標尺。營商環(huán)境年度報告不僅成為世界銀行最重要的知識產(chǎn)品之一，而且成功地實踐了國際組織和跨國機構長期以來倡導的“通過指標的治理”模式，指標體系和全球排名日漸躍升為非強制性法律淵源的重要組成部分。

我國最近十多年來積極依據(jù)該指標體系的導向，改革并優(yōu)化國內(nèi)營商環(huán)境，完善配套立法及地方政策，治理成績有目共睹。中國政府和立法機構出臺的營商環(huán)境改革舉措極大地改善了中小企業(yè)的經(jīng)營氣候，顯著提升了投資環(huán)境。在世界銀行各國營商環(huán)境的榜單上中國多項指標和綜合排名都直線上升，在十幾年的時間里，從我國首度參與測評的100名開外升至2020年的全球第31位，顯示了我國改革開放向縱深發(fā)展的強勁趨勢。

與此同時，由于國際組織種種內(nèi)部矛盾及外部壓力，世界銀行決定于2020年秋暫停發(fā)布營商環(huán)境報告。這固然源自大國地緣政治中對中國等新興國家偏狹的指責，但學術界也有批評者指出：世界銀行營商環(huán)境指標體系過于老化與片面，導致近年來該報告不能準確反映各國營商環(huán)境在更大視野內(nèi)的公平和效率，該知識產(chǎn)品的方法論面臨轉(zhuǎn)型及重構的危機。

在此我們簡要介紹一下此次世界銀行營商環(huán)境報告輿論風波的國際大背景，并透過擬議中該報告的轉(zhuǎn)型方向和評價進路的初步趨勢，揭示作為治理依據(jù)的指標體系在法治建設和制度轉(zhuǎn)型中的力量和弱點，并提出我國適應新一輪營商環(huán)境評價趨向的初步應對建議。

一、各國營商環(huán)境排名：中國操縱數(shù)據(jù)？

世界銀行各國營商環(huán)境報告首度發(fā)布于2002年（由于該報告所依據(jù)的數(shù)據(jù)截止前一年度的5—6月，故2002年時發(fā)布的是2003年報告），截至2020年按下暫停鍵，營商環(huán)境報告已經(jīng)發(fā)展為涵蓋10個系列指標，對全球190個經(jīng)濟體的營商環(huán)境便利程度逐一加以排名的重要知識產(chǎn)品。這10大類指標分別是開辦企業(yè)、辦理建筑許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)，用以評價一個典型的中小型企業(yè)整個生命周期中若干關鍵環(huán)節(jié)所遭遇的規(guī)制環(huán)境和政策友好程度。

世界銀行的專家和官員們設計了一套較為均衡的評價指標及賦分規(guī)則，通過對各國在這10個系列展開大規(guī)模問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)搜集，將各經(jīng)濟體的原始數(shù)據(jù)以較為一致的標準換算出各單項指標和總分的數(shù)值，最后依據(jù)各國分數(shù)加以排序，形成非常抓人眼球的各國營商環(huán)境排行榜。

2020年以來，在某些大國的操縱下，針對世界銀行領導層的權力斗爭余波不斷。此前由特朗普政府輸送的戴維·馬爾帕斯接替提前辭職的金墉，就任世界銀行新任掌門人，之后步步為營對兩位前任發(fā)難，矛頭主要指向世行原首席執(zhí)行官、現(xiàn)任國際貨幣基金組織（IMF）總裁的克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃。讓馬爾帕斯大做文章的就是營商環(huán)境報告的數(shù)據(jù)和排名問題，管理層藉口世行內(nèi)部員工舉報，稱2018年和2020年報告數(shù)據(jù)違規(guī)，還出資聘請了美國一家律師事務所WilmerHale展開調(diào)查。該律師事務所的審核結果自然符合委托人的預期：報告認定格奧爾基耶娃授意世行專家修改數(shù)據(jù)口徑，使得中國和沙特阿拉伯的相關數(shù)據(jù)“不規(guī)范”，從而導致這兩個新興經(jīng)濟體的排名略微有所上升。有鑒于此，世界銀行領導層決定暫停發(fā)布2021年營商環(huán)境報告，擱置至今。

馬爾帕斯此前擔任美國財政部分管國際事務的副部長，曾是對華經(jīng)貿(mào)談判的重要人物之一，立場強硬。他主導的這場問責顯系項莊舞劍，但此番“政變”除了他自己控制的世界銀行某些層面之外并沒能掀起波瀾。IMF繼續(xù)力挺格奧爾基耶娃，一貫主張制度轉(zhuǎn)型的發(fā)展經(jīng)濟學家Joseph Stiglitz也仗義執(zhí)言，不但力陳格奧爾基耶娃積極回應各國訴求的做法完全符合國際組織領導人的工作流程，顯示了這位女性領導人超強的協(xié)調(diào)能力和嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L，而且高度肯定了世界銀行營商環(huán)境指標及報告對促進全球發(fā)展的積極作用。

如今兩年過去，鬧劇的泡沫散去，國際輿論又開始懷舊，如曾任美國駐亞洲開發(fā)銀行代表的陳天宗（Curtis S. Chin）就呼吁世行應盡快恢復營商環(huán)境報告的發(fā)布，以達成該國際組織長期以來倡導改革、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的宗旨。呼吁者強調(diào)在全球疫情和軍事沖突的陰影下，私營部門的投資和商業(yè)活動對于國際發(fā)展舉足輕重，營商環(huán)境指數(shù)作為旗艦性的投資決策風向標，不宜輕易退出，世界銀行等國際機構理應為應對經(jīng)濟危機、促進國際發(fā)展繼續(xù)提供高質(zhì)量的知識產(chǎn)品。

二、營商環(huán)境評價方法論：指標體系的選取及改革權重

毋庸諱言，同任何力圖將全球所有國家和地區(qū)一網(wǎng)打盡的種種指數(shù)產(chǎn)品一樣，世界銀行營商環(huán)境指數(shù)的評價體系和數(shù)據(jù)的質(zhì)量也存在著局限，尤其是近年來該指數(shù)繼續(xù)沿襲20世紀末“華盛頓共識”時代形成的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟學理念，不能及時體現(xiàn)21世紀以來全球化和數(shù)字化背景下各國商業(yè)治理格局的發(fā)展趨勢。學界對營商環(huán)境報告中方法論多有質(zhì)疑，尤其是指標體系的選取及對“紙面”改革的過分重視成為該指數(shù)最為詬病之處。

營商環(huán)境指數(shù)的設計初衷是引導各國政府優(yōu)化投資環(huán)境，培育和促進市場經(jīng)濟。營商環(huán)境指數(shù)的出臺曾經(jīng)是革命性的智慧成果，其奠基者設計了標準化的數(shù)據(jù)模板，并通過可操作的問卷及調(diào)查流程，將各國商業(yè)經(jīng)營友好程度表現(xiàn)為可依照同一尺度衡量的量化指標，清晰易懂。就個別經(jīng)濟體來說，世界銀行會選擇數(shù)個最具代表性的城市或地區(qū)，向該區(qū)域內(nèi)的律師事務所等私營機構發(fā)出大約一萬份問卷，問卷涵蓋的“數(shù)據(jù)點”從最初的5組一度擴展至11組（后恢復為10 組）。營商環(huán)境指數(shù)的專家們根據(jù)回收的答卷反映的定性和定量數(shù)據(jù)，計算出該國在某一組數(shù)據(jù)上的單項得分及總分，依據(jù)這些得分逐一排名。

世界銀行營商環(huán)境指數(shù)對新興市場的影響力非同小可，各國政府無不全力以赴，力爭上游，以獲取國際資本的青睞和良好的聲譽。如印度莫迪政府成立了專門的機構，設定了營商環(huán)境更進一步的目標，普京總統(tǒng)也對本國在該榜單上的進退非常重視。對發(fā)達國家而言，在營商環(huán)境指數(shù)上保持一個較高的水平也是值得宣揚的政績?？梢哉f，營商環(huán)境的全球排名牽動著190多個經(jīng)濟體的榮辱得失。正因如此，對那些排名下滑的經(jīng)濟體來說，這份榜單也成為發(fā)泄不滿的目標。

中國自納入營商環(huán)境的評價體系以來，一直堅持改革開放，積極改進、取消那些與營商環(huán)境不相容的政策舉措。尤其是中央政府推行“放、管、服”的一攬子措施以來，改革范圍涵蓋了營商環(huán)境報告設定的大部分指標，特別在執(zhí)行合同、獲得電力等領域，中國已躋身最佳實踐的行列，如2016和2017年報告中我國在 “執(zhí)行合同”一項的排名分別達到世界第4、第5位見圖2。

我國在“執(zhí)行合同”這一組指標取得如此亮麗的成績，一方面由于各級政府和司法機關不斷深化改革，在實踐工作中注重提升效率，因而在這組指標的各數(shù)據(jù)點上得分不俗；另一方面，我國的改革舉措與世界銀行營商指數(shù)的“執(zhí)行合同”方法路徑非常吻合，因而獲得該指標系列下的加分項。

根據(jù)營商報告有關方法論的描述，執(zhí)行合同這一指標是以一家初級法院為樣本，衡量解決一起中小型商業(yè)糾紛所耗費的時間（以天數(shù)為單位）、成本（以金額計算）及司法程序質(zhì)量（定性指標）的綜合指數(shù)，評估該經(jīng)濟體是否遵循提升司法系統(tǒng)質(zhì)量和效率的良好規(guī)范。該指標系列的數(shù)據(jù)來自民事訴訟為主的規(guī)章制度（尤其突出那些注重改革的規(guī)章建制），以及對該轄區(qū)內(nèi)律師和法官的調(diào)查問卷。通過各個構成指標得分的平均值得出“執(zhí)行合同”項下的總分，最后呈現(xiàn)出各經(jīng)濟體執(zhí)行合同便利度的排名。

以時間和經(jīng)濟成本來衡量一國制度環(huán)境是否有利于中小企業(yè)的經(jīng)營活動，其靈感來源于改革經(jīng)濟學家德索托。在1980年代的秘魯，德索托不但積極倡導改革，而且親自下海實踐。為了開辦一家制衣廠，他需要向有關部門申辦各種手續(xù)，全趟流程耗費了他和團隊289天的時間，并需搜集無數(shù)的公文公章。受此啟發(fā)，德索托和營商環(huán)境指數(shù)的設計者們將時間指標用到極致。按天計算的時間成本簡單易得，客觀準確，易于度量和比較，而時間又是行政效率和商業(yè)交易的重要評價數(shù)據(jù)，可以說在營商環(huán)境的評價體系中，到處可以看到時間指標的適用。如2017年報告中，我國司法機關在處理一項合同爭議所用的時間平均為452.6天，優(yōu)于大部分發(fā)達國家。

時間固然是行政程序尤其是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體中衡量效率的重要指標，但是，這種簡單化和絕對化的數(shù)據(jù)點很容易忽視制度變遷的深層價值：公平的制度環(huán)境、人性化的增長模式以及可持續(xù)的發(fā)展道路。在“執(zhí)行合同”這一面向司法機構的量化指標中，效率可能是司法程序多重目標之一，但不是唯一的取向。司法程序的公平和法治水平在營商環(huán)境指標中并沒有占據(jù)應有的地位，甚至被過分追求效率的權重掩蓋了不少。

此外，在“執(zhí)行合同”項下，司法程序質(zhì)量指數(shù)非常重視報告年度內(nèi)的“改革”舉措， 對經(jīng)濟體內(nèi)司法程序質(zhì)量指數(shù)的得分有任何影響的所有法律和法規(guī)變化均被列為改革，享有舉足輕重的加權系數(shù)。所以，通過立法和修法來提升營商環(huán)境的排名，完全符合世界銀行一貫倡導的改革價值觀與方法論。據(jù)統(tǒng)計，世界銀行營商環(huán)境報告在10個商業(yè)監(jiān)管領域的指標體系內(nèi)共促進了全球范圍內(nèi)3500余項改革，僅2017年，128個經(jīng)濟體共報告了314項改革，而這些改革舉措的大部分都通過書面法律法規(guī)的形式來體現(xiàn)的。由于我國立法程序相對靈活，頻繁的修法和立法都可以被記入改革項目中，也促成了營商環(huán)境指數(shù)的跨越式提升。改革固然是我國改善投資環(huán)境、發(fā)展市場經(jīng)濟的共識，但是如此討巧的“紙面改革”做法也引發(fā)了比較學者的擔憂，立足中國現(xiàn)實，我們依然需要思考改革如何落地，如何向縱深發(fā)展。

三、淡化排名，兼顧公平與效率，繼續(xù)深化營商環(huán)境的放管服改革

目前，世界銀行集團吸納各種批評尤其是方法論方面的意見，正就其推出的新項目“助益商業(yè)環(huán)境”（Business Enabling Environment，簡稱“BEE”）框架設計征求意見。該項目將繼續(xù)衡量和引導全球各經(jīng)濟體的宜商環(huán)境，主要班底依然來自原營商環(huán)境報告的團隊，預計在2023年秋季發(fā)布首份報告。由于營商環(huán)境排行榜引發(fā)的諸多爭議，新項目BEE非常有可能淡化甚至取消其中的世界排名，但是主要的評價指標和評價模式應當會傳承下去，有繼承，也有發(fā)展：

在這10個系列的指標項下，BEE計劃從監(jiān)管框架、公共服務和效率三個方面加以評估。除了最受關注的指標體系組成方面的改革外，世界銀行團隊宣稱，新項目將拓展評估的范圍，從原來僅僅關注中小企業(yè)商業(yè)經(jīng)營的便利程度轉(zhuǎn)變?yōu)閺乃綘I部門健康發(fā)展的總體架構，綜合評估；新項目將突破原有的圍繞行政規(guī)制效率的單一著重點，還將關注規(guī)制的透明度、清晰度、可預期性，并搜集政府職能機構、私營部門和民間社會各領域的數(shù)據(jù)；新項目將完善數(shù)據(jù)獲取的流程，采集范圍不僅包括原有的法律法規(guī)信息，還要囊括法律法規(guī)執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)；最后，BEE將拓展數(shù)據(jù)來源的區(qū)域，盡可能地覆蓋更多的國家、地區(qū)和經(jīng)濟體內(nèi)的代表城市，而不是以往那種在某一經(jīng)濟體內(nèi)僅選擇一兩個城市取樣的做法。

由此可見，“通過指標的治理”依然是世界銀行這樣的國際組織擅長的工具，國際組織通過創(chuàng)設的各種指標體系行使著獨特而強大的支配力，指標的內(nèi)容和類型靜悄悄地發(fā)揮著國際治理規(guī)則的作用。

對于我國這樣的新興經(jīng)濟體而言，依照具有軟性約束力的各類指標方向積極改革，建設市場經(jīng)濟的監(jiān)管環(huán)境，適應轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的制度模式，融入國際發(fā)展的大局，是改革開放四十年來最值得珍視的經(jīng)驗。從這方面的意義來說，世界銀行營商環(huán)境指數(shù)和我國的改革開放進程一度非常吻合，共生互利。在此基礎上，我國也進一步強化了國內(nèi)營商環(huán)境規(guī)制的建設，如國務院于2019年發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，極大地豐富和發(fā)展了世界銀行報告的各項指標。另一方面，面對國際局勢和外部環(huán)境的變局，我們不能僅僅滿足于當好學生，追隨國際規(guī)則制定者的指揮棒做足各門功課，更要注重參與“課程建設”，積極介入指標體系的設計環(huán)節(jié)，將中國改革實踐中的重點和難點分享到全球知識產(chǎn)品的理論和方法論體系中，并力爭將其中的經(jīng)驗和教訓納入國際組織新一輪指標體系的數(shù)據(jù)點，擴大我們作為發(fā)展中國家的話語權。我們也不必追求一時一地的成績或者排名，而更應注重對規(guī)制制定的參與和影響力。

改革是長期的歷程，任何有限的量化指標都無法傳遞豐富的實踐智慧，只要我們立足于祖國大地，不斷總結我國改革進程的經(jīng)驗和得失，增強與國際社會的對話和交流，假以時日，我們不但在全球排行榜名列前茅，也應當發(fā)展出具有全球影響力的指標體系和指數(shù)產(chǎn)品，成為國際治理秩序的參與者和行動者。

（作者為中國政法大學比較法學研究院副教授）